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Dossier « Les figures de l'État-actionnaire »

Ce que peut la finance publique : la Caisse des dépôts actionnaire dans l’immobilier depuis la Seconde Guerre mondiale

What public finance can do: Caisse des dépôts, a shareholder in real estate since World War II
Lo que puede hacer la finanza pública: la Caisse des dépôts accionista en el sector inmobiliario desde la Segunda Guerra Mundial
Raphaël Frétigny

Résumés

L’article porte sur les participations de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans l’immobilier, des années 1950 au début du xxie siècle. Les stratégies actionnariales de l’établissement financier public sont caractérisées par une montée en puissance progressive de logiques de rentabilité, calquées sur celles des acteurs financiers privés. Toutefois, ces évolutions s’avèrent plus complexes qu’une pure et simple soumission aux normes des marchés financiers. La CDC maintient, avec des modalités différentes selon les périodes, des formes d’appui aux politiques publiques au détriment de la remontée de dividendes. Historiquement, les pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier se transforment suivant des compromis entre les dynamiques, parfois contradictoires, qui animent la politique du logement, la réglementation du système financier, le contexte macroéconomique et les élites dirigeantes de la CDC. Ce résultat contribue ainsi à souligner l’originalité des institutions financières publiques, qui peuvent s’inscrire dans des mécanismes de marché sans y être subordonnées.

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Texte intégral

  • 1 39 % du capital en 2018.

1Créée en 1816, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est une institution publique qui a joué un rôle majeur dans le secteur financier français (voir Encadré 1). Elle est aussi particulièrement présente dans le domaine de l’immobilier et du logement. La CDC assure non seulement le rôle de banquier du logement social (Lefebvre et al., 1992 ; Frouard, 2008 ; Bouché, Decoster & Halbert, 2015), mais elle s’est aussi engagée depuis 1955 et la création de sa filiale, la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts (SCIC), dans le capital de sociétés immobilières. La SCIC, rebaptisée Icade en 2003, compte au début du xxie siècle parmi les principaux groupes immobiliers français et la CDC en est l’actionnaire de référence1. La CDC est aussi actionnaire à 100 % de CDC Habitat, premier bailleur social du pays (324 000 logements gérés en 2018). Par ailleurs, elle est présente au capital, souvent à titre minoritaire, de nombreuses petites sociétés de portage immobilier montées généralement pour une opération spécifique (centre commercial, immeuble de bureaux…).

Encadré 1. La CDC : quelques repères financiers

  • 2 Nous choisissons de comptabiliser et d’agréger les fonds issus de l’épargne avec les autres fonds g (...)

Le bilan de la Caisse des dépôts pour l’année 2018 (Graphiques 1 et 2) est révélateur des différentes activités de l’établissement public développées2 depuis les années 1950. Le passif est dominé par les fonds issus des livrets d’épargne collectés d’abord par les Caisses d’épargne, depuis 1837, puis par l’ensemble des réseaux bancaires implantés en France à partir de 2008. La CDC gère aussi d’autres fonds depuis sa création, notamment les consignations juridiques et les dépôts des notaires. De surcroît, les bénéfices de gestion cumulés par la CDC lui ont permis d’amasser des fonds propres importants.

Les placements financiers, notamment dans les produits publics, constituent le premier poste de l’actif, mais la CDC a la particularité de prêter, sur les fonds d’épargne, au logement social et, dans une moindre mesure, aux collectivités locales (Ferlazzo, 2021). De plus, la CDC a développé des filiales, dont certaines ont pris une importance majeure, notamment dans le secteur de l’immobilier, mais aussi de l’assurance ou du financement des entreprises.

Elle gère en 2018 près de 450 milliards d’euros et affiche des bénéfices annuels de 3,3 milliards, dont la moitié ont été versés au budget de l’État.

Figure 1. Origine des fonds gérés par la CDC en 2018

Figure 1. Origine des fonds gérés par la CDC en 2018

Source : Raphaël Frétigny, 2020, à partir de données issues du rapport financier de la Caisse des dépôts, 2018

Figure 2. Placement des fonds gérés par la CDC en 2018

Figure 2. Placement des fonds gérés par la CDC en 2018

Source : Raphaël Frétigny, 2020, à partir de données issues du rapport financier de la Caisse des dépôts, 2018

2Le point de départ de cet article repose sur l’analyse des pratiques actionnariales de la CDC à l’égard des sociétés immobilières depuis la période de l’après-guerre. Si, dans les premières années de la SCIC, la CDC ne remontait aucun bénéfice, la situation est, au début du xxie siècle, contrastée. En effet, les attentes financières de la CDC divergent en fonction de ses filiales immobilières. Icade, société cotée en bourse, a distribué en 2018 à l’ensemble de ses actionnaires – dont la Caisse des dépôts – près de 90 % de son résultat (soit plus de 100 millions d’euros de dividendes reçus par la CDC). À l’inverse, la même année, la Caisse des dépôts ne touche pas un euro de dividendes de la part de CDC Habitat, qui dégage pourtant 90 millions d’euros de bénéfices.

3Comment expliquer ces évolutions divergentes ? La complexité des pratiques actionnariales actuelles de la CDC se distingue du récit dominant consacré aux outils financiers publics. En effet, la littérature scientifique oppose traditionnellement le temps du dirigisme économique de l’après-guerre au temps « néo-libéral », marqué depuis les années 1980 par le transfert au privé (privatisations, externalisation) d’activités jusque-là assurées au sein de la sphère publique (Streeck & Schmitter, 1985 ; Hall, 1986 ; Lorrain & Stoker, 1995 ; Palier, Hall & Culpepper, 2006). Les outils financiers de l’État lui permettant de contrôler l’économie ont été largement démantelés, au profit notamment des opérateurs privés du marché financier (Loriaux, 1991 ; Hautcoeur, 1996 ; Gayon & Lemoine, 2014).

4La plupart des travaux ont tendance à considérer que les dispositifs financiers publics qui se maintenaient depuis les années 1980 se trouvent progressivement dominés par les normes des marchés financiers. La sociologie économique a, dans la lignée des travaux pionniers de Neil Fligstein (1993), souligné la « conversion » des élites financières publiques à la toute-puissance des marchés financiers (Deffontaines, 2013 ; Lemoine, 2016 ; Ferlazzo, 2018). Au sein de l’école de la régulation, de nombreux travaux pointent le rôle moteur de l’État dans la montée en puissance d’un régime « financiarisé » (Orléan, 1999 ; Théret, 2002 ; Chesnais, 2008 ; Boyer, 2009). Ce type d’approche a été particulièrement développé dans le domaine des urban studies, où les pouvoirs publics sont analysés comme des promoteurs ou des complices (complicit State) de la « financiarisation » de la ville (Rolnik, 2013 ; Fernandez & Aalbers, 2017 ; Waldron, 2019). Toutefois, certains travaux récents font voir, à partir notamment du cas de la production immobilière en France, des relations plus complexes et parfois conflictuelles entre certains acteurs publics et les normes des marchés financiers (Halbert, 2013 ; Coulondre, 2015 ; Guironnet, 2016).

