- 1 Les bénéficiaires de la protection internationale ont obtenu le bénéfice du statut de réfugié ou de (...)
- 2 Journal officiel de l’Union européenne, DÉCISION (UE) 2015/1601 DU CONSEIL du 22 septembre 2015 ins (...)
1À partir d’une étude sur la relocalisation, cet article entend apporter une contribution originale à l’analyse du rapport entre sécurité et migration. La relocalisation est un instrument des politiques migratoires de l’Union européenne (UE), qui vise à sélectionner et à transférer des demandeurs d’asile ou des bénéficiaires d’une protection internationale1 d’un État membre de l’UE à un autre. En 2015, la relocalisation a fait l’objet d’un plan adopté par le Conseil de l’UE, afin de résoudre ce qui a été qualifié de « crise migratoire »2. Ce plan visait à relocaliser, sur une période de deux ans, 160 000 demandeurs d’asile depuis la Grèce et l’Italie dans d’autres États membres. Il fonctionnait selon une clé de répartition reposant sur différents critères (taille de la population, PIB, nombre moyen de demandes d’asile antérieures et taux de chômage) qui permettait de déterminer combien de personnes chaque État devait recevoir.
2Le plan de relocalisation de 2015 consistait en une suspension temporaire du règlement de Dublin, qui détermine quel État membre est responsable d’une demande d’asile. Ce règlement a pour but d’empêcher les demandes d’asile multiples. En général, l’État responsable est le premier État d’entrée dans l’UE, c’est-à-dire l’Italie ou la Grèce. L’immobilisation des demandeurs d’asile arrivant en Europe sur les îles grecques et italiennes a été identifiée comme l’une des conséquences négatives du système de Dublin (Bauböck, 2017). L’objectif du plan de relocalisation était donc d’atténuer ces effets négatifs en permettant à certains des demandeurs d’asile bloqués dans des camps en Italie et en Grèce de se rendre dans d’autres États européens.
- 3 Conseil de l’Union européenne, Pacte européen sur la migration et l’asile, 13189/08 ASIM 68, le 24 (...)
3La relocalisation peut être comparée à la réinstallation, qui consiste à transférer des réfugiés résidant dans des camps des pays du Sud vers des pays du Nord. La réinstallation est un programme mis en place par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) visant à mettre fin à des situations d’exil prolongé, c’est-à-dire lorsque des réfugiés ayant fui un conflit ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine pour des raisons sécuritaires et lorsqu’ils ne peuvent pas non plus s’installer durablement dans le pays de premier accueil (Vermylen, 2016 : 81). La relocalisation, quant à elle, consiste à transférer des demandeurs d’asile ou des bénéficiaires d’une protection internationale à l’intérieur de l’UE. Elle est considérée, notamment par les institutions européennes, comme une mesure contribuant à favoriser la solidarité européenne3. En cela, elle est au cœur du débat politique concernant les politiques migratoires européennes depuis plus d’une décennie. Elle est également l’une des mesures clés du Pacte européen sur la migration et l’asile adoptée en mai 2024.
4Si la relocalisation a fait l’objet de différents rapports4, elle a été peu étudiée par la recherche académique. Contrairement à d’autres dispositifs visant à contrôler les migrations à l’échelle de l’UE tels que les visas (Infantino, 2010), les centres fermés (Khosravi, 2009, Mountz et al., 2012), ou les procédures de rapatriement forcé (El Qadim, 2014), la relocalisation jusqu’à présent a peu suscité l’intérêt de la littérature scientifique. Les rares travaux disponibles ont été menés dans le domaine des études européennes (Niemann et Zaun, 2018) et se sont principalement concentrés sur les réticences des États membres à l’égard de la relocalisation (Tardis, 2015). En tant que telles, ces recherches ont montré que la relocalisation symbolise l’incapacité de l’UE à faire face à la « crise migratoire » (Menendez, 2016). De ce point de vue, le nombre de personnes relocalisées a été en réalité très limité (en 2017, seulement 34 700 personnes avaient été relocalisées5). Cependant, ces analyses ne permettent pas de comprendre comment la relocalisation fonctionne empiriquement. En effet, peu de recherches se sont penchées sur les pratiques des fonctionnaires nationaux et européens chargés de la relocalisation (Lemaire, 2022). De même, rares sont les travaux qui ont examiné la vie quotidienne des personnes relocalisées (Lemaire 2021). Cet article propose de combler ces manques en explorant la manière dont la relocalisation est pensée et mise en œuvre et les effets qu’elle produit sur les trajectoires des personnes relocalisées.
5L’analyse proposée ici se situe dans la continuité des études critiques sur la sécurité. Émergeant dans les années 1980, elles transforment la manière d’appréhender la sécurité : jusque-là dominée par des approches réalistes et pensée à l’aune de la survie de l’État-nation face à de potentielles agressions militaires, elle s’affranchit du seul domaine militaire (Ceyhan, 1998). Elle s’élargit pour englober une multitude d’autres domaines. Les questions sécuritaires comprennent désormais autant les menaces portées à l’État qu’à la société. « Dorénavant, ce seraient plutôt les peurs liées à l’insécurité, aux incivilités, à l’Autre, à l’immigration, à l’invasion, à la perte des valeurs culturelles et des styles de vie, etc. qui préoccuperaient les individus » (Ceyhan 1998 : 5). Le concept central des études critiques sur la sécurité est celui de « sécuritisation » : un ensemble de pratiques et de processus contribuant à la fabrique d’une menace (Balzacq, 2011). L’idée phare de cette approche est que « la sécurité se construit. En ce sens, toute définition visant à l’objectiver une fois pour toutes est contestable » (Bigo, 1998 : 2).
