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Dossier « Les figures de l'État-actionnaire »

Les pratiques publiques de capital-investissement en faveur du développement

Le cas de la politique d’aide au développement française
Private equity for development: issues and perspectives on a public policy financial instrument. The case of French development aid policy
Las prácticas públicas de capital de inversion en favor del desarrollo: el caso de la política de ayuda al desarrollo en Francia
Océane Ronal

Résumés

Depuis le début des années 2000, les pratiques publiques de capital-investissement ambitionnent de mettre la finance au service du développement, avec pour enjeu d’apporter des fonds propres au capital d’entreprises auxquelles ils font défaut, tout en démontrant la profitabilité de ces investissements. L’aide publique au développement entend ainsi à la fois répondre à un besoin de financement du secteur privé des pays dits en développement et inciter les détenteurs de capitaux privés à y investir. Cet article analyse le capital-investissement comme forme d’action financiarisée (re-)configurant les logiques et pratiques de régulation publique du développement ; l’État-actionnaire endossant, dans ce cadre, les rôles de créateur de marché financier et de gestionnaire de risques. La démonstration repose sur deux grands arguments. D’une part, dans le cadre de la transformation de la relation État-marchés financiers, les pratiques publiques de capital-investissement créent une industrie financière par un processus d’instrumentation publique de la finance. D’autre part, le processus de financiarisation favorise une réinterprétation des enjeux de l’action publique en matière de rendement.

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Texte intégral

Introduction

1Lorsqu’il est question d’actionnariat public, trois institutions incarnent communément ce que nous appelons (en France) l’État-actionnaire : l’Agence des participations de l’État, Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations. C’est à partir de cette base institutionnelle que la Cour des comptes a produit en janvier 2017 son rapport thématique sur « l’aptitude de l’État à être un bon actionnaire » (Cour des comptes, 2017). Pourtant, la prise de participation au capital d’entreprises privées, qu’elles soient domestiques ou internationales, est un moyen d’action utilisé par d’autres entités publiques. Le groupe Agence française de développement (groupe AFD) fait partie de celles-ci. Il est composé d’une banque publique de développement éponyme, l’Agence française de développement (AFD), et de sa filiale, la Société de promotion et de participation pour la coopération économique (Proparco).

  • 1 Chiffres les plus récents dont nous disposons.

2L’aide au développement désigne un circuit de transfert de ressources financières, mais pas uniquement, entre deux types d’acteurs : les financeurs (donateurs ou bailleurs) et ceux qui reçoivent les fonds (bénéficiaires ou récipiendaires). Le groupe AFD est, depuis la réforme de la coopération de 1998, considéré comme « l’opérateur pivot » de l’État français en matière de politiques d’aide au développement. Il intervient en accordant des financements sous la forme de prêts, de dons, de fonds propres et de garanties dans les pays dits en développement. Intervenant exclusivement dans le secteur privé, c’est en particulier l’institution financière de développement (IFD) Proparco qui, au travers de sa pratique du capital-investissement, endosse le « rôle spécifique d’actionnaire » (Delion, 2007) pour remplir sa mission de service public. Pour André Delion (conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes), la spécificité de ce rôle d’actionnaire tient à sa création de valeur économique, ce qu’il le distingue des missions étatiques de stratégie et de régulation des activités économiques. Entre 2002, année où les activités de capital-investissement de Proparco sont stratégiquement relancées, et 2019, le volume des participations prises par l’IFD a crû de 1 876 %, passant de 59 millions à plus d’un milliard d’euros d’investissement1.

  • 2 Synthétisés dans les Objectifs de développement durable (2015-2030) des Nations unies.
  • 3 Sans être restreinte à la catégorie d’Aide publique au développement telle que définie par les Nati (...)

3Si l’investissement en capital n’est pas un mode d’action publique nouveau, les pratiques publiques de capital-investissement sont, ces dernières années, de plus en plus reconnues comme une solution aux problèmes de financement du développement, grâce à leur capacité supposée à remplir un double objectif de rentabilité, à la fois social et financier. Cette double rentabilité repose sur l’idée que ces instruments financiers soient capables de générer ce qu’on appelle des impacts ou des résultats, autrement dit des incidences positives en matière de développement2, tout en générant un retour de l’argent public sous forme de bénéfices financiers. L’évocation d’un principe de rentabilité sociale pose d’emblée un problème. Comme l’idée d’économie ou de finance dite sociale, elle distingue et lie deux dimensions en même temps qu’elle en construit l’antagonisme. En considérant ces instruments financiers comme des instruments de politique publique « porteurs de valeurs, nourris d’une interprétation du social et de conceptions précises du mode de régulation envisagé » (Lascoumes & Le Galès, 2004), cet article propose de mettre en perspective ce régime de finance pour le développement, ou de finance sociale, avec les implications quant au rôle qu’y joue l’État en tant que capital-investisseur. Que nous dit cette croissance des pratiques publiques de capital-investissement sur la manière dont l’État français aide au développement ? Comment la pratique de l’actionnariat public reconfigure-t-elle les logiques de régulation publique du développement ? En répondant à ces questions, l’article interroge le passage d’une logique publique de financement direct à une logique de financement indirect selon laquelle il s’agit de « penser l’APD comme catalyseur des flux de financement du développement, domestiques et internationaux » (Charnoz & Sévérino, 2007, p. 15). C’est au travers de ce processus de financiarisation que se révèlent les transformations de la manière dont l’État régule son aide publique au développement3 par l’investissement, créant les conditions d’existence des marchés financiers à partir des retours financiers qu’il en attend et y gérant le risque en faveur du secteur privé.

  • 4 Proparco est créée en 1977 en tant qu’institution de capital-risque spécialement dédiée à prendre d (...)

4Les différents travaux menés autour du concept de financiarisation interrogent la manière dont une part croissante et autonome du champ de la finance altère les logiques sous-jacentes de l’économie, au travers des activités financières comme non-financières qui la composent (Krippner, 2005 ; Crotty, 2005), ainsi qu’à l’aune du fonctionnement quotidien de la société (Martin, 2002 ; Fligstein & Goldstein, 2015). Ce « travail de financiarisation » peut par ailleurs être abordé dans une perspective « internaliste », selon les termes d’Ève Chiapello (2017), qui conduit à s’intéresser au développement de nouvelles formes d’action publique dites financiarisées. Cette perspective permet de questionner la manière dont l’État prend en charge des enjeux de politique publique a priori éloignés du monde de la finance, comme l’aide au développement, à partir de motifs et de dispositifs financiers. Certes, les pratiques publiques de capital-investissement dans les entreprises privées comptent parmi les modes de financement du développement introduits depuis la création des institutions financières de développement4 (IFD). Les travaux académiques sur les filières agrofinancières sud-africaines (Ducastel & Anseeuw, 2017), et plus récemment sur Proparco (Ducastel, 2019), ont à ce titre déjà permis d’inscrire le processus de financiarisation dans la durée des relations entre État et finance par l’investissement public. Toutefois, le début des années 2000 et les grands consortiums internationaux sur le financement et l’efficacité de l’aide (Nations unies, 2002 ; 2008 ; 2015 ; OCDE, 2008 ; 2011) ont marqué un profond tournant politique, valorisant le principe d’une finance mise au service du développement. Les travaux publiés sur le sujet (Brooks, 2015 ; Ducastel, 2016b ; Gabas, Ribier & Vernières, 2017 ; Mawdsley, 2018) ont notamment permis d’interroger le rôle catalytique, ou d’effet levier, que cherche à avoir le secteur public dans la mobilisation du capital privé en faveur du développement, et d’ouvrir une réflexion sur les répercussions politiques que cette perspective financiarisée engendre.