5Les pratiques actionnariales de la CDC à l’égard de ses filiales immobilières sont particulièrement révélatrices de ces dynamiques ambiguës. Une forme de « normalisation » des positions de l’établissement s’opère à partir des années 1980, sur le modèle des investisseurs institutionnels privés. Toutefois, on observe non seulement une diversité de pratiques en matière de distribution de dividendes, mais aussi des choix organisationnels et stratégiques différents selon les filiales. Pour la CDC, la mobilisation d’outils propres aux marchés financiers n’est pas exclusive et s’articule à des politiques publiques sectorielles, telles que la politique du logement social dans le domaine de l’immobilier.

6Notre article montre l’importance des dynamiques institutionnelles propres à l’établissement public. Si la CDC entretient des liens étroits avec le ministère des Finances, très influent au sein de la commission de surveillance de l’établissement, elle conserve néanmoins une forte autonomie liée à son statut historique qui la rattache au Parlement et qui rend particulièrement ambigus ses liens avec les administrations (Boudet, 2006). Dans son cas, l’actionnariat public apparaît alors comme une institution de compromis et de tension entre des logiques parfois contradictoires, impliquant le ministère des Finances et les ministères chargés du logement et de la ville. La différenciation progressive des pratiques actionnariales constitue un compromis original entre, d’une part, le maintien d’une politique forte de l’État en faveur du logement social (Zittoun, 2001 ; Gimat, 2017), qui se traduit par l’engagement de la CDC auprès de ses filiales relevant de ce domaine, et, d’autre part, la politique de libéralisation du secteur financier qui impose une discipline de marché aux organismes financiers publics. Ce compromis est par ailleurs largement lié à l’autonomie relative de la CDC au sein de l’appareil d’État.

7L’évolution des stratégies actionnariales de la CDC apparaît alors moins comme un plan général cohérent, causé par une « conversion » radicale de l’ensemble des élites publiques aux normes du marché, que comme une série de compromis opérés par les cadres dirigeants de la CDC et de ses filiales, entre leurs propres ambitions, parfois liées à des positionnements politiques (notamment pour Robert Lion, directeur général de la CDC dans les années 1980), les attendus de la politique du logement, la réglementation du secteur financier et le contexte macroéconomique.

Encadré 2. Méthodologie

La démonstration s’appuie sur une enquête menée dans le cadre d’une thèse de doctorat (Frétigny, 2015). La consultation des procès-verbaux du conseil d’administration de la SCIC, conservés aux archives de la CDC, a permis de suivre l’activité de la société et le positionnement actionnarial de cette dernière. Les archives de la SCIC ont été détruites, mais de nombreuses notes et rapports conservés par la CDC apportent des éclairages intéressants, notamment sur les années 1980.

Les sources archivistiques sont plus éparses à partir des années 1990, mais les entretiens avec les acteurs clés, ainsi que la collecte de littérature grise, fournissent le matériau empirique nécessaire à la démonstration. Des entretiens semi-directifs ont été menés avec les cadres dirigeants de la CDC et de ses filiales, ainsi qu’avec des cadres du ministère des Finances et des administrations chargées du logement et de la politique de la ville, en poste entre les années 1980 et 2010.

1. Des années 1950 aux années 1970 : la CDC, actionnaire « désintéressé » au service de la politique du logement

  • 3 Archives de la Caisse des dépôts et consignations [ACDC] documentation 101.1, Procès-verbal de la c (...)
  • 4 Sur l’engagement spécifique de la CDC et le rôle de la SCIC, voir le rapport de Christian Topalov ( (...)

8François Bloch-Lainé, directeur général de l’établissement de 1952 à 1967, décide de créer en 1954 une filiale nouvelle : la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts (SCIC). Cet investissement, financé sur les bénéfices de gestion de la CDC, est présenté par Bloch-Lainé comme une contribution de l’établissement à la politique du logement, en réponse aux besoins d’une catégorie modeste de locataires3. Les objectifs financiers sont clairement au second plan : il s’agit de contribuer à augmenter la production nationale de logements, en priorité en faveur des classes populaires4. Toutefois, ce positionnement est progressivement mis sous tension dans les années 1960-1970, sous la pression des réformes du système financier et de la crise économique et financière.

9L’engagement de la CDC s’inscrit dans le contexte de la création de nombreux outils par l’État en faveur de la construction de logements au début des années 1950. Ces outils doivent permettre de répondre à la forte crise du logement et tout particulièrement de loger la main-d’œuvre, qui se concentre dans les villes. L’État généralise en 1953 le principe de la contribution patronale à l’effort de construction : les entreprises de plus de 20 salariés ont désormais l’obligation d’investir à hauteur de 1 % de leur masse salariale dans le logement de leurs salariés. De plus, un ensemble de textes réglementaires, passé à la postérité sous l’appellation de Plan Courant, met en place un système de financements publics au service des constructeurs de logements, sous la contrainte de respect de normes de construction et de prix de revient plafonnés. Ce système de « logements aidés » s’appuie tant sur des subventions issues du budget de l’État que sur la mobilisation par le ministère des Finances des institutions financières publiques et parapubliques, autour du Crédit foncier, de la Banque de France et, dans une moindre mesure, de la CDC, afin de proposer des crédits avantageux aux constructeurs (Effosse, 2003).

10La SCIC apparaît alors comme un véhicule opérationnel censé utiliser ces dispositifs financiers pour construire des logements. La société est possédée à presque 100 % par la CDC, une infime partie du capital étant réservée à la Caisse centrale d’allocations familiales de la région parisienne, la Chambre de commerce de Paris et la SNCF. La SCIC joue un rôle de service et de gestion pour le compte de sociétés immobilières distinctes, généralement créées par la CDC et ses partenaires. Ces sociétés sont des structures juridiques sans personnel propre, gérées directement par la SCIC. Le capital de ces sociétés associe la CDC à des structures publiques et privées intéressées par le logement de leurs salariés, dans le contexte de la généralisation de la contribution patronale à l’effort de construction.

11La Compagnie immobilière de la Région parisienne (CIRP), par exemple, créée le 13 octobre 1955, associe la CDC, actionnaire majoritaire de la société (67 % du capital), à des partenaires parapublics (Caisse centrale d’allocations familiales de la Région parisienne, Chambre de commerce de Paris, Crédit foncier de France, EDF, GDF, SNCF et Charbonnages de France). La SCIC, à qui un mandat de gestion est confié par les actionnaires de la CIRP, est chargée de construire et de gérer 10 000 logements. On est loin d’objectifs exprimés en termes de rémunération du capital investi : le but pour la CDC est de contribuer à la production de logements.

  • 5 Il s’agit du programme des logements populaires et familiaux (Lopofa). Archives de la Société natio (...)