6Une série de travaux s’est penchée sur la sécuritisation de l’immigration et ses modes de gouvernement (Bigo, 1998). À cet égard, le confinement des étrangers a été particulièrement étudié (Kobelinsky et Makaremi, 2009). Si la relocalisation en tant que telle n’a pas encore fait l’objet d’étude au sein des études critiques sur la sécurité, différentes recherches ont été conduites sur les hotspots : « des centres d’enregistrement » où les demandeurs d’asile sont immobilisés principalement sur les îles grecques et italiennes avant d’être éventuellement relocalisés, pour des périodes prolongées et dans des conditions extrêmement précaires (Pallister-Wilkins, 2020 ; Vradis et al., 2020). Les hotspots, qui reposent en partie sur une forme de privation de liberté, s’inscrivent dans une approche sécuritaire visant à gérer une menace. Cependant, cet article montre que la dimension sécuritaire de la relocalisation ne relève pas uniquement d’un processus de construction sociale visant à considérer l’immigration comme une menace pour l’État et la société (Huysmans, 2006 ; Bigo, 1998).
- 6 La catégorie de « populations exilées » fait ici référence autant aux demandeurs d’asile qu’aux bén (...)
7L’argument central défendu ici est que la relocalisation se comprend comme un dispositif de sécurité défini par Foucault (2004a). À cet égard, Walters et Haahr (2005) notent que les études critiques sur la sécurité ont tendance à insister sur l’aspect existentiel des discours sécuritaires et à sous-estimer les variations dont font preuve les logiques sécuritaires. Il s’agit ici de dégager la spécificité de la relocalisation en matière de sécurité, pour tenter de renouveler l’analyse de la thématique sécurité/migration. Certes, la relocalisation s’attache à prendre en charge la présence perçue comme problématique des populations exilées6 en Europe, mais elle ne se réduit pas à un processus de construction d’une menace, qui mettrait en danger à la fois la survie de l’État et celle de la société. La relocalisation ne consiste pas à limiter les arrivées de demandeurs d’asile, mais à organiser les déplacements secondaires. Elle vise à gérer un « stock » de population. Elle opère un calcul des coûts et fixe les limites de l’acceptable.
8La relocalisation en tant que dispositif de sécurité fait écho aux analyses de Foucault (2004a) concernant la gestion du problème de variole à partir du XVIIIe siècle. En effet, Foucault a montré que la lèpre est combattue par l’exclusion juridique au Moyen Âge et que la peste, de la fin du Moyen Âge jusqu’au XVIIe siècle, fait l’objet de règlements précis et minutieux qui dictent à la population la conduite à suivre (que manger ou quand sortir par exemple), le problème de la variole est géré par l’inoculation. En ce qui concerne la variole, « le problème fondamental va être de savoir combien de gens sont attaqués par la variole, à quel âge, avec quels effets, quelle mortalité, quelles lésions ou quelles séquelles, quels risques prend-on à se faire inoculer, quelle est la probabilité selon laquelle un individu risquera de mourir ou d’être atteint de variole malgré l’inoculation, quels sont les effets statistiques sur la population en général » (Foucault, 2004a : 11-12).
9L’étude de la relocalisation en tant que dispositif de sécurité s’inscrit également dans les analyses de Foucault sur la gouvernementalité et l’art libéral de gouverner. Pour Foucault (1994 : 655), la gouvernementalité correspond à « l’ensemble constitué par les institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui permettent d’exercer cette forme bien spécifique, quoique très complexe, de pouvoir, qui a pour cible principale la population, pour forme majeure de savoir l’économie politique, pour instrument technique essentiel les dispositifs de sécurité ». Dans cette perspective, il s’agit ici d’appréhender la manière de gouverner les migrations que la relocalisation implique. Selon Foucault, les dispositifs de sécurité ne peuvent pas opérer sans liberté : c’est-à-dire la possibilité de se déplacer, de changer de lieu et les processus de circulation tant des personnes que des biens (Wichum, 2013 : 166). En cela, cet article évalue le degré de liberté qui est octroyé aux personnes relocalisées.
- 7 Dans le cadre des programmes pilotes de relocalisation au bénéfice de Malte, ce sont principalement (...)
- 8 Dans le cadre du plan de relocalisation de 2015, ce sont uniquement des demandeurs d’asile qui ont (...)
10Cette analyse de la relocalisation comme dispositif de sécurité s’appuie sur les cas de Malte et Luxembourg. Malte a été le premier État membre de l’UE à expérimenter la relocalisation en tant que pays de départ, entre 2009 et 2011. En effet, trois programmes pilotes de relocalisation financés par la Commission européenne ont été mis en œuvre seulement au bénéfice de Malte7. Dans le cadre du plan de relocalisation de 2015, Malte est devenue un pays d’accueil en recevant sur son territoire des personnes transférées depuis la Grèce et l’Italie. Dans une certaine mesure, Malte a servi de laboratoire où la relocalisation a d’abord été testée, pour ensuite être étendue à l’ensemble du territoire de l’UE. Le Luxembourg a quant à lui joué un rôle fondamental dans l’adoption du plan de relocalisation de 20158. En effet, à cette époque, Jean-Claude Juncker, de nationalité luxembourgeoise et extrêmement favorable à la relocalisation, était le président de la Commission européenne et, au même moment, le Luxembourg assurait la présidence tournante de l’UE. Ces éléments ont été particulièrement déterminants dans le processus d’adoption de la relocalisation. En outre, dans le cadre de la mise en œuvre du plan de relocalisation de 2015, le Luxembourg a été l’un des rares États membres à avoir respecté ses quotas de relocalisation. Même après la clôture du plan, des personnes ont continué à être relocalisées au Luxembourg sur une base ad hoc, notamment des mineurs non accompagnés depuis la Grèce. Le Grand-Duché se présente donc comme un exemple de bonne pratique à cet égard.
