L’auteur remercie Jean-Claude Barbier, Jean-Sébastien Gharbi et Amandine Rauly pour leurs commentaires sur une version antérieure de ce texte. Il remercie également les deux rapporteurs anonymes, les porteurs du numéro et le comité de rédaction pour leurs lectures attentives et leurs commentaires. L’auteur remercie aussi les participants aux Journées de l’Association d’Économie Sociale 2019, où une version antérieure de ce texte a été présentée, pour leurs commentaires. Il reste seul responsable des éventuelles insuffisances de ce travail.
Conflits d’intérêts : l’auteur déclare être membre du Conseil de Recherche et prospective de l’Uniopss. Ce travail est développé indépendamment et n’a bénéficié d’aucun financement spécifique.
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1Les associations développant des services sociaux et médico-sociaux emploient près d’un million de salariés1, et représentent plus de 60 % de l’emploi dans ce secteur d’activité2. Ce poids économique important est pourtant peu connu, tandis que leur rôle dans la protection sociale tend à être invisibilisé. En effet, sous l’impulsion de dispositifs favorisant la mise en concurrence, les associations sont de façon croissante réduites à une fonction de prestataire de service, au même titre que les entreprises à but lucratif qui se développent dans ce domaine. Pourtant, les associations du secteur social et médico-social (SSMS) jouent un rôle structurant dans la protection sociale, rôle qui ne peut être restreint à celui de prestataire de service. Cet article cherche à mettre en évidence ce rôle en s’appuyant sur le cas français.
- 3 À ce jour, les ordres religieux et congrégations occupent encore une place importante de l’action (...)
- 4 La loi 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociale donnait des élé (...)
2En France, les services sociaux et médico-sociaux ont été développés à l’issue de la Seconde Guerre mondiale dans le cadre d’une régulation associant puissance publique et associations (Defourny et al., 2010 ; Laville, 2000), même si leur origine est antérieure et plonge ses racines dans l’action religieuse3, le paternalisme patronal, voire dans l’action mutualiste (Castel, 1995 ; Elbaum, 2008). Bien que développé largement par les associations et organisations publiques, le secteur du social et médico-social est réglementairement défini par les activités, des « missions d’intérêt général et d’utilité sociale » (Art L311-1 du Code de l’action sociale et des familles), et non le statut4. Ces activités comprennent notamment des activités d’évaluation et de prévention des risques sociaux et médico-sociaux et des actions d’assistance dans les divers actes de la vie quotidienne, des actions d’intégration sociale, des mesures de protection de l’enfance, etc. Elles peuvent être réalisées dans le cadre d’établissements ou de services à domicile (ex. services de soins infirmiers à domicile, établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, etc.). Les activités peuvent être réalisées par tout type d’organisations, qu’elles soient publiques, privées associatives ou privées commerciales.
3Depuis les années 2000, les services sociaux et médico-sociaux sont la cible de politiques organisant une mise en concurrence entre des prestataires aux statuts juridiques différents, voire soutenant le développement d’entreprises lucratives. Ainsi, la loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients à la santé et aux territoires (2009) organise une mise en concurrence de prestataires par le biais d’appels à projets. Dans les services à la personne, le Plan Borloo (2005) visait explicitement le développement des entreprises lucratives dans ce champ (Bailly et al., 2013 ; Devetter et al., 2009 ; Gallois & Nieddu, 2015 ; Le Roy & Puissant, 2016). Cette mise en concurrence des associations du SSMS avec des organisations à but lucratif vient remettre en cause leur rôle historique dans la protection sociale et pose la question de leur pérennité. Cette situation pose des enjeux à la fois empirique et théorique. Face à l’enjeu empirique, la littérature académique relative aux associations s’oriente dans deux grandes directions interconnectées. La première direction est celle de la comparaison entre prestataires lucratifs ou non, celle-ci portant par exemple sur la qualité ou l’accessibilité à ces services (Aaronson et al., 1994, Comondore et al., 2009). Ces travaux comparatifs se rapprochent d’autres études qui portent, elles, sur les caractéristiques organisationnelles, de gouvernance ou encore de relation salariale des associations, ces caractéristiques marquant leur singularité par rapport à d’autres formes d’organisation (Demoustier, 2001 ; Devetter & Rousseau, 2007 ; Hély, 2009 ; 2012 ; Simonet, 2018). La seconde direction discute l’hypothèse d’un isomorphisme organisationnel entre les différentes formes de prestataires de services sociaux et médico-sociaux (Alexander, 2000 ; Petrella & Richez-Battesti, 2010 ; Powell & Steinberg, 2006). En complément, d’autres travaux cherchent à spécifier théoriquement les caractéristiques des associations qui les distinguent d’autres formes organisationnelles et leur confèrent, entre autres, une capacité particulière à l’innovation sociale (Enjolras, 1995 ; Hansmann, 1987 ; Laville & Nyssens, 2000 ; Salamon, 1987 ; Salamon & Sokolowski, 2016 ; Weisbrod, 2009).
