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Sommaire

Dix ans de politique industrielle en Russie

Christian Longhi et Sylvie Rochhia
p. 143-163

Texte intégral

  • 1 Voir par exemple la Politique Industrielle Intégrée de la Commission européenne (EU Commission-COM, (...)
  • 2 Voir la loi de 2008 qui porte sur les entreprises stratégiques et qui cherche à construire de vérit (...)

1Les nouvelles politiques industrielles, combinant notamment politiques sectorielles et horizontales, s’efforcent aujourd’hui d’intégrer des impératifs de concurrence internationale et de croissance soutenable1. Pourtant, certaines d’entre elles ont encore recours à des interventions très sélectives visant par exemple une industrialisation par substitution aux importations ou la protection d’industries clefs. C’est le cas de la politique industrielle mise en œuvre par la Fédération de Russie2, qui vise à accélérer le processus de ré-industrialisation de son économie, ne plus dépendre autant de la conjoncture économique extérieure et amorcer la transition vers un nouveau système d’innovation.

  • 3 Le recours à la politique industrielle est antérieur : il fait suite à l’effondrement de l’industri (...)
  • 4 Voir également le concept de « démocratie souveraine » introduit en 2006 par Vladislav Surkov alors (...)

2La Russie est engagée depuis une dizaine d’années dans des politiques visant à résoudre différents problèmes structurels qui contraignent son développement économique et sa place dans l’économie contemporaine. Alors que les relations entre science, innovation et croissance déterminent largement la place des pays dans la globalisation, la croissance en Russie apparaît toujours fondée sur les ressources, les matières premières, et insuffisamment sur l’innovation. Il s’agit donc pour le pays d’accélérer la transition d’une économie fondée sur les ressources à une économie fondée sur les connaissances, reconnue comme le fondement de la richesse et du progrès économique et social futurs. Des études récentes (Gokhberg et Kuznetsova, 2011 ; Gokhberg et Roud, 2012 ; OECD, 2011, 2014, 2015) ont mis en évidence un déséquilibre important entre d’une part les capacités d’innovation accumulées en Russie (quasiment toutes les « capacités dynamiques » définies par Teece en 2007), le système d’enseignement performant (Gupta et al., 2013), et d’autre part les faibles résultats en termes d’indicateurs mesurant l’innovation, entraînant des signes de recul face aux autres pays (Gokhberg et Roud, 2016). Cela est vrai pour nombre d’indicateurs de performance de S&T, les exportations high-tech, les brevets internationaux (Gokhberg et Roud, 2012). Cette situation est en partie une conséquence de l’héritage de l’Union soviétique, à savoir un processus de R&D – industrie incluse – contrôlé par le gouvernement, et s’appuyant sur trois pyramides indépendantes tant du point de vue organisationnel qu’institutionnel : le « système universitaire », le « système de l’Académie des sciences » et le « système du Ministère de l’Industrie et de la Défense », i.e. l’enseignement, la recherche fondamentale et la recherche appliquée (Dezhina et Saltykov, 2005 ; Graham et Dezhina, 2008). Combler l’écart entre input et output de l’innovation, tout en impliquant davantage le secteur privé dans la R&D était donc un premier objectif de la politique industrielle mise en place ces dix dernières années3. Un deuxième objectif était de diversifier le système de production et de créer une base industrielle forte, d’où le recours à des mesures de substitution aux importations. Pour Connolly et Hanson (2016), la volonté de ne pas « être managé par l’extérieur »4 de manière à retrouver une souveraineté dans le domaine des hautes technologies apparaît aussi ici essentielle.

  • 5 Loi fédérale n° 57-FZ du 29 avril 2008 et Loi fédérale n° 217-FZ du 2 août 2009.
  • 6 Loi fédérale n° 488-FZ du 31 décembre 2014.

3Bien qu’étant au centre des principales lois ayant structuré la politique industrielle de la Fédération, que ce soit en 2008-20095 ou en 20146, ces objectifs ont été déclinés selon des modalités différentes.

4En 2008, l’industrie russe se caractérise par une dépendance forte à l’égard des exportations de matières premières, une difficulté persistante à intégrer l’économie globale de la connaissance et une forte sensibilité aux crises. Le consensus sur la nécessité d’un nouveau modèle de développement se traduit alors par une politique industrielle axée sur la modernisation de l’économie, les technologies high-tech et l’innovation et sur une stratégie de clusters (1). À partir de 2014, la chute des prix du pétrole, les sanctions économiques prises à l’encontre de la Russie suite au conflit ukrainien et la nécessité de diversifier davantage le système de production vont conduire à l’adoption d’une politique industrielle plus intégrée (2).

1. Stratégies de clusters et nouvelles technologies

  • 7 Au même moment, un autre rapport sur la compétitivité russe est commandé à M. Porter (Porter et Ket (...)

51.1. Le renouveau de la politique industrielle fait suite à un rapport commandé en 20077 par le président Vladimir Poutine au ministère du Commerce et du Développement économique sur les conditions du développement économique de la Russie à l’horizon 2020, rapport connu sous le titre de « Stratégie 2020 » (Vercueil, 2013). Ce rapport analysait trois scenarii, un « scénario inertiel », les autorités se contentant de poursuivre la trajectoire fondée sur les ressources du début des années 2000, un « scénario extractif », consentant d’importants investissements dans le secteur énergétique, et un « scénario d’innovation », où la Russie parvient à élargir le socle industriel de ses avantages comparatifs au-delà du secteur extractif (Vercueil, 2013). Seul le dernier est apparu viable au regard de la croissance des autres économies. La politique industrielle ne vise alors plus seulement à « choisir les gagnants » mais à résoudre les problèmes de coordination qui bloquent les investissements dans les industries ou technologies nouvelles et les processus d’innovation, problèmes que le marché seul ne semble pouvoir résoudre (Zemtsov, 2014). Politiques verticales et politiques horizontales vont ainsi nourrir la politique industrielle en Russie.