12L’investissement en capital de la CDC apparaît d’abord comme une contribution de l’établissement à la politique du logement, de même que la création d’une autre filiale en 1955, la Société centrale pour l’équipement du territoire (SCET), est une contribution à la politique d’aménagement du territoire (D’Arcy, 1968). L’investissement est réalisé sur les fonds propres de l’établissement, générés par les bénéfices de gestion accumulés. Un représentant du ministère de la Reconstruction est invité au conseil d’administration de la SCIC et l’approbation de l’État est nécessaire à la nomination de ses dirigeants. De même, la création de la CIRP naît d’une initiative du ministère de la Reconstruction, qui confie à la SCIC des financements publics (prêts « primés », c’est-à-dire subventionnés) à même de financer la construction de 10 000 logements5.

  • 6 ACDC documentation 201.2, Procès-verbal du conseil d’administration de la Société centrale immobili (...)
  • 7 Association pour le logement des familles et l’animation des grands ensembles.

13De plus, si le capital des filiales est ouvert à des partenaires privés, l’investissement de ces derniers ne répond pas à une rationalité d’investisseur financier privé. En effet, ceux-ci investissent dans le cadre du 1 % logement, qui est une contribution obligatoire, un quasi-impôt. Les entreprises privées ne cherchent pas à retirer des bénéfices de leurs investissements, mais à obtenir des droits de réservation sur des logements à proposer à leurs salariés (Meunier, 2013). Leurs investissements sont, sur le plan purement financier, « désintéressés6 ». Ils s’appuient en outre sur des prêts réglementés, dont le taux est fixé par l’État et la Banque de France et bonifié par des subventions publiques (Effosse, 2003). Ce désintérêt pour la rémunération des investissements se traduit par l’absence de dividendes versés par la SCIC malgré ses bénéfices : jusqu’en 1959, ces bénéfices sont utilisés pour subventionner l’Alfa7, l’association en charge de l’animation sociale dans les quartiers construits par la SCIC.

  • 8 Toutefois, il est prévu une clause de révision à la hausse si ce taux est trop faible pour « faire (...)

14Cette logique de faible rémunération du capital investi est au cœur du modèle de la SCIC tel qu’il est validé par ses actionnaires. Pour la rémunération de l’action de la société en matière de construction, les actionnaires choisissent une rémunération réduite par rapport aux entreprises privées, la rémunération au taux du privé étant jugée « excessive8 ».

Figure 3. Cadre financier des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier à la fin des années 1950

Figure 3. Cadre financier des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier à la fin des années 1950

Source : Raphaël Frétigny, 2020

15Au cours des années 1960, la réglementation du secteur financier est réformée, tout particulièrement dans le domaine du financement du logement. Le circuit de crédit sur lequel la SCIC s’appuyait est progressivement démantelé, en raison de la politique de lutte contre l’inflation (id.). Le ministère des Finances privilégie la mobilisation de l’épargne des ménages et donc l’accession à la propriété (Quennouëlle-Corre, 2005 ; Lefebvre et al., 1992). Dès lors, la CDC oriente sa filiale dans la même direction. Alors que la SCIC ne construisait que des logements locatifs pour les salariés des entreprises, elle doit désormais vendre des logements aux ménages qui apportent un capital. En cela, la SCIC se rapproche de la promotion privée, qui se développe avec le concours de groupes bancaires également privés (Topalov, 1987).

16Ce rapprochement stratégique semble s’incarner aussi dans la politique de dividendes fixée par la CDC. À partir de 1959, la SCIC distribue des dividendes à ses actionnaires à hauteur de 5 % de la valeur de leurs actions. Le taux est même porté à 8 % en 1973, au grand dam des syndicalistes, qui dénoncent un changement majeur dans la démarche de l’actionnaire. La réponse de Léon-Paul Leroy, président de la SCIC depuis le départ de François Bloch-Lainé en 1967, témoigne des ambiguïtés des évolutions des pratiques actionnariales de la CDC :

  • 9 ACDC documentation 201.3, PVCA SCIC, séance du 12 juin 1973.

Le capital actuel de la SCIC a été investi par la Caisse des dépôts il y a près de 20 ans et en outre la Caisse des dépôts a investi dans les opérations sociales de la SCIC des milliards, sans rémunération. Si donc on tenait compte à la fois de l’actualisation du capital et de la totalité des investissements, on constaterait que le dividende actuel est en réalité extrêmement faible9.

  • 10 Il s’agit de prêts à très long terme et très faiblement rémunérés accordés à des sociétés de constr (...)
  • 11 Centre d’Archives économiques et financières 4A-00025691, Rapport sur les comptes et la gestion de (...)
  • 12 ACDC documentation 201.3, PVCA SCIC, séance du 30 juin 1972.

17On ne peut lui donner tort. En 1971, la Caisse des dépôts apporte ainsi 40 millions de francs de crédits en capital et en quasi-capital10 et plus de 800 millions de francs de prêts à la SCIC et aux sociétés dont elle assure la gestion11, tandis que celles-ci ne rémunèrent leur actionnaire qu’à hauteur de 1,8 million de francs12. Si le dividende a augmenté en termes relatifs par rapport au capital, c’est parce que le capital de la SCIC n’a pas évolué malgré l’inflation importante et l’augmentation de l’activité de la société (à l’époque, celle-ci construit près de 20 000 logements par an).

18Le versement des dividendes est présenté au conseil d’administration de la SCIC comme un gage de la bonne gestion de la société plus que comme un but en soi. L’actionnaire CDC continue à considérer son investissement auprès de sa filiale comme un investissement différent de celui qu’effectuerait un investisseur privé. En 1969, Maurice Pérouse, alors directeur général de la CDC, affirme ainsi la spécificité de sa filiale :

  • 13 ACDC documentation 201.7, CDC69 « La SCIC a célébré son 15e anniversaire ».

Rien n’est aussi stimulant que la compétition, et je pense qu’il n’est pas excessif d’étendre la portée de cette affirmation en ne l’appliquant pas seulement à la concurrence entre les entreprises, mais aussi bien à la concurrence entre les formes mêmes d’entreprises13.

19La CDC considère bien que son rôle d’actionnaire n’est pas le même que celui d’un actionnaire privé. À cet égard, elle finance le développement de sociétés HLM sous l’égide de la SCIC, sans attendre de remontée de dividende pour cette activité. Si cette production reste minoritaire, elle est tout de même maintenue, avec des marges particulièrement faibles pour la SCIC (jusqu’à 4 fois moins importantes par logement, en comparaison de l’accession).

Figure 4. Cadre financier des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 1960-1970)

Figure 4. Cadre financier des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 1960-1970)

Source : Raphaël Frétigny, 2020

20De fait, si la réglementation financière évolue, la SCIC est toujours pensée par la CDC comme un outil de politique du logement, et plus précisément de réalisation d’objectifs quantitatifs de construction. Les chiffres présentés au conseil d’administration de la SCIC sont d’abord ceux du nombre de logements construits, et non ceux des résultats financiers obtenus ou des dividendes distribués.

21Ce positionnement actionnarial apparaît d’autant plus net lorsque la SCIC se met à perdre de l’argent dans le contexte de crise économique et de retournement du marché du logement à la fin des années 1970. La SCIC maintient des objectifs de production de logements élevés, qu’elle ne parvient pas à vendre en raison de la contraction de la demande. La CDC apporte un appui financier majeur à sa filiale : non seulement elle ne fait plus remonter de dividendes, mais elle apporte des financements à court terme permettant de « porter » le stock de logements invendus et d’éviter une crise de trésorerie pour la SCIC.