4Dans cette littérature, les associations sont traitées comme une forme organisationnelle singulière. Les approches régulationnistes ont souligné l’intérêt d’analyser des domaines spécifiques, ou espaces méso, pour rendre compte de dynamiques de changement institutionnel non perceptibles au niveau macro (Laurent & du Tertre, 2008 ; Laurent et al., 2021). Ces espaces peuvent être des secteurs, des territoires ou d’autres espaces ayant des caractéristiques propres comme les coopératives (Bodet & Lamarche, 2020). Ils sont encastrés dans les dynamiques d’ensemble et donc articulés avec celles-ci. Ces résultats invitent à développer une analyse régulationniste pour caractériser la place des associations du secteur social et médico-social dans la protection sociale.
5La protection sociale est souvent appréhendée dans une logique comptable, qui la réduit à sa dimension monétaire. En dépassant l’analyse basée sur les flux monétaires et dispositifs, la caractérisation de la protection sociale proposée par Bruno Théret (1997) et par Jean-Claude Barbier et Bruno Théret (2009) offre des outils conceptuels pour penser les spécificités des associations. Leur analyse fait ressortir que la structure du système de protection sociale réside dans une articulation entre les ordres économique, politique et domestique, qui repose sur des médiations institutionnelles. Caractériser ces médiations contribuera à souligner le rôle des associations du SSMS dans le système de protection sociale.
6Notre propos sera développé de la façon suivante. Dans un premier temps, nous caractérisons, à partir des travaux de Théret, la protection sociale comme un ensemble de médiations institutionnelles. Sur cette base, nous positionnons ensuite le social et médico-social comme secteur dans la protection sociale. La littérature relative aux associations permet de mettre en évidence d’autres médiations institutionnelles portées par les seules associations, et d’en souligner le rôle structurant dans la protection sociale. Ce résultat théorique, dont la portée empirique est forte, montre que les associations ne sont pas seulement des prestataires de services. Elles se différencient des autres acteurs en portant des mécanismes de régulation méso qui structurent le système de protection sociale.
7La protection sociale peut être appréhendée de plusieurs manières complémentaires. Les politiques publiques en ont une vision comptable reposant sur les montants redistribués, les ressources et les emplois. Cette manière de considérer la protection sociale est centrale puisqu’elle est au cœur de la loi annuelle de financement de la sécurité sociale. Toutefois, cette représentation de la protection sociale met largement en invisibilité les associations.
8Avec une approche budgétaire, la protection sociale peut se définir comme une grande partie des dispositifs qui organisent une forme de solidarité face à des risques sociaux, c’est-à-dire à des situations qui, si elles se réalisent, entraînent soit un surcroît de dépenses, soit une baisse de ressources (soit une combinaison des deux). Par exemple, le risque de tomber malade peut entraîner un surcroît de dépenses pour des soins (consultation d’un médecin, achat de médicaments) et/ou une baisse de ressources liée à une incapacité de travailler. La réponse à ces risques est associée à un ensemble de règles juridiques et à des transferts monétaires. C’est dans cette perspective qu’est mesurée la protection sociale dans ses comptes. Elle y est organisée autour de six grands risques sociaux reconnus socialement et institués : le risque santé, le risque vieillesse, le risque maternité-famille, le risque emploi, le risque logement et le risque pauvreté-exclusion. Organisé autour de ces risques, le périmètre des comptes de la protection sociale recouvre « tous les mécanismes institutionnels, publics ou privés, prenant la forme d’un système de prévoyance collective et/ou mettant en œuvre un principe de solidarité sociale, qui couvrent les charges résultant pour les individus ou les ménages de l’existence d’un certain nombre de risques sociaux identifiés (santé, vieillesse, chômage, pauvreté…) » (Elbaum, 2008, p. 6). Dans cette perspective, la protection sociale inclut, outre les dépenses des Administrations de Sécurité sociale, des régimes et couvertures complémentaires (individuelles ou collectives), des interventions sociales de l’État et des collectivités, ainsi que des interventions des Institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM).
9Les ISBLSM sont des organisations dotées d’une personnalité juridique de droit privé et produisant des services non marchands. Dans le périmètre des comptes de la protection sociale, ces services recouvrent uniquement les établissements d’accueil ou d’hébergement de personnes handicapées, ceux destinés aux personnes en situation d’exclusion et ceux destinés à l’enfance en difficulté sociale. Ces activités constituent des services sociaux et médico-sociaux, tout comme d’autres activités telles que les services ou établissements destinés aux personnes âgées, qui ne font pourtant pas partie des ISBLSM. Comme le souligne Henry Noguès, « pour que la protection sociale soit effective, il ne suffit pas de garantir le versement d’allocations en espèces, il faut aussi garantir l’accès à une offre de services en nature adaptée aux besoins » (2017, p. 38). Les associations du SSMS dont l’activité n’est pas intégrée dans le périmètre des ISBLSM ne sont ainsi pas intégrées aux comptes de la protection sociale en tant qu’associations. C’est le cas en particulier des associations développant des services d’aide à domicile ou d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. Leur activité est toutefois mesurée (au moins en partie) par la prise en compte des transferts monétaires liés à des prestations sociales dites en nature afin de permettre l’accès à de tels services. Par exemple, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) contribue à financer l’achat de services d’aide à domicile ou d’hébergement pour des personnes âgées dépendantes. Ces services peuvent être obtenus auprès de différents types de prestataire : associatifs, publics, entreprises commerciales, voire en emploi direct. Les flux monétaires associés à l’APA sont pris en compte dans les comptes de la protection sociale. Ainsi, l’activité et les flux monétaires associés sont mesurés dans les comptes publics, mais ils ne sont pas reliés aux associations ou au type de fournisseur. Pour les activités du SSMS ne relevant pas des activités possibles pour les ISBLSM, la mesure monétaire masque le type de fournisseur, qui peut dès lors avoir un but lucratif.
