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AccueilNuméros147PREMIERE PARTIEÉconomie palestinienne : de quoi par(…)

PREMIERE PARTIE

Économie palestinienne : de quoi parle-t-on (encore) ?

Palestinian Economy: What are we (still) talking about?
Taher Labadi

Résumés

De quoi parlons-nous quand nous disons « économie palestinienne » ? Cette question fait écho aussi bien à l’impasse dans laquelle se trouve aujourd’hui le projet national palestinien qu’à « l’échec de la solution à deux Etats ». Cet article opère, pour y répondre, une double rupture. La première avec l’approche dualiste qui appréhende séparément le développement des économies palestinienne et israélienne. La seconde avec la distinction qui prévaut d’ordinaire dans le discours des économistes entre l’économique et le politique. Il examine pour ce faire trois propositions : a) L’activité économique palestinienne est prise dans un affrontement de type colonial avec Israël ; b) L’aide internationale versée aux Palestiniens aggrave leur état de dépendance et de sujétion des Palestiniens ; c) L’activité économique palestinienne est dominée par une élite rentière et globalisée.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce travail a été réalisé dans le cadre du laboratoire d’excellence LabexMed – Les sciences humaines (...)
  • 2 À l’exception notable dans le champ des études francophones de l’ouvrage dirigé par Stéphanie Latte (...)

1Les rapports d’expertise1 parus en 2018 renouvellent le constat alarmant d’une extrême dépendance des Palestiniens à l’égard de l’économie israélienne et de l’aide internationale (CNUCED, 2018 ; World Bank, 2018). Cela fait aussi des années que les économistes disent de l’économie palestinienne qu’elle n’est pas viable, qu’elle souffre d’importantes distorsions ou encore de dé-développement. Ce que montre en partie seulement l’évolution des indicateurs socioéconomiques, c’est que cette dépendance s’accompagne du démembrement territorial et d’une dislocation politique de la société palestinienne. Il est difficile dans ces conditions de continuer à tenir pour acquise l’idée d’une seule économie, formant un tout sinon homogène, du moins cohérent et, qui plus est, juxtaposé à une économie israélienne aux frontières elles aussi bien établies. Cette idée domine pourtant le discours économique et reste encore généralement admise dans le champ des études palestiniennes2.

2La question de savoir ce qu’on entend par « économie palestinienne » se pose avec une acuité encore accrue aujourd’hui par l’absence de perspective politique et ce qui est communément caractérisé « d’échec de la solution à deux États ». La réalité du fait national palestinien ne va à nouveau plus de soi, ce qui conduit des économistes à réinterroger les contours présents et futurs de son économie (Farsakh, 2016, Khalidi, 2017). Dans un article paru en 1990, George T. Abed avait probablement été l’un des tout premiers à discuter des conditions de viabilité d’un État arabe en Palestine et de là, à se préoccuper de ses frontières économiques. Son geste le conduisait à reprendre en de nouveaux termes la thèse « dualiste » qui postule la présence en Palestine de deux sociétés aux trajectoires économiques propres et évoluant côte à côte. Un cadre d’analyse et d’action dichotomique datant de l’époque du mandat britannique, lorsqu’il s’agissait de promouvoir le développement d’une économie exclusivement juive « aux côtés » de l’économie arabe (Smith, 1993).

3Ce cadre « dualiste » permet encore aujourd’hui à toute une littérature d’appréhender séparément le développement des économies israélienne et palestinienne. Il établit en même temps entre elles un semblant de parité, jetant les bases d’une possible coopération en vue de satisfaire des intérêts communs. Il s’opère aussi de la sorte une distinction stricte – fidèle au schéma de pensée de la théorie économique standard – entre ce qui tiendrait de l’économie pure envisagée dans la seule grammaire du marché, et ce qui est relégué au politique. Abed déjà prenait soin de dire que le développement économique palestinien serait un exercice essentiellement pratique, c’est-à-dire non politique (Abed, 1990 : 4-5). L’économie palestinienne apparait ainsi sous la forme d’un univers formel et procédural au périmètre préétabli, disposant d’un certain nombre de ressources et faisant face à un ensemble de contraintes et de défis. Le conflit avec Israël et son « règlement » prennent quant à eux le statut de simples paramètres exogènes.

  • 3 Sont ainsi spécifiquement désignés les territoires de Cisjordanie et de Gaza qui furent occupés par (...)

4Les études publiées par la Banque mondiale (BM) depuis plus de vingt-cinq ans sont assez symptomatiques de cette façon d’aborder le problème. Elles évaluent les coûts et manques à gagner que font peser les divers « obstacles » israéliens imposés à l’économie palestinienne, mais aussi les « opportunités » que représentent l’« assouplissement des restrictions », la « facilitation des passages » ou même le « renforcement des synergies » avec l’économie israélienne. Ces « variables » évoluent d’un mois à l’autre, et Israël aura un rôle tantôt néfaste, tantôt bénéfique sur les performances économiques palestiniennes (World Bank, 2017). Sauf que la BM passe de cette façon complètement à côté de ce qui structure l’activité économique dans les territoires palestiniens occupés (TPO)3. Elle continue pourtant à jouer un rôle central dans l’orientation des dépenses de l’aide internationale depuis les accords d’Oslo et par conséquent, dans l’infléchissement des choix de l’Autorité palestinienne (AP) en matière de politiques publiques.