5En s’intéressant à la manière dont les IFD adaptent leurs pratiques pour mettre en œuvre cette nouvelle ligne d’action politique (Mawdsley, 2015 ; Ducastel, 2019), et en particulier comment Proparco investit pour le compte de l’État français, cet article propose d’aller plus loin dans l’exploration microsociologique des (re-)configurations logiques et pratiques des politiques d’aide au développement. Il s’intéresse aux agencements d’acteurs, au personnel participant à l’opérationnalisation des activités d’investissement, ainsi qu’aux dispositifs sociotechniques de capital-investissement (en particulier la forme « fonds ») qui permettent de créer les conditions d’existence des marchés financiers dans les pays d’intervention de l’aide, à partir des retours que la puissance publique en attend. Il s’agira tout d’abord de montrer comment la relation État-marchés financiers se transforme à la faveur d’un phénomène d’instrumentation publique de la finance (Lascoumes & Le Galès, 2004 ; Lascoumes & Simard, 2011). Nous nous intéresserons notamment à l’émergence du premier fonds public d’investissement en faveur du développement (Fisea) dans la boîte à outils de l’aide française pour montrer comment la pratique de l’actionnariat publique, faisant plus qu’équilibrer offre et demande de capital dans les économies aidées, crée une industrie du capital-investissement. Il s’agira ensuite de montrer dans quelle mesure le principe de double rentabilité, sociale et financière, lié à ce régime de finance pour le développement procède d’un glissement de l’attention publique portée aux objectifs de développement vers les enjeux des instruments financiers mobilisés pour les atteindre, c’est-à-dire le secteur privé et le retour financier. Ce faisant, la rentabilité dite sociale se révèle être une forme financiarisée d’administration de la preuve à travers laquelle la puissance publique évalue les bénéfices qu’elle tire de son action. L’État capital-investisseur endosse ainsi le rôle d’un gestionnaire d’affaires financières, autrement dit un gestionnaire de risque devenu comptable de sa capacité à générer du rendement sur les marchés financiers.

  • 5 Pour préserver l’anonymat des personnes rencontrées, nous ne citons pas nommément les pays dans les (...)
  • 6 Des entretiens ont par ailleurs été réalisés, en France et en Afrique, auprès de divers acteurs du (...)

6Cet article s’appuie sur une enquête de terrain réalisée de novembre 2017 à décembre 2018 au sein des sièges sociaux respectifs de l’AFD et de Proparco à Paris, ainsi que dans deux agences de représentation du groupe en Afrique de l’Est et de l’Ouest5. La démonstration qui suit tire notamment parti de 38 entretiens semi-directifs réalisés auprès du groupe AFD6 ainsi que de séances d’observation directe ou semi-participante auprès des équipes d’investissement de Proparco. Enfin, ces données de terrain sont complétées par l’étude d’une littérature grise internationale et nationale traitant de l’aide au développement et des enjeux spécifiques de l’investissement public en son sein.

1. Les marchés financiers comme enjeu de politique publique

7Historiquement, la construction internationale des politiques d’aide au développement s’est plutôt polarisée autour d’une conception du sous-développement comme manque de ressources et d’une approche de l’aide au développement par l’offre de financements externes (Boukari, 2014 ; Gabas, Ribier & Vernières, 2017), notamment sous forme de subventions et de prêts. La création des IDF, et en particulier de Proparco en France en 1977, marquera une étape dans l’évolution de ces politiques, notamment en institutionnalisant la pratique du capital-investissement, autrement dit l’investissement en fonds propres dans le capital social d’entreprises privées. Puis, plus tard, les années 1990 connaîtront ce que les praticiens français du développement ont pu qualifier de « révolution des instruments » (Severino & Ray, 2011). Cette période participe notamment à la diffusion des pratiques de capital-investissement comme dispositif public de financement du développement.

1.1Le capital-investissement, instrument d’une politique du développement

  • 7 Cette souscription a été portée jusqu’à 43 % du capital total de Proparco en 2008, avant de redesce (...)
  • 8 Fondation pour les études et recherches sur le développement international. https://ferdi.fr/

8En 1990, Proparco, filiale de l’AFD totalement détenue par cette dernière, est transformée en société financière. Son capital est ouvert et augmenté par les souscriptions d’actionnaires privés7. L’État n’en est dès lors plus le propriétaire mais l’actionnaire majoritaire et l’IFD dispose d’une autonomie à la fois juridique, financière et administrative de principe par rapport à l’AFD, sa maison-mère. Au même moment, émerge le concept de financements innovants. Ces derniers sont décrits par l’un des think tank français les plus actifs en matière de production d’expertise et de recommandation politique en économie du développement, la Ferdi8, comme « des mécanismes spécifiques visant à promouvoir l’intérêt collectif tout en s’appuyant sur des acteurs privés et des instruments de marché » (Boussichas & Nossek, 2018). Alors que le prêt est le principal outil de financement de l’aide française (voir Figure 1 ci-dessous) ces « financements innovants » s’installent dans les discours qui encadrent l’opérationnalisation de l’aide.

Figure 1. Composition des engagements du groupe AFD en milliards d’euros par type de financement pour l’année 2018

Figure 1. Composition des engagements du groupe AFD en milliards d’euros par type de financement pour l’année 2018

Source : Océane Ronal, 2021, à partir de données relatives à l’activité du groupe AFD pour l’année 2018 et collectées par l’auteure dans la documentation institutionnelle

9Dans un contexte où les prêts délivrés par le groupe AFD tendent à atteindre une masse critique d’intervention (les banques des pays destinataires de l’aide étant de mieux en mieux à même de délivrer elles-mêmes ces prêts dans de bonnes conditions), ces formes de conceptualisation de l’aide laissent place au déploiement d’une approche du financement du développement par les marchés financiers. Bien que portées par une large diffusion de discours, les interventions en capital-investissement de Proparco font figure de financement à la marge (moins de 5 %) lorsqu’elles sont rapportées à l’ensemble des modes de financement du groupe (voir Figure 1). Quantitativement, elles sont en revanche en forte croissance (voir Figure 2 ci-dessous).