  • 8 Loi fédérale n° 217-FZ (2009).
  • 9 Issues pour la plupart de l’héritage soviétique, ces villes scientifiques correspondent en effet au (...)

6Différents programmes ont donc été mis en œuvre pour assurer la transition vers une économie de la connaissance, comme la hausse des budgets dédiés à la science (1,6 fois sur la période 2006-2008) et aux universités (Kutsenko et Meissner, 2013), ou des mesures institutionnelles8 qui confèrent aux universités le contrôle des droits de propriété et autorisent la création d’entreprises sur les campus. Pour répondre au manque d’interactions entre les différents acteurs du processus d’innovation, le gouvernement a aussi lancé deux autres programmes : le premier, qui porte sur les plateformes technologiques (Proskuryuakova et al., 2015), va rapidement s’essouffler faute d’un soutien fort de l’État fédéral (Dezhina, 2016) ; le second, qui démarre en 2012, porte sur les Zones économiques spéciales (ZES) et cible les hautes technologies (Gupta et al., 2013). Les ZES sont surtout créées pour accompagner le (re-)développement des « villes scientifiques »9 dans lesquelles se trouve dispersé un important patrimoine intellectuel et scientifique. Les activités R&D des villes scientifiques concordent notamment avec les secteurs jugés prioritaires par le gouvernement (télécommunications, biotechnologies, énergie, aéronautique), ou reconnus comme relevant des « intérêts vitaux de la Fédération » (spatial, nucléaire) (Limonier, 2015).

7Mais surtout la Russie s’engage dans une politique de clusters de façon à lever les obstacles aux processus d’innovation, renforcer les liens entre les parties prenantes (Gokhberg et Roud, 2012) et entrer dans une économie fondée sur la connaissance. Elle suit en ce sens une politique de clusters largement adoptée dans le monde (Andersson et al., 2004 ; Lindqvist et al., 2013 ; Ketels, 2015). Dès 2010, dans le cadre de programmes de soutien aux PME, le ministère du Développement économique met en place des Centres pour le Développement des Clusters visant à promouvoir la coopération entre PME, institutions d’enseignement et de recherche, institutions publiques et autres parties prenantes (Tyuleneva, 2013).

  • 10 Stratégie également élaborée par le ministère du Développement économique.
  • 11 19 mars 2012.
  • 12 Le taux de sélection a été beaucoup plus sévère qu’en France, où 71 projets ont été retenus pour un (...)
  • 13 Seul le premier groupe a été financé en 2013, le financement a été étendu à l’ensemble ensuite.

8En 2012, les clusters deviennent une des priorités de la Stratégie de Développement de l’Innovation de la Fédération de Russie à l’horizon 202010 (Kutsenko et Meissner, 2013). Ce programme national sur les clusters11 se caractérise par des procédures semblables à celles mises en place dans l’Union européenne (UE), et notamment en France avec les Pôles de compétitivité. Premièrement, les objectifs s’avèrent proches puisqu’ils consistent à identifier les clusters innovants et à lever les verrous qui bloquent le système national d’innovation (SNI), essentiellement le manque de relations entre recherche et industrie ainsi que le manque d’implication des PME dans les processus d’innovation. Il s’agit de s’appuyer sur les clusters existants, qu’ils soient des « occurrences spontanées » ou le résultat de politiques d’aménagement passées, plutôt que de privilégier la création de nouveaux clusters via des politiques publiques. Deuxièmement, le mécanisme d’appel d’offres y est aussi conçu de façon à révéler les clusters d’innovation et la localisation des compétences (processus d’autosélection), selon une approche « top-down-top » : les autorités fédérales lancent un appel d’offres très large, les acteurs locaux désirant répondre définissent une stratégie commune et des projets de collaboration, le gouvernement régional approuve le projet, et le gouvernement fédéral sélectionne les meilleurs projets (Kutsenko, 2014). En 2012, sur les 94 dossiers reçus, 37 vont avoir une expertise positive mais le Gouvernement ne retiendra qu’une liste de 25 projets pilotes, lesquels pourront bénéficier de subventions fédérales pendant 5 ans (Kutsenko et Meissner, 2013)12. Deux groupes sont en fait distingués en fonction du potentiel de développement des clusters d’innovation (Kutsenko, 2015). Le groupe 1 rassemble les 14 clusters dont le projet de développement est bien structuré et le potentiel élevé ; ces clusters ont reçu RUB 1,3 milliard dès 2013. Le groupe 2 rassemble les 11 clusters dont les projets de développement doivent être approfondis13.

9Ces clusters pilotes appartiennent tous à des secteurs considérés comme stratégiques : nucléaire, aéronautique et espace, construction navale, pharmacie, biotechnologie, dispositifs médicaux, nouveaux matériaux, chimie, TIC, électronique (Kutsenko, 2014). Ils sont généralement localisés dans les régions dotées d’un fort potentiel en termes de capacités d’innovation selon le classement de l’Association des Régions Innovantes Russes (Kutsenko, 2015 ; Zemtsov et al., 2015, 2016), les zones à forte concentration d’activité scientifique ou industrielle, les Districts Fédéraux du Centre, du Nord-Ouest, de la Sibérie ou de la Volga (figure 1).

Figure 1. Les Clusters Pilotes

Figure 1. Les Clusters Pilotes
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Source : Abashkin et al., 2012.