- 9 Cette recherche a bénéficié du soutien du Fonds national de la recherche, Luxembourg, C17/SC/116083 (...)
11Le volet empirique de cet article repose sur différentes enquêtes multisituées entre Malte, le Luxembourg et Bruxelles, combinant notamment observations ethnographiques et entretiens semi-directifs entre 2010 et 20239. Les observations ont été menées à Malte et au Luxembourg auprès de personnes résidant dans des centres d’accueil où elles attendaient d’être relocalisées ou bien venaient d’être relocalisées. Au Luxembourg, dix entretiens approfondis ont été réalisés avec des personnes ayant été relocalisées. En outre, plus de 200 entretiens semi-directifs ont été réalisés avec des responsables politiques et des fonctionnaires nationaux et européens, ainsi que des employés d’organisations internationales et non gouvernementales à Malte, au Luxembourg et à Bruxelles. Trois enquêtes de terrain différentes ont été menées. La première s’est déroulée entre Malte et Bruxelles de 2010 à 2013 dans le cadre de ma thèse de doctorat, qui portait notamment sur des projets pilotes de relocalisation mis en œuvre spécialement pour Malte. Une centaine d’entretiens ont été menés pendant cette recherche. La deuxième enquête a eu lieu au Luxembourg de 2019 à 2021, dans le cadre d’une recherche postdoctorale sur les structures d’accueil où étaient hébergées les personnes relocalisées, après leur transfert depuis la Grèce ou l’Italie. Une centaine d’entretiens ont été menés pendant ce postdoctorat. La troisième enquête s’est déroulée entre Bruxelles, Malte et le Luxembourg de 2022 à 2023 dans le cadre d’une autre recherche postdoctorale axée sur le plan de relocalisation de 2015. Une vingtaine d’entretiens ont été menés à cette occasion.
12Ces enquêtes se sont intéressées à la manière dont la relocalisation est conçue et opérationnalisée. Les entretiens menés avec les acteurs en charge de la relocalisation (fonctionnaires nationaux et européens, employés d’organisations internationales) ont porté sur la mise en œuvre de la relocalisation, les techniques qu’elle requiert et le type de rationalité sur lequel elle repose. Ces entretiens ont permis d’examiner les pratiques de gouvernement que la relocalisation engendre. Les entretiens et les observations menés avec des personnes ayant vécu la relocalisation (demandeurs d’asile et bénéficiaires de protection internationale) ont porté sur leur processus de relocalisation, les formalités administratives qu’elle implique, le temps et les ressources qu’elle nécessite, ainsi que sur leurs conditions de vie et leurs activités quotidiennes.
13Dans un premier temps, l’article montre que la relocalisation repose sur une logique économique et qu’en cela elle se comprend comme un dispositif de sécurité. Dans un second temps, l’article interroge la place que la relocalisation octroie à la liberté d’agir des populations exilées. La relocalisation étant basée sur le principe du volontariat, elle donne aux candidats la possibilité de refuser d’être relocalisés. À cet égard, elle s’inscrit dans un régime de gouvernement libéral. Dans un troisième temps, l’article met en exergue que la liberté de décider dévolue aux bénéficiaires de la relocalisation constitue un enjeu de pouvoir et s’inscrit dans une stratégie gouvernementale.
- 10 Parallèlement à EUREMA II, en dehors des programmes de financement de l’UE, 265 personnes ont été r (...)
14La rationalité économique de la relocalisation se matérialise notamment dans les quotas qui sont au fondement de son fonctionnement et qui s’appuient en partie sur des indicateurs relatifs aux politiques économiques. En ce qui concerne les programmes pilotes pour Malte, les États membres étaient libres de fixer leurs quotas. En 2009, quatre-vingt-douze réfugiés ont été relocalisés depuis Malte vers la France (European Commission, 2010 : 12). En 2010, un deuxième projet européen a donné lieu à la relocalisation de 227 réfugiés depuis Malte dans différents États membres (quatre-vingt-quinze en France, 102 en Allemagne, six au Luxembourg, huit en Slovénie, dix au Royaume-Uni et six au Portugal) (D’Alfonso, 2015 : 6). En 2011, un troisième projet de relocalisation a abouti au transfert de seize migrants de Malte dans d’autres États membres (six en Pologne, quatre en Lituanie et six au Portugal)10. Les deux derniers projets ont été baptisés EUREMA I et EUREMA II.
15Le plan de relocalisation de 2015 reposait sur une clé de répartition destinée à déterminer un quota de demandeurs d’asile par pays. Elle était basée sur quatre critères : 1) le produit intérieur brut (PIB) national (40 %), 2) la taille de la population (40 %), 3) le taux de chômage (10 %) et 4) le nombre de demandeurs d’asile déjà accueillis (10 %). En ce qui concerne Malte et le Luxembourg, les deux États ont respecté leurs quotas, contrairement à la plupart des États membres, Malte ayant relocalisé 168 demandeurs d’asile (UNHCR, 2018) et le Luxembourg 557 (Ministère des Affaires étrangères et européennes, 2018 : 96).