Figure 2. Évolution des prises de participation de Proparco entre 2000 et 2018

Figure 2. Évolution des prises de participation de Proparco entre 2000 et 2018

Source : Océane Ronal, 2021, à partir de données collectées par l’auteure dans les bilans comptables annuels de Proparco (2000-2018)

10Ce qui interroge dans la diffusion de ces pratiques publiques de capital-investissement, c’est le processus d’instrumentation publique de la finance qu’elles révèlent. Ce processus est ici entendu comme l’ensemble des moyens, techniques et sociaux, que l’État met en place afin d’orienter les pratiques et les représentations publiques en vue d’atteindre un ou plusieurs objectifs spécifiques d’action publique (Lascoumes & Le Galès, 2004 ; Lascoumes & Simard, 2011), en l’occurrence en matière de développement et de gestion des finances publiques. Dès 2008, le PNUD décrivait ainsi le secteur privé comme « une ressource d’investissement et d’innovation à la fois formidable et insuffisamment exploitée dans la poursuite des Objectifs du Millénaire pour le développement » (PNUD, 2008). La dimension innovante du financement tient ici au fait de reconnaître une place aux intérêts privés, en particulier financiers, dans la manière de concevoir et de mettre en œuvre l’action publique. Ce changement dans la construction du financement étatique ne doit pas seulement être appréhendé comme un processus de financiarisation d’un point de vue « externaliste », autrement dit comme prise de pouvoir de la sphère financière sur la sphère publique (Chiapello, 2017). Il doit aussi être abordé, et c’est la perspective adoptée dans cet article, comme le résultat d’un processus de transformation interne des politiques publiques et donc des formes de régulation de l’État. En 2011, pour la première fois, le forum de Busan en Corée engageait ainsi explicitement les institutions de développement à « développer davantage les mécanismes financiers novateurs en vue de mobiliser des financements privés à l’appui d’objectifs de développement communs » (Nations unies, 2011, p. 12). Dans ce cadre, Proparco est attendu pour jouer son rôle de « laboratoire du développement » (Pacquement, 2017) en se voyant confier de nouveaux objectifs de financement en capital-investissement et de nouveaux instruments d’action publique inédits, notamment de forme « fonds », tels que Fisea.

1.2Fisea, un dispositif de mise au service de la finance

  • 9 Cet objectif n’a pas été atteint durant le délai. La période d’investissement de Fisea a été prolon (...)
  • 10 Par abus de langage, on utilise l’appellation « fonds » indépendamment du fait que les organismes f (...)

11Annoncé par le président Nicolas Sarkozy (2008) lors d’un déplacement en Afrique du Sud, Fisea – le Fonds d’investissement et de soutien aux entreprises en Afrique – est lancé par l’AFD en 2008 et sa gestion confiée à Proparco. En pleine période de croissance des activités d’investissement de l’IFD française (voir Figure 2), le fonds avait pour ambition initiale de stimuler le développement, en l’occurrence la croissance économique et l’emploi, en prenant des participations au capital d’entreprises privées en Afrique. L’objectif était d’investir 250 millions d’euros en cinq ans et de participer à la création ou au maintien de 100 000 emplois localement9. Fisea est une société d’investissement10, de droit privé, détenue et contrôlée par l’AFD et gérée par Proparco, qui réalise les investissements de Fisea pour le compte de sa maison-mère. C’est un fonds dit fermé, dans la mesure où il ne fonctionne qu’à partir des apports de fonds de l’AFD (contenus à 250 millions d’euros) et de potentiels réinvestissements.

  • 11 Fisea n’est pas le seul fonds d’investissement public créé par une IFD. Des fonds comparables en te (...)
  • 12 Termes indigènes.
  • 13 Les objectifs de rentabilité de Fisea sont couverts par le secret bancaire.

12En créant Fisea, l’action publique française s’est outillée de son propre véhicule de marché11. Celui-ci opère comme un « dispositif normatif, à la fois technique et social, ayant une vocation générique (applicable à un ensemble de situations) » et se révèle à ce titre « porteur d’une conception concrète du rapport gouvernant/gouverné fondé sur une conception spécifique de la régulation » (Lascoumes & Simard, 2011), en l’occurrence financiarisée. La manière dont le dispositif est construit vise en effet à produire des effets à deux niveaux différents, que l’on se place du point de vue de l’investisseur, le gouvernant, ou du point de vue du bénéficiaire, le gouverné. Du point de vue de l’intérêt de l’investisseur (l’AFD), Fisea permet à l’institution d’accepter un couple risque-rentabilité moins favorable financièrement que ce que Proparco n’accepterait pour investir en compte propre, en privilégiant un principe de « qualité » ou « d’équilibre »12 financier, plutôt qu’un impératif de rendement. Rappelons qu’en tant qu’établissement public, l’AFD n’a pas vocation à être lucrative. Les objectifs financiers de Fisea, inscrits dans ses documents de gouvernance, précisent néanmoins un montant d’appel de fonds maximum (250 millions d’euros) ainsi qu’un objectif de rentabilité13. Du point de vue du bénéficiaire, Fisea a été créée afin d’être plus accessible aux entreprises que les financements disponibles sur le marché. Le fonds vise à prendre plus de risques que Proparco afin d’atteindre des entreprises jusque-là non financées car jugées trop risquées, c’est-à-dire présentant un couple risque-rentabilité qui n’est pas suffisamment favorable aux investisseurs – dont les IFD – pour être financées. C’est dans ce contexte qu’est principalement fondé l’argument de la finance mise au service du développement et qu’est justifiée l’émergence d’un dispositif financiarisé tel que Fisea comme instrument d’action publique.

Concrètement, le portefeuille d’investissements de Fisea présente un niveau de risque plus élevé que celui de Proparco. Ce niveau de risque est visible à travers l’orientation stratégique des investissements (voir Tableau 1 ci-dessous), ciblant des catégories de risques bien spécifiques.

Tableau 1. Distribution des opérations d’investissement réalisées par Fisea entre 2009 et 2014 par catégories de risques

Catégorie de risques

Nombre d’opérations

(23, dont 17 dans des fonds et 6 directement dans des entreprises)

Pays fragiles*

11/23

Pays à bas revenus*

13/23

Micro-, petites et moyennes entreprises**

14/23

Fonds d’investissement locaux monosectoriels***

9/17

Secteurs en développement, comme les nouvelles technologies de l’information

15/23

Équipes de gestion sans expérience

9/17

Note : * telle que définie par la Banque mondiale ; ** telle que définie par le groupe AFD (la définition de ce que recouvre la catégorie n’est pas stabilisée) ; *** le caractère monosectoriel d’un fonds augmente son niveau de risque et réduit sa capacité de diversification

Source : Océane Ronal, 2021, à partir de données recueillies dans la documentation institutionnelle de Fisea

  • 14 Pour préserver leur anonymat, les personnes citées dans cet article sont pseudonymées et volontaire (...)

13Ces catégories institutionnelles permettent à la fois la mesure et la justification quantitative du niveau de risque pris par Fisea. Ce dernier s’exprime aussi au travers des marges de manœuvre supplémentaires dont les chargés d’affaires de Proparco bénéficient avec Fisea, afin d’investir des entreprises qui n’auraient pas été financées par l’IFD sur son compte propre : « Oui Fisea m’a clairement permis de travailler sur des projets sur lesquels je n’aurais pas pu travailler si on n’avait pas eu Fisea » (entretien avec G. Meyer, Proparco, 12/04/201814). De surcroît, la présence d’actionnaires privés au capital de Proparco est pour ces agents une justification de la nécessité d’atteindre un certain niveau de rendement dans leurs opérations et donc de l’incapacité de l’IFD à augmenter sa tolérance au risque au niveau des objectifs que l’AFD assigne à Fisea : « Il faut bien avoir en tête que Proparco est à but lucratif. Elle a quand même des actionnaires privés. Donc on ne pouvait pas abaisser de façon significative l’exigence de rentabilité des interventions de Proparco » (entretien avec V. Faure, AFD, 04/10/2017).