- 5 Ce périmètre rend mal compte des mécanismes d’achat d’outils de protection individuelle. En outre, (...)
- 6 Il est délicat de donner une estimation de l’activité associative masquée derrière des flux monéta (...)
10L’acceptation large du champ de la protection sociale dans les comptes de la protection sociale recouvre ainsi tout à la fois l’intervention de l’État social, de certains organismes complémentaires5 et d’une partie réduite des associations développant des services sociaux et médico-sociaux. Une analyse uniquement basée sur les flux monétaires dans les comptes de la protection sociale conduit cependant à une prise en compte restreinte de la place des associations du champ social et médico-social6.
- 7 La monnaie et le droit constituent également des médiations symboliques ente les ordres. Sur cet a (...)
11Au-delà des flux monétaires et des dispositifs institutionnels associés mesurés par les comptes de la protection sociale, Théret souligne sa dimension sociétale (Théret, 2010). Selon lui, la protection sociale renvoie à l’ensemble des dispositifs mis en place par la société pour atténuer les tensions nées du processus de différenciation sociale. Elle participe à la construction de la société en reliant au sein d’un même système des logiques individuelles (résultat de la différenciation sociale et de la division du travail) et des logiques collectives de solidarité. Afin d’en rendre compte, il analyse la protection sociale en termes de système dont l’unité et la cohérence interne doivent être interprétées (Théret, 1996). Pour cela, il caractérise les systèmes de protection sociale comme des médiations institutionnelles articulant trois ordres aux logiques différenciées : l’ordre économique, l’ordre politique et l’ordre domestique. À ces ordres correspondent des principes d’intégration sociale ; respectivement le marché, la centralisation-redistribution et la réciprocité. Les ordres sont articulés par deux grands types de médiations fonctionnelles et régulatrices : la monnaie et le droit7. Les compromis s’institutionnalisent dans ces médiations (Théret, 1991). Un système de protection sociale correspond alors à un compromis institutionnalisé combinant ces différents principes d’intégration. De fait, la configuration des systèmes de protection sociale varie d’une nation à l’autre, mais il est possible d’en déterminer des invariants et d’en proposer une modélisation. La protection sociale contribue à faire société, même si cette société est fractionnée en des ordres hétérogènes. Théret en propose une modélisation sous forme d’une structure élémentaire de protection sociale (Fig 1) associée à quatre relations interdépendantes qu’il qualifie ainsi : « la relation salariale d’insertion directe de la population dans l’ordre économique et trois relations spécifiques de protection sociale qu’on peut qualifier de consubstantialité économique (relation entre l’ordre économique et les institutions de protection sociale), d’alliance politique constitutive de l’État-providence (alliance entre ces institutions et l’ordre politique) et de protection sociale de l’ordre domestique » (Théret, 2010, p. 48). Plus précisément, la relation de consubstantialité entre l’ordre économique et la forme structurelle de la protection sociale renvoie par exemple aux assurances sociales auxquelles contribue l’ordre économique par les cotisations sociales. La relation d’alliance entre la forme structurelle de la protection sociale et l’ordre politique renvoie quant à elle à l’État social. La relation de protection sociale entre l’ordre politique et l’ordre domestique désigne, enfin, le mix des prestations liées à l’assurance sociale et l’assistance sociale qui assure la reproduction des individus dans le cercle familial. Enfin, la relation de couverture par le marché, entre ordre domestique et politique, traduit la manière dont les individus s’insèrent dans l’ordre économique à travers le travail (et les revenus qu’ils en dégagent).
Fig. : Structure élémentaire d’un système de protection sociale
Source : Théret, 2010.
- 8 La pagination des références issues de Théret 2006 correspond à celles de la version mise en ligne (...)
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- 10 “social space for the production and reproduction of the greater part of the human population, and (...)
12Les ordres tels que développés par Théret ne correspondent pas aux sphères politique /de l’État, marchande, et familiale parfois utilisées pour caractériser la protection sociale (Daly & Lewis, 2000). Au contraire, dans l’analyse de Théret (1991), l’État inscrit son action en mobilisant au registre de l’ordre économique et de l’ordre politique. De ce fait, pour intégrer les associations du social et médico-social au cœur de ce système, il est nécessaire de spécifier les ordres. Théret définit l’ordre économique comme « un espace social dans lequel a émergé la dynamique d’une accumulation de richesses potentiellement auto-entretenue, la domination de l’homme sur l’homme a été instrumentalisée et sa finalité est devenue l’extorsion d’un surplus économique » (Théret, 2006, p. 2)8. Les actions de l’ordre économique sont ainsi orientées vers l’accumulation de « choses » (ibid.). L’ordre politique est défini comme « un système de pratiques sociales qui, grâce au même processus, prend forme selon une logique qui dépouille progressivement la domination de l’homme sur l’homme de toute finalité liée à l’accumulation de richesses matérielles pour elle-même. Elle devient, a contrario, une fin en soi » (ibid.)9. Les actions de l’ordre politique sont orientées vers l’accumulation de pouvoir et de signes de pouvoir (titres juridiques). Enfin, l’ordre domestique est un « espace social pour la production et la reproduction de la plus grande partie de la population humaine, et cette population est la ressource “naturelle” qui est exploitée (à la fois avec la terre et en concurrence avec elle) dans les autres ordres en tant que “matière première” pour les stratégies d’accumulation économique et politique » (ibid.)10.
