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AccueilNuméros31 | 2nd semestre / Autumn 2021Dossier « Capitalismes et régimes...Sur la corde raide : rente pétrol...

Dossier « Capitalismes et régimes rentiers »

Sur la corde raide : rente pétrolière et développement en Équateur (1972-2017)

Walking on the tightrope: Oil rent and development in Ecuador (1972-2017)
Sobre la cuerda floja: renta petrolera y desarrollo en Ecuador (1972-2017)
Constantin Lopez

Résumés

Cet article aborde, dans une perspective historique et institutionnelle, les modalités de gestion de la rente pétrolière dans l’Équateur de l’ère pétrolière (1972-2017). Trois périodes sont distinguées : le nationalisme pétrolier (1972-1981), le néolibéralisme (1982-2006) et le néo-développementisme de la Révolution citoyenne (2007-2017). Une première partie discute des enjeux liés à la gestion de la rente dans une économie primo-exportatrice dépendante. Une deuxième partie s’intéresse aux tensions liées à la gestion de la rente dans les années 1972-2006. À cette époque, une coalition politique, constituée par l’alliance de l’oligarchie financière/agro-exportatrice et de capitaux étasuniens, a entravé la modernisation étatique et favorisé une gestion inefficiente de la rente pétrolière, qui a aggravé la dépendance du pays. Enfin, nous montrons dans une troisième partie qu’à partir de 2007, la Révolution citoyenne met en œuvre de nouvelles modalités de gestion de la rente dans un contexte favorable, avec toutefois des marges de manœuvre limitées en matière de politique économique.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Par biens tradables, on entend l’ensemble des biens qui peuvent être vendus dans un endroit distant (...)
  • 2 Pour une vision nuancée de ce phénomène, agrémentée de contre-tendances, voir Nowak (1995).

1Les modèles traditionnels décrivant les effets d’un afflux de rente dans une économie extractive ont pointé du doigt l’existence de mécanismes susceptibles de générer des effets de désindustrialisation et de désagriculturalisation (Corden & Neary, 1982). À travers l’effet de « mouvement des ressources », des ressources productives employées dans les autres secteurs des tradables1 sont détournées vers le secteur extractif, consécutivement à l’élévation des salaires et à l’efficacité marginale du capital dans ce secteur particulier, tandis que l’effet-dépense est censé générer, à travers l’augmentation du pouvoir d’achat de la population, une hausse de la demande des biens non tradables, provoquant ainsi une hausse de leur prix et une appréciation du taux de change réel pénalisant le secteur exposé non extractif2.

2Ces modèles ont été le point de départ de nombreuses discussions et ont fait l’objet de critiques. Le raisonnement est opérant dans le cadre d’une économie d’échanges réels, sans monnaie, où le plein-emploi est réalisé. La rente est réduite à un revenu factoriel découlant d’une différence de productivité avec le champ pétrolier le moins efficace, l’existence des rentes absolues liées à la propriété terrienne étant niée (Bina, 1989). Ces modèles font ainsi l’impasse sur les particularités structurelles et institutionnelles des différentes économies extractives, qui influent sur leur capacité à développer les secteurs exposés. L’exclusion des variables monétaires empêche également la prise en compte de l’effet propre des mouvements de capitaux sur le taux de change. De nombreuses études ont ainsi critiqué le caractère mécaniste des modèles de « maladie hollandaise » (Dutch desease), mettant en évidence la diversité des trajectoires économiques des pays ayant connu un boom des matières premières (Koutassila, 1998) et le rôle clé joué par les politiques publiques et les institutions (Davis, 1995 ; Arzelier, 2016 ; Talha, 2003). Bresser Pereira (2008) souligne l’enjeu décisif que représentent les politiques de neutralisation de la rente pour les pays en développement. Si celles-ci passent fondamentalement par des politiques de taxation du secteur extractif, il existe un large éventail de choix efficaces envisageables en matière d’allocation de la rente, selon le degré de développement du pays et ses objectifs stratégiques.

3L’Équateur, pays exportateur de pétrole depuis 1972, constitue un cas intéressant pour apprécier les effets d’un afflux de rente pétrolière dans une économie périphérique. Depuis 1972, ce pays a connu deux booms pétroliers (années 1970 et 2000), passant par plusieurs modes de régulation, au cours desquels les logiques régissant la gestion de la rente se sont substantiellement transformées. Nous focaliserons notre attention sur trois périodes : le nationalisme pétrolier (1972-1981), le néolibéralisme (1982-2006) et le « néo-développementisme » de la Révolution citoyenne (RC) (2007-2017). La période postérieure à 2017, marquée par le mandat de Lenin Moreno, puis par l’élection de Guillermo Lasso, en avril 2021, vient rompre avec les politiques mises en œuvre au cours de la décennie précédente. Nous choisissons néanmoins de la laisser de côté pour privilégier l’analyse de périodes plus longues et sur lesquelles nous disposons d’un plus important recul temporel.

  • 3 La « maladie hollandaise » renvoie aux distorsions macroéconomiques provoquées par l’afflux de rent (...)

4Entre 1972 et 2017, un certain nombre de syndromes propres à la « maladie hollandaise3 » (Dutch desease) ont pu apparaître : pressions sur la balance des paiements, désagriculturalisation ou encore développement relatif des activités non tradables succédant à des augmentations du prix du baril (Figure 1). Laissant de côté l’ambition de réaliser un diagnostic sur l’existence ou non de cette pathologie du développement en Équateur, cet article propose une analyse économique historicisée et attentive aux institutions des modalités de gestion de la rente en Équateur depuis 1972, en combinant les apports régulationnistes et hétérodoxes latino-américains. Il vise à mettre en lumière des médiations structurelles, institutionnelles et historiques reliant la rente pétrolière à la « maladie hollandaise ».

Figure 1. Prix du baril exporté par l’Équateur en dollars de 2007 (axe de gauche) et part de la valeur ajoutée des non tradables dans le PIB en dollars de 2007 (axe de droite)

Figure 1. Prix du baril exporté par l’Équateur en dollars de 2007 (axe de gauche) et part de la valeur ajoutée des non tradables dans le PIB en dollars de 2007 (axe de droite)

Source : graphique et calculs de l’auteur à partir des données de la Banque Centrale de l’Équateur (BCE) et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

Une première partie discutera des enjeux de la gestion de la rente dans une économie périphérique telle que celle de l’Équateur. Une deuxième partie sera consacrée à l’étude des pathologies liées à la rente pétrolière en Équateur, des débuts de l’ère pétrolière à 2007. Enfin, nous analyserons les avancées réalisées par la RC dans la gestion de la rente pétrolière en lien avec les évolutions du contexte international, tout en soulignant les limites de la stratégie mise en œuvre.

1. Les enjeux de la gestion de la rente pétrolière en Équateur

1.1. La rente dans une économie primo-exportatrice dépendante

5La dépendance renvoie à la situation de pays occupant une position subordonnée au sein du marché mondial. Le trait structurel fondamental partagé par ces économies sous-développées est l’inexistence (ou l’insuffisance) d’un secteur producteur de biens de capital et le faible dynamisme technologique qui l’accompagne. Les biens de capital que le pays est dans l’incapacité de produire lui-même doivent être obtenus à travers l’exportation de produits basés sur les « avantages comparatifs » du pays (produits primaires, biens manufacturés intensifs en main-d’œuvre, services touristiques…) et/ou en faisant appel à des capitaux étrangers. Pour les pays exportateurs de matières premières comme l’Équateur, la rente acquiert dès lors une fonction contradictoire. D’une part, elle est le véhicule fondamental du développement. D’autre part, son acquisition est irréductiblement liée aux « pathologies » qu’entraîne la spécialisation rentière : « maladie hollandaise » à court terme et dépendance au sentier extractiviste à long terme.