  • 15 La première phase d’investissement de Fisea a compté 110 millions d’euros de signature entre 2009 e (...)
  • 16 Fisea (2015), Conseil d’administration, 22 mai.
  • 17 145 millions d’euros ayant déjà été investis dans les deux premières phases d’investissement de FIS (...)
  • 18 Fisea (2015), op. cit.

14Cependant, la capacité de Fisea à atteindre réellement les entreprises présentant un niveau de risque plus élevé que celui des entreprises investies par les IFD en général, et Proparco en particulier, est disputable. Lors de la phase II d’investissement de Fisea15 (2014-2015), ce risque a été circonscrit en une première poche, ou enveloppe, de fonds fléchés. Dite de « fonds frontière », celle-ci représentait 15 des 80 millions d’euros de cette seconde phase d’investissement, afin de « soutenir des initiatives innovantes et répondant aux critères de Fisea, mais présentant un couple risque/rendement dégradé par rapport aux hypothèses de son modèle financier16 ». Durant la phase III d’investissement (2015-2018), une poche dite « entrepreneuriat social », qui représentait 30 des 130 millions d’euros restant à investir17, a été créée. Le reste des fonds a été réparti entre une enveloppe de « poursuite relance » des investissements de la phase précédente (40 millions d’euros) et une enveloppe de « diversification et co-investissement » tenant compte de l’« exigence de rendement supérieure aux fonds historiquement retenus [par FISEA], afin de contribuer à l’équilibre du modèle » (60 millions d’euros). Précisons que ces co-investissements étant envisagés de manière privilégiée avec Proparco – en compte propre – et Averoes – un fonds détenu par Bpifrance18, la faculté de Fisea à atteindre ces entreprises délaissées à la fois par le marché et par les IFD semble d’autant plus restreinte. Le lien rhétorique entre la prise de risques financiers et la mise au service de la finance induite par Fisea n’est donc pas si évident. Ce que ce fonds révèle en revanche, c’est la manière dont la puissance publique a intégré les normes et justifications financières à son action au travers de dispositifs financiers.

1.3La construction publique d’une industrie du capital-investissement

15Comme Jean-Jacques Gabas et Vincent Ribier (2016, p. 62) le soulevaient dans leur analyse de l’évolution des instruments financiers dans le secteur du développement agricole, « par delà l’aspect technique du montage financier de ces fonds catalytiques, l’enjeu est fondamentalement politique car c’est une remise en cause de la place et du rôle de l’État ». En finançant via Proparco ou Fisea, au moyen des marchés financiers, l’État capital-investisseur se place au centre d’un circuit financiarisé qui repose sur le principe de l’offre de liquidités. Sa contribution à la croissance s’entend alors d’un point de vue libéral comme la réponse à une défaillance de la libre rencontre d’agents ayant besoin de capital avec d’autres ayant la capacité de leur en apporter. C’est le motif de justification principal des interventions publiques dans les économies dites en développement. Les travaux de Sabine Montagne et Horacio Ortiz (2013) ont cependant participé à déconstruire la représentation économique standard de l’investisseur comme agent isolé et documenté empiriquement la multiplicité des relations impliquées par la pratique publique de l’investissement. Notre étude des pratiques françaises de capital-investissement en faveur du développement révèle, à ce titre, l’importance d’autres acteurs grâce auxquels l’action publique par l’investissement est rendue possible, tels que des gestionnaires d’actifs, des conseillers juridiques ou stratégiques ou encore des banquiers. Fisea est d’ailleurs un fonds dit catalytique qui vise à attirer les investisseurs privés. C’est donc non seulement l’investissement en capital en tant que tel mais aussi la construction de toute une industrie financière qui deviennent à la fois un moyen et un objectif de politique publique.

  • 19 Investissements autorisés et signés au 30/06/2017 (dont 1 investissement indirect et 2 investisseme (...)

16Lorsque l’on parle d’industrie du capital-investissement, on évoque essentiellement le développement de l’industrie des fonds d’investissement et notamment les sociétés de gestion qui créent ces derniers, les promeuvent en cherchant à lever les capitaux auprès d’investisseurs et les gèrent afin d’en obtenir un gain. Depuis le début des années 2000, diverses initiatives privées, en particulier des fonds d’investissement lancés par des sociétés de gestion locales, ont ainsi émergé dans les pays bénéficiaires d’aide au développement. La plupart du temps, ces fonds rassemblent un mélange d’actionnariat public, notamment les IFD européennes dont Proparco, et d’actionnariat privé, à but lucratif ou non (Ducastel, 2016a ; Gabas & Ribier, 2016). Au 30 juin 2017, Fisea avait ainsi investi dans 27 fonds et dans seulement 9 entreprises en direct19. Ce mode d’investissement dit intermédié présente deux intérêts majeurs pour l’investisseur public. Le premier, comptable, réside dans le rapport coût-avantage des investissements indirects. Déléguer l’opérationnalisation des investissements à des sociétés de gestion, c’est certes assumer le coût d’une sous-traitance, dans la mesure où les sociétés de gestion sont rémunérées pour leurs services, mais cela signifie aussi externaliser divers coûts (humains et financiers) liés à l’ensemble du cycle d’investissement, à savoir l’identification des projets, l’instruction des dossiers, le suivi, la gestion et la vente des participations à terme. Le second intérêt de l’intermédiation pour les IFD est structurel. Cette dernière favorise le développement local d’un marché du capital-investissement en finançant l’écosystème d’acteurs privés capables de le structurer et de le faire vivre de manière autonome, autrement dit sans intervention publique.

17Fisea ayant une allocation cible de 80 % d’investissements intermédiés et de 20 % d’investissements directs, on peut considérer que le recours à l’intermédiation financière fait partie d’une réelle stratégie publique d’investissement qui ne semble pas restreinte au seul cas français. Les sociétés locales de gestion d’actifs sont en effet devenues des acteurs essentiels des différents dispositifs de capital-investissement public internationaux. En s’intéressant à leur composition actionnariale, on constate de fait qu’un grand nombre des fonds locaux sont investis par des institutions publiques de développement, souvent en majorité. Sur 22 fonds d’investissement rencontrés en 2019 en Afrique, hors fonds de dette et fonds immobilier, plus de la moitié compte une majorité d’institutions publiques de développement à leur capital et seul un fonds déclare avoir un actionnariat privé exclusif. Le capital-investissement public cherche donc moins à soutenir un marché local du capital-investissement, qui préexisterait de manière autonome à l’intervention publique, qu’il ne vise à créer ce marché en intervenant aussi bien au niveau de l’offre, en apportant des liquidités, que de la demande, en permettant aux plus gros demandeurs locaux de capitaux, les fonds d’investissement, d’exister. Le cas des pratiques publiques de capital-investissement en faveur du développement présente ainsi toutes les caractéristiques des politiques innovantes axées sur le principe de la mission (Mazzucato & Penna, 2015, p. 28) :

  • 20 Nous traduisons « Governments establish mission-oriented programmes in targeted areas not because t (...)