10Une enquête réalisée fin 2013 et ayant porté sur 17 des 25 clusters pilotes montre que ce programme aurait eu pour principaux résultats (Kutsenko, 2015) : une intensification des collaborations entre les parties prenantes des clusters pour développer et mettre en œuvre des projets d’innovation ; la mise en place de projets de recherche, design, prototypes entre les participants et des partenaires externes ; l’établissement de contacts entre des membres d’organisations différentes ; la formation de groupes thématiques et l’identification des domaines potentiels de coopération. Le programme fédéral lancé mi-2012 a été rapidement considéré par les autorités comme un outil prometteur pour renforcer les capacités d’innovation de l’économie russe (Kutsenko et Meissner, 2013). Le budget fédéral dédié aux clusters pilotes qui s’élevait à RUB 1,3 milliard en 2013 va ainsi passer à RUB 3,1 milliards par an sur la période 2014-2016. Les dépenses de R&D des membres des clusters pilotes vont quant à elles passer de RUB 72,9 milliards en 2012 à RUB 85,4 milliards en 2014 (base 2012). Kutsenko (2015) considère pourtant que les clusters pilotes, en dépit de leur grande diversité, n’ont pas atteint une masse critique d’entreprises impliquées suffisante. D’autres éléments pourraient aussi relativiser l’efficacité de ce programme.

  • 14 http://en.kremlin.ru/events/president/news/5413

11Selon l’OCDE (2015), une faiblesse relative de cette stratégie de clusters est qu’elle se limite à des processus d’innovation fondés sur la R&D, et tend par conséquent à se focaliser sur des régions dotées d’une base scientifique importante (Kutsenko et Meissner, 2013). De ce point de vue, elle incarne le processus de modernisation axé sur les industries high-tech, qui est décrit dans l’article « Go Russia » du président Dmitry Medvedev (2009)14. Pour l’OCDE (2015), cette approche risque d’exclure de la politique de clusters les PME innovantes qui n’ont pas de capacités de R&D ; ou encore des clusters dont l’activité n’est pas fondée sur la science mais dans lesquels des potentiels d’innovation incrémentale peuvent exister. De fait, les différentes analyses ont montré que les clusters pilotes ont largement bénéficié aux grandes entreprises alors que les PME auraient davantage profité des Centres de Développement des Clusters, institutions de support créées en 2010. Bien qu’ayant souvent participé aux clusters pilotes sur le papier, les PME n’ont pas vraiment été impliquées dans les projets de R&D ou les processus d’innovation, et ont souvent été exclues des structures de gouvernance des clusters (Dezhina, 2016).

  • 15 Zemtsov et al. (2015, 2016) ont utilisé une base de données nationale (Ruslana) et développé une mé (...)
  • 16 La plupart des clusters automobiles sont localisés près des marchés les plus importants, et les pro (...)
  • 17 Le constructeur Kamaz et la société russe Cognitive Technologies sont très avancés dans la producti (...)
  • 18 Le textile à Ivanovo (« Manchester russe »), le lait à Vologda, l’alimentaire à Vladimir (produits (...)

12De plus, comme le montrent les travaux récents sur le sujet, les clusters pilotes ne résument pas la diversité des clusters existants en Russie. Grâce à une méthodologie d’identification des clusters régionaux, basée sur des indices reflétant en particulier le nombre de PME15, Zemtsov et al. (2015, 2016) montrent qu’il existe en fait de nombreux clusters dans des secteurs importants absents des projets pilotes – l’automobile par exemple16 – et qui peuvent être innovants17. Zemtsov et al. (2016) soulignent que les industries high-tech restent concentrées dans les grandes métropoles et les « villes scientifiques », mais que pourtant des clusters industriels et agricoles traditionnels, formés au début du XXe siècle ou avant, existent encore en Russie18 et pourraient bénéficier de relations avec les clusters pilotes pour innover et se développer.

  • 19 L’Observatoire, créé par la Higher School of Economics (HSE Moscow), est à destination des clusters (...)

13La diversité sectorielle des clusters est également confirmée par l’Observatoire Russe des Clusters19 qui a recensé sur une base déclarative 125 clusters appartenant à 20 secteurs différents, dont 72 seraient dotés d’une structure de gouvernance et 42 d’une stratégie et d’un projet de développement. Une clé importante de la modernisation de la Russie pourrait être la diffusion des nouvelles technologies en dehors des clusters high-tech (concentrant R&D et innovations) à travers la création d’une demande et de débouchés jusque-là insuffisants dans d’autres clusters (Dezhina et al., 2015 ; Ponomarev et Dezhina, 2016).

141.2. Indépendamment des projets pilotes de clusters innovants, plusieurs initiatives ont été mises en place par le gouvernement russe pour construire un SNI en phase avec l’économie de la connaissance. Ces initiatives sont le plus souvent ancrées dans les territoires et s’apparentent aussi à des politiques d’innovation tournées vers les nouvelles technologies. Nombreuses sont celles ayant consisté en la création de parcs scientifiques, de centres d’innovation, de technoparcs ou technopoles, d’incubateurs, de façon à faire émerger des externalités et des dynamiques locales d’innovation. Ces expériences cherchent également à encourager l’entrepreneuriat, les startups tout en rapprochant enseignement supérieur, recherche et industrie. Par exemple, le Centre d’Innovation Skolkovo, axé sur des domaines aussi divers que les TIC, l’énergie, les technologies nucléaires, la biomédecine et le spatial, a été créé de toutes pièces en 2009 près de Moscou. Les entreprises implantées dans le centre bénéficient de différents avantages fiscaux, de services d’accompagnement, d’aide à la formation de partenariats avec la recherche (Dezhina, 2016). Présenté comme un projet phare et doté de ressources importantes – au détriment parfois d’autres projets lancés dans les villes scientifiques –, le centre n’a pas connu la croissance attendue. Un autre projet a émergé à Moscou en 2013 pour encourager les collaborations entre université et entreprises high-tech ; il s’agit de développer une « vallée de la recherche et de la technologie » sur le campus de l’Université d’État Lomonossov de Moscou, une des plus anciennes institutions d’enseignement supérieur de la Fédération.