16Concernant le plan de 2015, les demandeurs d’asile considérés comme vulnérables étaient censés être privilégiés. Ce critère de vulnérabilité s’inscrit dans le cadre plus large de la gouvernance humanitaire des migrations, qui a fait l’objet de nombreux travaux. Selon Fassin (2007 : 500), l’intervention humanitaire constitue l’une des formes paradigmatiques d’une politique de la vie, en introduisant une dialectique entre les vies à sauver et celles à risquer. D’autres critères ont également été spécifiés, tels que les qualifications des candidats, les langues qu’ils parlaient, etc. Ces critères symbolisent une transition vers un changement de rationalité, de l’humanitarisme à l’économie politique. En effet, les populations exilées étaient auparavant pensées, par les différentes organisations responsables de leur prise en charge, comme des « victimes ». Elles sont désormais considérées comme des « acteurs économiques responsables », des « sujets autonomes et entreprenants » résilients et responsables de leur propre bien-être et de leur avenir (Easton-Calabria et Omata, 2018 : 1462).
17Ainsi, la priorité pouvait être donnée à la fois aux demandeurs d’asile considérés comme vulnérables, par exemple ceux qui étaient malades ou handicapés, et à ceux considérés comme facilement intégrables, par exemple ceux qui possédaient certaines qualifications professionnelles ou d’autres compétences particulières. En pratique, les critères se sont révélés vagues et contradictoires. Ils ont donc laissé une grande part à l’appréciation des responsables de la sélection, et donc aux États membres.
18Afin de procéder à la sélection, les États d’origine (Italie et Grèce) ont dû, dans un premier temps, dresser une liste de candidats qui a été présentée aux États d’accueil. La Commission européenne a supervisé l’ensemble du processus et a bénéficié de l’assistance du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO). Le HCR était chargé de la présélection des candidats. Une fonctionnaire de la Commission européenne revient sur la mise en œuvre de la sélection des candidats au cours d’un entretien à Bruxelles :
« Il y a eu beaucoup de discussions à ce sujet [la sélection des demandeurs d’asile]. Parce que dans cet exercice, nous avons beaucoup insisté, vous savez, en 2015, parce que c’était obligatoire. C’était une décision du Conseil et les États membres devaient s’y conformer. Et il y avait des quotas à respecter et des choses comme ça [...]. Donc, toute la bataille consistait à ne pas faire de sélection, vous savez. Parce qu’ils disaient : “Je veux des familles avec des enfants, je ne veux pas d’hommes seuls...”. [...] Pour éviter que cela ne se produise, nous avons dû insister en disant que ces choses n’avaient pas d’importance [...]. Ma collègue qui est maintenant ma chef d’unité actuelle et qui était responsable, elle était tout le temps au téléphone parce qu’elle devait appeler les officiers de liaison des États membres et dire : “Eh bien, où êtes-vous ? Qu’avez-vous fait ? Pouvez-vous vous dépêcher s’il vous plaît ? Le temps presse [...]”. C’était tout le temps comme ça ! On poussait et on poussait ! On poussait et on poussait ! » (Entretien avec une Legal officer, Commission européenne, Bruxelles, 2 décembre 2012)
19L’extrait met en lumière les rapports de pouvoir qui ont émergé autour de la sélection des candidats entre les administrations nationales et européennes. Dans le cadre des projets pilotes de relocalisation pour Malte, les critères de sélection avaient déjà fait l’objet de négociations entre les États membres et la Commission européenne. Si les critères s’étaient avérés différents d’un État à un autre, la logique qui les sous-tendait était cependant la même. Les candidats relocalisés devaient pouvoir s’intégrer sans présenter de coûts économiques ou sociaux supplémentaires pour la société d’accueil, comme le montrent les propos d’une fonctionnaire de la représentation permanente de la Hongrie auprès de l’UE :
« […] On serait vraiment contents si on pouvait accueillir des familles parce qu’on pense que les familles sont beaucoup plus faciles à intégrer. Les enfants vont à l’école et ils peuvent apprendre la langue beaucoup plus rapidement et ensuite ils peuvent aider leurs parents. Les familles s’adaptent plus facilement […]. Nous savons bien que les personnes à Malte […] ne parlent pas hongrois, mais on pense que c’est un avantage si elles savent parler anglais ou français […]. Pour le processus d’intégration [...], la Hongrie est un petit pays, alors on n’a pas beaucoup d’interprètes […]. Ce n’est pas un critère, mais un avantage s’ils savent parler des langues […]. Et aussi une chose positive, c’est quand une famille a la capacité de travailler. Je ne sais pas comment l’exprimer... ça n’est pas excluant, mais s’ils sont handicapés ou vulnérables... Hum, peut-être que s’ils ont des problèmes de santé, c’est plus difficile pour les intégrer. » (Entretien avec une Justice and Home Affairs Counsellor, représentation permanente de la Hongrie auprès de l’UE, Bruxelles, 16 novembre 2012)
20Les propos de la fonctionnaire hongroise montrent que les autorités hongroises préféraient accueillir des personnes en bonne santé, aptes à travailler, c’est-à-dire des personnes qui nécessitaient des mesures d’intégration limitées et présentant un moindre coût. En effet, la sélection privilégiait les candidats qui représentaient peu de dépenses publiques pour l’État d’accueil. Les États de destination préféraient relocaliser des personnes qui parlaient anglais ou français afin d’éviter de payer les services d’un interprète. À l’inverse, ils préféraient ne pas relocaliser un candidat souffrant de problèmes de santé et considéré comme une « charge » pour le système d’aide sociale.
21À l’instar des dispositifs de sécurité, la relocalisation repose sur une logique économique. Elle opère un calcul des coûts. À la différence des politiques migratoires répressives, elle ne consiste ni à imposer une loi ni à infliger une punition. Elle ne définit pas de frontière entre le permis et le défendu, contrairement aux politiques de lutte contre l’immigration irrégulière. La relocalisation ne vise pas à établir une distinction juridique entre les migrants « légaux » et « illégaux ». En revanche, elle relève des dispositifs de sécurité dans la mesure où elle organise la circulation des populations exilées plutôt que de l’empêcher ou de la réprimer (Aradau et Blanke, 2010). Elle intègre les déplacements de population dans une série d’événements probables. En fixant des quotas, elle vise à atteindre une moyenne considérée comme optimale. Elle détermine les limites de l’acceptable.