13Mais « ces ordres ne peuvent contenir en leur sein la totalité de leurs moyens d’exercice et ils ne sont donc pas indépendants l’un de l’autre » (Théret, 1991, p. 134), au contraire, ils sont interdépendants et doivent donc être articulés. Ainsi, l’État est défini chez Théret comme un complexe relationnel et institutionnel ayant sa propre économie. Il déploie notamment un rapport économique d’appropriation du surplus dégagé dans l’ordre économique via la fiscalité et un rapport politique de domination des individus.
14L’articulation entre les ordres s’opère, chez Théret, par le biais de deux formes de médiations fonctionnelles et régulatrices : la monnaie et le droit. La monnaie sert à la fois d’opérateur d’échange entre les ordres économique et politique et d’accumulation. Le droit permet d’articuler « la “société civile” et la “société politique” » (1991, p. 142). Il contribue à l’accumulation dans l’ordre économique via les droits de propriété. Les compromis entre État et acteurs capitalistes reposent ainsi sur deux formes de médiation des relations entre ordres. Ces médiations sont en outre nécessaires à la reproduction de l’État et du capital.
15Au moyen de l’articulation de ces ordres économique, politique et domestique, par le droit et la monnaie le système de protection sociale structure une intermédiation entre logiques individuelles et collectives. Comment, dans ce cadre, positionner les associations du champ social et médico-social ? La prochaine section explore les pistes ouvertes par les travaux de Théret.
16Bien que développant une analyse structuraliste, donc n’analysant pas spécifiquement les associations ni le secteur social et médico-social, les travaux de Théret offrent des éléments permettant de positionner les médiations institutionnelles du secteur social et médico-social, qui sont précisées au moyen d’éléments d’analyses empiriques. Il s’agira alors d’examiner si ces médiations liées au secteur du social et médico-social permettent de spécifier un rôle propre aux associations. L’analyse repose sur la mobilisation, en seconde main, d’un ensemble d’analyses institutionnalistes empiriques et historiques du SSMS, en particulier une analyse régulationniste de l’aide à domicile (Gallois, 2012 ; 2023 ; Gallois & Nieddu, 2015), une activité où la dynamique concurrentielle est particulièrement marquée.
17La place des associations du champ social et médico-social n’est pas spécifiquement documentée dans les travaux de Théret. Toutefois, un ensemble d’analyses liées à celles-ci permet de caractériser les relations entre ordres économique et politique auxquelles elles contribuent. Une première forme d’enchevêtrement a trait aux modalités de financement (principal) de ces services sociaux et médico-sociaux. La grande majorité de l’activité des associations du social et du médico-social est financée directement ou indirectement par la puissance publique, à travers des dotations aux établissements ou à leurs missions ou bien par des allocations individuelles (allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation du handicap) transmises aux bénéficiaires (via une relation de protection sociale) afin qu’ils acquièrent des services auprès de ces prestataires. Si cette forme d’enchevêtrement des ordres économique, politique et domestique apparaît aujourd’hui dominante, elle concerne autant l’activité d’organismes associatifs que non associatifs. Pour rendre compte plus spécifiquement des enchevêtrements autour des associations, la trajectoire historique ayant abouti à cet enchevêtrement est également éclairante, en particulier au sujet de la place des associations développant des services sociaux et médico-sociaux.
18Les origines du secteur social et médico-social sont celles de l’action sociale. Historiquement, l’action sociale s’est constituée sur la base de deux logiques distinctes. La première relève d’acteurs privés dénommés « œuvres », qui regroupaient des institutions caritatives aux fondements religieux, des initiatives philanthropiques et mutualistes, etc. qui se sont développées en tant que telles dès le xviiie siècle et qui prennent progressivement une forme associative. La seconde logique est rattachée aux lois d’assistance de 1889 et 1913, qui enjoignent les collectivités locales à mettre en place des bureaux d’assistance et autres structures à vocation sociale et médico-sociale, lesquels constituent progressivement un service de droit public. Ces deux formes d’intervention resteront juxtaposées pendant la première moitié du xxe siècle. En parallèle du mouvement de création de la Sécurité sociale, la construction d’une politique publique de l’aide et de l’action sociale, dans les années 1950-1980 a conduit à « encastrer [une multiplicité d’acteurs] dans un cadre juridique spécifique articulant des services publics au sens strict du terme avec des opérateurs privés maintenus à une certaine distance du droit public » (Lafore, 2016, p. 68). Cette construction, qui se concrétise avec la loi du 30 juin 1975, regroupe dans un même champ social et médico-social des organismes associatifs et publics œuvrant envers différents publics (enfance en difficulté, handicap, personnes âgées…) qui sont dès lors soumis à un cadre juridique commun assurant néanmoins le maintien de spécificités selon les publics. On assiste ainsi à une recomposition public/privé qui se fait par l’activité productive du social et médico-social et non par les statuts. La puissance publique organise une réglementation de l’activité et non des organisations. Plus exactement, l’ordre politique encadre les activités du social et médico-social par voie de réglementation et de financement de l’activité mais il n’encadre pas les organisations support de ces activités. Interprétée dans le cadre de Théret, cette construction institutionnelle relève d’un échange entre monnaie (sécurisation des flux monétaires pour l’activité productive) et droit (réglementation croissante), faisant ainsi interagir les ordres économique et politique. Comme l’activité productive se situe, compte tenu de la relation salariale associée à la production, dans l’ordre économique, il y a une relation de consubstantialité de cet ordre à l’État social : les organisations sociales et médico-sociales sont ainsi à rattacher aux structures de la protection sociale à travers leurs fonctions de production de services sociaux. Les organisations et formes d’organisation sont toutefois masquées dans les comptes qui ne caractérisent que les flux monétaires afférents à l’achat de services (directement par l’État social ou via des dispositifs destinés à financer l’achat par des bénéficiaires directs).