Les gouvernements établissent, dans des domaines ciblés, des programmes orientés vers des missions, non pas parce quil existe un marché qui ne fonctionne pas correctement dans ces domaines, mais parce que ces domaines nexistent pas du tout (et, par conséquent, les «  marchés » non plus). Les projets axés sur des missions consistent à créer de nouveaux paysages technologiques et des solutions innovantes pour remplir la mission gouvernementale20.

18Les IFD entretiennent ainsi une sorte de marché autoréférent, c’est-à-dire bouclé sur lui-même autour des flux d’argent public, sans lequel l’industrie locale du capital-investissement ne semblerait que difficilement subsister. Ce constat interroge aussi bien les moyens, et donc les circuits financiers ainsi construits, que les objectifs de l’État capital-investisseur. La construction publique d’une industrie du capital-investissement constitue en effet un élément de financiarisation important. Ces pratiques font entrer dans le circuit de financement des politiques publiques des acteurs financiers privés. L’importance de ces derniers ne cesse de grandir, en même temps que le volume des fonds – largement issus des budgets publics – qui leur sont confiés en gestion. Elles font en outre reposer le succès des interventions publiques sur le maintien de cette infrastructure financière.

2. Investir en faveur du développement

19Instruments mis au service du développement au travers de discours et de dispositifs publics d’investissement spécifiques, tels que Fisea, les moyens et motifs de la finance participent d’un processus de financiarisation de l’action publique qui en transforme les contours. C’est notamment autour du principe de double rentabilité, sociale et financière, que notre cas d’étude révèle ces transformations. Ce principe justifie l’intérêt des pratiques publiques de capital-investissement et se révèle comme forme financiarisée d’évaluation de l’action publique, l’État capital-investisseur devenant ainsi comptable de sa capacité à gérer ses affaires financières, autrement dit à gérer du risque et générer du rendement.

2.1Définir et justifier le périmètre d’action de l’État : de l’intérêt d’aider par l’investissement

  • 21 « L’aide liée désigne les dons ou prêts du secteur public pour lesquels les marchés sont limités à (...)

20Comme nous l’avons déjà mentionné, soutenir le secteur privé lucratif par de l’investissement en capital ne constitue pas un nouveau mode d’action publique en matière d’aide au développement. Cependant, la croissance des activités publiques de capital-investissement ces dernières années renouvelle les interrogations, nées notamment à la suite des proclamations d’indépendance et de la période de guerre froide autour du déliement de l’aide21, quant à la légitimité des pratiques de financement public visant à aider tout en préservant certains intérêts du financeur. Les projets d’investissement dans les colonies s’articulaient déjà autour de politiques commerciales favorables aux débouchés métropolitains (Guy, 1923). Selon Élise Huillery (2008), la colonisation a ainsi été un moyen pour les métropoles de lever les contraintes de l’investissement, notamment dans les territoires d’outre-mer, en mettant en place des institutions qui réduisaient à la fois les coûts de transaction, tels que la traduction, le cadre juridique ou encore la monnaie, l’incertitude, le risque et les contraintes techniques, telles que les infrastructures et le transport. Ces moments de modification du périmètre d’action de l’État sont révélateurs, hier comme aujourd’hui, d’un travail de redéfinition et de justification de ce qui fait l’objet d’une régulation de l’État.

  • 22 Les objectifs de développement durable (2015-2013), ou ODD, ont ainsi succédé aux objectifs du Mill (...)

21Dans un contexte de restriction budgétaire des États financeurs du fait de la crise économique et financière de 2008, des politiques d’austérité et des crises sociales en Europe, mais aussi de la crise climatique globale, etc., les objectifs communs de développement ne cessent d’être remis à l’ordre du jour, faute d’avoir été atteints22. Dans ce contexte, le capital-investissement public apparaît de nouveau comme une solution technique et politique légitime pour délivrer une aide sur le principe « gagnant-gagnant ». Cette idée du réciproquement gagnant est, en effet, à la base des discours de justification et de légitimation de l’actionnariat public comme mode de financement du développement. Elle repose sur la rhétorique sous-jacente de la double rentabilité (sociale et financière) des investissements publics, permettant de faire de tous les acteurs du développement, publics comme privés, des « courtiers honnêtes » (Kim, 2017) capables de générer des bénéfices à la fois financiers et sociaux. Ces pratiques financières amènent donc à repenser la question de l’intérêt d’aider non seulement en matière d’avantages, mais aussi de revenus du capital. La dynamique des pratiques publiques de capital-investissement vise en effet à catalyser des capitaux privés et, pour ce faire, à appliquer aux modes opératoires de l’aide publique les facteurs de réussite du secteur privé, ou tout du moins ceux jugés comme tels. Dispenser une aide rentable permet, à ce titre, à la fois de faire valoir un principe de rationalisation des deniers publics, alors capables de générer du rendement et d’être réinvestis, et d’attirer des investissements privés : « Il faut dire aux gens qu’ils vont gagner de l’argent » (entretien avec un membre d’une société de gestion d’actifs dans laquelle Proparco a investi, 10/07/2018, Afrique de l’Ouest).

22Confortant les institutions publiques dans leurs rôles de gestionnaires d’affaires financières, la reconnaissance du double intérêt à la fois budgétaire (dépenser moins) et financier (générer des revenus, attirer des fonds privés) des pratiques publiques de capital-investissement illustre l’évolution du périmètre d’action de l’État capital-investisseur vers des formes plus financiarisées contribuant à penser et opérationnaliser différemment les politiques publiques. Il ne s’agit plus seulement de reconnaître les intérêts du secteur privé, mais de les reconnaître comme étant avant tout des intérêts financiers et de les favoriser stratégiquement en investissant de l’argent public. C’est d’ailleurs au titre de ces conditions d’opérationnalisation que l’aide délivrée par voie de capital-investissement est régulièrement l’objet de critiques : « On nous dit : “Au nom de valeurs développementales vous faites du fric” » (entretien avec un membre d’une IFD européenne, 16/10/2018, Afrique de l’Est). Les activités de capital-investissement s’établissent effectivement à partir d’un processus spéculatif. Elles reposent sur un ensemble d’opérations successives organisées afin de déterminer l’opportunité d’un investissement dans une entreprise, afin d’en tirer un gain. Il s’agit d’estimer la valeur future des entreprises et donc la potentielle création de valeur économique que pourrait générer l’investissement. Le dispositif d’aide est ainsi en grande partie orienté vers la valorisation financière des interventions publiques.