22En s’intéressant aux dispositifs de sécurité relatifs à la population, Foucault (2004a : 400) entreprend une histoire de la gouvernementalité faisant apparaitre le libéralisme « comme la forme de rationalité propre aux dispositifs de régulation », la liberté et la sécurité articulant donc le régime libéral (Blanchette, 2006). Dans cette perspective, la relocalisation a transformé la façon dont les populations exilées sont gouvernées dans l’UE. Elles sont toujours soumises au règlement de Dublin qui les assigne à résider dans leur État de première entrée. En revanche, la relocalisation a inclus une nouvelle possibilité : celle d’être transféré d’un État membre à un autre. Si les transferts de demandeurs d’asile entre les États étaient déjà pratiqués sous la forme de rapatriements forcés, les demandeurs d’asile pouvant être renvoyés de force dans leur État de première entrée, la relocalisation au contraire a consisté à mettre en œuvre des transferts volontaires. Dans ce cadre, les populations exilées ont été relocalisées sur la base du volontariat. Elles pouvaient choisir d’être relocalisées et n’y étaient pas contraintes. Certaines, parfois même nombreuses, ont refusé de l’être.
- 11 Entretien avec le Directeur du bureau de Malte, HCR, 12 mai 2011.
23En ce qui concerne EUREMA I, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie avaient proposé leur participation et finalement aucun bénéficiaire de Malte n’y a été relocalisé. La Hongrie avait offert dix places, la Pologne six, la Roumanie sept, la Slovaquie dix et la Slovénie dix (EASO, 2012). D’une part, ces États avaient fixé des critères qui rendaient difficile l’identification de potentiels candidats. D’autre part, certains États avaient identifié des personnes qu’ils souhaitaient relocaliser, mais elles n’ont pas accepté l’offre qui leur a été formulée. Dans le cadre d’EUREMA II, le même phénomène s’est répété. La Bulgarie, la Hongrie, la Roumanie, la Slovaquie ont offert des places qui n’ont pas été pourvues (quatre pour la Bulgarie, cinq pour la Hongrie, dix pour la Roumanie et dix pour la Slovaquie)11. Dans le cadre du plan de relocalisation de 2015, sur les 160 000 personnes qui devaient être relocalisées seulement 34 700 ont été relocalisées dans la pratique.
24Les programmes de relocalisation engendrent des conséquences inattendues. Ils ne se comprennent pas comme la réalisation parfaite d’un projet initialement défini. Comme le notent Dillon et Lobo-Guerrero (2008) dans le cadre d’une étude sur les pratiques de sécurité, ces dernières sont contingentes. Elles ne sont que des élaborations partielles d’une conception abstraite. Elles s’appréhendent comme des processus au cours desquels des imprévus, des ruptures, des révisions, des changements interviennent. Les pratiques qui sont à l’étude ici ne fonctionnent pas totalement comme prévu ; le processus de sélection ne donnant pas forcément lieu à des transferts. L’issue de la relocalisation est incertaine, et ce, dans une certaine mesure, parce qu’elle fonctionne sur le principe du volontariat. La partie qui suit examine la liberté d’agir des populations exilées au sein de la relocalisation et ses conséquences sur sa mise en œuvre.
- 12 Tous les prénoms utilisés dans cet article sont des pseudonymes.
- 13 Notes de terrain, Malte, 29 mai 2012.
25Si certains transferts n’ont pas eu lieu, c’est en partie parce que les candidats ont été en mesure d’exprimer un choix, en l’occurrence un refus. Dans le cadre des programmes pilotes pour Malte, les candidats à la relocalisation n’avaient pas la possibilité de choisir leur destination (Bernardie-Tahir et Schmoll, 2014). Néanmoins, comme évoqué ci-dessus, certains à qui l’on a proposé d’être relocalisés ont préféré rester à Malte, à l’instar de Claude et Jeanne12. Lorsque je les ai rencontrés en 2011, le couple et leur enfant originaires d’Afrique centrale venaient juste d’arriver à Malte. En 2012, ils ont obtenu une protection. Quelques mois après l’obtention de leur statut, le HCR, chargé de mettre en œuvre une forme de présélection des candidats, les a contacté et leur a proposé d’être relocalisés en Pologne. Un soir où je dinais chez eux, Claude a évoqué la proposition du HCR en me disant : « Mais qu’est-ce qu’on va aller faire en Pologne13 ? ! ». Le couple m’a expliqué qu’ils souhaitaient effectivement quitter Malte. En revanche, ils préféraient choisir un pays où ils pouvaient rejoindre des membres de leur famille, ou bien un pays dont ils parlaient déjà la langue, où ils seraient en mesure de trouver du travail et pourraient être indépendants rapidement. Claude et Jeanne ont refusé la proposition du HCR. Ils ont finalement quitté Malte plus tard par leurs propres moyens.