15D’autres initiatives de ce type existent en Russie. La première « vallée », Zelenograd, centre russe de l’électronique et de la microélectronique, est née dès 1962 près de Moscou. Un deuxième cas intéressant est Akademgorodok, souvent appelé la « Silicon Taïga » ou la « Silicon Forest », centre de recherche et développement situé près de Novosibirsk, qui avait joué un rôle actif lors du développement des TIC en Russie. Akademgorodok illustre l’émergence d’un système d’innovation à partir des bases de connaissances accumulées dans les anciennes villes scientifiques et en liaison avec l’économie globale. Avec l’Université d’État de Novosibirsk et de nombreux instituts de recherche, le centre attire aujourd’hui de nombreuses ressources spécialisées et atteste de processus endogènes de création de connaissances et de développement local. La renaissance des villes scientifiques tend en effet à être un enjeu majeur des politiques.

  • 20 La Fédération est classée huitième en termes de publications portant sur les nanotechnologies entre (...)
  • 21 Représenté notamment par NT-MDT, une entreprise localisée à Zelenograd, leader mondial dans la prod (...)
  • 22 En particulier Moscou, Saint-Pétersbourg, Tomsk, Kaluga et Perm.
  • 23 Parmi ces projets collaboratifs, le médicament (Farmsintez) à Saint-Pétersbourg, les vaccins (Selec (...)
  • 24 Rosnano a créé des filiales dans la Silicon Valley et en Israël pour y développer des partenariats.

16Différentes institutions ont par ailleurs été créées en Russie pour soutenir les processus d’innovation dans l’économie. Les fonds d’investissement étatiques comme Russian Venture Company (RVC), Skolkovo, ou encore la banque publique de développement Vnesheconombank (VEB) ont précisément pour objectif de développer le capital-risque. Ils consacrent cependant une part importante de leurs activités à des programmes de formation dédiés aux startups, à des activités de conseil aux entreprises pour entrer sur les marchés internationaux et à des programmes de conférence. Le fonds le plus important a sans doute été Rusnano, créé en juillet 2007 pour promouvoir les relations partenariales entre industrie et recherche dans le domaine des nanotechnologies (Connolly, 2013 ; Simachev et al., 2014). Instrument clef de politique industrielle, Rusnano a tout d’abord cherché à accroître l’efficience des dépenses publiques dédiées aux nanotechnologies en rapprochant une recherche de qualité20 et un secteur privé limité mais dynamique21. Compte tenu de la forte concentration des activités liées aux nanotechnologies dans les districts fédéraux du centre et du nord-ouest22, Rusnano a aussi incité à une meilleure répartition régionale des activités. De nouveaux projets et clusters en relation avec des industries complémentaires (biotechnologies, pharmacie…)23 ont ainsi émergé via la création de « nanocentres » permettant à des PME d’avoir accès à des équipements, de soutenir des projets collaboratifs, et de répondre aux enjeux de la globalisation24. Pour Simachev et al. (2014), la politique industrielle dédiée aux nanotechnologies n’est certes pas sans défauts mais elle peut être considérée comme positive. Les stratégies horizontales et verticales auraient donc fonctionné de façon complémentaire dans les politiques et les instruments mis en place en Russie, avec au final un ancrage fort dans les territoires.

2. Redéfinition de la politique industrielle : vers une politique intégrée

172.1. Les développements précédents ont fait une synthèse – non exhaustive – des principaux programmes de politique industrielle mis en œuvre depuis une dizaine d’années pour développer l’économie de la connaissance en Russie. Un dénominateur commun semble être les stratégies de clusters, déclinées suivant de nombreuses modalités, horizontales ou verticales. Mais en 2014, comme le souligne Dezhina (2014), le système d’innovation russe ressemble encore à une construction en cours, dans laquelle quasiment tous les éléments sont en place, mais dont l’ensemble n’est pas vraiment assemblé. La faute revient peut-être à des politiques souvent abandonnées avant la fin des programmes, des suivis insuffisants, des horizons de trop court terme. Malgré le niveau de la recherche académique et le développement des clusters high-tech, il demeure toujours une barrière importante entre recherche et industrie, laquelle reste dominée par de grandes entreprises, souvent détenues par l’État et basées sur les ressources naturelles.

18La R&D reste largement financée par le gouvernement ou par les entreprises d’État, et seulement 11,5 % des dépenses de R&D sont réalisées par le secteur privé (EBRD, 2012 ; Dezhina, 2014 ; OECD, 2014). Quant aux innovations, elles restent confrontées à des problèmes de droits de propriété et au manque d’interactions entre recherche et industrie.

19Réduire les fractures entre recherche et industrie, accroître la part du secteur privé dans la R&D, la part des PME dans les processus d’innovation, promouvoir l’entrepreneuriat sont donc les défis clefs que vont essayer de relever les politiques mises en place par la Russie à partir de 2014 (Gupta et al., 2013 ; OECD, 2015).

  • 25 Hors tabac et alcool.

20Depuis juin 2015, la politique industrielle est mise en œuvre conformément à la Loi fédérale n° 488-FZ du 31 décembre 2014 et les différentes résolutions promulguées par la suite. Cette loi vise à promouvoir l’émergence d’une économie concurrentielle high-tech, la transition d’un modèle basé sur les exportations de matières premières à un modèle fondé sur l’innovation tout en s’appuyant sur une politique de substitution aux importations et la diversification de l’économie. Si tous les secteurs industriels sont ciblés25, une priorité reste la sécurité nationale et la défense. La loi définit un ensemble de mesures juridiques, économiques, organisationnelles visant à développer le potentiel industriel de la Fédération et à assurer la production de produits compétitifs. Elle liste les différentes aides et soutiens dans les domaines de la recherche, la technologie et l’innovation, l’industrie, le commerce extérieur, et les différentes modalités de financement aux niveaux fédéral, régional et local.