6L’économie équatorienne du début du xxie siècle correspond toujours, selon cette définition, à une économie dépendante. Les secteurs les plus intensifs dans la mobilisation de compétences en ingénierie et de connaissances concentrent alors une part minime de la main-d’œuvre, même dans l’industrie (Calderón, Dini & Stumpo, 2016, p. 27) et dégagent des niveaux de rentabilité inférieurs à ceux des secteurs primo-exportateurs (ibid., p. 34). La technologie employée est la plupart du temps obsolète et introduite depuis l’extérieur, grâce à des transferts permis par la rente (Purcell, Fernández & Martínez, 2016). L’absence de dynamique technologique interne explique la faiblesse des gains de productivité et contribue au maintien d’un faible niveau de revenu par tête. D’après l’Atlas de la complexité économique (The Atlas of economic complexity4), l’économie de l’Équateur était en 2019 l’une des moins complexes au monde (110e rang sur 146 pays répertoriés) et occupait le 95e rang en termes de PIB par tête (6 223 dollars courants). En 2016, ses exportations étaient essentiellement composées de produits primaires bruts ou peu transformés, en tête desquels se situaient les produits pétroliers (32,5 %), les bananes (16,3 %), les crevettes (15,4 %) et le cacao (4,5 %). La même année, le pays consacrait une part substantielle de ses importations à l’acquisition de biens manufacturés, dont 25,0 % à l’acquisition de biens de capital et 7,6 % à celle de biens de consommation durables (BCE, 2017).

  • 5 Rattachés à la Cepal, la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (Comisión Eco (...)

7Sur le plan interne, la dépendance s’accompagne fréquemment d’une importante polarisation socio-économique, ce que les structuralistes cepaliens5 et les théoriciens de la dépendance ont appelé « hétérogénéité structurelle » (pour en savoir plus sur l’origine du concept, voir Pinto, 1970) : seuls les secteurs exportateurs traditionnels et certains segments de l’industrie présentent des niveaux de productivité élevés. En 2006, la Cepal estimait la productivité du travail dans l’agriculture à seulement 31,0 % de la productivité moyenne du travail dans le pays, contre 2 615,4 % pour le secteur pétrolier et minier ; 278,2 % pour le secteur de l’électricité, du gaz et de l’eau ; 367,4 % pour la finance et les services aux entreprises et 129,4 % pour l’industrie manufacturière (Calderón, Dini & Stumpo, 2016, p. 25). Ainsi, alors que le secteur agricole constituait le premier pourvoyeur d’emploi avec près de 30 % de la population active, il produisait seulement 10 % de la valeur ajoutée nationale. Pour le secteur minier, ces parts étaient respectivement de 11,95 % et 0,5 %.

8L’hétérogénéité structurelle constitue le revers interne de l’insertion internationale dépendante : en l’absence d’une création d’emplois suffisante dans les secteurs exportateurs, le faible dynamisme endogène du marché intérieur limite l’absorption de la main-d’œuvre excédentaire employée dans les strates de basse productivité. Cela se manifeste notamment par l’importance de l’emploi informel, estimé par la Cepal à 60,3 % de l’emploi urbain en 2019. La propriété extrêmement concentrée des ressources productives génère une distribution très inégalitaire du revenu. D’après la Banque Mondiale, en 2007, l’indice de Gini des inégalités de revenus était ainsi de 53,3 en Équateur, contre « seulement » 41,0 pour les États-Unis. Les importantes inégalités de revenus constituent des freins à l’expansion du marché intérieur, stimulent l’importation de biens somptuaires et déforment la structure de l’offre intérieure, donnant lieu à une croissance génératrice d’exclusion et d’inégalités (Fajnzylber, 1990).

9La spécialisation du pays dans l’exportation d’un nombre réduit de produits primaires, combinée à l’hétérogénéité structurelle, ne génère pas spontanément des incitations qui soient favorables au développement et à la diversification productive. Face à une telle situation, il semble tentant pour les décideurs politiques de mobiliser la rente pour promouvoir le développement via l’accroissement de la productivité des secteurs non extractifs, la diversification productive, la création d’emplois et la réduction de l’hétérogénéité structurelle. Pour atteindre cet objectif, plusieurs difficultés doivent être surmontées. Premièrement, la rente doit être allouée de manière adéquate, tout en neutralisant les tendances à la surévaluation du taux de change réel et les distorsions sectorielles liées à la maladie hollandaise. Les fluctuations des recettes d’exportation – souvent liées à l’évolution erratique des termes de l’échange – qui influencent de façon décisive le comportement des agrégats et des prix macroéconomiques doivent également être anticipées. Deuxièmement, la transformation productive implique de s’appuyer sur des entrepreneurs capables de mener la diversification de la production et dont la source principale de profits ne dépende pas de la captation de rentes et de l’exploitation d’une main-d’œuvre bon marché. Troisièmement, il s’agit de diminuer les fortes inégalités économiques qui entravent l’essor du marché intérieur et limitent la création d’emplois.

10Or, ces inégalités économiques s’accompagnent également d’inégalités en matière d’accès au pouvoir politique, biaisé en faveur des groupes sociaux les plus puissants. La domination oligarchique a ainsi constitué une constante historique de l’Équateur depuis son indépendance, accompagnée d’une marginalisation séculaire des populations autochtones (Acosta, 2012 ; Deler, 1987). Elle est redoublée par le pouvoir prépondérant des firmes transnationales, qui concentrent et capturent les savoir-faire technologiques et les capitaux dont le pays manque (Sunkel, 1970). À cela, il faut ajouter la domination politique exercée par les États-Unis, qui se manifeste à travers différentes formes d’ingérence (Correa, 2013 ; Agee, 1975 ; Perkins, 2005 ; Vold, 2017). La façon dont opère la gestion de la rente en Équateur semble ainsi liée à des enjeux institutionnels, notamment aux rapports de force politiques. Cela est d’autant plus vrai que l’Équateur est un exportateur de pétrole, un secteur dans lequel l’État joue un rôle absolument incontournable.

1.2. Le problème de la hiérarchie institutionnelle dans une économie rentière dépendante

11Les théories structuralistes et les approches centrées sur la notion de dépendance mettent l’accent sur l’existence d’une situation historico-structurelle partagée par l’ensemble des économies périphériques. Néanmoins, cette approche peine à rendre compte de la diversité des modes de développement des pays dépendants. Il s’avère ainsi nécessaire de combiner, dans l’analyse, les déterminations externes avec l’étude des mécanismes endogènes et des idiosyncrasies institutionnelles propres à chaque pays dépendant. Différents courants de l’économie hétérodoxe se proposent ainsi d’analyser les situations concrètes de dépendance en mettant en évidence la façon dont les dimensions sociopolitique, économique et institutionnelle se combinent pour donner au développement une logique d’ensemble. Cette ambition est au cœur des travaux structuralistes portant sur les styles de développement (Sunkel, 1970 ; Tavares & Serra, 1971 ; Fajnzylber, 1990), de l’approche de Cardoso et Faletto (1975) ou encore de l’approche néomarxiste forgée par Osorio (2004, 2016) autour du concept de modèle de reproduction du capital.

12Dans une optique régulationniste, Boyer (2004), définit le concept de mode de développement comme la conjonction d’un régime d’accumulation et d’un mode de régulation – ensemble de procédures et de comportements, dotés d’une relative cohérence, qui stabilisent et reproduisent le régime d’accumulation. Les modes de développement et de régulation s’appréhendent à travers l’étude de leurs formes institutionnelles, qui diffèrent selon les travaux considérés. Boyer (2004) mentionne cinq formes institutionnelles fondamentales : 1) forme et régime monétaire ; 2) forme du rapport salarial ; 3) forme de la concurrence ; 4) forme d’adhésion au régime international ; 5) forme de l’État. À cela, on peut ajouter le système éducatif (Amable, 2005) ou encore les acteurs sociaux et coalitions politiques (Bizberg, 2018).

13Comme le rappellent Alenda et Robert (2018), l’approche régulationniste des situations de dépendance cherche à mettre en évidence les relations de complémentarité et de hiérarchie entre les formes institutionnelles renvoyant aux conditions externes et internes. Cette approche peut aussi permettre la mise en évidence des aspects contradictoires et des tensions d’un mode de développement, expliquant son instabilité et la façon dont il maintient une formation sociale dans un équilibre bas de sous-développement. À cet égard, la situation de l’Équateur, à la fois économie rentière exportatrice de pétrole et économie sous-développée, est traversée par une contradiction importante. Comme le souligne Talha (2003), la hiérarchie institutionnelle du régime rentier est soumise à une double logique conflictuelle. En tant qu’économie sous-développée et dépendante, elle est soumise en premier lieu à la logique de l’insertion internationale. Néanmoins, la nature même de la rente, qui n’est réductible ni à un salaire ni à un profit (Bina, 1989) suppose une « médiation forte de l’État dans le processus de sa réalisation » (Talha, 2003).