26Dans le cadre du plan de relocalisation de 2015, les demandeurs d’asile pouvaient choisir d’y prendre part ou non. Lors du dépôt de leur demande d’asile en Italie ou en Grèce, ils étaient invités à indiquer s’ils souhaitaient candidater à la relocalisation. C’était le cas de Yolanda — originaire de la Corne de l’Afrique et arrivée en Italie en 2016 —, qui a été relocalisée au Luxembourg en 2017. Alors qu’elle se trouvait encore en Italie, elle s’est renseignée sur les différents États dans lesquels elle pouvait être relocalisée. Selon les informations qu’elle a recueillies, le Grand-Duché facilitait l’accès à l’enseignement supérieur pour les demandeurs d’asile, ce qui a motivé sa préférence pour ce pays. Lors d’un entretien réalisé en 2022, elle s’est exprimée de manière très positive au sujet de son processus de relocalisation :
« J’ai choisi le Luxembourg [...] c’était mon premier choix. Heureusement, cette chance s’est présentée à moi [...]. Ce fut une bonne expérience pour moi [...]. Cela a été un grand pas en avant, vous voyez. La relocalisation au Luxembourg. [...] Maintenant, je fais des études, mon enfant va à l’école. Tout va bien. J’adore le Luxembourg. [...] Pour moi, cela a vraiment été une opportunité [...]. Heureusement, j’ai eu cette opportunité. » (Entretien avec Yolanda relocalisée au Luxembourg en 2017, Luxembourg, 12 décembre 2022)
27Contrairement à Yolanda, beaucoup de demandeurs d’asile ont choisi de ne pas participer au plan de relocalisation, ce qui a eu un impact majeur sur sa mise en œuvre. Ils ont refusé d’être relocalisés parce qu’ils ne faisaient pas confiance au plan. Il s’agissait d’un tout nouveau programme qui n’était pas connu des communautés de réfugiés en Europe et ailleurs. Les programmes pilotes préexistants réalisés au bénéfice de Malte avaient concerné très peu de personnes et n’avaient pas permis de diffuser des connaissances auprès des demandeurs d’asile au sujet de la relocalisation. De plus, les ONG et les organisations de soutien aux réfugiés elles aussi savaient très peu de choses sur la relocalisation. Les informations disponibles étaient extrêmement limitées.
28De plus, mes entretiens ont montré que la relocalisation impliquait de longues périodes d’attente pour les candidats, pendant lesquelles ils devaient rester dans des hotspots en Italie et en Grèce, où les conditions de vie étaient extrêmement précaires. En outre, les recherches réalisées sur les hotspots ont mis en évidence que ces espaces étaient des prisons à ciel ouvert destinées à régir l’immobilité des populations déplacées en Europe (Pallister-Wilkins, 2020 ; Vradis et al., 2020). Pour ces raisons, les demandeurs d’asile ont choisi de ne pas attendre d’être relocalisés, mais de se relocaliser eux-mêmes. Ainsi, leur réticence à l’égard de la relocalisation ne signifiait pas qu’ils souhaitaient rester en Grèce ou en Italie. La plupart d’entre eux désiraient partir, mais ils ont préféré le faire par leurs propres moyens. Cependant, ils n’étaient pas autorisés à se déplacer par eux-mêmes. Lorsqu’ils le faisaient, ils recouraient aux services de passeurs et poursuivaient leur voyage vers d’autres pays européens de manière irrégulière.
29Enfin, les candidats ne pouvaient pas choisir leur pays de relocalisation ; ils ne pouvaient indiquer que des préférences. De plus, une fois inscrits pour la relocalisation et sélectionnés par un État de destination, ils ne pouvaient pas refuser : ils devaient s’y rendre. En effet, beaucoup de personnes enregistrées pour être relocalisées avaient ensuite disparu, probablement par crainte d’être transférées vers une destination non souhaitée.
30Si les candidats ont pu exprimer un refus, c’est parce que leur libre arbitre est central dans la mise en œuvre de relocalisation. Les différents programmes pilotes de relocalisation mis en place au bénéficie de Malte reposaient eux aussi sur le volontariat des candidats à participer. De ce point de vue, le directeur du bureau du HCR de Malte au cours d’un entretien en 2012 m’a dit la chose suivante :
« Nous mettons beaucoup l’accent sur l’aspect volontaire du processus, personne ne doit être relocalisé. Selon nous, c’est n’est pas une bonne manière de commencer. Ça doit être plutôt une opportunité pour certaines personnes qui veulent recommencer dans un nouvel environnement. » (Entretien avec le Directeur du bureau de Malte, HCR, Malte, 3 mai 2012)
31Les propos du directeur cités ci-dessus font écho à l’art libéral de gouverner. Cette liberté, c’est « l’idée d’une administration des choses qui penserait avant tout à la liberté des hommes, à ce qu’ils veulent faire, à ce qu’ils ont intérêt à faire, à ce qu’ils pensent à faire » (Foucault, 2004b: 50). Elle instaure une « possibilité de mouvement, déplacement, processus de circulation et des gens et des choses » (Ibid.). La relocalisation est effectivement présentée ci-dessus comme une possibilité, une opportunité de mouvement. Elle s’appuie sur un choix de vie individuel, en fonction de certaines aspirations, de certains intérêts. C’est effectivement le jeu du libéralisme : « laisser les gens faire, les choses passer, les choses aller, laisser faire, passer et aller, cela veut dire essentiellement et fondamentalement faire en sorte que la réalité se développe et aille » (Ibid.). La liberté apparait alors comme le corrélatif « de la mise en place des dispositifs de sécurité » (Blanchette, 2006). La dernière partie de cet article montre que la liberté de choisir octroyée aux candidats de la relocalisation constitue une manière de les gouverner. En cela, la liberté est intégrée à une stratégie gouvernementale.