23Ce phénomène illustre ce que les transformations de la relation État-marchés financiers engendrent sur les enjeux de développement, dans la mesure où la puissance publique semble alors moins repenser les moyens du développement, à savoir ses ressources et ses modes de financement, qu’elle ne repense la gouvernance du développement au prisme de la finance. Notre démonstration s’inscrit ainsi dans l’approfondissement des travaux de Jean-Jacques Gabas, Vincent Ribier et Michel Vernière sur l’application de la logique financière de valorisation du capital au financement du développement, lorsqu’ils avancent que : « Le recours privilégié à l’outil “effet de levier” semble avoir donné la primauté aux moyens sur les fins » (Gabas, Ribier & Vernières, 2017, p. 14). Le processus de financiarisation des politiques publiques d’aide au développement conduit à une altération des objectifs poursuivis par l’État capital-investisseur, qui tend alors moins à répondre aux enjeux du développement en promouvant des modes d’intervention adaptés aux fins d’amélioration des conditions de vie, dûment caractérisées, qu’en construisant et en légitimant les conditions financières d’une aide rentable.

2.2Faire avec le couple risque-rentabilité

24L’une des difficultés majeures des pratiques publiques de capital-investissement est de positionner les opérations sur une échelle de risques, en particulier dans un contexte où l’ambition publique est de favoriser l’atteinte des objectifs de développement, tout en faisant levier sur des capitaux privés. Cela est d’autant plus vrai que l’argument de la rentabilité financière des investissements est à la fois une forme de justification et une revendication de ce mode d’action publique. Cette difficulté nous amène à questionner la manière dont Proparco gère le couple risque-rentabilité de ses opérations. Comment l’IFD tente-t-elle d’associer une rentabilité financière nécessaire à une rentabilité extrafinancière qui constitue le motif de l’action publique ?

  • 23 L’agenda 2015-2030 consacre ainsi lesdits ODD.

25La particularité de Proparco tient au principe selon lequel ses opportunités d’investissement doivent répondre à la fois aux exigences de son mandat public (dont l’IFD a la charge par voie de tutelles ministérielles), par exemple mettre en œuvre la politique d’aide au développement nationale dans le but d’atteindre les objectifs de développement embrassés dans le cadre des Nations unies23, et offrir un retour financier suffisant pour assurer l’équilibre des comptes de résultat institutionnels, en l’occurrence les comptes consolidés du groupe AFD. Rappelons en effet que l’AFD, comme Proparco, est soumise à la loi (bancaire) qui lui impose une espérance de gains positive. Cela permet à un agent de direction de l’AFD de préciser : « On ne peut pas demander à des acteurs, qui plus est de statut privé, d’aller engager des activités qui, ne visent pas à être déficitaires, mais dont la contribution à la formation du résultat est réduite » (entretien avec V. Faure, AFD, 04/10/2017). En pratique, l’estimation du niveau de rentabilité espéré d’une opération d’investissement de Proparco, « c’est quand même une histoire de chiffres. Au début en tout cas » (entretien avec P. Desvergnes, Proparco, 12/04/2018), manière prosaïque de renvoyer au calcul de risque financier. De ce niveau de risque dépend le succès d’une opération en termes de redevabilité vis-à-vis de la stratégie de politique publique et des tutelles ministérielles qui l’encadrent. Seulement, il s’agit aussi de résultats, tant en matière d’objectifs développementaux que dans le domaine financier, puisque le terme d’impact, souvent utilisé par les acteurs pour évoquer les incidences positives de nature extrafinancière d’une opération, n’est qu’une façon de parler de rentabilité sociale, autrement dit d’une forme sociale de retour sur investissement (Chiapello & Godefroy, 2017).

26Cette rentabilité financière, induite par une bonne gestion du couple risque-rendement, contribue en outre largement à la validation ou à l’invalidation de la rencontre entre État et marchés financiers. Si l’investissement est rentable financièrement, le succès de l’intervention publique sur les marchés, autrement dit sa double rentabilité, est alors considéré comme étant avéré. Ce succès est par ailleurs légitimé par les agents de Proparco à travers des formes plutôt libérales de raisonnement, telles que le principe du ruissellement économique, qui voudrait que la prospérité du secteur privé ne profite pas seulement aux détenteurs de capitaux mais se diffuse à l’ensemble de la société, ou telle que la croyance en la vertu de la croissance économique comme vecteur de développement. En revanche, si l’investissement n’est pas financièrement rentable, le succès est plus difficile à objectiver pour l’IFD. La success story sociale peut, à cet égard, constituer l’exception et être l’opération qui se passe, au moins partiellement, de rentabilité financière grâce à ses qualités narratives. La double rentabilité fait à ce titre figure de mode d’administration publique de la preuve, sous une forme financiarisée, afin de justifier des incidences positives de l’action publique.

27L’importance de la manière dont Proparco gère son couple risque-rentabilité, pour comprendre les transformations de l’action publique financiarisée, peut aussi s’apprécier au regard des avantages qu’apporte, directement ou indirectement, l’État à l’IFD, par le concours de l’AFD. L’Agence rétrocède en effet à sa filiale une partie des ressources qu’elle lève sur les marchés, mais pour lesquelles elle conserve le risque au titre d’emprunteur. Ces ressources permettent le financement de l’essentiel de l’activité de prêt de Proparco. Fisea est, en outre, une sorte d’instrument parapluie en matière de risque d’investissement pour Proparco. Enfin, lorsque l’IFD investit avec ses fonds propres (hors Fisea), c’est encore l’AFD qui, en tant qu’actionnaire majoritaire, assure le risque portant sur l’ensemble du passif de sa filiale. Les transformations de la figure de l’État-actionnaire se révèlent donc également dans sa capacité à gérer et à structurer le risque. C’est en tout cas le parti-pris des institutions de développement qui misent sur l’idée selon laquelle, lorsque l’État concourt, l’État rassure. Celui-ci n’est, à ce titre, pas tout à fait un actionnaire comme les autres.

2.3Réinterpréter l’enjeu du financement du développement et le rôle de l’État

  • 24 Pour aller plus loin sur ce point, voir du Castel A. (2019).

28Depuis le début des années 2000, financer le développement par l’investissement en capital suppose de repenser le rôle des acteurs, publics et privés, et de leurs fonds dans la conception et la mise en œuvre de l’action publique. Ce changement révèle le caractère hybride du processus de formation du capital dans ce régime de finance pour le développement (Mawdsley, 2018, p. 93). Ce phénomène d’hybridation, pensé par les praticiens de l’aide comme une innovation qualifiée de « révolution » instrumentale (Severino & Ray, 2011), touche autant les acteurs pour lesquels la frontière entre secteurs public et privé se brouille, que les objectifs et moyens de l’action publique. La transformation s’opère à partir des intérêts à investir et selon un scénario public-privé « gagnant-gagnant », les fonds relevant de ces deux secteurs rendus fongibles par le principe même de l’effet catalytique de l’aide. Par son caractère extensif, cette hybridité participe en outre à transformer ce qui se gagne et ce qui se perd dans l’activité de financement du développement. Les pratiques publiques de capital-investissement offrent en effet un cadre d’action financiarisé, de sorte qu’aux justifications traditionnelles de l’intervention de l’État dans l’économie, telles que la défense de « l’intérêt général » ou la correction d’une situation considérée comme relevant d’une défaillance de marché, vient s’ajouter l’argument financiarisé et désormais légitimé de la création de valeur, c’est-à-dire de la mise en valeur du capital financier. De la mise en valeur coloniale à la mise en valeur actionnariale, l’État capital-investisseur se fait ainsi acteur, créateur et régulateur légitime des marchés financiers en faveur du développement, du fait a) de ses propres intérêts et donc de ce qu’il gagne à financer le développement par voie de capital-investissement, b) de sa position d’investisseur ultramajoritaire sur les marchés, dans la mesure où les investissements privés demeurent à catalyser, et c) de ses compétences financières, notamment en raison d’un phénomène de professionnalisation de Proparco24. C’est notamment en faveur du principe de double rentabilité que les pratiques publiques de capital-investissement procèdent d’une transformation de la relation bailleur-bénéficiaire en une relation actionnaire-entreprise, dans laquelle l’enjeu du financement du développement est avant tout de nature financière. Ce glissement permet à l’État d’endosser et de justifier de sa posture d’actionnaire vis-à-vis des investisseurs privés, qu’il a pour ambition d’attirer en faisant montre de sa capacité à être « un bon actionnaire », autrement dit un bon gestionnaire de risques.