  • 26 La dépréciation du rouble va aussi peser sur la contraction des importations tout en créant un avan (...)

21La Loi donne tout d’abord une assise à la politique de substitution des importations car, dès juillet 2014, les sanctions occidentales à l’encontre de la Russie vont avoir un impact sur l’économie, notamment en ce qui concerne son intégration dans l’économie globale. La dépendance aux importations n’est pourtant pas un phénomène nouveau, y compris dans des industries clefs comme la défense ou la construction mécanique. Mais entre 2006 et 2013, la dépendance aurait eu tendance à s’accentuer au point de presque doubler : la proportion des importations dans les coûts totaux des producteurs aurait ainsi évolué de 8,5 % à 14,7 % ; et concernant la construction mécanique, la proportion des importations dans les coûts totaux des producteurs serait passée de 13,4 % en 2006 à 36,5 % en 2013 (Connolly et Hanson, 2016). La forte chute du rouble fin 2014 ne fera qu’accentuer le phénomène26.

  • 27 Cette stratégie viendrait renforcer la « souveraineté économique » du pays, concept utilisé pour la (...)
  • 28 Un modèle de substitution aux importations orienté vers l’exportation est pourtant recommandé par I (...)
  • 29 Cf. première réunion de la Commission Gouvernementale sur la Substitution aux Importations http://w (...)

22Pour une grande part, les importations russes sont aussi des produits intermédiaires, ce qui signifie que toute augmentation de la production domestique pourrait se traduire par de nouvelles importations. La mise en œuvre de stratégies de substitution aux importations s’est néanmoins imposée, que ce soit pour les biens industriels ou les biens de consommation finale27. Le 25 novembre 2015, Denis Manturov, ministre de l’Industrie et du Commerce, annonçait que 570 projets de substitution aux importations étaient en cours. Les aides accordées aux firmes engagées dans ces projets semblent conditionnées à des exigences de qualité et non pas à des performances en matière d’exportation28 (Connolly et Hanson, 2016). La mise en œuvre de 2059 projets dans 19 branches entre 2016 et 2020 est également planifiée. Et selon le Premier ministre, Dmitry Medvedev, la plupart des industries, à l’exception du gaz, pétrole, métallurgie et bois, mais aussi une grande part de l’agriculture, seraient concernées29.

  • 30 Biélorussie (2012), Kazakhstan (2012), Russie (2012), Arménie (2015), Kirghizistan (2015).

23Parallèlement aux mesures de substitution, le gouvernement a cherché à développer la zone de libre-échange au sein de l’Union économique eurasiatique30. Selon Guriev (2015), ces efforts de diversification des partenaires commerciaux sont loin d’avoir été concluants d’où une discussion sur la possible « dé-globalisation » de l’économie russe. Ce changement dans le processus de globalisation de l’économie russe a effectivement un impact sur les politiques d’investissement, y compris en ce qui concerne les investissements directs à l’étranger (IDE). Mais, selon Connolly et Hanson (2016), la politique actuelle de substitution aux importations ne semble pas aller à l’encontre des IDE entrants. Dans les secteurs ciblés par la politique industrielle, les firmes étrangères sont incitées à localiser leur production en Russie plutôt que d’y importer leurs produits. Pour cette raison, Connolly et Hanson préfèrent parler de « re-globalisation conditionnelle » plutôt que de « dé-globalisation ».

  • 31 Après avoir atteint 17 % le 16 décembre 2014, le taux d’intérêt est redescendu ; il est fixé à 10 % (...)
  • 32 Il est à noter que l’investissement dans les activités de production, notamment dans les PME, est e (...)
  • 33 Le concept de MTD a été introduit par la loi fédérale n° 219-FZ du 21 juillet 2014 de façon à compe (...)

24Depuis 2014, les problèmes d’accès aux marchés financiers ou au système bancaire pèsent sur le financement de l’économie. Les investissements et la consommation ont été sévèrement affectés par la forte augmentation des taux d’intérêt entre novembre 2014 et février 201531 (Sapir, 2015, 2016a ; Connolly et Hanson, 2016). Le volume des prêts aux firmes résidentes aurait baissé de 13,8 % durant le premier semestre 2015 par rapport à la même période 201432 (Idrisov et Ponomareva, 2015). La Loi sur la politique industrielle entend atténuer ces contraintes et autoriser la viabilité des processus d’innovation. Elle met en place un soutien financier sous forme de subventions (pour les dépenses de R&D et d’infrastructures) attribuées sur la base d’appels d’offres ; la priorité étant accordée aux projets faisant appel aux « Meilleures Techniques Disponibles » (MTD)33, concept relativement nouveau dans le droit environnemental russe.

  • 34 Cette résolution s’inscrit dans la continuité de la Loi n° 488-FZ sur la politique industrielle.
  • 35 Notamment fiscales.

252.2. Pour permettre aux investisseurs de mettre en place et financer des programmes de substitution des importations ou d’innovation, la Résolution n° 70834 sur les Contrats spéciaux se caractérise par l’introduction de mécanismes incitatifs contractuels. L’investisseur qui signe un contrat spécial d’investissement peut bénéficier d’aides de l’État35 lorsqu’il s’engage à maintenir un certain niveau de production industrielle en Russie, ou à introduire des technologies innovantes disponibles dans une autre entreprise, ou encore à développer la fabrication de produits dont il n’existe aucun équivalent en Russie. Ces contrats peuvent aller jusqu’à 10 ans et l’État garantit en retour une stabilité de l’activité. Lors d’une réunion tenue le 26 avril 2016, il a été prévu que les entreprises qui signaient un contrat spécial d’investissement pourraient obtenir le statut de « fournisseur exclusif » aux fins de marchés publics.