14Les médiations institutionnelles qui façonnent le circuit de la rente sont ainsi déterminées par des logiques politiques dotées d’une relative autonomie. La rente, qui se trouve perçue initialement sous forme de monnaie étrangère, doit être transformée en monnaie nationale. Les institutions monétaires, à travers le régime monétaire et le régime de change, autorisent cette transformation. La rente circule ensuite via la dépense publique, qui entérine un certain mode de répartition. La forme de l’État et les coalitions politiques jouent ici un rôle décisif, mais le régime monétaire intervient également à ce niveau, selon sa propension à régler les conflits de répartition de la rente à travers la création monétaire (répartition de la rente ex ante ou ex post). Enfin, la rente, qui constitue un pouvoir d’achat sur le marché international, est consommée ou investie (localement ou à l’étranger).

15En se positionnant comme l’institution principale à travers laquelle s’opèrent la collecte et la distribution de la rente, l’État devient le terrain central des luttes redistributives. La gestion de la rente est conditionnée par la forme de l’État, qu’elle conditionne en retour, mais ses effets sont susceptibles d’être très divers. D’une part, la capacité à capter la rente devient un enjeu de légitimation, ce qui est susceptible d’inciter les dirigeants à accroître leur contrôle sur le secteur et à augmenter le volume des dépenses publiques. La dimension de la rente pétrolière captée par l’État dépend fortement de la politique pétrolière encadrant la production et la répartition primaire des revenus pétroliers. Celles-ci sont elles-mêmes conditionnées par des rapports de force sociaux et politiques internes et externes – prix internationaux du pétrole, degré de dépendance du secteur pétrolier aux investissements et à la technologie des entreprises étrangères, capacité à mener des politiques économiques autonomes, etc. – (Ruiz Acosta & Iturralde, 2013 ; Rosales, 2017). D’autre part, la gestion de la rente minérale constitue une source de conflits potentiellement déstabilisants pour les institutions. Elle peut ainsi s’accompagner de l’accaparement de positions de pouvoir par des groupes détournant les recettes d’exportation dans leur propre intérêt, et favoriser une « déterritorialisation » de l’État lorsque celui-ci délègue aux entreprises extractives la gestion de territoires octroyés à travers les concessions (Acosta & Guijarro, 2016).

2. Du nationalisme pétrolier à la « longue dépression » néolibérale

2.1. La « croissance perverse » du nationalisme pétrolier (1972-1981)

  • 6 On assiste à la constitution de compagnies nationales dans les États producteurs. En 1960, ces dern (...)

16À partir de 1972, la dictature militaire du général Guillermo Rodríguez Lara procède à la mise en place de politiques de modernisation adossées à la rente pétrolière, tirant parti des investissements massifs réalisés dans les années précédentes par des entreprises étrangères. Ces politiques s’inscrivent dans la tendance de l’époque à la prise en main, par nombre d’États producteurs, de leur secteur pétrolier6. Pour cela, les anciens contrats pétroliers sont renégociés et de nouveaux modèles de contrats sont élaborés. Une entreprise publique pétrolière, CEPE, voit le jour. Additionnellement, l’obligation est faite aux compagnies pétrolières de déposer l’intégralité des recettes d’exportation à la Banque centrale. Cette mesure d’apparence technique s’avère d’une importance décisive pour permettre la captation d’une part accrue de la rente par l’État (Martz, 1987, p. 104). Les recettes fiscales du gouvernement central, qui représentaient 10 % du PIB entre 1960 et 1971, doublent pour atteindre 21 % du PIB entre 1972 et 1981 (Cueva & Diaz, 2019). La rente sert notamment à financer des infrastructures et des incitations destinées au secteur privé (Acosta, 2012, p. 159). La stratégie mise en œuvre vise à modifier les prix relatifs au bénéfice du développement industriel (à travers différents instruments : fiscalité, prix administrés, subventions, encadrement des taux d’intérêt, etc.).

17Cette politique se heurte rapidement à l’opposition des compagnies pétrolières privées ainsi que de l’oligarchie traditionnelle, qui voient dans l’autonomisation de l’État développementiste – notamment intéressé à la mise en œuvre d’une réforme agraire – une menace pour ses intérêts propres (Martz, 1987 ; Rosales, 2017). En 1976, Rodríguez Lara est renversé par un coup d’État soutenu par les secteurs les plus réactionnaires de l’armée (Ruiz Acosta, 2017, p. 66). Le triumvirat qui lui succède s’empare de l’État pour favoriser l’accumulation de l’oligarchie traditionnelle. Les ambitions de transformation structurelle sont reléguées au second plan, tandis qu’est initié un processus d’endettement agressif externe (public et privé), permis par une offre abondante de capitaux sur les marchés financiers internationaux et par l’hypothèque constituée par la production pétrolière dans un contexte de prix élevés (Ruiz Acosta, 2017, p. 64-68) (Figure 2). Entre 1976 et 1982, la dette publique externe équatorienne avec les banques privées internationales est multipliée par 18, tandis que la dette privée est multipliée par 28 (CAIC, 2008). L’endettement public est utilisé pour accroître la puissance de l’armée et financer des infrastructures. Outre les créanciers internationaux, les capitaux opérant en Équateur bénéficient grandement de cet endettement, à travers la contraction directe de prêts et l’accès à des ressources financées sur l’endettement public (Ruiz Acosta, 2017, p. 69-76).

Figure 2. Service de la dette externe en % du revenu national brut (axe de gauche) et balance extérieure des biens et services en millions de dollars de 2007 (axe de droite)

Figure 2. Service de la dette externe en % du revenu national brut (axe de gauche) et balance extérieure des biens et services en millions de dollars de 2007 (axe de droite)

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

  • 7 L’expression « croissance perverse » (Sachs, 1977) renvoie à un régime de croissance au sein duquel (...)

18La politique mise en place entre 1972 et 1981 donne lieu à une forte croissance du PIB par tête et stimule l’accumulation du capital, mais va se révéler non viable et donner lieu à une forme de « croissance perverse7 ». Le pays devient extrêmement dépendant des revenus pétroliers et vulnérable aux fluctuations du prix du pétrole. En 1974, les recettes pétrolières représentent ainsi 62 % des exportations et 43 % des recettes fiscales (Acosta, 2012, p. 519). Le recours à l’endettement externe et au capital étranger (qui sert notamment à financer des importations de biens somptuaires) s’avère excessif, et constitue une piètre compensation à la faiblesse du système fiscal. La modernisation capitaliste, dans un contexte de forte hétérogénéité structurelle, accélère l’exode de la population rurale, qui rejoint les rangs du sous-prolétariat urbain – faute d’une création suffisante d’emplois – et bute sur les limites du marché intérieur. Il s’ensuit une désagriculturalisation précoce, avec une diminution des aires cultivées consacrées aux aliments de base (Ruiz Acosta, 2017, p. 64-68). Le développement industriel a un caractère d’enclave, et a principalement pour effet de substituer aux biens destinés à la demande finale des consommations intermédiaires, tout en stimulant l’offre de biens de consommation nouveaux. La technologie employée reste arriérée, et la productivité faible comparée à celle des pays industrialisés. Par ailleurs, le caractère monopolistique de l’économie s’accroît.

  • 8 Plus précisément, il s’agit d’un régime dual, composé d’un marché officiel et d’un marché libre (lé (...)