  • 14 ACDC documentation 101.1, PVCS, séance du 31 mars 1978.

22Ce choix actionnarial révèle et exacerbe les tensions qui se jouent entre la politique du logement et la politique de réglementation du système financier. L’engagement de la CDC auprès de la SCIC est à la fois salué par le représentant du ministère du Logement au conseil d’administration de la société et critiqué par le ministère des Finances. Dans le contexte de la crise économique et financière de la fin des années 1970, marquée par la forte inflation, ce dernier dénonce la distribution par la CDC de financements bon marché à ses filiales, qui participent à l’augmentation de la masse monétaire et elle met sous pression l’actionnaire CDC, afin qu’il cesse de soutenir financièrement ses filiales immobilières14.

23Au cours des années 1980, la CDC élabore un nouveau positionnement induisant à la fois une nouvelle attention à la rémunération de l’actionnaire, mais aussi un investissement dans la gestion des logements locatifs sans attente de retour financier.

2. Les ambiguïtés financières des années 1980-1990 : vers la rentabilisation et la politique de la ville

24Les décennies 1980-1990 sont marquées du sceau de l’ambiguïté pour les relations entre la CDC et la SCIC. D’un côté, la CDC a tendance à calquer son positionnement sur celui d’un investisseur financier privé attendant des dividendes de sa filiale. De l’autre, l’établissement public investit des fonds dans sa filiale sans attente de retour financier pour améliorer la gestion des logements locatifs dans le cadre de la politique de la ville. Cette double réorientation de la stratégie actionnariale de la CDC est liée à plusieurs facteurs.

  • 15 Une note de la fin de 1982 identifie un total de près de 2 milliards de francs de prêts et d’avance (...)

25Les gouvernements des années 1980 mènent des réformes du secteur financier en général et du crédit au logement en particulier. L’État se désengage nettement du financement du logement hors du secteur social HLM et le marché du logement reste morose dans le contexte économique difficile du début des années 1980 (Lefebvre et al., 1992). La situation de la SCIC est marquée par un engagement financier massif de la CDC à taux réduit, contraire aux instructions du ministère des Finances qui souhaite limiter le volume de crédits à taux réduit15. Cette situation est d’autant moins soutenable que les ressources financières de la CDC sont réduites par les réformes du secteur financier, qui réorientent l’épargne vers le marché financier (Renversez, 2008 ; Frétigny, 2015).

  • 16 ACDC 8901100033, Note d’orientation sur les activités immobilières du groupe. Robert Lion, 18 septe (...)
  • 17 200 emplois sont supprimés en 1986, s’ajoutant aux 200 déjà supprimés de 1982 à 1985.

26Dès 1984, Robert Lion, directeur général de la CDC de 1982 à 1992, impose un objectif prioritaire à ses équipes responsables du pilotage des participations de la CDC dans l’immobilier : « le retour à la rentabilité devra se traduire par une politique de distribution de dividendes16. » Cet objectif se traduit par une transformation des rapports financiers entre la CDC et sa filiale. D’un côté, la première apporte un fort appui financier à la seconde, pour apurer les comptes et solder le passé. Cela passe par de nombreux abandons de créances et par le financement de plans sociaux17. De l’autre, la CDC conditionne tout apport financier nouveau de sa part à l’espérance de rentabilité.

  • 18 Il ne s’agit pas à proprement parler d’un dividende, car les dividendes constituent, sur le plan ju (...)

27Ce positionnement s’inscrit aussi dans un contexte où le ministère des Finances demande à l’établissement public de contribuer financièrement au budget de l’État. À partir de 1983, il ponctionne chaque année les bénéfices des fonds d’épargne réglementés (livrets A), dont la CDC assure la gestion, et il impose en 1989 le principe d’un « quasi-dividende » à l’établissement public, prélevé sur ses résultats annuels sur le modèle des actionnaires publics ou privés des établissements bancaires18.

  • 19 ACDC 8901100033, Note d’orientation sur les activités immobilières du groupe. Robert Lion, 18 septe (...)

28La rentabilité devient un élément majeur de la politique actionnariale de la CDC. Désormais, il s’agit moins de construire beaucoup et dans le domaine social que de construire de manière rentable. En matière de projets de construction de logements privés ou d’immobilier tertiaire, l’objectif est la rémunération des capitaux apportés par l’actionnaire à hauteur de 15 % des sommes investies19. Afin de sécuriser ces investissements, des partenariats avec des investisseurs privés sont désormais exigés pour le lancement des opérations. Cette démarche de partenariat vise à garantir la rentabilité (dans la mesure où les investisseurs privés sont censés être plus sensibles à cet enjeu que les agents de la SCIC), partager le risque et alléger l’apport en fonds propres de la CDC. Par ailleurs, si la construction de logements sociaux échappe à ces injonctions, leur production est fortement réduite.

  • 20 Rapport sur la Caisse des dépôts et consignations, Commission des Finances, du contrôle budgétaire (...)

29De fait, dès l’année 1988, la SCIC annonce des résultats financiers positifs et verse à nouveau des dividendes à la CDC. La position actionnariale de cette dernière semble se calquer sur celle d’un investisseur financier privé : son investissement est envisagé sous l’angle exclusif d’espérance de rentabilité, ce que confirme la transformation de son capital. Le ministère du Logement est exclu du conseil d’administration et les entreprises intéressées par le logement de leurs salariés se retirent du capital. La nouvelle priorité d’investissement est l’immobilier de bureau, alors en plein essor. Les perspectives de rentabilité, analysées par la banque d’affaires Worms, attirent de nouveaux investisseurs privés, à qui le capital de la SCIC est ouvert en 1989 : l’assureur AGF (7 %), le Crédit Lyonnais (6 %) et la Fédération nationale de la mutualité française (5 %). Le nouveau pacte d’actionnaires fixe des objectifs chiffrés de distribution de dividendes, avec une perspective de rémunération des actionnaires à hauteur d’au moins 7 % par an20.

  • 21 Entretien avec l’auteur (13/12/2012).

30Il ne s’agit cependant pas d’une pure et simple « conversion » du personnel dirigeant de la CDC et de la SCIC en faveur des principes de marché. Certes, le renouvellement des cadres dirigeants, engagé à partir de 1982 par Robert Lion, a pu se traduire par des parcours personnels fortement engagés en faveur de la libéralisation financière. On peut notamment souligner le rôle actif de Bernard Brunhes, collaborateur de Robert Lion à la Caisse des dépôts. Ce spécialiste des questions sociales au commissariat général au Plan a été considéré par Bruno Jobert et Bruno Théret (1994), dans leur célèbre article sur le tournant néolibéral en France, comme un des éléments importants de défense de l’État social faisant alors pièce aux « néolibéraux » dans les années 1970. Brunhes a pourtant porté à la CDC dans les années 1980 une « logique très entrepreneuriale et très brutale », selon les mots de Robert Lion21. On peut aussi évoquer le parcours de Pierre Richard, directeur général adjoint de la CDC de 1983 à 1993, à l’origine de la privatisation de l’activité de prêt aux collectivités locales qui donne naissance à Dexia (Ferlazzo 2021).