  • 36 Entrée en vigueur le 13 août 2015.
  • 37 Entrée en vigueur le 1er janvier 2016.

26Enfin, les 31 juillet et 4 août 2015, le Gouvernement adoptait la Résolution n° 77936 sur les clusters industriels et la Résolution n° 79437 sur les parcs industriels pour soutenir et promouvoir le développement d’une industrie compétitive. Des incitations, y compris des soutiens financiers, sont là aussi créées à destination des clusters, parcs industriels et de leurs structures de gouvernance pour des projets conformes aux attendus de la politique industrielle. Cette conformité est établie par les autorités compétentes nommées par le Gouvernement et les projets peuvent être renouvelés tous les trois ans. La stratégie de clusters est donc désormais inscrite directement dans la politique industrielle, en cohérence avec les différentes dimensions des processus d’innovation et de création de connaissances.

27Les villes scientifiques devraient quant à elles redevenir des éléments importants des stratégies de développement fondées sur l’innovation. La loi fédérale sur « le Statut des Villes Scientifiques » et la loi fédérale sur « la Science, l’État, et la Politique Scientifique et Technologique » qui prennent effet le 1er janvier 2017 vont inciter les villes scientifiques à définir et mettre en œuvre une stratégie de développement socio-économique de long terme. Il ne s’agit plus simplement de mettre en œuvre des programmes scientifiques financés par des subventions publiques, mais vraiment de développer des marchés pour les innovations. Le renouvellement de leur statut sera conditionné par des critères précis, par exemple au moins 20 % des actifs devront être employés dans la recherche ou la production, et au moins 50 % de leur produit issu de telles organisations. Certaines villes auraient déjà réagi et commencé à établir de nouvelles stratégies visant le développement économique et l’entrepreneuriat.

28Le nouveau cadre législatif ne se résume donc pas à une politique de substitution aux importations, il introduit des mécanismes incitatifs visant à soutenir le développement de la production industrielle au niveau régional. Les objectifs de développement économique du pays doivent également correspondre aux mécanismes de mise en œuvre ainsi qu’aux priorités technologiques définies pour les années à venir (Dezhina, 2016).

29Une « Initiative Technologique Nationale » a ainsi été lancée en décembre 2014 pour que prospective scientifique et technologique et cadre législatif définissent ensemble la politique industrielle à l’horizon 2030.

  • 38 Étude commandée par le ministère en charge de la Recherche et menée par l’Institut d’études statist (...)
  • 39 Une évaluation des cycles est présentée dans Sokolov et al. (2013).

30La politique industrielle de la Fédération russe vise aujourd’hui à intégrer dans un cadre unique les dimensions, scientifiques, sectorielles, industrielles et territoriales de façon à rendre cohérents et complémentaires les différents enjeux auxquels elle cherche à répondre : souveraineté économique, innovation ou encore diversification économique. En janvier 2014, le gouvernement russe avait déjà validé les conclusions d’une étude Prospective38 identifiant les domaines de développement scientifique et technologique les plus pertinents de la Russie à l’Horizon 2030, c’est-à-dire les domaines à même de construire les avantages comparatifs de la nation (Sokolov et Chulok, 2014). Si les autorités se sont toujours inspirées de Prospectives Scientifiques et Technologiques pour fixer le cap des politiques, d’importantes évolutions sont aujourd’hui à noter39.

31La stratégie pour la Science, la Technologie et l’Innovation (STI) russe a tout d’abord connu des changements importants en ce qui concerne les acteurs impliqués et l’éventail des instruments utilisés (Sokolov et Chulok, 2016) : aide à la recherche dans les instituts et les universités, coopération des institutions académiques avec les entreprises industrielles publiques ou privées, recrutement de chercheurs étrangers de premier plan dans les universités, développement d’infrastructures dédiées à l’innovation dans les institutions académiques, définition de programmes dédiés à l’innovation dans les grandes entreprises publiques, plateformes technologiques, soutiens aux clusters innovants…

  • 40 Voir les détails dans Sokolov et al. (2013), Sokolov et Chulok (2014).

32La Prospective Horizon 2030 a également mobilisé d’importantes ressources que ce soit au niveau industriel ou scientifique ; la synthèse des recommandations présentée ci-dessous est en fait le résultat d’une série d’études prospectives russes et internationales, de panels, de conférences, réunissant environ 700 experts nationaux et internationaux tous impliqués dans l’identification et la sélection des domaines prioritaires. La Prospective 2030 se compose ainsi de sept sections40, chacune étant dédiée au domaine S&T retenu (TIC, Biotechnologies, Médecine et santé, Nouveaux matériaux et nanotechnologies, Environnement, Transport, Énergie) et fixant les objectifs à atteindre tous les cinq ans (Sokolov et al., 2013).

33La Prospective s’adresse à un grand nombre de parties prenantes du développement industriel et territorial : les autorités gouvernementales en charge de la stratégie S&T de long terme, de la définition des politiques associées ou de la mise en place de coopérations avec l’industrie ; les grandes entreprises high-tech publiques ou privées ; les institutions d’aide à l’innovation (Rusnano, RVC) ; les autorités régionales pour définir les stratégies régionales et les schémas d’aménagement liés à la R&D ou aux clusters ; et enfin la communauté scientifique pour déterminer les domaines de R&D fixant le cadre des appels d’offres, orienter les relations avec l’industrie ainsi que les projets d’investissements dédiés à la modernisation de l’économie.

34Le financement de projets collaboratifs relatifs à la production de biens de substitution aux importations mis en œuvre via les clusters fournit une illustration de la politique : 50 % du projet collaboratif devra être financé par le coordinateur du projet, qui bénéficie des subventions ; deux membres de clusters au moins devront être impliqués, un coordinateur finançant et un autre au moins fournissant un débouché aux produits concernés (HSE Russian Cluster Observatory, 2016). Les clusters doivent donc s’insérer dans le cadre global établi et sont désormais intégrés dans l’Initiative Technologique Nationale.