- 11 Cette définition diffère de celle de Gadrey (2003) où le service est une relation entre individus (...)
- 12 Chez Théret, le service fictivement est associé à l’usage d’un capital qui est rémunéré, le prix t (...)
19Pour Théret (1991), un service, qu’il soit social, médico-social ou d’une toute autre nature, relève avant tout d’une relation politique. En effet, il s’agit d’une « prestation d’un individu à un autre qui s’incorpore à cet autre même », une relation de personne à personne dont le résultat est difficilement objectivable, la « valeur » du service étant tout à la fois liée au producteur et au consommateur de celui-ci11. Pour la production de services marchands, il existe une soumission du rapport individu-individu à l’économique à travers la formation du prix12. Le politique (relation de service) est alors soumis à l’économique par le prix. Néanmoins, Théret précise que les services non marchands sont évalués par une norme politique non soumise à l’économique, c’est-à-dire non liée à un objectif d’accumulation. La nature marchande ou non marchande des services médico-sociaux est complexe dans la configuration actuelle du système de protection sociale français. Une partie de ces services est vendue à un prix qui n’est pas significatif économiquement ou fournie à titre gratuit (ex. protection de l’enfance, aide aux personnes en situation d’exclusion). C’est le cas de l’activité des ISBLSM telle qu’elle est recensée dans les comptes de la protection sociale. Par ailleurs, une partie des activités liées aux services médico-sociaux est organisée sous une forme quasi marchande : la puissance publique, au lieu de financer directement la production de services dans une logique tutélaire, finance les usagers afin qu’ils puissent acheter eux-mêmes des services auprès d’organismes prestataires mis en concurrence. Ces services sont alors considérés comme marchands au sens de la comptabilité nationale dans la mesure où ils ne sont pas vendus à un prix largement inférieur à leur coût de production. De ce fait, ils pourraient, comme tout service marchand, constituer une relation politique soumise à l’ordre économique. Il s’agit alors de savoir si le prix de ces services est déterminé dans une logique politique de prix administratif ou dans une logique économique d’accumulation.
- 13 Dans le champ plus large des services à la personne, le nombre d’entreprise est passé de 573 en 20 (...)
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- 15 Gallois (2012) note que les organismes peuvent générer des degrés de liberté pour fixer des prix s (...)
20Le champ de l’aide à domicile a été la cible d’une politique publique cherchant à soutenir le développement d’activités rentables et, depuis sa mise en place, le nombre d’entreprises du secteur a connu une croissance très forte13. À la suite de cette politique, deux régimes de formation des prix coexistaient14, le régime administré de l’autorisation, où un tarif est déterminé par la puissance publique, et le régime de l’agrément, où le prix est supposé déterminé librement par les organismes d’aide à domicile. Cependant, la fixation des tarifs dépend de la politique des organismes sociaux en matière de financement des prestations. En effet, lorsque le service concerne des bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, par exemple, le montant de l’allocation est déterminé sur la base d’un tarif horaire de référence fixé par décret. Compte tenu de l’existence de ce tarif de référence, l’organisme agréé ne peut guère facturer aux personnes bénéficiaires un prix substantiellement différent, à moins qu’il ne mette en place une stratégie de segmentation de la clientèle visant à s’isoler des financements de l’État social15 (Gallois, 2012). De fait, l’autorité publique conserve un rôle déterminant dans l’établissement du prix de ces services, y compris pour des organismes s’inscrivant strictement dans l’ordre économique compte tenu leur objectif de rémunération du capital, et les prix apparaissent construits à partir d’une norme politique davantage que par une norme économique.
- 16 Le GMP ou Gir moyen pondéré est un indicateur du niveau de dépendance moyen des résidents dans un (...)
- 17 Le PMP ou Pathos moyen pondéré mesure la charge en soins médico-technique nécessaire pour les rési (...)
21Les organisations du SSMS ont également comme caractéristique l’organisation d’une solidarité horizontale entre bénéficiaires. Cette caractéristique est fortement présente dans les activités de l’aide à domicile ou des EHPAD. Ainsi, dans l’aide à domicile, à tarif égal pour les bénéficiaires, les organismes organisent un case mix de sorte que les coûts de prise en charge de personnes fortement dépendantes soient compensés par des prises en charge plus simples et moins onéreuses, voire par des services de ménage/repassage auprès de personnes en bonne santé, n’ouvrant pas droit à financements publics (Gallois, 2012) et ne relevant pas du social et médico-social. Dans les EHPAD, le case mix se formalise avec la recherche d’un niveau de dépendance moyen (le GMP16) et de besoin de soins moyen (le PMP17) des résidents correspondant au niveau pour lequel l’EHPAD est financé par les autorités publiques (Delouette & Nirello, 2017). Cette stratégie de case-mix n’est cependant pas propre aux associations puisqu’on la trouve également chez les organisations lucratives développant ces activités, même si l’objectif de production de solidarité n’y est pas central.