19Pour attirer les capitaux étrangers et favoriser les importations de biens d’équipement, le taux de change nominal, dans le cadre d’un régime de change fixe ancré sur le dollar8, est maintenu tout au long de la décennie, malgré une inflation galopante : dans les années 1972-1981, l’indice des prix à la consommation est multiplié par près de 3,5 (Acosta, 2012, p. 497). L’inflation reste néanmoins contenue par les politiques de la Banque centrale. Cette dernière limite l’octroi de crédits domestiques en manipulant les taux de réserves obligatoires des banques et en imposant des limites à l’octroi de crédits aux secteurs public et privé ; elle met en place des opérations d’open market, avec pour objectif la diminution du montant des liquidités en circulation. Certaines restrictions relatives aux importations sont également assouplies dans le but de ralentir la hausse des prix (Cueva & Diaz, 2019). Le taux de change réel de l’Équateur dans les années 1970 est chroniquement surévalué (Gastambide, 2005, p. 68-69), ce qui favorise le déficit de la balance commerciale (Figure 2). Il est cependant clair que ce phénomène, loin d’être une conséquence mécanique du boom pétrolier, doit beaucoup aux décisions politiques des dirigeants de l’époque, ainsi qu’à des facteurs structurels et institutionnels : politique de change surévalué, recours aux capitaux étrangers, structure oligopolistique de l’économie et niveau élevé des protections douanières (dotant les acteurs dominants d’un pouvoir de marché facilitant les hausses de prix).

Encadré 1. Les acteurs de la rente pétrolière

Entre la date de la première découverte pétrolière d’importance, en 1924, à Santa Elena, et 1972, l’exploration, la production et l’exportation du pétrole brut sont entre les mains d’une poignée d’entreprises privées, d’abord essentiellement britanniques, puis étasuniennes. En 1972 est créée la Corporación Estatal Petrolera Ecuatorana (CEPE), une entreprise publique. La création de la CEPE met fin au monopole du consortium Texaco-Gulf sur le pétrole de l’Amazonie et permet progressivement à l’État d’exercer un contrôle sur toutes les phases de la production pétrolière. En 1989, la CEPE devient Petroecuador et organise la division des activités à travers les filiales Petroproducción, Petroindustrial, Petrocomercial et Petroamazonas.
À partir du début des années 1990, le cadre réglementaire évolue de manière à favoriser l’essor des compagnies privées. Petroecuador perd notamment son autonomie financière, au bénéfice du ministère de l’Économie et des Finances. L’entreprise publique n’est plus en mesure d’élaborer son propre budget et voit sa production diminuer faute d’investissements. Pendant le mandat de Rafael Correa, le secteur pétrolier public est renforcé et restructuré. À partir de 2012, Petroecuador et Petroamazonas (rebaptisées en 2009 EP-Petroecuador et EP-Petroamazonas) voient leurs activités réorientées : la première se recentre sur les activités de transport, stockage, raffinage et commercialisation, tandis que la seconde se recentre sur l’exploration et la production. En dépit du renforcement des entreprises publiques du secteur, les entreprises privées pétrolières et parapétrolières (principalement étrangères) jouent toujours un rôle notable au sein du secteur pétrolier équatorien, et sont liées par des contrats de divers types avec l’État. Il convient de souligner néanmoins leur diversité, notamment en termes d’origine géographique (Chine, Amérique latine, Europe, États-Unis…), ce qui tranche avec les périodes durant lesquelles une poignée d’entreprises anglo-saxonnes exerçait un contrôle monopolistique sur le secteur.

2.2. Le développement bloqué à l’époque néolibérale (1981-2006)

20Au début des années 1980, deux ensembles de facteurs précipitent le passage à un nouveau mode de gestion de la rente. Premièrement, le modèle de développement mis en place entre 1972 et 1981 entre en crise lorsque prend fin la conjoncture économique l’ayant soutenu. L’évolution défavorable des cours du pétrole se conjugue à une hausse du coût des emprunts externes – elle-même liée à la hausse du taux d’intérêt directeur de la Fed (Federal Reserve ou Banque centrale américaine) et à l’éclatement de la crise de la dette mexicaine. D’autres chocs aggravent les pressions sur le budget de l’État, parmi lesquels plusieurs catastrophes climatiques, un conflit frontalier avec le Pérou en 1981, et un séisme en 1987 (Acosta, 2012, p. 206 ; Cueva & Diaz, 2019). Deuxièmement, la reconfiguration du système politique liée à la fin de la dictature militaire et au retour au pouvoir civil en 1979 va contribuer à transformer les logiques régissant la gestion de la rente.

Figure 3. Part de la rente pétrolière dans le PIB et part du service de la dette publique dans le revenu national brut (%)

Figure 3. Part de la rente pétrolière dans le PIB et part du service de la dette publique dans le revenu national brut (%)

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

21L’important endettement externe permet aux créanciers du pays et aux institutions financières multilatérales d’imposer progressivement des politiques d’ajustement inspirées du consensus de Washington, en échange d’une restructuration de la dette et de nouveaux prêts conditionnels. Dans le cadre des politiques d’ajustement, le modèle issu du nationalisme pétrolier cède la place à une stratégie de croissance tirée par les exportations. L’appareil d’État développementiste est progressivement démantelé dans les années 1980 et 1990. Le rapport salarial évolue pour permettre la diminution du salaire réel (Figure 4). Cela a pour effet de déprimer le marché intérieur, tandis que le taux de chômage, la pauvreté et la marginalisation augmentent. Des mouvements migratoires s’amorcent ; des campagnes vers les villes et, de plus en plus vers l’étranger. L’industrie orientée vers le marché intérieur périclite.

22Face à une production pétrolière stagnante et au déclin des réserves, les gouvernements de l’ère néolibérale font évoluer le cadre juridique du secteur. Un virage est opéré dès 1982, avec une nouvelle loi des hydrocarbures favorable aux investissements privés. Cette orientation est réaffirmée avec force sous le gouvernement de Sixto Durán-Ballén. De nouveaux modèles de contrats destinés à attirer les investisseurs sont élaborés (Riofrancos, 2020, p. 40-42 ; Ruiz Acosta, 2017, p. 69-89). Une part importante des recettes pétrolières est consacrée au paiement de la dette externe (Figure 3). La mise en place d’un régime monétaire de dollarisation intégrale en 2000 pousse à augmenter le volume de la production pétrolière pour acquérir des devises, accroissant ainsi la dépendance structurelle de l’économie au pétrole. Des investissements sont réalisés pour augmenter le volume de la production pétrolière, avec la mise en service d’un nouvel oléoduc en 2003. Dans le même temps, un fonds alimenté par les ressources pétrolières (le Feirep) est créé, destinant 70 % de ses revenus au service de la dette. Cela provoque un renchérissement de celle-ci sur les marchés financiers et rend d’autant plus difficile son rachat par l’État (Ruiz Acosta & Iturralde, 2013, p. 50-52).

Figure 4. Évolution de l’indice du salaire minimum réel entre 1980 et 2019

Figure 4. Évolution de l’indice du salaire minimum réel entre 1980 et 2019

Source : graphique de l’auteur à partir des données de la Cepalstat

  • 9 Une taxe sur la valeur ajoutée est créée, qui devient la première source de revenus fiscaux.

23Les politiques économiques mises en œuvre à partir des années 1980 peuvent être interprétées comme une tentative de transition vers un nouveau mode de régulation de type néolibéral – extraversion économique accrue, politiques de libéralisation, privatisations, mutations du rôle de l’État pour favoriser l’accumulation privée, flexibilisation du marché du travail et austérité salariale, etc. –, inspiré par les préconisations du consensus de Washington. Il est néanmoins clair que la mise en œuvre des politiques économiques fut en réalité souvent peu conforme aux canons de l’orthodoxie. Le système fiscal reste sous-développé et est affaibli par l’ampleur de la fraude et de l’évasion fiscales (Acosta, 2012, p. 197-242). En dépit de l’importance des déficits budgétaires, le budget de l’État présente une importante rigidité à la baisse et il faut attendre 1988 pour voir le gouvernement de Rodrigo Borja procéder à une réforme fiscale d’ampleur9. Par ailleurs, jusqu’à la dollarisation, le financement de l’État central passe par un important recours au seigneuriage, qui accélère l’inflation et dégrade la confiance dans la monnaie nationale (Cueva & Diaz, 2019).

24Pour cerner les raisons de cette application lente et incomplète des politiques néolibérales, et percer à jour les mécanismes présidant à la reconfiguration du circuit de la rente durant cette période, il semble utile de prendre en considération les évolutions du système politique et celles de la forme de l’État dans le contexte de démocratisation. Deux éléments semblent jouer ici un rôle clé. D’une part, la mise en place d’un régime politique structurellement instable et désarticulé, dans un contexte marqué par une montée de la conflictualité sociale et par la persistance d’importants clivages sociaux et territoriaux. D’autre part, la confiscation du pouvoir politique par des représentants d’intérêts particuliers, issus notamment de groupes oligarchiques.