35En résumé, la Prospective S&T Horizon 2030 et la politique industrielle se rejoignent de façon à conjointement élaborer un cadre commun à toutes les politiques, scientifiques, technologiques, territoriales.

3. Conclusion

36La Russie a hérité de la structure économique de l’Union soviétique, où l’industrie était organisée en Complexes Territoriaux de Production (CPT), réseau d’organisation industrielle coordonné par un processus technologique unique. Comme le soulignent Zemtsov et al. (2016), la disparition dans les années 1990 des liens articulant les CPT a conduit à la fragmentation du système, à la formation d’entreprises indépendantes issues des anciennes grandes entreprises publiques, mais aussi à la chute de niveaux de production et à la disparition de modes de coordination des activités économiques, aux niveaux local et national. La recomposition des modes de coordination, le développement d’un système de territoires interdépendants favorables à l’innovation et à la croissance sont ainsi devenus des enjeux importants pour évoluer vers une économie fondée sur la connaissance, diversifiée et présente sur les marchés internationaux grâce à des entreprises compétitives, grandes et petites. Le renouveau de la politique industrielle étant un élément clef des politiques menées après la période libérale des années 1990, cette chronique a mis en évidence deux phases marquantes de cette politique dans la dernière décennie.

37La première phase correspond à une stratégie de clusters, les clusters pilotes, largement équivalents aux Pôles de compétitivité français. Ces clusters émergent selon des processus « bottom-up », suite à des appels d’offres du gouvernement ; ils incarnent la « nouvelle politique industrielle » au sens où ils intègrent recherche et innovation. Toutefois, les différents programmes, largement dédiés aux clusters high-tech et aux stratégies de valorisation de la R&D, ne réussissent pas à changer le modèle de développement de la Russie, qui reste en 2014 encore caractérisé par sa grande dépendance vis-à-vis des matières premières. De façon à recomposer le SNI et engager l’économie dans une nouvelle transition, un nouveau cadre d’action, défini par la « Loi sur la politique industrielle » et la Stratégie 2030, a été mis en place.

38À partir de 2015, la politique industrielle entre dans une seconde phase visant à la fois la ré-industrialisation par des mesures de substitution aux importations et la réorganisation des liens entre science et industrie. L’objectif annoncé est bien de transformer en profondeur la nature de l’intégration de la Russie dans l’économie mondiale, de l’exportation de ressources naturelles vers l’intégration dans une économie globale fondée sur les connaissances.

39De façon à promouvoir les processus d’innovation et l’émergence de nouveaux marchés, la politique industrielle va en quelque sorte renverser la logique de la phase précédente. Les autorités définissent désormais un cadre général, une prospective STI à l’horizon 2030, mise en œuvre de façon coordonnée par une Loi sur la politique industrielle ; les clusters doivent en fait s’insérer dans ce cadre qui oriente les projets et les financements, induit la forme des projets et les modes de sélection. Il s’agit en quelque sorte d’intégrer dans une même politique les stratégies de toutes les parties prenantes au développement industriel, ce qui n’est pas sans rappeler la voie suivie par l’Union européenne. Europe 2020 s’appuie en effet sur l’ensemble des parties prenantes pour identifier les secteurs stratégiques et définir les priorités (« excellence scientifique », « primauté industrielle » et « défis sociétaux »).

  • 41 Terme utilisé par Mikhail Kuznetsov, directeur de l’Association des villes scientifiques russes (ht (...)

40De la même manière, et pour que les dimensions recherche, technologique, scientifique, territoriale… soient prises en compte, l’élaboration d’« overstrategies »41 devient un élément de la politique industrielle russe. Pour autant, lorsqu’il s’agit de diversifier la production industrielle, cette politique industrielle intégrée n’exclut pas la substitution aux importations.

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Notes

1 Voir par exemple la Politique Industrielle Intégrée de la Commission européenne (EU Commission-COM, 2005, 2010) ou la Nouvelle Politique Industrielle et de l’Innovation de la Banque Mondiale K4D (Knowledge for Development).

2 Voir la loi de 2008 qui porte sur les entreprises stratégiques et qui cherche à construire de véritables champions nationaux (Vercueil, 2013) et la loi de 2014 qui met en place une stratégie ISI.

3 Le recours à la politique industrielle est antérieur : il fait suite à l’effondrement de l’industrie dans la décennie de transition et commence dès le début des années 2000.

4 Voir également le concept de « démocratie souveraine » introduit en 2006 par Vladislav Surkov alors premier adjoint au chef de l’administration présidentielle russe.

5 Loi fédérale n° 57-FZ du 29 avril 2008 et Loi fédérale n° 217-FZ du 2 août 2009.

6 Loi fédérale n° 488-FZ du 31 décembre 2014.

7 Au même moment, un autre rapport sur la compétitivité russe est commandé à M. Porter (Porter et Ketels, 2007). Celui-ci oppose « prospérité héritée » et « prospérité créée », et en écho entreprises publiques et entreprises privées.

8 Loi fédérale n° 217-FZ (2009).

9 Issues pour la plupart de l’héritage soviétique, ces villes scientifiques correspondent en effet aux anciennes « villes fermées » fondées pour les besoins du Gosplan et de la Défense.

10 Stratégie également élaborée par le ministère du Développement économique.

11 19 mars 2012.

12 Le taux de sélection a été beaucoup plus sévère qu’en France, où 71 projets ont été retenus pour un nombre comparable de candidats ; mais en France la sélection effective a été réalisée sur les appels d’offres relatifs aux projets de R&D des pôles sélectionnés, qui ont fait émerger un nombre très limité de pôles ayant accès à des subventions importantes.