22L’organisation de l’activité productive du SSMS apparaît ainsi encastrée directement dans le système de protection sociale tel que caractérisé par Théret. Le droit encadre l’activité et la production, que Théret rattache au moins en partie à l’économique via le travail. Il y a ainsi un enchevêtrement entre ordre économique et politique. De plus, les prix sont déterminés principalement par une norme politique. Enfin, le modèle économique des organisations du SSMS organise en soi une forme de solidarité entre personnes via un case-mix. L’activité, les spécificités de l’activité productive, et des dispositifs institutionnels spécifiques en font un secteur institutionnel du système de protection sociale dont l’activité participe à la reproduction des individus dans l’ordre domestique.
23À ce stade de l’analyse, il apparaît que le secteur d’activité du social et médico-social est bien une partie intégrante du système de protection sociale. Examinées au prisme des articulations entre ordre économique, politique et domestique supportées par les médiations institutionnelles que sont le droit et la monnaie, les associations ne se distinguent pas notablement d’autres types de producteurs. La littérature relative aux associations permet toutefois d’identifier une médiation institutionnelle propre à celles-ci et qui, comme le droit et la monnaie, permet de relier les ordres. Cette médiation singulière permet de les différencier des autres prestataires de services au sein du secteur social et médico-social tout en positionnant les associations au sein du système de protection sociale.
24Cette section cherche à identifier des spécificités qui donneraient aux associations une place à part dans la protection sociale, et au sein du SSMS. Pour cela, nous nous appuyons sur la littérature relative aux associations et identifions des médiations institutionnelles qui leurs sont spécifiques. Leur identification permet alors de pointer un mécanisme d’émergence de régulations méso, non perceptibles au niveau macro, mais qui peuvent y avoir un effet d’entraînement. Il s’agit ici de poser les premiers éléments d’identification et de caractérisation d’un espace méso des associations du SSMS, par la manière dont elles développent des mécanismes de régulation.
25Sur le plan de l’analyse économique, nombre de travaux permettent de justifier l’existence d’associations en tant que prestataires de services. L’approche en termes d’asymétries informationnelles liées aux défaillances de marché (Hansmann, 1980 ; 1987) met en lumière le signal de confiance envoyé par les associations au consommateur, afférant à leur caractère non lucratif, tandis que les approches en termes de production de biens collectifs expliquent leurs financements publics (Weisbrod, 2009). Ce corpus justifie, du point de vue de l’analyse économique, l’existence d’associations en tant que prestataires.
- 18 Les associations contribuent également à révéler d’autres manières de répondre à des besoins.
26Les travaux en économie politique attribuent également aux associations une fonction de révélateur de besoins sociaux et de construction sociale de ces besoins. Jean-Louis Laville et Marthe Nyssens (2000) confèrent aux associations une capacité d’identification de besoins de la sphère domestique non satisfaits et la mise en œuvre d’une réponse à ceux-ci par la mobilisation de ressources de nature variée18. Les travaux de Bernard Enjolras (1995) confèrent aux associations une capacité à créer des compromis entre différentes logiques (domestique, marchande, civile…), ce qui leur offre une aptitude à détecter des besoins insatisfaits d’une part et à mobiliser leur légitimité pour peser dans la détermination des choix collectifs. Cette fonction peut se lire comme une fonction d’intermédiation entre les ordres économique, politique et domestique en vue d’agir sur la structure du système de protection sociale. Une telle fonction d’intermédiation entre les ordres vient alors s’ajouter aux médiations institutionnelles déjà citées (la monnaie et le droit). Toutefois, dans cette approche, la fonction de constructeur et de révélateur de besoin reste intrinsèquement liée à la réalisation de la prestation de service. Deux corpus complémentaires étudient plus spécifiquement cette fonction de révélateur de besoins dans le cas du secteur social et médico-social, ce qui permet de l’isoler du rôle de prestataire : l’un provenant du droit et la caractérisant de fonction médiatrice (Lafore, 2010 ; 2016) ; le deuxième venant de l’économie et la qualifiant de fonction tribunitienne (Priou, 2002 ; 2007).
- 19 Dans le cadre analytique de Théret, l’État est un complexe combinant une dimension politique et un (...)
- 20 Danièle Demoustier (2001) pointe à cet effet que les associations ont organisé l’expression de nou (...)
27Les deux approches partent du constat suivant ; de manière générale, les associations du secteur social et médico-social se sont structurées autour d’un projet collectif fondé sur des intérêts qui ne sont pas des intérêts individuels (contrairement aux organisations capitalistes que l’on peut rattacher strictement à l’ordre économique). Il peut s’agir d’intérêts mutuels entre leurs membres (ex. associations de parents d’enfants en situation de handicap) mais, dans le cas des associations du SSMS, le projet collectif peut également être celui de l’intérêt collectif (qui va au-delà de l’intérêt mutuel de ses membres), vers une certaine catégorie de population (ex. maraudes). Cet intérêt collectif porté par les associations a été progressivement reconnu dans sa double dimension politique et économique par la puissance publique19, en particulier au cours de la deuxième moitié du xxe siècle, par l’allocation de financements à l’activité de ces associations à travers leur fonction de production de services sociaux, mais aussi en réglementant leur activité. Les besoins sociaux qui étaient historiquement portés se voient ainsi validés par la puissance publique. La loi 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales confère aux œuvres privées une mission de service public et les dote de financements stables20.