29Sur cette question, la théorie financière standard postule que la rémunération du capital investi doit corrélativement s’élever avec le niveau de risque de l’investissement. Ce raisonnement justifie donc d’emblée la financiarisation de l’aide au nom du principe théorique selon lequel on rémunère mieux la prise de risque que le conservatisme. En pratique, le paradoxe est cependant le suivant : les opérations financières les plus risquées, celles qui ont le plus d’incidences positives en matière de développement car composant l’essentiel de la demande locale de financement et qui présentent le rapport risque-rentabilité le plus élevé, sont aussi les moins exécutées. Ce paradoxe découle de la difficulté pour un financeur, même institutionnel, à financer des projets manquant de garanties. C’est l’enjeu central des débats tenus lors des comités de projet de Proparco (voir Encadré 1 ci-dessous) : évaluer la viabilité financière d’un projet en évacuant les risques de perte de capital, afin de créer l’environnement d’investissement le plus sûr possible, autrement dit, au sein duquel les niveaux de risque sont les plus maîtrisés possible.

Encadré 1. Le CoPro, ou comité de projet de Proparco

« Le CoPro est plutôt un espace dédié à la discussion entre les risques [le département des Risques], l’équipe projet – en ce compris les chargés d’affaires INV [département Investissement] et puis les juristes –, ESI [division Environnement, social, gouvernance et impacts] etc., qui ont participé à la rédaction de la note [document commun de présentation du projet d’investissement], et puis la direction générale, comme aujourd’hui la direction du département, qui préside le CoPro. Donc il y a une discussion qui s’instaure sur tous les points qui restent un peu à éclaircir, ou à mieux comprendre, ou à trancher parce que parfois on a beau analyser tout ce qu’on veut, il y a des risques qui restent et la question c’est comment est-ce qu’on les adresse, comment est-ce qu’on essaie de faire en sorte qu’ils ne se produisent pas et si jamais ils se produisent, de faire en sorte qu’ils aient le moins d’impact possible. Donc le CoPro est en fait le lieu où on débat de toutes ces choses-là. À la fin, soit on arrive à être à l’aise et le CoPro donne un avis favorable, et dans ce cas-là en fonction des critères soit on doit le passer devant le comité d’investissement consultatif, soit l’investissement est d’une taille limitée donc on peut juste après le CoPro signer l’investissement, soit le CoPro dit “non, en fait, les risques sont beaucoup trop grands” ou “les conditions de l’investissement ne sont pas satisfaisantes” et dans ce cas-là on a pas d’accord et le projet est abandonné. » (entretien avec Y. Coutant, Proparco, 12/04/2018)

30Faire appel à des intermédiaires financiers en finançant leurs levées de fonds, ce qui constitue le premier objet de Fisea, est donc devenu nécessaire à la poursuite de l’action publique par l’investissement grâce à la capacité de ces fonds sous-jacents à mutualiser les risques. Autrement dit, on assiste bien à une « nouvelle façon de penser, d’évaluer et de gérer le risque contribuant à faire évoluer le métier de banquier [en l’occurrence public] et à le financiariser » (Baud & Chiapello, 2015). Cette situation semble participer d’une sorte de marchandisation des enjeux du financement du développement, processus par lequel l’activité des IFD s’apparente davantage à une titrisation qu’à un financement des entreprises locales. À une approche du marché se substitue donc une approche de marché, portée par un travail de financiarisation qui tente de faire la synthèse entre deux logiques a priori antagonistes : la défense d’intérêts privés ou d’un groupe restreint de détenteurs de capitaux à la recherche de rentabilité et la défense d’intérêts communs, en l’occurrence l’amélioration des conditions de vie et la réduction des inégalités mondiales. L’État capital-investisseur, ou actionnaire, endosse dans ce cadre le rôle de régulateur d’un circuit de financement du développement pensé au prisme de la finance.

31La particularité de Fisea, notamment par rapport aux investissements que Proparco réalise pour son compte propre, tient principalement à sa forme. Le fonds permet de circonscrire une enveloppe ad hoc de fonds publics, exempte de participations privées et destinée à être investie dans des situations d’investissement spéciales, plus risquées que celles admises par les IFD dans les conditions normales de leur activité. Cette particularité nous a permis d’interroger la figure contemporaine de l’État-actionnaire en caractérisant une transformation de l’action publique. Ce changement s’opère en raison d’un processus de financiarisation qui s’exprime dans les modalités et techniques de financement de l’aide, ainsi que dans la manière dont les pouvoirs publics construisent les instruments d’action publique en relation avec les marchés financiers, devenant gestionnaires de risques. Dans cette perspective, l’OCDE (2015, p. 33) évoque le principe d’une aide dite « intelligente », autrement dit une aide dont la mission serait de définir une politique de gouvernance à la fois favorisante, en maximisant et en hybridant les contributions, et encadrante, en minimisant les risques. L’objectif est d’aligner les intérêts des secteurs public et privé, c’est-à-dire de mettre en adéquation leurs capacités et leurs objectifs d’investissement.

32Alors qu’un nombre grandissant de travaux en sociologie, en anthropologie, en économie ou encore en sciences politiques nous permet de comprendre de mieux en mieux la manière dont les marchés financiers influencent différents espaces sociaux tels que l’entreprise (Baud & Chiapello, 2015), le domestique (Fligstein & Goldstein, 2015), l’économie ou encore la finance publique (Jackson, 2013), notre article vise à compléter ces recherches en étudiant le rôle qu’y joue l’État au travers de ses pratiques actionnariales. Participant à l’approche critique sur la figure de l’État-investisseur engagée par les travaux de Sabine Montagne et Horacio Ortiz (2013), notre étude de cas aura, à ce titre, cherché à montrer la singularité des logiques et des pratiques publiques de capital-investissement incarnées par les institutions de développement, entre financement (apport de capitaux) et gestion financière (couple risque-rentabilité). Ce travail participe donc d’une réflexion plus générale sur les effets du processus de financiarisation sur les formes de régulation des politiques publiques. Fisea se révèle en effet être un instrument de financiarisation de l’action publique participant de la construction de rapports gouvernant-gouverné et investisseur-investi, dans lesquels la relation se gère selon les niveaux de risque endossables et de rendement attendus (Feher, 2017).