25En ce qui concerne le premier aspect, Freidenberg et Pachano (2016) décrivent un mode de fonctionnement des institutions politiques traversé par d’importantes fractures, cohérent avec un modèle rentier et structuré autour du clientélisme. Le régime né de la Constitution de 1978, de type présidentiel, se trouve rapidement confronté à un double défi : procéder aux ajustements économiques rendus nécessaires par la crise, tout en garantissant la légitimité du nouvel ordre politique. Or ce dernier s’avère sujet à des blocages récurrents liés à des conflits entre pouvoir exécutif et législatif, alors que la conflictualité sociale s’accroît. L’exécutif cherche à contourner les blocages à travers des pratiques autoritaires ou en négociant avec certains membres du congrès. Le choix des cabinets gouvernementaux est ainsi gouverné par l’impératif de consolider des majorités, sans pour autant permettre la construction de coopérations durables. Les organes exécutif et législatif sont assaillis par des revendications particularistes, alors que persistent de forts clivages régionaux et une conception locale du mandat. L’organe législatif échoue à jouer son rôle de représentation nationale et sa mission est orientée vers la réalisation de gains à court terme pour des groupes sociaux et des territoires spécifiques.

26La faiblesse des gouvernements et les fortes convulsions sociales se combinent ainsi pour bloquer les réformes structurelles. En outre, cela contribue à l’élaboration de politiques budgétaires et monétaires peu rigoureuses et alimentant l’inflation. Le pouvoir législatif dispose de la faculté de coélaborer le budget et, jusqu’en 1997, de lignes budgétaires dites « d’intérêt provincial », attribuées aux députés pour réaliser des œuvres publiques dans leurs provinces. Le régime monétaire, déterminé par la loi monétaire de 1948, autorise le financement de l’État par la Banque centrale jusqu’en 1992, date à partir de laquelle cette dernière devient autonome et ses prêts alloués au gouvernement central, prohibés (disposition constitutionnalisée en 1998). Néanmoins, les limites posées à la création monétaire par la Banque centrale volent en éclat au cours de la crise bancaire de 1998-1999.

27En ce qui concerne le second aspect, la capture oligarchique des institutions se manifeste par des interventions discrétionnaires bénéficiant au secteur privé dans son ensemble – comme lors de la conversion en sucre – monnaie officielle du pays de 1884 à 2000 – de dettes privées libellées en dollar, décidée en 1983 – ou à des groupes d’intérêt particuliers – comme lors du « sauvetage » du secteur bancaire durant la crise bancaire de 1998-1999 (Acosta, 2012). La politique économique organise le transfert de ressources du secteur public vers les groupes économiques de l’oligarchie, à travers des privatisations, la spéculation sur la dette publique et le sauvetage des banques et des entreprises en difficulté. Un indice de la « réussite » de cette politique pour l’Équateur est l’amélioration constante des avoirs étrangers nets à partir de la fin des années 1980, avec des sorties de capitaux nettes et un important stock de dette externe : toujours plongé dans les affres de la crise de la dette, le pays acquiert une position créditrice vis-à-vis du reste du monde dès le milieu des années 1990 (Figure 5).

Figure 5. Avoirs étrangers nets et transfert net de ressources (millions de dollars de 2007, axe de gauche) et stock de la dette externe en % du revenu national brut (axe de droite)

Figure 5. Avoirs étrangers nets et transfert net de ressources (millions de dollars de 2007, axe de gauche) et stock de la dette externe en % du revenu national brut (axe de droite)

Source : graphique et calculs établis par l’auteur à partir des données de la Cepal et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

28Les contradictions du mode de développement néolibéral donnent naissance à une crise systémique qui culmine à l’occasion de la crise de 1998-1999. Confrontées à un cercle vicieux dévaluation-inflation, les autorités adoptent en 1992 une politique de stabilisation basée sur le taux de change, avec un ancrage sur le dollar (Gastambide, 2005, p. 69-75). Elles optent également pour la libéralisation financière. La surévaluation du sucre favorise l’afflux de capitaux dans le pays, et on assiste à la multiplication des crédits libellés en dollars accordés par les banques (ibid., p. 150-154). En 1998, des chocs exogènes (crises asiatiques, phénomène El Niño de 1997-1998 et chute du cours du pétrole) poussent à la dépréciation du sucre, et sont accompagnés de fuites de capitaux massives (ibid., p. 154 ; Figure 5). La bulle du crédit éclate. Les crises bancaire et de change s’autoalimentent et contaminent la sphère réelle (ibid., p. 164-165). En réponse à cette situation incontrôlable, le gouvernement de Jamil Mahuad entérine le passage à un régime de flottement, puis décide précipitamment de la dollarisation totale de l’économie en janvier 2000 (Acosta, 2012, p. 251-255). Cette décision, conforme aux idées économiques dominantes de l’époque, avait été précédée d’un lobbying des secteurs exportateurs de la côte dès 1995, voyant dans la mise en place de cette solution un moyen de mettre fin aux interventions discrétionnaires de la Banque centrale en faveur d’intérêts particuliers (Ponsot, 2019).

Figure 6. Évolution du prix du baril exporté en dollars de 2007 (axe de gauche) et de l’indice du taux de change réel effectif (axe de droite) entre 1990 et 2006

Figure 6. Évolution du prix du baril exporté en dollars de 2007 (axe de gauche) et de l’indice du taux de change réel effectif (axe de droite) entre 1990 et 2006

L’indice du taux de change effectif réel est tiré du FMI. Une augmentation (diminution) correspond à une appréciation (dépréciation).

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données du FMI, de la BCE et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

29En conclusion, durant la période néolibérale, les ressources générées par l’exploitation pétrolière sont en grande partie filtrées vers l’extérieur ou mises au service de la défense d’un taux de change surévalué. Dans un tel contexte, et malgré la persistance d’un ordre politique articulé autour du clientélisme, la rente pétrolière n’alimente qu’à la marge le marché intérieur. Son influence sur le taux de change réel semble ainsi écrasée par les dynamiques monétaires et financières (Figure 6).

3. Gérer la rente dans une économie intégralement dollarisée : l’expérience de la Révolution citoyenne (2007-2017)

3.1. Vers un nouveau modèle de gestion de la rente

30Entre 2007 et 2017, le modèle de gestion de la rente évolue. Plusieurs facteurs contribuent à la remise en cause du modèle de développement hérité de l’ère néolibérale. Premièrement, l’instabilité politique croît à mesure que s’accumulent les mécontentements liés au fonctionnement du système politique, à la stagnation et à l’instabilité économique, à la progression de la pauvreté et des inégalités et à un modèle de croissance basé sur des formes d’« accumulation par dépossession » (privatisations, approfondissement des frontières extractives…) (Dávalos, 2011). On compte ainsi dix présidents entre 1997 et 2007, dont deux ont été renversés par des insurrections et un destitué pour « incapacité mentale » par le Congrès (Lacuisse, 2012). La crise politique manifeste notamment une crise du clientélisme (Ospina Peralta, 2006), qui s’est avéré incapable de répondre aux aspirations des secteurs populaires dans le contexte de l’ajustement.

31À partir des années 1990, a lieu une montée en puissance de mouvements sociaux porteurs d’une critique radicale du système politique, économique et culturel en vigueur. Le mouvement indigène – organisé principalement au sein de la Confédération des nationalités indigènes de l’Équateur (Conaie) et doté en 1995 d’une branche politique, le parti Pachakutik – devient, à partir du soulèvement de 1990, un acteur politique clé de la critique du néolibéralisme, capable de défaire des gouvernements par sa forte capacité de mobilisation, et allant jusqu’à participer à des exécutifs. Le mouvement indigène promeut la création d’un modèle de développement radicalement alternatif, avec un développement agraire autocentré, favorisant la sécurité alimentaire et renforçant la propriété petite, moyenne et communautaire. Il s’oppose à l’approfondissement des activités pétrolière et minière mais défend également – du moins, jusqu’à l’arrivée au pouvoir de Rafael Correa – des politiques visant à renforcer la souveraineté du pays sur ses ressources naturelles (Riofrancos, 2020). La Conaie revendique également la transformation de l’État, à travers la reconnaissance de son caractère plurinational et l’octroi de droits politiques et culturels aux nationalités indigènes. L’hostilité au néolibéralisme se manifeste aussi dans les zones urbaines par des grèves et soulèvements sporadiques, tels que la grève générale précédant, en 1997, la destitution de Abdalá Bucaram, ou encore la « Rébellion des Forajidos » de 2005 (Vázquez & Saltos, 2013).