28Cette validation est permise à travers ce que Robert Lafore (2010 ; 2016) appelle la fonction médiatrice des associations dans le cadre démocratique. Cette fonction médiatrice s’exerce de la façon suivante : les associations constituent des communautés qui construisent des problématiques reposant sur l’identification d’un besoin social. Dans le cas de la protection sociale, ce besoin se situe au sein de l’ordre domestique, il n’est ni couvert par la relation d’insertion dans l’économique via le marché et l’emploi, ni par l’ordre politique à travers une relation de protection sociale. L’action des associations va alors consister à porter cette problématique et les représentations qu’elles en ont dans l’espace public, à la confronter à d’autres représentations du problème, pour construire la reconnaissance du besoin (et donc le besoin social). Ce faisant, les associations nouent des relations avec des acteurs insérés dans l’ordre politique, en cohérence avec les finalités propres à ce dernier. Offrir une réponse à un besoin n’est-il pas une façon d’accroître son importance pour la puissance publique ? Pour construire cette réponse, l’État mobilise le développement d’une nouvelle réglementation, dont nous avons vu qu’elle consistait à ramener les associations dans leur rôle économique de prestataire de services sociaux, dont la valeur est elle-même validée par le politique. Il mobilise également sa fonction économique pour assurer les ressources afférentes.
- 21 On soulignera à cet endroit que les entreprises assurant du lobbying pour leur activité de prestat (...)
29Johan Priou (2002 ; 2007) apporte une caractérisation économique à la fonction de médiations que Lafore confère aux associations. Il considère que les fonctions des associations sont économiques, avec la production de services sociaux, mais que cette fonction économique ne peut se résumer à celle de prestataire. Celles-ci exercent également un rôle économique, au-delà de celui de producteur, lorsqu’elles cherchent à influer sur la détermination de choix collectifs associés à des politiques publiques. Ce rôle est associé à ce qu’il qualifie de fonction tribunitienne. Il la définit comme « l’ensemble des actions visant, d’une part, à faire reconnaître par la collectivité certains besoins des individus comme des besoins collectifs ou sociaux et, d’autre part, à faire contribuer la puissance publique à la satisfaction de ces besoins » (Priou, 2007 ; p. 238). Pour faire reconnaître, puis satisfaire, les besoins sociaux qu’elles révèlent et construisent, les associations doivent à la fois « faire la preuve de la dimension collective des intérêts qu’elles représentent » et « convaincre les pouvoirs publics de la nécessité de contribuer à la satisfaction de ces besoins » (Priou, 2007 ; p. 238). Les associations jouent ainsi un rôle de médiation entre besoins sociaux et système de décisions publiques. La validation par le politique, lorsqu’elle se réalise, prend alors deux formes : une confirmation du besoin et la détermination d’une valeur monétaire permettant de subvenir à ces besoins. La fonction tribunitienne se distingue du lobbying par une représentation d’intérêts différents : l’objectif n’est pas d’améliorer directement et à court terme la situation de leurs organisations, mais de la population21. Autrement dit, l’objectif n’est pas celui de l’accumulation de richesses et de biens associée à l’ordre économique, mais de révéler au politique des besoins de protection sociale émanant de l’ordre domestique. Il s’agit ici d’orienter l’action de la puissance publique vers le soutien à la mise en œuvre de services sociaux venant répondre à des besoins de l’ordre domestique, les besoins étant validés et traduits dans des dispositifs de protection sociale.
- 22 Aux États-Unis, où le système de protection sociale reste fortement basé sur le marché, avec des d (...)
30Pour Priou, la fonction tribunitienne est la principale raison d’être des associations du SSMS, même si leur activité économique est plus largement étudiée à travers l’angle de la production de services. En effet, leur caractère non lucratif leur offre un avantage compétitif dans certaines situations, ce qui permet d’en expliquer l’existence sur un marché (cf. supra), mais sans les distinguer d’autres offres non lucratives, en particulier publiques. Elles se distinguent de l’offre publique par l’autonomie d’initiative et le rôle des bénévoles (et de leurs choix) dans l’orientation de leur action, ainsi que dans la définition des objectifs tels que produire ou faire produire des services sociaux, venant répondre aux besoins collectifs qu’elles mettent en évidence. Cette fonction tribunitienne est essentielle puisque les besoins identifiés sont des besoins collectifs, auxquels l’initiative privée, fût-elle non lucrative, ne peut répondre seule, notamment en raison des défaillances associées aux échecs de la philanthropie (problèmes de ressources, bénéficiaires trop restreints, etc.). L’exercice de la fonction tribunitienne, lorsqu’il aboutit, permet qu’une réponse soit apportée aux besoins sociaux identifiés. Elle contribue ainsi à accroître l’ampleur de la protection sociale à travers les dispositifs et transferts monétaires. La légitimité des associations à exercer cette fonction de révélation de besoins est associée d’une part à leur capacité de mobilisation (de dons, de bénévoles, etc.) et, d’autre part, à la connaissance des situations des personnes qu’elles obtiennent notamment en exerçant comme prestataire. L’existence de la fonction tribunitienne ne vaut pas pour autant sa mise en œuvre systématique. La fonction tribunitienne sera activée en fonction des chances estimées qu’elle a d’influer sur des décisions publiques venant reconnaître les besoins sociaux identifiés par les associations. De fait, son exercice dépend du contexte historique, institutionnel et politique22. Dans une situation où les politiques publiques réduisent le rôle des associations du SSMS à celui de prestataire de service, les chances de voir l’exercice d’une fonction tribunitienne aboutir sont réduites. Néanmoins, même si son exercice apparaît moins visible, au sens où elle ne se traduit pas en politique publique, elle reste une caractéristique intrinsèque des associations du SSMS, qui les positionne comme médiateurs entre les ordres du système de protection sociale, marquant leur différence par rapport aux autres formes d’organisations du secteur social et médico-social.