33En prenant au sérieux la dimension spéculative des situations d’investissement public et donc l’importance du calcul de risque dans ce mode d’action, on peut considérer que ces transformations de la figure de l’État-actionnaire participent à la production d’une forme de gouvernance par la gestion du risque financier (Moss, 2002). Nos conclusions se rapprochent ainsi des travaux d’Antoine Ducastel (2019), influencés par les recherches de Vincent Gayon et Benjamin Lemoine (2014) sur les mutations d’une « finance administrée », mais aussi des travaux de Sally Brooks (2015) et Ève Chiapello (2017) quant à l’étude du processus de financiarisation non seulement des mais comme politiques publiques, en démontrant un glissement où le financement fait finalement la politique, et non l’inverse. Cette situation interroge autant du point de vue politique, en raison des effets de priorisation des intérêts de la finance face aux enjeux de politique publique, que démocratique. Néanmoins, elle permet aussi de renverser la réflexion sur l’État-actionnaire, en considérant toujours d’une part l’influence de l’industrie financière sur la puissance publique, mais aussi, d’autre part, l’influence performative de l’action publique sur les marchés financiers, ce qu’elle tend à légitimer, réguler, favoriser. Ainsi, pour aller plus loin, ce travail bénéficierait d’une comparaison internationale, qui permettrait d’apprécier les tendances communes observables chez différentes IFD. Il pourrait ainsi être intéressant de mettre à l’épreuve l’hypothèse selon laquelle les marchés financiers, par leur construction publique, peuvent être étudiés comme des infrastructures internationales du développement.

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Notes

1 Chiffres les plus récents dont nous disposons.

2 Synthétisés dans les Objectifs de développement durable (2015-2030) des Nations unies.

3 Sans être restreinte à la catégorie d’Aide publique au développement telle que définie par les Nations unies.

4 Proparco est créée en 1977 en tant qu’institution de capital-risque spécialement dédiée à prendre des participations au capital des entreprises des pays dits « du champ » de l’aide française au développement.

5 Pour préserver l’anonymat des personnes rencontrées, nous ne citons pas nommément les pays dans lesquels nous les avons rencontrées.

6 Des entretiens ont par ailleurs été réalisés, en France et en Afrique, auprès de divers acteurs du capital-investissement (33) et de quelques entreprises, dans lesquelles l’institution a investi (5).

7 Cette souscription a été portée jusqu’à 43 % du capital total de Proparco en 2008, avant de redescendre au niveau actuel, de 36 % environ.

8 Fondation pour les études et recherches sur le développement international. https://ferdi.fr/

9 Cet objectif n’a pas été atteint durant le délai. La période d’investissement de Fisea a été prolongée jusqu’en 2019 et la durée de vie du véhicule étendue jusqu’à 2034. En 2017, Proparco estimait que Fisea avait contribué à 8 000 emplois directs et 40 000 emplois indirects, pour un total de versements cumulés s’élevant à 154,4 millions d’euros (au 30 juin 2017 et sur le portefeuille total).

10 Par abus de langage, on utilise l’appellation « fonds » indépendamment du fait que les organismes financiers que l’on nomme ainsi soient tantôt des « sociétés d’investissement » disposant d’une personnalité juridique, tantôt des « fonds d’investissement » désignant des sociétés de gestion.

11 Fisea n’est pas le seul fonds d’investissement public créé par une IFD. Des fonds comparables en termes d’actionnariat public, de gestion et de secteurs d’intervention existent, tels que : l’Access to Energy Fund (2003) et le Massif Fund (2006) néerlandais, ou encore le DFID Impact Fund britannique (2012).

12 Termes indigènes.

13 Les objectifs de rentabilité de Fisea sont couverts par le secret bancaire.

14 Pour préserver leur anonymat, les personnes citées dans cet article sont pseudonymées et volontairement présentées sans identité de genre. Il n’est par ailleurs pas fait mention de leur fonction au sein de leur institution de rattachement.

15 La première phase d’investissement de Fisea a compté 110 millions d’euros de signature entre 2009 et 2013.

16 Fisea (2015), Conseil d’administration, 22 mai.

17 145 millions d’euros ayant déjà été investis dans les deux premières phases d’investissement de FISEA depuis 2009, ce qui projette le montant total investi par FISEA à terme à 275 millions d’euros pour un montant total appelé de 205 millions le reste étant investi en redéploiement des retours en capital.

18 Fisea (2015), op. cit.

19 Investissements autorisés et signés au 30/06/2017 (dont 1 investissement indirect et 2 investissements directs cédés à cette date). Fisea (2017), Conseil d’administration, 17 novembre.

20 Nous traduisons « Governments establish mission-oriented programmes in targeted areas not because there is a market in those areas that is not working correctly, but because the areas do not exist at all (and, therefore, “markets” do not exist there). Mission-oriented projects are about creating new technological landscapes and innovative solutions to fulfil the governmental mission. »

21 « L’aide liée désigne les dons ou prêts du secteur public pour lesquels les marchés sont limités à des entreprises du pays donneur ou d’un petit groupe de pays », OCDE. URL : https://www.oecd.org/fr/developpement/ledeliementdelaideledroitdechoisir.htm [consulté le 03/06/2019]. À la suite d’une recommandation du Comité d’aide au développement en 2001, la plupart des pays donateurs ont délié leur aide.

22 Les objectifs de développement durable (2015-2013), ou ODD, ont ainsi succédé aux objectifs du Millénaire pour le développement (2000-2015), ou OMD, arrivés à échéance.

23 L’agenda 2015-2030 consacre ainsi lesdits ODD.

24 Pour aller plus loin sur ce point, voir du Castel A. (2019).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Composition des engagements du groupe AFD en milliards d’euros par type de financement pour l’année 2018
Crédits Source : Océane Ronal, 2021, à partir de données relatives à l’activité du groupe AFD pour l’année 2018 et collectées par l’auteure dans la documentation institutionnelle
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/19065/img-1.png
Fichier image/png, 71k
Titre Figure 2. Évolution des prises de participation de Proparco entre 2000 et 2018
Crédits Source : Océane Ronal, 2021, à partir de données collectées par l’auteure dans les bilans comptables annuels de Proparco (2000-2018)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/19065/img-2.png
Fichier image/png, 37k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Océane Ronal, « Les pratiques publiques de capital-investissement en faveur du développement », Revue de la régulation [En ligne], 30 | 1er semestre/spring 2021 | 2021, mis en ligne le 07 juillet 2021, consulté le 28 juillet 2021. URL : http://journals.openedition.org/regulation/19065 ; DOI : 10.4000/regulation.19065

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Auteur

Océane Ronal

Doctorante, Centre d’étude des mouvements sociaux (CEMS), École des hautes études en sciences sociales (EHESS), 54, boulevard Raspail 75006 Paris ; oceane.ronal@ehess.fr

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