32Deuxièmement, le début du xxie siècle est marqué par des évolutions de la conjoncture économique et géopolitique mondiale qui induisent un certain relâchement de la contrainte externe sur l’Équateur, avec pour conséquence des marges de manœuvre accrues pour la politique économique. Tout d’abord, un boom des matières premières conduit à une amélioration des termes de l’échange pour les pays exportateurs de matières premières entre 2002 et 2012, et jusqu’en 2014, dans le cas du pétrole. Cette évolution accompagne la montée en puissance des « émergents », et plus particulièrement de la Chine. L’intense développement industriel chinois tire dans son sillage la demande de matières premières et est à l’origine d’un nouveau supercycle des matières premières (Heap, 2005). À cela, il faut ajouter l’augmentation des transferts de fonds réalisés par les travailleurs émigrés équatoriens, ainsi que l’offre abondante de financement sur les marchés internationaux, assortis de bas taux d’intérêt, qui contribue à alléger le fardeau de la dette extérieure (Salgado, 2017). Cela crée un contexte propice à la réactivation de la croissance des pays d’Amérique latine après 2002.

  • 10 La Celac (Communauté d’États latino-américains et caraïbes) et l’Unasur (Union des nations sud-amér (...)

33Troisièmement, le début des années 2000 coïncide également avec d’importantes modifications du contexte politique et géopolitique régional et mondial. Mentionnons tout d’abord la « vague progressiste », avec l’arrivée au pouvoir de gouvernements de gauche dans un grand nombre de pays latino-américains, prônant la mise en place de modèles de développement post-néolibéraux. Ces gouvernements impulsent des mécanismes d’intégration régionaux alternatifs dans les domaines politique ou économique10. Par ailleurs, l’essor accéléré des pays dits émergents, à commencer par la Chine, pose les fondements d’une configuration plus multipolaire des relations internationales, qui permet à l’Équateur de desserrer l’étau impérialiste posé par les États-Unis et d’accroître son autonomie sur la scène internationale. La Chine devient la principale destination pour les exportations latino-américaines (Webber, 2020, p. 96), accroît ses échanges commerciaux avec l’Équateur et devient le premier créancier du pays.

34À la suite des élections de 2006, l’accession à la présidence de la République par Rafael Correa et la consolidation de la proposition de « Révolution citoyenne » (RC) marquent le passage à de nouvelles modalités de gestion de la rente, enracinées dans un projet aux contours mouvants, dont le contenu sera l’objet de disputes permanentes. Schématiquement, deux positions s’opposent parmi les forces sociales et politiques ayant porté l’arrivée au pouvoir de la RC. Une position, incarnée par Rafael Correa, consiste à utiliser les ressources pour développer le pays et permettre une sortie progressive de la spécialisation primo-exportatrice (Correa & Boisson, 2009 ; Correa, Rocca & Ponsot, 2019, Riofrancos, 2020). Dans un premier temps, l’accent est mis sur la récupération de la souveraineté du pays sur ses ressources naturelles et la promotion de l’activité minière. La RC apparaît dans cette optique comme un projet de développement « néo-extractiviste » (Burchardt & Dietz, 2014), marqué par une tendance à la reprimarisation et un pacte social redistributif appuyé sur une plus importante redistribution de la rente. Une autre position « anti-extractiviste » s’oppose à la poursuite de l’exploitation pétrolière et minière au nom des droits de la nature et des populations locales affectées. L’anti-extractivisme est porté par le mouvement indigène, et par des organisations écologistes et de gauche indépendantes du parti présidentiel (Riofrancos, 2020).

35Toutefois, des éléments du discours anti-extractiviste vont également trouver des relais au sein même de l’appareil d’État. La Constitution de 2008 en porte les traces : elle reconnaît ainsi la plurinationalité de l’État, la nature comme sujet de droit, et contient des références à des conceptions tirées des cosmogonies indigènes, comme le buen vivir, posé comme une alternative civilisationnelle à la notion de développement (Acosta et al., 2008). Une initiative majeure du gouvernement, montrant une relative perméabilité aux propositions issues des mouvements anti-extractivistes, est l’initiative Yasuni-ITT (Ishpingo-Tambococha-Tiputini), en vigueur entre 2007 et 2013. Celle-ci consistait à proposer à la communauté internationale de laisser sous terre 20 % des réserves de pétrole du pays, situées dans le parc national Yasuni (région de forte biodiversité et où vivent deux peuples en isolement volontaire, les Tagaeri et les Taromenane) en échange d’une contribution financière équivalente à 50 % des revenus d’exploitation anticipés (Le Quang, 2016).

36On voit ainsi que la RC a été confrontée à la tâche complexe d’articuler des aspirations et des influences diverses, voire contradictoires, au sein d’une même stratégie de développement. Il s’agirait ainsi de construire un « socialisme du xxie siècle » rejetant le « productivisme » au profit d’autres valeurs telles que le bien-être social, la coopération, le respect des cultures ancestrales et de l’environnement. Un tel projet compte comme acteur fondamental un État renforcé et planificateur opérant dans le cadre d’une économie mixte, reconnaissant aussi bien le marché et l’économie capitaliste que l’économie populaire. La promotion de l’intégration régionale constitue également une facette clé du projet, combinée à la perspective de contribuer à la construction d’un monde multipolaire. Néanmoins, si la perspective reste à terme de sortir de la dépendance à l’exportation de matières premières, un moyen de financement fondamental du projet reste la rente extractive, et les complexités liées à la mise en œuvre de cette politique apparaissent d’autant plus criantes que le régime choisit de ne pas sortir de la dollarisation en raison de coûts de sortie anticipés importants (Correa & Boisson, 2009 ; Correa, Rocca & Ponsot, 2019).

3.2. Les contradictions du néo-développementisme équatorien

37Les années 2007-2017 correspondent à l’époque de la RC, marquée par la présidence de Rafael Correa. Le régime impulse des transformations significatives du mode de développement prévalant au cours de la période néolibérale. Des politiques économiques hétérodoxes sont mises en œuvre dans l’objectif affiché de transformer le modèle de développement du pays, en mobilisant pour cela la rente pétrolière. Sur le plan de la gestion macroéconomique, le régime met en place une politique inspirée du nouveau développementisme, dont les préconisations sont exposées notamment par Berr et Bresser-Pereira (2018). Le nouveau développementisme repose sur trois piliers : 1) des politiques économiques et des institutions formulées et mises en place pour défendre l’intérêt national et définies démocratiquement, mais attentives à la mise en œuvre d’une politique budgétaire et fiscale rigoureuse ; 2) le recours à des financements internes assortis de taux d’intérêt modérés ; 3) une neutralisation de la maladie hollandaise destinée à permettre le développement des secteurs exposés. Le mode de développement mis en œuvre reste néanmoins fragilisé par d’importantes contradictions. L’application des politiques néo-développementistes se révèle incomplète et se trouve entravée par le maintien de la dollarisation intégrale, qui limite la souveraineté économique du pays (Ponsot, 2007). Le régime semble en outre incapable de procéder à des transformations structurelles suffisantes pour mettre fin à la situation de dépendance et aux structures qui l’accompagnent (Ruiz Acosta, 2017, p. 113-161).