  • 22 On peut notamment évoquer le cas du grand ensemble de Sarcelles-Lochères (Frétigny, 2014).
  • 23 ACDC documentation 101.8, Le projet pour la Caisse des dépôts, 1982.

31Toutefois, le positionnement stratégique de Robert Lion à l’égard de la SCIC est marqué d’abord par sa volonté d’engager les filiales de la CDC dans la nouvelle politique de la ville, dont Lion a été l’un des principaux promoteurs dans les années 1970 (Tellier, 2014). De fait, la SCIC gère alors des centaines de milliers de logements, dont beaucoup sont situés dans les quartiers de grands ensembles qui constituent les cibles de la politique de la ville22. L’objectif de Lion, résumé par son slogan « moins de béton, plus de gestion23 », est de privilégier la gestion des logements locatifs aux objectifs quantitatifs de construction de nouveaux logements.

  • 24 ACDC 8901100031, Note à l’attention de M. Lion. Organisation du groupe dans le secteur immobilier. (...)
  • 25 ACDC 8901100033, Note d’orientation sur les activités immobilières du groupe. Robert Lion, 18 septe (...)
  • 26 Autrement appelée commission Dubedout du nom de son président, cette commission organise des projet (...)

32Le choix actionnarial de la rentabilité est donc lié à la volonté de cesser de privilégier les objectifs quantitatifs de construction, qui sont à l’origine des déficits importants de la SCIC, pour mieux orienter la filiale vers la gestion et la politique de la ville. On peut d’ailleurs noter que, sur le plan financier, le redressement de la société a été particulièrement coûteux pour l’actionnaire. Bernard Bruhnes considère même que, compte tenu du coût de ce redressement, les intérêts financiers de la CDC lui commandent de se désengager de la SCIC, afin d’investir dans des marchés plus porteurs (notamment la communication24). Robert Lion choisit néanmoins de « sauvegarder l’outil », en vue notamment de mettre en œuvre un projet social, une fois la remise en ordre économique réalisée25. C’est dans cette perspective qu’est recruté en 1984 le secrétaire général de la Commission nationale de développement social des quartiers26, Dominique Figeat, qui prend en charge la gestion locative à la SCIC, puis sa direction générale à partir de 1986. Pour ce dernier :

  • 27 Entretien avec l’auteur (05/01/2014).

Le projet central c’était qu’on ne pouvait pas admettre que les filiales de la Caisse des dépôts soient complètement à l’écart de ce mouvement en faveur de la rénovation des grands ensembles et du développement social des quartiers. […] En même temps, il y avait une situation économique qui était gravement déficitaire. […] Avant de faire du développement social, il faudrait éviter de se retrouver en dépôt de bilan27.

  • 28 ACDC 07008880001, Programme pilote de développement social et urbain. Convention entre la CDC et la (...)
  • 29 ACDC 90016012, Note à l’attention de M. Lion. 5 janvier 1989. Service des plans et projets.

33Le retour à la rentabilité, ou du moins à l’équilibre économique, apparaît comme une nécessité pour que la SCIC contribue à la politique de la ville. À la suite de la réélection de François Mitterrand aux élections présidentielles de 1988, le directeur général de la CDC propose au nouveau premier ministre d’engager son établissement dans la relance de la politique de la ville. Dans le cadre négocié avec le gouvernement, la CDC engage 720 millions de francs de subventions sur 3 ans. Une convention signée entre cette dernière et la SCIC ouvre une ligne de financement de près de 500 millions de francs provenant à parité des deux organismes et visant à améliorer la vie sociale dans les grands ensembles d’habitats locatifs gérés par la SCIC28. Ces financements n’ont pas d’objectif de rentabilité, à la différence du reste des circuits financiers de la SCIC. Il s’agit pour la CDC de réinscrire la filiale dans des politiques publiques, sans pour autant remettre en cause les nouveaux rapports actionnariaux définis depuis le milieu des années 1980. Le programme, qui reçoit le soutien du ministère de l’Équipement et du nouveau ministère de la Ville, rencontre l’hostilité du ministère des Finances, qui dénonce une manœuvre pour diminuer le « quasi-dividende » fourni par la CDC à l’État29.

34Ce nouvel équilibre financier est donc double. L’introduction de Robert Lion au rapport d’activité de la CDC de 1987 met en avant la notion de « service public entrepreneurial », révélatrice de la volonté du directeur général de la CDC d’engager son groupe tant dans l’économie privée que dans l’appui aux politiques publiques. D’un côté, la CDC instaure des rapports actionnariaux fondés sur une espérance de rémunération appuyée par l’engagement de co-investisseurs privés et, de l’autre, elle finance sa filiale pour qu’elle serve des objectifs politiques distincts, sans attente de rémunération. Cette approche est confirmée par Philippe Lagayette, directeur général de la CDC de 1992 à 1996 :

  • 30 Entretien avec l’auteur (04/12/2012).

La CDC c’est […] associer des gens dans le même groupe qui s’occupent de gagner de l’argent dans le monde des affaires, y compris en prenant des participations, et des gens qui ont la sensibilité des politiques publiques pour dériver une partie des ressources gagnées vers la satisfaction de besoins publics. Et c’est quelque chose qui est tout à fait intelligent30.

Figure 5. Cadre financier simplifié des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 1980-1990).

Figure 5. Cadre financier simplifié des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 1980-1990).

Source : Raphaël Frétigny, 2020

  • 31 ACDC documentation 101.1, Rapport au Parlement 1996.

35Pourtant, la crise immobilière du début des années 1990 a frappé brutalement la SCIC et mis en danger cet équilibre. En 1993, on constate des pertes de près de 350 millions de francs en promotion logement, mais c’est surtout dans le domaine de l’immobilier de bureau que les pertes sont les plus conséquentes. Cette même année, l’accumulation de ces dernières dépasse les 700 millions de francs. Ces pertes font fuir les partenaires privés et poussent une fois de plus la CDC à éponger les pertes de sa filiale. L’actionnaire apporte ainsi des avances d’associés permettant de couvrir les pertes, puis prend directement à sa charge les opérations les plus déficitaires31. La CDC se distingue à nouveau des normes des investisseurs privés, en soutenant sa filiale malgré un coût financier très élevé. Cette logique de socialisation des pertes se retrouve au moment de la crise financière de 2008, où la CDC interviendra aux côtés de l’État dans la reprise des actifs de Dexia (Ferlazzo, 2021).

  • 32 Entretien avec un cadre dirigeant de la SCIC (09/12/2014).

36Dans ce contexte, le programme d’investissements financiers de la SCIC et de la CDC en faveur de la gestion de logements locatifs et de la politique de la ville est fortement réduit. Bien plus, la direction de la SCIC décide même à l’inverse de « faire cracher le patrimoine32 » de logements locatifs : il s’agit de compenser les pertes de la promotion par les bénéfices générés par la gestion de logements locatifs. Le dégagement de ces bénéfices provient d’une gestion des logements maximisant les recettes, au détriment de l’entretien et de l’amélioration du parc et donc des objectifs de la politique de la ville.