13 Seul le premier groupe a été financé en 2013, le financement a été étendu à l’ensemble ensuite.

14 http://en.kremlin.ru/events/president/news/5413

15 Zemtsov et al. (2015, 2016) ont utilisé une base de données nationale (Ruslana) et développé une méthodologie d’identification des clusters en termes d’indices de localisation, construits sur le nombre de PME, l’emploi, les ventes des entreprises.

16 La plupart des clusters automobiles sont localisés près des marchés les plus importants, et les processus récents de clustering des PME se trouvent dans la République du Tatarstan (General Motors), à Saint-Pétersbourg (Toyota, Hyundai, Kia, Nissan), Kaluga (Volkswagen, Volvo, Peugeot, Mitsubishi) ou Kaliningrad (BMW, Kia), les autres clusters potentiels étant proches des anciennes usines automobiles soviétiques.

17 Le constructeur Kamaz et la société russe Cognitive Technologies sont très avancés dans la production de camions sans chauffeur par exemple.

18 Le textile à Ivanovo (« Manchester russe »), le lait à Vologda, l’alimentaire à Vladimir (produits laitiers, chocolat), l’artisanat d’art à Fedoskino, Kargopol, Zhostovo, etc., le vin à Krasnodar, les machines-outils à Tula, les fruits à Michurinsk, la métallurgie à Ural…

19 L’Observatoire, créé par la Higher School of Economics (HSE Moscow), est à destination des clusters, des autorités et des chercheurs ; il offre aux clusters d’importantes informations sur les différentes politiques et opportunités en cours (http://cluster.hse.ru/).

20 La Fédération est classée huitième en termes de publications portant sur les nanotechnologies entre 1991 et 2007.

21 Représenté notamment par NT-MDT, une entreprise localisée à Zelenograd, leader mondial dans la production de microscopes à sonde locale (Connolly, 2013 ; Karaulova et Gershman, 2015).

22 En particulier Moscou, Saint-Pétersbourg, Tomsk, Kaluga et Perm.

23 Parmi ces projets collaboratifs, le médicament (Farmsintez) à Saint-Pétersbourg, les vaccins (Selecta) près de Moscou, les médicaments à base de composites biodégradables (Biosyntez), l’opto-électronique et la microélectronique (Mapper-Lythography) à Moscou, les plastiques à effet barrière (Ouralplastic, pour l’emballage alimentaire notamment) près de Iekaterinbourg, les panneaux photovoltaïques (Hevel) en Tchouvachie, les serveurs informatiques (Aquantia) à Saint-Pétersbourg…

24 Rosnano a créé des filiales dans la Silicon Valley et en Israël pour y développer des partenariats.

25 Hors tabac et alcool.

26 La dépréciation du rouble va aussi peser sur la contraction des importations tout en créant un avantage prix pour certaines industries (Vercueil, 2014 ; Idrisov, 2016 ; Sapir, 2016b). Le volume des exportations augmente dès le 1er semestre 2015, ce qui entraîne de nouveaux investissements dans l’exploitation minière, la chimie et la construction mécanique (Hansl, 2015 ; Sapir, 2016b).

27 Cette stratégie viendrait renforcer la « souveraineté économique » du pays, concept utilisé pour la première fois par le président Vladimir Poutine au Congrès du Front national panrusse (ONF) en avril 2015 (Malle, 2016).

28 Un modèle de substitution aux importations orienté vers l’exportation est pourtant recommandé par Idrisov (2016).

29 Cf. première réunion de la Commission Gouvernementale sur la Substitution aux Importations http://www.government.ru/en/news/19246 (21/09/2016).

30 Biélorussie (2012), Kazakhstan (2012), Russie (2012), Arménie (2015), Kirghizistan (2015).

31 Après avoir atteint 17 % le 16 décembre 2014, le taux d’intérêt est redescendu ; il est fixé à 10 % depuis le 16 septembre 2016.

32 Il est à noter que l’investissement dans les activités de production, notamment dans les PME, est encore largement financé par l’autofinancement ou par le crédit entre entreprises (OECD, 2015).

33 Le concept de MTD a été introduit par la loi fédérale n° 219-FZ du 21 juillet 2014 de façon à compenser les coûts supportés pour améliorer la performance environnementale.

34 Cette résolution s’inscrit dans la continuité de la Loi n° 488-FZ sur la politique industrielle.

35 Notamment fiscales.

36 Entrée en vigueur le 13 août 2015.

37 Entrée en vigueur le 1er janvier 2016.

38 Étude commandée par le ministère en charge de la Recherche et menée par l’Institut d’études statistiques et économiques de HSE.

39 Une évaluation des cycles est présentée dans Sokolov et al. (2013).

40 Voir les détails dans Sokolov et al. (2013), Sokolov et Chulok (2014).

41 Terme utilisé par Mikhail Kuznetsov, directeur de l’Association des villes scientifiques russes (https://lsts.hse.ru/en/news/190031472.html).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Les Clusters Pilotes
Légende Source : Abashkin et al., 2012.
URL http://journals.openedition.org/rei/docannexe/image/6432/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Christian Longhi et Sylvie Rochhia, « Dix ans de politique industrielle en Russie », Revue d'économie industrielle, 155 | 2016, 143-163.

Référence électronique

Christian Longhi et Sylvie Rochhia, « Dix ans de politique industrielle en Russie », Revue d'économie industrielle [En ligne], 155 | 3e trimestre 2016, mis en ligne le 15 septembre 2018, consulté le 07 août 2026. URL : http://journals.openedition.org/rei/6432 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rei.6432

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Auteurs

Christian Longhi

Université Côte d’Azur, CNRS, GREDEG, France

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Sylvie Rochhia

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