Figure 7. Stock de la dette externe/revenu national brut en % (axe de gauche) et balance extérieure de biens et services en millions de dollars de 2007 (axe de droite)

Figure 7. Stock de la dette externe/revenu national brut en % (axe de gauche) et balance extérieure de biens et services en millions de dollars de 2007 (axe de droite)

Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

38Des avancées sont notables dans la formulation d’un projet de développement national. On observe une récupération des capacités planificatrices de l’État, appuyées sur des plans de développement pluriannuels. Le régime reprend en main le secteur pétrolier, renégocie les contrats avec les entreprises transnationales du secteur et débloque les fonds d’épargne pétroliers constitués antérieurement. Les entreprises publiques sont renforcées (Ruiz Acosta, 2017, p. 113-161). La RC procède à des réformes destinées à poser les bases d’un mode de développement doté d’une dynamique endogène en orientant la dépense publique vers des domaines clés associés à la productivité de long terme : l’accumulation de « capital humain » (santé, éducation de base, développement scientifique) à travers l’amélioration et la démocratisation de l’accès aux services publics et à la Sécurité sociale, et les infrastructures productives – télécommunications, voirie et énergie (ibid., p. 133-137 ; Figure 8). Le salaire réel progresse (Figure 4). La politique du travail vise à diminuer les inégalités les plus criantes sur le marché du travail tout en favorisant la croissance et la création d’emplois (García, 2016). Un cadre juridique anti-monopoliste voit le jour, incluant des dispositions de re-régulation financière, afin de réduire le caractère monopolistique de l’économie, de mettre fin à certaines pratiques concurrentielles déloyales et de limiter le pouvoir politique et économique démesuré des groupes financiers (Ruiz Acosta, p. 127-132). Comme alternative à la politique monétaire, la politique commerciale prend un tour plus protectionniste pour limiter le déséquilibre du compte courant et stimuler la production destinée au marché intérieur.

Figure 8. Évolution de la FBCF totale en milliards de dollars de 2007 (axe de gauche) et des parts de l’État, des entreprises non financières et des ménages dans la FBCF en % (axe de droite)

Figure 8. Évolution de la FBCF totale en milliards de dollars de 2007 (axe de gauche) et des parts de l’État, des entreprises non financières et des ménages dans la FBCF en % (axe de droite)

Note. FBCF signifie formation brute de capital fixe

Source : graphique et calculs de l’auteur à partir des données de la BCE

39La RC tente également de promouvoir le financement interne du développement. Le système fiscal est modernisé et l’exécutif parvient à réduire drastiquement le montant de la dette externe et le service de la dette qui lui est attaché (Salgado, 2017 ; Figure 7). Un impôt est adopté pour pénaliser les sorties de capitaux. Les réserves internationales de la Banque Centrale sont rapatriées. Dans le même temps, les banques sont contraintes de maintenir un coefficient de liquidité domestique élevé (entre 45 % et 60 % de leurs actifs liquides devant être placés dans le pays). Les taux d’intérêt sont encadrés et font l’objet d’une baisse, ainsi que les commissions bancaires. Les systèmes financiers public, populaire et solidaire sont renforcés (bien que le volume des crédits octroyés par ce dernier reste faible en comparaison avec ceux des banques privées). Une conséquence de ces mesures va être de stimuler l’offre de crédits productifs (Ruiz Acosta, p. 127-132). La volonté de favoriser un financement du développement endogène se traduit également par la contribution de l’Équateur à l’émergence d’un nouveau régionalisme financier : la Nouvelle architecture monétaire et financière régionale (NAMFR). Cette dernière s’appuie sur deux institutions : la Banque du Sud (pilier financier) et le Plan Sucre (pilier monétaire). Il s’agit ici d’apporter une réponse régionale aux contraintes du système monétaire basé sur le dollar (Berr & Ponsot, 2015).

40En dépit des avancées réalisées, le modèle de développement adopté entre 2007 et 2017 présente d’importantes faiblesses. Premièrement, la stratégie de développement est restée très dépendante des financements externes. La viabilité de la dollarisation est suspendue à l’acquisition de devises, ce qui incite à approfondir l’extraversion économique – comme l’illustre la décision de signer un accord de libre-échange avec l’Union Européenne en 2014 – et renforce l’extractivisme (Berr & Ponsot, 2015). Par ailleurs, le choix du gouvernement de mettre en œuvre une politique budgétaire expansionniste durant le boom et de liquider l’épargne liquide qu’il contrôlait pour réaliser des investissements publics (De La Torre, Cueva & Castellanos-Vásconez, 2020) conduit le pays à s’endetter à l’extérieur. La Chine en vient à jouer un rôle de prêteur en dernier ressort, avec une dette s’élevant d’après le ministère de l’Économie et des Finances à plus de 8 milliards de dollars en 2016, soit environ 8 % du PIB et près de 32 % de la dette publique externe. L’Équateur retourne également sur les marchés financiers à partir de 2014.

41Si la coopération avec la Chine a pu présenter de nombreux avantages en termes de conditionnalité des prêts, de diminution des taux d’intérêt (liée à l’amélioration de la dette souveraine) et de modalités de remboursement des crédits (avec notamment des clauses de remboursement en matières premières), elle a aussi inséré l’Équateur dans une relation asymétrique de type pétrole contre financements et biens manufacturés. Par ailleurs, la NAMFR, qui s’est avérée « ambitieuse, mais velléitaire » (Berr & Ponsot, 2015), n’a que peu avancé. Le projet de Banque du Sud, sous-dimensionné, redouble des dispositifs préexistants et a été bloqué par des conflits entre pays. Le sucre n’a pas permis de remplacer le dollar dans les échanges régionaux : il fait lui aussi doublon avec un dispositif préexistant, ne réunit pas des économies en change fixe – ce qui expose le sucre à un risque de change – et relie des pays peu intégrés commercialement.

42Une deuxième faiblesse tient aux difficultés qu’a connues le régime pour générer un consensus politique suffisamment large autour de la stratégie de développement. Les années 2007-2017 se caractérisent ainsi par la stabilité politique et l’émergence d’un système de partis dominé par le parti présidentiel, le mouvement Alianza País – Patria Altiva I Soberana (Patrie fière et souveraine), mais cela n’est pas allé sans contradictions. D’une part, la conduite du processus de transformation a essentiellement été menée depuis l’État, et elle est restée centralisée autour de la personne du président, bénéficiant d’une forte légitimité et se prévalant de la Constitution de 2008, qui a reconduit et accentué les traits présidentialistes du régime (Freidenberg & Pachano, 2016). La RC a ainsi eu des difficultés à pérenniser son projet en s’appuyant, une fois au pouvoir, sur des organisations autonomes et dotées d’un leadership collectif et impersonnel. D’autre part, la stratégie de développement impulsée par le régime a été attaquée sur deux fronts. D’une part, elle est frontalement contestée par le mouvement indigène et par d’anciens alliés de gauche de País, revendiquant des transformations plus ambitieuses dans le domaine agraire et l’exploitation des ressources naturelles, et dénonçant l’autoritarisme du président (Dávalos, 2011 ; Riofrancos, 2020). De l’autre, la RC est déstabilisée par les partis de droite et de puissants groupes d’intérêt économiques, défenseurs du statu quo.

  • 11 De nombreuses études empiriques ont mis en évidence l’existence d’une relation négative, renforcée (...)

43Une troisième faiblesse du modèle de développement de la RC a trait aux modalités de neutralisation de la maladie hollandaise dans un contexte de dollarisation intégrale. Le taux de change effectif réel du dollar présente la particularité d’être corrélé négativement au prix du pétrole11 (Figure 9). Au moment du boom, la dépréciation du dollar a permis de limiter les tendances à l’appréciation du taux de change réel, mais cette arme s’avère à double tranchant dans la partie suivante du cycle : elle conduit à un effet ciseau, avec une diminution des recettes d’exportation, associée à une baisse de compétitivité-prix pour les biens exportables. Le taux de change réel de l’Équateur vis-à-vis de ses principaux partenaires commerciaux et concurrents régionaux (Pérou et Colombie) se réévalue à partir de 2012 (BCE – Banque centrale de l’Équateur, Cepal). Les tensions sur la balance commerciale s’accentuent, incitant à restreindre les importations. Pour cela, le régime a notamment mobilisé la politique commerciale, mais cette dernière reste limitée par les règles du commerce international et par le risque de subir des mesures de rétorsion.