37À la fin des années 1990, la nouvelle stratégie actionnariale de la CDC est dans l’impasse. L’approche duale visant tant la rentabilité que l’appui à la politique de la ville s’est trouvée remise en cause par les pertes liées à la crise immobilière.

3. La différenciation de l’actionnariat public au début du xxie siècle : Icade, CDC Habitat et les « investissements d’intérêt général »

38Au tournant des années 1990-2000, la CDC engage une différenciation de ses filiales, en fonction de ses attentes en matière de rémunération et de contribution aux politiques publiques. Ce positionnement correspond d’abord au développement de nouvelles règles de la concurrence au sein du secteur financier visant à circonscrire les interventions publiques. Daniel Lebègue, directeur général de la CDC de 1997 à 2002, négocie avec le ministère des Finances et la Commission européenne un nouveau projet stratégique, qui a pour vocation de séparer, sur le plan organisationnel, les activités dites « concurrentielles » des activités « d’intérêt général33 ». Ce projet s’inscrit dans la dynamique de réglementation internationale du secteur financier sur les plans comptable et concurrentiel (Chiapello, 2005 ; Bockman, 2011 ; Capelle-Blancard & Couppey-Soubeyran, 2018). Il s’agit notamment d’éviter que l’on puisse « suspecter la Caisse de subventionner des activités concurrentielles à l’aide de ressources tirées de son statut public34 ».

39Dès lors, la direction générale de la CDC fixe à 10 % le taux de retour attendu sur l’ensemble de ses portefeuilles d’investissement « concurrentiels », filiales comprises. Ce taux, légèrement inférieur à ceux des autres institutions financières, a pour but de se rapprocher des pratiques des investisseurs de marché, tout en conservant un souci plus élevé de sécurité des placements réalisés. La SCIC fixe sa stratégie sur l’indicateur financier mesurant la rentabilité d’une société : le ROCE (return on capital employed), qui rapporte le résultat (après impôts) de l’entreprise aux capitaux investis. Cet outil comptable est l’outil majeur pour mesurer la bonne santé financière d’une entreprise et sa capacité à dégager de la rentabilité pour ses apporteurs de capitaux (Nabet & David, 2002 ; Mottis & Ponssard, 2010). Du point de vue stratégique, l’opportunité d’investir se juge alors exclusivement par rapport à des critères financiers.

40Outre la promotion de logements privés, la SCIC décide d’axer son développement sur deux nouveaux secteurs : celui de l’immobilier de santé (cliniques, résidences pour personnes âgées) et celui de la gestion d’immobilier de bureau. La SCIC rencontre de grands succès, dopée par le dynamisme de ce dernier (Guironnet, 2017 ; Nappi-Choulet, 2013 ; Pollard, 2009) et par l’existence de nombreuses réserves foncières constituées par la CDC lors de la construction des grands ensembles et dont la SCIC a obtenu la propriété dans les années 1980.

  • 35 Rey-Lefebvre I., « Mme Lienemann reproche à la Caisse des dépôts de céder des logements sociaux au (...)
  • 36 ACDC 060549070, Rapport de gestion et comptes annuels pour le conseil d’administration de la SCIC d (...)

41Le patrimoine locatif présente des perspectives de rentabilité bien plus faibles. Il est divisé en deux types de logements : les logements sociaux (112 000 en 1999) et les logements non sociaux (64 000 en 1999). Le statut des premiers contraint les niveaux de loyers. Quant aux seconds, ils peuvent apporter une meilleure rentabilité en cas de hausse de loyers. Toutefois, ces logements ont pour la plupart fait l’objet de conventionnements avec l’État dans les années 1980, qui ont maintenu les loyers à des niveaux bas en échange de subventions. À l’expiration de ces conventions, la SCIC engage des opérations d’augmentation de loyer qui s’avèrent difficiles, en raison des contestations importantes de la part des locataires et des pouvoirs publics35. En revanche, les logements locatifs peuvent, s’ils sont vendus, apporter des plus-values substantielles à la SCIC permettant de financer son développement. Dans cette perspective purement financière, la SCIC vend progressivement son patrimoine locatif, social et non social : ces biens offrent en effet une rentabilité inférieure de moitié à celle demandée par l’actionnaire (10 %). De construction souvent ancienne – c’est-à-dire à un prix rendu dérisoire par l’inflation –, entièrement amortis, leur vente au prix du marché, ou même à un prix inférieur, apporte des plus-values spectaculaires à la SCIC36.

42En 2005, la CDC décide d’ouvrir le capital de sa filiale et d’en faire une société cotée dans le but de financer la croissance de l’entreprise. Cette évolution fait écho à l’ouverture du capital de la SCIC au début des années 1990, avortée par la crise immobilière. Il s’agit aussi de suivre le mouvement des grands acteurs immobiliers, qui engagent une démarche similaire, notamment Nexity (Guironnet, 2017 ; Pollard, 2018). La SCIC, rebaptisée Icade, est ainsi introduite en bourse en 2006. La CDC est aujourd’hui l’actionnaire de référence, mais n’a plus la majorité des parts. Cette situation limite d’autant plus les capacités de la CDC d’imposer à la société des décisions qui s’éloignent des standards du marché.

  • 37 Le dividende servi aux actionnaires d’une société HLM ne doit pas être supérieur au taux d’intérêt (...)

43En parallèle de ces évolutions, la CDC approfondit son engagement actionnarial en faveur du logement social. De fait, ce secteur devient particulièrement dynamique au début du xxie siècle. Reconnu par l’Union européenne comme un service d’intérêt économique général, il conserve des avantages financiers importants (subventions, crédits garantis de très long terme et bon marché) et une réglementation spécifique. Il bénéficie en outre de la montée en puissance des politiques locales de l’habitat, du développement de la politique de rénovation urbaine, mais aussi des effets de la crise financière de 2008 sur l’immobilier privé, qui se traduit par des acquisitions massives de logements neufs privés par les bailleurs sociaux (Gimat, 2017 ; Frétigny, 2018). La CDC est particulièrement intéressée au développement de ce secteur, dans la mesure où elle est l’opérateur de crédit au logement social, en tant que gestionnaire de l’épargne réglementée (Bouché, Decoster & Halbert, 2015). L’intérêt des dirigeants de la CDC pour le logement social dépasse clairement le seul intérêt patrimonial de remontée de dividendes, de toute façon fortement réglementée dans le secteur37.

44L’établissement reprend en 2004 la Société nationale immobilière (SNI), société d’économie mixte jusque-là détenue par l’État et spécialisée dans le logement des fonctionnaires. En 2005, juste avant l’entrée en bourse d’Icade, les 135 000 logements sociaux possédés par l’ex-SCIC sont cédés à la SNI. La SNI s’étend en 2007, avec l’acquisition de la Société nationale de construction de logements pour les travailleurs (Sonacotra, rebaptisée Adoma), spécialisée dans les foyers de travailleurs immigrés. La SNI, rebaptisée CDC Habitat en 2018, se positionne rapidement comme le premier bailleur social de France.