31La médiation entre les ordres, par l’exercice de la fonction tribunitienne, contribue à porter la vision de futurité des associations. La médiation contribue ainsi à transformer et structurer le système de protection sociale de façon à ce qu’il réponde aux besoins sociaux qu’elles ont identifiés. Cette réponse, dans le cas du social et médico-social, permet de sortir le travail de l’ordre domestique : il s’exercera alors dans l’ordre économique (pour ce qui est de la rémunération), en lien avec l’ordre politique. L’exercice de la fonction tribunitienne contribue ainsi à dessiner les contours du secteur d’activité du social et médico-social au sein du système de protection sociale. La médiation des ordres, via l’exercice de la fonction tribunitienne, porte une futurité structurante du secteur et du système de protection sociale.
32Cette analyse appelle à positionner les associations comme relevant des structures du système de protection sociale au-delà de la fonction de prestataire. La négation par les politiques publiques de cette capacité des associations du SSMS à révéler et construire des besoins sociaux revient, d’une certaine façon, à nier qu’il puisse à l’avenir exister de nouveaux besoins sociaux. Le transfert de cette fonction de médiation aux organisations capitalistes exerçant des fonctions de lobbying reviendrait alors à faire de la protection sociale une nouvelle source d’accumulation, à privilégier des mécanismes de marché plutôt que ceux de la centralisation-redistribution et/ou de la réciprocité.
33Ce travail ouvre également un ensemble de perspectives pour l’analyse régulationniste. La futurité, ici portée par les associations du secteur social et médico-social, est un élément essentiel de différenciation de l’espace de régulation selon Catherine Bodet et Thomas Lamarche (2020) et Lamarche et al. (2021). Deux autres éléments identifiés dans la méthodologie d’analyse méso mériteraient d’être approfondis par de futurs travaux. Premièrement, la concurrence et l’organisation de la concurrence liée au produit, en particulier dans la conception essentielle de ce qui est produit pour les usagers, mais aussi pour la dynamique sociale de la force de travail. Deuxièmement, la question du travail et du processus de production est essentielle, en particulier la difficile rationalisation de ce travail où la dimension relationnelle est centrale. En outre, ce travail de care, peut ne pas être associé à des échanges monétaires (donc un revenu du travail) lorsqu’il est réalisé dans le cercle familial. L’analyse de la concurrence, du travail et de la futurité associée à ces espaces méso permettrait d’en caractériser la régulation. Cela permet également de spécifier les articulations avec le niveau macro.
34Ces perspectives semblent d’autant plus importantes que, en faisant de la réponse aux besoins sociaux une activité qui s’établit dans l’ordre économique, au moins pour ce qui est du travail, les associations du SSMS contribuent à définir le rapport salarial du niveau macroéconomique. Leur activité s’articule ainsi au régime global d’accumulation, qui va pouvoir s’arrimer sur ce travail. Spécifier ces modalités d’articulation méso associatif – secteur – macro permettrait de mieux caractériser les transformations du rapport salarial.
35Le projet de cet article était de discuter du rôle des associations proposant des services sociaux et médico-sociaux dans le système de protection sociale. Nous avons souligné qu’elles occupaient une place résiduelle dans les comptes de la protection sociale. L’approche retenue par Théret permet de sortir de la vision monétaire de la protection sociale. Cette approche considère que d’une part, la protection sociale contribue de la construction de la société en reliant des logiques individuelles et collectives et que d’autre part, la structure des systèmes de protection sociale repose dans une articulation entre ordres politique et économique en vue d’assurer la reproduction de l’ordre domestique. Le recours au cadre de Théret permet de positionner le secteur du social et médico-social dans la protection sociale. La fonction de médiation des ordres, en particulier de médiation entre l’ordre domestique et l’ordre politique mise en évidence par les travaux en économie politique sur les associations, apparaît en revanche propre aux associations. Elle contribue à leur donner une autre fonction, spécifique, dans les systèmes de protection sociale. Les associations relient ainsi des besoins sociaux apparaissant dans l’ordre domestique avec l’ordre politique qui pourra ensuite les reconnaître. Sur la base de ce critère de représentation d’intérêts collectifs qui leur confère un rôle de médiateurs, elles se différencient des autres types d’organisations du secteur social et médico-social et portent des mécanismes de régulation méso.