44Les faiblesses du modèle de développement se manifestent de façon notable dans les dernières années du régime. La baisse des cours des matières premières survenue après 2011 plonge les modèles de croissance néo-extractivistes dans le marasme. Les années suivantes sont marquées par le retour au pouvoir de gouvernements de droite au niveau régional et l’enlisement des processus d’intégration régionale alternatifs, dans ce qui a été décrit comme une fin de cycle voire une « fin de partie » pour les progressismes latino-américains (Gaudichaud, Modonesi & Webber, 2020). L’Équateur ne fait pas exception, et connaît des pressions récessives violentes favorisant l’endettement externe et la mise en place de politiques d’ajustement pro-cycliques. L’État multiplie les concessions au secteur privé de manière à relancer l’accumulation (Salgado, 2017 ; Ospina Peralta, 2015), et fait face à une opposition politique croissante (Cypher & Alfaro, 2016 ; Gallegos, 2017).

Figure 9. Évolution du prix du baril exporté en dollars de 2007 (axe de gauche) et de l’indice du taux de change réel effectif (axe de droite) entre 2003 et 2016

Figure 9. Évolution du prix du baril exporté en dollars de 2007 (axe de gauche) et de l’indice du taux de change réel effectif (axe de droite) entre 2003 et 2016

Source : Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données du FMI, de la BCE et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)

Conclusion

45L’examen de la trajectoire historique de l’Équateur depuis 1972 montre que l’étude des formes institutionnelles et des politiques économiques encadrant la captation, la distribution et l’allocation de la rente pétrolière constitue une démarche féconde pour mettre à jour la façon dont est susceptible d’apparaître un syndrome hollandais dans une économie pétrolière dépendante. Au cours des trois périodes considérées (nationalisme pétrolier, néolibéralisme et Révolution citoyenne), les politiques monétaire et de change, la forme de l’État, les rapports de force sociaux et les objectifs visés par la politique économique semblent jouer, dans ce domaine, un rôle de premier plan. D’autres facteurs de nature contextuelle (conjoncture politique et économique mondiale et régionale…) ou structurelle (capacités productives, inégalités…) sont également à prendre en considération pour saisir les liens entre afflux de rente et trajectoire macroéconomique. Les modèles traditionnels de la maladie hollandaise semblent à cet égard excessivement mécanistes et obscurcissent un aspect central de la gestion de la rente : les conflits de répartition et les luttes politiques. Pour aller au-delà, un dialogue entre les approches régulationnistes et les perspectives hétérodoxes développées au Sud nous semble fécond. Il permettrait de proposer des analyses combinant la compréhension des mécanismes économiques qui s’imposent dans les économies périphériques avec la prise en considération des idiosyncrasies propres aux différentes économies dépendantes.

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Notes

1 Par biens tradables, on entend l’ensemble des biens qui peuvent être vendus dans un endroit distant du lieu de production. Une expression proche en français serait « biens exportables », mais le passage de l’anglais au français laisse persister une certaine ambigüité dans la mesure où la tradability ne se réduit pas au domaine des échanges internationaux.

2 Pour une vision nuancée de ce phénomène, agrémentée de contre-tendances, voir Nowak (1995).

3 La « maladie hollandaise » renvoie aux distorsions macroéconomiques provoquées par l’afflux de rente, notamment aux effets adverses sur les secteurs exposés non-rentiers (voir supra).

4 Consultable à l’adresse suivante : http://www.atlas.cid.harvard.edu/

5 Rattachés à la Cepal, la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (Comisión Económica para América Latina y el Caribe).

6 On assiste à la constitution de compagnies nationales dans les États producteurs. En 1960, ces derniers forment un cartel, l’Opep : Organisation des pays exportateurs de pétrole. L’Équateur rejoint l’Opep en 1973, la quitte en 1992 et la réintègre en 2007.

7 L’expression « croissance perverse » (Sachs, 1977) renvoie à un régime de croissance au sein duquel les inégalités de revenu déforment la structure de l’offre et bloquent le développement en induisant un gaspillage des ressources.

8 Plus précisément, il s’agit d’un régime dual, composé d’un marché officiel et d’un marché libre (légal) avec un contrôle des changes strict (Gastambide, 2005). Le marché libre, de faible importance, est réservé aux maisons de change et aux banques privées.

9 Une taxe sur la valeur ajoutée est créée, qui devient la première source de revenus fiscaux.

10 La Celac (Communauté d’États latino-américains et caraïbes) et l’Unasur (Union des nations sud-américaines), concrétisées en 2011, sont créées comme des alternatives à l’OEA (Organisation des États américains, considérée par la gauche américaine comme une construction impérialiste contrôlée par les États-Unis. En 2009, l’Équateur intègre l’Alba (Alliance bolivarienne pour les Amériques), une organisation régionale souhaitant développer une intégration sur la base de principes de réciprocité et affichant un anti-impérialisme assumé. Des tentatives d’approfondir l’intégration monétaire et financière régionale sont également mises en place à travers des projets tels que la Banque du Sud ou le Plan Sucre (Webber, 2020, p. 126-132 ; Berr & Ponsot, 2015).

11 De nombreuses études empiriques ont mis en évidence l’existence d’une relation négative, renforcée au cours des années 1990, entre le taux de change effectif réel du dollar et le prix du baril (Coudert & Mignon, 2016 ; Coudert, Mignon & Penot, 2007 ; Brahmasrene, Huang & Sissoko, 2014 ; Lizardo & Mollick, 2010).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Prix du baril exporté par l’Équateur en dollars de 2007 (axe de gauche) et part de la valeur ajoutée des non tradables dans le PIB en dollars de 2007 (axe de droite)
Crédits Source : graphique et calculs de l’auteur à partir des données de la Banque Centrale de l’Équateur (BCE) et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-1.png
Fichier image/png, 20k
Titre Figure 2. Service de la dette externe en % du revenu national brut (axe de gauche) et balance extérieure des biens et services en millions de dollars de 2007 (axe de droite)
Crédits Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-2.png
Fichier image/png, 12k
Titre Figure 3. Part de la rente pétrolière dans le PIB et part du service de la dette publique dans le revenu national brut (%)
Crédits Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-3.png
Fichier image/png, 37k
Titre Figure 4. Évolution de l’indice du salaire minimum réel entre 1980 et 2019
Crédits Source : graphique de l’auteur à partir des données de la Cepalstat
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-4.png
Fichier image/png, 13k
Titre Figure 5. Avoirs étrangers nets et transfert net de ressources (millions de dollars de 2007, axe de gauche) et stock de la dette externe en % du revenu national brut (axe de droite)
Crédits Source : graphique et calculs établis par l’auteur à partir des données de la Cepal et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-5.png
Fichier image/png, 16k
Titre Figure 6. Évolution du prix du baril exporté en dollars de 2007 (axe de gauche) et de l’indice du taux de change réel effectif (axe de droite) entre 1990 et 2006
Légende L’indice du taux de change effectif réel est tiré du FMI. Une augmentation (diminution) correspond à une appréciation (dépréciation).
Crédits Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données du FMI, de la BCE et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-6.png
Fichier image/png, 38k
Titre Figure 7. Stock de la dette externe/revenu national brut en % (axe de gauche) et balance extérieure de biens et services en millions de dollars de 2007 (axe de droite)
Crédits Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-7.png
Fichier image/png, 21k
Titre Figure 8. Évolution de la FBCF totale en milliards de dollars de 2007 (axe de gauche) et des parts de l’État, des entreprises non financières et des ménages dans la FBCF en % (axe de droite)
Crédits Note. FBCF signifie formation brute de capital fixe
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-8.png
Fichier image/png, 42k
Titre Figure 9. Évolution du prix du baril exporté en dollars de 2007 (axe de gauche) et de l’indice du taux de change réel effectif (axe de droite) entre 2003 et 2016
Crédits Source : Source : graphique réalisé par l’auteur à partir des données du FMI, de la BCE et de la Banque Mondiale (Licence CC BY 4.0)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/20462/img-9.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Constantin Lopez, « Sur la corde raide : rente pétrolière et développement en Équateur (1972-2017) »Revue de la régulation [En ligne], 31 | 2nd semestre / Autumn 2021 | décembre 2021, mis en ligne le 17 janvier 2022, consulté le 20 mai 2022. URL : http://journals.openedition.org/regulation/20462 ; DOI : https://doi.org/10.4000/regulation.20462

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Auteur

Constantin Lopez

Doctorant, Centre d’Économie de la Sorbonne, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Maison des Sciences Économiques, 106-112 bd. de l’Hôpital, 75647 Paris Cedex 13, constantin.lopez@etu.univ-paris1.fr

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