32La relocalisation ne relève pas d’une injonction ni d’une mesure disciplinaire. Elle repose sur le principe du volontariat, et à ce titre, elle implique la possibilité d’un refus, comme souligné ci-dessus. Néanmoins, les refus formulés par les candidats ont particulièrement retenu l’attention des acteurs européens, nationaux et internationaux. Un ancien administrateur de l’Unité asile, à la Commission européenne, au cours d’un entretien réalisé en 2012, m’a livré son opinion à ce sujet :
« À la fin du projet [...] la Hongrie, la Slovaquie et la Pologne qui avaient offert sept places chacun je crois [...] personne n’est allé là-bas. Et ça, c’est le problème aussi si on réplique ça à l’avenir. Finalement, jusqu’où on doit respecter le choix des personnes ? Parce que c’est généreux de la part de ces pays-là d’offrir des places, mais si après personne ne veut y aller... Quelqu’un dans un camp de réfugiés au Kenya probablement, on peut lui dire n’importe où, cette personne va dire “j’y vais !”. Mais bon, à Malte finalement, c’est pas si mal... Dans la vraie réinstallation, les choix de la personne sont moins importants, parce que probablement cette personne voudra quitter la situation dans laquelle elle se trouve... » (Entretien avec un administrateur de l’Unité asile, Direction générale Affaires intérieures, Commission européenne, Bruxelles, 29 février 2012)
33Les propos ci-dessus évoquent l’agency dont font preuve les personnes qui ont refusé d’être relocalisées. Au-delà de la relocalisation, la question de l’agency est centrale au regard des politiques migratoires, des expériences vécues par les populations exilées et de leur accès aux droits une fois qu’elles ont franchi les frontières de l’UE (Mainwaring, 2016). En refusant un nouvel État d’accueil, ces dernières ont exprimé un choix, elles ont fait l’usage de leur libre arbitre. De ce point de vue, afin de prendre leurs décisions, les candidats à la relocalisation ont éventuellement effectué un calcul coût/avantage. Ils ont évalué les perspectives que pouvait ou non leur offrir un nouvel État d’accueil. Les difficultés encourues dans le cas d’un transfert ont été considérées comme trop élevées par rapport aux potentiels bénéfices. Les personnes sélectionnées ont ainsi exprimé leurs préférences en déclinant les offres de transfert vers certains pays et c’est ce qui a rendu perplexe l’administrateur de la Commission. Ce dernier opposait la générosité des pays au refus des réfugiés. Pour appuyer son argument, il comparait la situation des réfugiés à Malte à celle des réfugiés dans un camp au Kenya. Les réfugiés au Kenya seraient dans une situation telle que leur choix importerait peu. Mais puisque les réfugiés à Malte étaient d’après lui dans une situation plus favorable, ils seraient en mesure d’exprimer une préférence, ce qui était perçu comme problématique par mon interlocuteur. La comparaison entre Malte et le camp de réfugiés au Kenya n’était pas spécifique à l’administrateur de la Commission. Au contraire, elle est revenue à plusieurs reprises au cours des entretiens que j’ai conduits avec les représentants des États membres, les fonctionnaires de la Commission et les employés du HCR à Malte et à Bruxelles, comme si elle avait valeur d’étalon. Elle suggérait que les populations exilées à Malte disposaient d’une prise trop importante sur leur propre vie, ce qui empêchait le bon fonctionnement de la relocalisation.
34Cette manière d’interpréter la capacité d’agir des réfugiés sur leur propre vie questionne le type de pouvoir qui s’exerce ici. Dans un article sur les liens entre les migrations et la crise économique, J. Adrian Bailey met en avant l’idée selon laquelle les pratiques de gestion des populations affrontent l’agency des individus, plutôt que de l’évacuer. En ce sens, les propos du fonctionnaire européen, rapportés ci-dessus, interrogeaient le degré de liberté dont peuvent bénéficier les populations exilées. Ils envisageaient le libre arbitre accordé aux candidats à la relocalisation comme un problème, comme l’une des causes de l’échec des transferts. Selon cette vision, le pouvoir de choisir des candidats devrait être limité pour que les transferts aient lieu. Les concepteurs de la relocalisation ne considéraient pas tous que le libre arbitre des populations exilées devrait être abrogé. En revanche, ils envisageaient tous leurs aspirations et leur capacité à les exprimer comme un enjeu, à l’image des propos ci-dessous, recueillis au cours d’un entretien avec une employée de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) en 2011, à Malte :
« Ici, on a à faire à des personnes, elles ont leurs propres attentes. C’est le principal défi. Beaucoup d’entre elles ne veulent pas partir pour certains pays, parce qu’elles pensent qu’elles ne pourront pas améliorer leur situation là-bas... Elles préfèrent juste aller dans d’autres pays. Donc, vous avez des pays qui ont exprimé leur volonté d’accueillir des personnes, mais en fait personne ne veut aller là-bas. C’est le principal défi de la relocalisation à l’intérieur de l’Union européenne. » (Entretien avec un manager régional, OIM, Malte, 7 décembre 2011)
35Cette opératrice de la relocalisation considérait les attentes des personnes comme le défi principal de la relocalisation. Celle-ci ne suggérait pas pour autant que les potentiels bénéficiaires de la relocalisation devaient se voir retirer leur capacité de choisir. En revanche, elle voyait dans les aspirations des candidats la première cause de difficultés et de possible échec des programmes de relocalisation. Puisque la relocalisation ne relevait pas uniquement d’une décision souveraine et unilatérale, totalement imposée par le haut, son issue demeurait incertaine. Elle reposait sur des négociations, sur des jeux de pouvoir instables.