45Cette filiale est qualifiée d’activité « d’intérêt général » par la CDC, qui l’oriente davantage vers l’appui aux politiques publiques que vers la remontée de dividendes. Depuis 2008, la CDC renonce à ses dividendes et souscrit régulièrement à des augmentations de capital de sa filiale SNI, aujourd’hui CDC Habitat, en faveur de la construction de logements sociaux. Pour la CDC, il s’agit là d’agir en auxiliaire de la politique du logement. Ce positionnement est particulièrement sensible depuis la crise financière de 2008 et ses conséquences sur la promotion privée. La CDC a ainsi appuyé le rachat par la SNI de 10 000 logements privés qui n’avaient pas pu être commercialisés (la SNI a aussi pour cela reçu des subventions de l’État dans le cadre du plan de relance).

Figure 6. Cadre financier simplifié des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 2000-2010)

Figure 6. Cadre financier simplifié des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 2000-2010)

Source : Raphaël Frétigny, 2020

  • 38 Le directeur d’Icade chargé de la vente du patrimoine immobilier (entretien avec l’auteur le 4 janv (...)

46La CDC adopte alors deux approches actionnariales complètement distinctes entre Icade et la SNI : la première est soumise exclusivement à des objectifs financiers conformes aux normes du marché de la promotion privée, tandis que la SNI est pleinement inscrite dans des objectifs d’appui aux politiques publiques. Icade cède peu à peu son patrimoine de logements, dont la gestion ne répond pas aux exigences actionnariales liées à sa cotation boursière38. De 2006 à 2009, 15 000 logements sont ainsi vendus au privé et, en 2009, la société décide de céder au secteur HLM les 30 000 logements qu’elle n’a pas pu commercialiser. La SNI mène alors, en partenariat avec de nombreuses sociétés de logement social, une opération de rachat de ces logements. Cette opération, d’un montant d’environ 2 milliards d’euros, est caractéristique de la différenciation des pratiques actionnariales de la CDC.

47Icade vend les logements dont la gestion est jugée insuffisamment rentable par rapport aux attentes des actionnaires boursiers : sur ce plan, la CDC, actionnaire de référence, se positionne comme un acteur de marché « discipliné », sans aucune prise en compte de logiques d’appui aux politiques publiques. C’est particulièrement net dans la mesure où la vente des 30 000 logements en 2009 entre en complète contradiction avec la politique de rénovation urbaine entamée au début des années 2000 et à laquelle la CDC contribue par ailleurs, à travers son activité de prêts et la SNI. La politique de rénovation urbaine vise explicitement à faire baisser le taux de logements sociaux dans les quartiers pauvres. Or, les logements cédés par Icade ont un statut de logements privés et sont justement en grande partie situés dans ces quartiers. Vendus à des organismes de logement social, ils deviennent du même coup des logements sociaux, à l’encontre des objectifs de la politique de rénovation urbaine (Frétigny, 2018).

  • 39 On peut ainsi évoquer le portage du foncier de la Cité du cinéma en Seine-Saint-Denis. Michel A. & (...)

48Cette distinction dans les pratiques actionnariales de la CDC comporte des zones plus floues, où le positionnement de l’établissement est à mi-chemin entre un positionnement « financiarisé », c’est-à-dire suivant les normes d’un investisseur « classique » des marchés financiers, et un positionnement d’appui aux politiques publiques. La CDC soutient ainsi depuis 2014 le lancement de fonds d’investissement dans le logement intermédiaire par une filiale de la SNI, puis de CDC Habitat (Ampère Gestion) : ces fonds d’investissement sont pleinement intégrés au marché financier et ouverts aux grands investisseurs financiers privés. Par ailleurs, la CDC a pris des parts dans des sociétés immobilières locales en appui au développement territorial et à la politique de la ville à partir de la fin des années 1990. Il s’agit notamment de dynamiser le développement immobilier dans les quartiers cibles de la politique de la ville (Frétigny, 2018). Ce positionnement vise à impliquer des capitaux privés dans des activités ou secteurs jugés utiles pour le développement du pays. De la sorte, cette doctrine rend les investissements de la CDC plutôt dépendants des normes propres aux opérateurs privés et donc, in fine, au marché. Toutefois, la posture de la CDC est variable, selon le poids de la demande politique39.

Conclusion

49L’évolution des rapports financiers entre la CDC et ses filiales immobilières depuis la Seconde Guerre mondiale montre que la Caisse a bien été touchée par une imprégnation des logiques de rémunération des capitaux, sur le modèle des opérateurs financiers privés. Dans les années 1950, les pratiques actionnariales de la CDC étaient guidées par une volonté de contribuer à la politique de construction de logements, sans préoccupation de rentabilité financière. À partir du milieu des années 1980, un retournement stratégique s’opère, jusqu’à l’entrée en bourse d’Icade au milieu des années 2000. Toutefois, la CDC a développé en parallèle une posture d’actionnaire « d’intérêt général », qui s’incarne tout particulièrement dans le domaine du logement social.

50La résistance partielle de la CDC à la normalisation de « l’État actionnaire » correspond à des dynamiques complexes. La relative autonomie de ses cadres dirigeants, notamment par rapport au ministère des Finances, et le maintien d’une politique nationale globalement favorable au logement social, à laquelle la CDC est par ailleurs directement intéressée en tant que banquier, ont été à cet égard déterminants. Toutefois, la dualisation des positionnements de la Caisse des dépôts à l’égard de ses filiales pèse sur ses capacités à contribuer aux politiques publiques. Elle explique notamment comment la contribution de l’établissement aux programmes nationaux de rénovation urbaine s’est focalisée sur le logement social (Frétigny, 2018). Pour autant, c’est aussi cette dualité qui a permis à la CDC de continuer à financer des politiques publiques, alors même que le cadre national et européen devenait particulièrement peu favorable à ce type de démarche.

51Cet article invite à reconnaître tant les limites que l’ampleur des effets produits par les mutations du secteur financier sur l’action publique. La modification des instruments de financement s’articule de manière décisive, mais aussi complexe, avec des objectifs de réponse aux politiques publiques sectorielles. Il s’agit non pas de postuler une domination toute puissante de « la finance » sur les acteurs publics, mais d’explorer les circuits financiers pour mieux comprendre les contraintes qui pèsent sur ces acteurs et les marges de manœuvre qu’ils conservent, ou non.

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Notes

1 39 % du capital en 2018.

2 Nous choisissons de comptabiliser et d’agréger les fonds issus de l’épargne avec les autres fonds gérés par la CDC, à la différence des états financiers annuels présentés depuis 1992 par cette dernière. Sur l’histoire de cette distinction, voir la thèse de Raphaël Frétigny (2015). Pour une analyse historique des bilans de la CDC et les enjeux méthodologiques associés, voir l’article d’Anne Lavigne (1991).

3 Archives de la Caisse des dépôts et consignations [ACDC] documentation 101.1, Procès-verbal de la commission de surveillance [PVCS], séance du 8 mai 1953.

4 Sur l’engagement spécifique de la CDC et le rôle de la SCIC, voir le rapport de Christian Topalov (1969), les ouvrages de Paul Landauer (2010) et Gwenaëlle Le Goullon (2014) et l’article de Raphaël Frétigny (2014).

5 Il s’agit du programme des logements populaires et familiaux (Lopofa). Archives de la Société nationale des chemins de fer, 203LM372, Lettre du 26 juillet 1955 du ministère de la Reconstruction au directeur général de la SNCF.

6 ACDC documentation 201.2, Procès-verbal du conseil d’administration de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts [PVCA SCIC], séance du 21 juin 1954.

7 Association pour le logement des familles et l’animation des grands ensembles.

8 Toutefois, il est prévu une clause de révision à la hausse si ce taux est trop faible pour « faire face aux dépenses engagées » par la SCIC. ACDC documentation 201.2, PVCA SCIC, séance du 21 juin 1954.

9 ACDC documentation 201.3, PVCA SCIC, séance du 12 juin 1973.

10 Il s’agit de prêts à très long terme et très faiblement rémunérés accordés à des sociétés de construction de logements sociaux.

11 Centre d’Archives économiques et financières 4A-00025691, Rapport sur les comptes et la gestion de la SCIC (1969-1971), commission de vérification des comptes des entreprises publiques.

12 ACDC documentation 201.3, PVCA SCIC, séance du 30 juin 1972.

13 ACDC documentation 201.7, CDC69 « La SCIC a célébré son 15e anniversaire ».

14 ACDC documentation 101.1, PVCS, séance du 31 mars 1978.

15 Une note de la fin de 1982 identifie un total de près de 2 milliards de francs de prêts et d’avances de la CDC à la SCIC à rentabilité nulle ou proche de zéro (ACDC 8901110029, Concours financiers de la CDC à la SCIC, direction générale de la CDC, 8 novembre 1982).

16 ACDC 8901100033, Note d’orientation sur les activités immobilières du groupe. Robert Lion, 18 septembre 1985.

17 200 emplois sont supprimés en 1986, s’ajoutant aux 200 déjà supprimés de 1982 à 1985.

18 Il ne s’agit pas à proprement parler d’un dividende, car les dividendes constituent, sur le plan juridique, la rémunération des détenteurs des capitaux d’une société. Or, la CDC n’a pas de capital social.

19 ACDC 8901100033, Note d’orientation sur les activités immobilières du groupe. Robert Lion, 18 septembre 1985.

20 Rapport sur la Caisse des dépôts et consignations, Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, Sénat, 9 juin 1992. URL : http://www.senat.fr/rap/1991-1992/i1991_1992_0394.pdf [consulté le 10/04/2015]

21 Entretien avec l’auteur (13/12/2012).

22 On peut notamment évoquer le cas du grand ensemble de Sarcelles-Lochères (Frétigny, 2014).

23 ACDC documentation 101.8, Le projet pour la Caisse des dépôts, 1982.

24 ACDC 8901100031, Note à l’attention de M. Lion. Organisation du groupe dans le secteur immobilier. B. Bruhnes, 18 janvier 1984.

25 ACDC 8901100033, Note d’orientation sur les activités immobilières du groupe. Robert Lion, 18 septembre 1985.

26 Autrement appelée commission Dubedout du nom de son président, cette commission organise des projets expérimentaux de ce qui prendra progressivement le nom de politique de la ville (Linhart, 1996 ; Tissot, 2007).

27 Entretien avec l’auteur (05/01/2014).

28 ACDC 07008880001, Programme pilote de développement social et urbain. Convention entre la CDC et la SCIC, 1989.

29 ACDC 90016012, Note à l’attention de M. Lion. 5 janvier 1989. Service des plans et projets.

30 Entretien avec l’auteur (04/12/2012).

31 ACDC documentation 101.1, Rapport au Parlement 1996.

32 Entretien avec un cadre dirigeant de la SCIC (09/12/2014).

33 ACDC documentation 101.1, Rapport au parlement 1998.

34 Rapport de la Cour des Comptes sur la Caisse des dépôts, 2002. URL : https://ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/CDC.pdf [consulté le 16/06/2020]

35 Rey-Lefebvre I., « Mme Lienemann reproche à la Caisse des dépôts de céder des logements sociaux au privé », Le Monde, 27 février 2002.

36 ACDC 060549070, Rapport de gestion et comptes annuels pour le conseil d’administration de la SCIC du 29 avril 1999.

37 Le dividende servi aux actionnaires d’une société HLM ne doit pas être supérieur au taux d’intérêt servi au détenteur d’un premier livret d’une caisse d’épargne au 31 décembre de l’année précédente, majoré de 1,5 point.

38 Le directeur d’Icade chargé de la vente du patrimoine immobilier (entretien avec l’auteur le 4 janvier 2013), évoque ainsi le poids des actionnaires et notamment des fonds de pension états-uniens : « qu’est-ce qu’elle en a à faire, la veuve du Texas, de Sarcelles et des enjeux d’une petite commune de banlieue parisienne ? […] cela n’avait plus de sens de garder ce patrimoine. »

39 On peut ainsi évoquer le portage du foncier de la Cité du cinéma en Seine-Saint-Denis. Michel A. & E. Cazi, « Cité du cinéma : la Caisse des dépôts a-t-elle investi sous pression politique ? » Le Monde, 20 décembre 2013.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Origine des fonds gérés par la CDC en 2018
Crédits Source : Raphaël Frétigny, 2020, à partir de données issues du rapport financier de la Caisse des dépôts, 2018
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Titre Figure 2. Placement des fonds gérés par la CDC en 2018
Crédits Source : Raphaël Frétigny, 2020, à partir de données issues du rapport financier de la Caisse des dépôts, 2018
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Titre Figure 3. Cadre financier des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier à la fin des années 1950
Crédits Source : Raphaël Frétigny, 2020
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Titre Figure 4. Cadre financier des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 1960-1970)
Crédits Source : Raphaël Frétigny, 2020
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Titre Figure 5. Cadre financier simplifié des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 1980-1990).
Crédits Source : Raphaël Frétigny, 2020
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Titre Figure 6. Cadre financier simplifié des pratiques actionnariales de la CDC dans l’immobilier (années 2000-2010)
Crédits Source : Raphaël Frétigny, 2020
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Pour citer cet article

Référence électronique

Raphaël Frétigny, « Ce que peut la finance publique : la Caisse des dépôts actionnaire dans l’immobilier depuis la Seconde Guerre mondiale », Revue de la régulation [En ligne], 30 | 1er semestre/spring 2021 | 2021, mis en ligne le 07 juillet 2021, consulté le 28 juillet 2021. URL : http://journals.openedition.org/regulation/19030 ; DOI : 10.4000/regulation.19030

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Auteur

Raphaël Frétigny

Chercheur associé au Centre de recherche juridique (CRJ), Université de La Réunion, 15 avenue René Cassin, 97744 Saint-Denis ; raphael.fretigny@la-meta-gie.fr

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