36Tout comme les dispositifs de sécurité, la relocalisation se caractérise par la gestion des séries ouvertes « et par conséquent qui ne peuvent être contrôlés que par une estimation de probabilités » (Foucault, 2004a : 21). En revanche, la relocalisation ne repose pas seulement sur des mécanismes incitatifs. Elle a également recours à des techniques coercitives et disciplinaires. Dans le cadre des programmes pilotes réalisés à Malte, si les populations exilées ont été déplacées sur la base du volontariat, elles ont cependant connu une période d’enfermement forcé à leur arrivée sur l’île, avant d’être relocalisées. En effet, l’État maltais enferme de manière systématique toutes les personnes secourues en mer par l’armée maltaise et transférées sur l’île (Lemaire, 2014). En ce qui concerne le plan de 2015, les candidats à la relocalisation ont été placés dans des hotspots dont le fonctionnement a souvent impliqué une forme de privation de liberté. La relocalisation s’appuie donc en partie sur la détention des personnes exilées. Elle repose également sur leur mise en camp. En effet, les personnes relocalisées suite à leur transfert dans leur nouvel État d’accueil ont généralement été placées dans des camps. C’était le cas d’Amin, originaire du Moyen-Orient. En 2017, il a été relocalisé avec sa femme et une partie de ses enfants au Luxembourg, à partir de la Grèce. Lorsque je l’ai rencontré en 2019, il résidait dans un village de containers près de la commune de Diekirch au nord du Luxembourg, une zone rurale et relativement isolée. Ce camp a été installé en 2016 au sommet d’une colline, loin des zones résidentielles et à proximité d’une base militaire. Sa capacité d’accueil était d’environ 300 personnes et sa gestion sous-traitée à Caritas. Le site était clôturé et sécurisé par des agents de sécurité d’une compagnie privée. Amin m’a décrit sa vie quotidienne dans ce camp de la manière suivante :
« On ne peut pas dire que c’est une vie. Parce que quand on fait quelque chose, c’est une vie, mais quand on ne fait rien d’utile dans sa vie, non. C’est un endroit qui nous vole notre vie. On ne fait rien d’autre qu’attendre jusqu’à ce qu’on ait notre endroit, notre appartement ou notre maison. Je vous ai déjà dit que les chambres sont très petites, on ne peut rien y faire, même si on veut lire, apprendre ou faire une activité, ce n’est pas possible [...]. On ne se sent pas à l’aise dans ce lieu, on n’a pas l’impression que c’est chez soi. On ne peut pas étudier, même si on veut planifier son avenir, on se sent incapable de faire quoi que ce soit. » (Entretien avec Amin relocalisé au Luxembourg en 2017, Luxembourg, 12 juillet 2019)
37En tant que dispositif de sécurité, la relocalisation repose sur une forme de rationalité et octroie un certain degré de liberté aux personnes relocalisées. Néanmoins, elle s’appuie également sur une forme de mise à l’écart des populations exilées, une approche sécuritaire relativement classique destinée à la gestion d’une population perçue comme menaçante tant pour la souveraineté de l’État que pour le reste de la société. Elle s’inscrit également dans ce qui est appelé l’« encampement » des populations exilées, entendu comme un processus qui contribue à l’émergence d’un paysage global de camps composé d’une grande variété de structures auxquelles sont assignés des étrangers de différents statuts : camps de réfugiés, camps de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, centres de détention, zones d’attente, structures d’accueil pour demandeurs d’asile (Agier, 2009). Le concept englobe à la fois l’espace du camp lui-même et le processus politique de mise en camp (Verdirame et Harrell-Bond, 2005). De nombreux travaux ont documenté la multiplication des camps dans lesquels les populations exilées sont mises à l’écart à travers le monde et notre étude montre que la relocalisation participe également à ce processus.
38La relocalisation figure dans la catégorie des « mesures des solidarité ». En matière d’asile, la solidarité est inscrite dans les traités européens. L’article 80 du traité sur le fonctionnement de l’UE précise que les politiques d’asile et d’immigration de l’Union et leur mise en œuvre sont « régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres » (Tardis, 2015 : 116). En étant classée parmi les mesures de solidarité, la relocalisation est vue comme une mesure généreuse vis-à-vis des demandeurs d’asile, qui relève de l’accueil et non du contrôle.
39Souhaitant dépasser cette vision normative de la relocalisation, cet article s’est attaché à montrer que la relocalisation se comprend comme un dispositif de sécurité. Elle s’appuie sur une rationalité économique. Elle relève d’une stratégie gouvernementale en ce qu’elle a vocation à gérer un « stock de population ». La relocalisation ne vise pas à limiter les entrées de migrants en situation irrégulière. Elle vise notamment à déplacer les demandeurs d’asile déjà entrés dans l’UE. Elle ne remet pas en cause le cadrage adopté dans le sens où elle considère bien la présence de populations exilées comme un « problème ». Néanmoins, elle apporte une nouvelle manière d’envisager la répartition de celles-ci entre les États membres, qui s’appuie sur des transferts volontaires.
40La relocalisation contribue à la formation de pratiques et de savoirs sur le « partage » des demandeurs d’asile entre les États membres à l’échelle de l’UE. Il ne s’agit plus uniquement de préserver le règlement Dublin. Avec la relocalisation, de nouveaux enjeux apparaissent, de nouvelles manières de penser la répartition des populations exilées se dessinent. Le nombre de personnes accueillies par État est désormais envisagé en fonction du PIB, de la taille du territoire, de la densité de population de chaque pays. La relocalisation se donne comme objectif de définir, de mesurer et de répartir les coûts engendrés par l’accueil des demandeurs d’asile et des bénéficiaires de protection internationale. Elle tente de répondre aux questions suivantes : comment établir une « juste » répartition ? À partir de quel moment les demandeurs d’asile constituent-ils un « fardeau » pour la société d’accueil ? Combien d’entre eux devraient être déplacés pour alléger le coût de l’accueil ? En cela, elle relève plus d’un dispositif de sécurité que d’une mesure de solidarité.