5La question posée dans le titre de l’article est donc importante à plus d’un égard. D’abord parce que le discours économique en vigueur, même mis en échec, continue d’être porté par des institutions et d’être incarné dans des pratiques (de pouvoir), ce qui veut dire qu’il est constitutif d’une certaine réalité. Une réalité elle-même structurante si l’on en juge par le poids social, culturel et politique de tout ce qui touche à l’industrie de l’aide et du développement en Palestine (Sbeih, 2018). Ensuite parce que c’est justement dans les moments d’incertitude qu’apparaissent le mieux les enjeux de lutte et les rapports de pouvoir que le discours économique a justement tendance à évacuer. Pour rendre compte de ce qui se joue dans l’économie en Palestine, mon hypothèse est qu’il faut la considérer comme un terrain parmi d’autres a) de l’affrontement colonial avec Israël ; b) de la gestion que fait la Communauté internationale de cet affrontement ; c) de l’intégration de cette région du monde dans l’espace des échanges globalisés.

  • 4 En référence au contexte économique issu de la signature des accords d’Oslo en 1993 entre Israël et (...)
  • 5 Voir notamment Shweiki O. et Turner M. (dir.), 2014, Tabar L. et al, 2015, ou encore le numéro dédi (...)

6Il s’agit là d’un vaste programme qui ne part pourtant pas de zéro. La critique scientifique de « l’économie d’Oslo4 » s’est amplifiée ces dernières années, passant au crible ces différentes facettes de la réalité palestinienne5. Une telle entrée en matière a néanmoins pour mérite de soulever quelques limites et impensés du discours économique conventionnel que cette critique a parfois du mal à cerner. Je cherche donc moins ici à définir les contours objectifs d’une économie palestinienne qu’à examiner les rapports de pouvoir qui la structurent et déterminent sa trajectoire. Il s’agit, pour cela, de penser qu’en lieu et place de l’abstraction déréalisante du « marché », nous avons affaire à des configurations institutionnelles diverses et situées, aux fondements éminemment politiques et conflictuels (Lordon, 2008 : 15-18). L’objet de ma démarche est d’observer la pluralité des logiques économiques et leur encastrement dans le monde politique et social. Il est ensuite d’éclairer certains enjeux peu étudiés de l’expérience palestinienne et du conflit avec Israël. Il s’agit enfin de poser les termes d’un débat encore largement absent du champ des études francophones et ainsi de faire participer l’économie aux réflexions d’ensemble concernant les outils théoriques et méthodologiques permettant de dire et lire le terrain palestinien.

7Dans la suite de cet article, j’introduirai et articulerai entre elles chacune de ces trois dimensions. Sur le plan de la méthode, mon travail suit une intuition développée de longue date par les économistes de la régulation en France en réintégrant l’histoire et le politique au sein de l’analyse économique (Lordon, 2008). Ceci m’amène à puiser dans les travaux d’autres disciplines, notamment ceux d’historiens, de politistes et de sociologues. Les autorités israéliennes m’ont par ailleurs interdit l’accès au terrain palestinien, me privant de l’occasion de conduire mes propres observations et entretiens. J’ai par conséquent fondé mes recherches sur une lecture critique de la littérature grise, la plupart du temps destinée à rendre compte du coût de l’occupation israélienne et des efforts accomplis en matière de développement, ou encore sur la presse et les réseaux sociaux. Ces différentes sources d’information se sont révélées précieuses pour maintenir un lien, à distance, avec le terrain palestinien.

L’activité économique palestinienne est prise dans un affrontement de type colonial

8La CNUCED – l’organe de l’ONU en charge « d’évaluer les coûts économiques de l’occupation israélienne pour le peuple palestinien » – rapporte que la population palestinienne s’est appauvrie au cours des dix dernières années. Le taux de chômage est de 27,4 % en 2017 – ce qui en fait le taux le plus élevé au monde selon l’OIT – alors que le taux d’activité (44 %) est l’un des plus faibles au monde. Le taux de chômage atteint même 44 % dans la bande de Gaza et frappe encore plus sévèrement les femmes et les jeunes. D’un autre côté, 20 % des Palestiniens de Cisjordanie (131 000) ayant un emploi travaillent en Israël et dans les colonies où ils sont exposés à la précarité, aux abus, à la vulnérabilité, à l’exploitation et à la discrimination. Le nombre d’accidents du travail et de décès sur les chantiers de construction est l’un des plus élevés au monde (CNUCED, 2018 : 8-9).

9Les Palestiniens des TPO ont par ailleurs connu une érosion continue de leur appareil productif marchand. Entre 1975 et 2014, la contribution des secteurs de l’agriculture et de l’industrie au PIB est passée de 37 à 18 %, et sa contribution à l’emploi a baissé de 47 à 23 % (CNUCED, 2016 : 10). Les investissements se sont en revanche orientés vers les microentreprises et petites entreprises de services, moins exposées à l’instabilité et aux risques. Ainsi 90 % du nombre total d’entreprises palestiniennes en 2017 compte moins de quatre employés. Une situation qui va de pair avec l’augmentation constante du déficit de la balance commerciale – celui-ci atteint 37 % du PIB en 2017, l’un des taux les plus élevés au monde – et qui se traduit par une forte dépendance à l’égard d’Israël. De 1972 à 2017, Israël a absorbé 79 % du total des exportations palestiniennes et est à l’origine de 81 % de ses importations (CNUCED, 2018 : 3-7).

10Pour l’agence onusienne, ces quelques chiffres reflètent avant tout un déficit structurel de ressources – situation où la production intérieure est inférieure à la consommation intérieure – résultant d’une structure économique faussée par l’occupation israélienne depuis 1967 (CNUCED, 2018 : 13-16). Ce constat vient s’inscrire en faux contre l’hypothèse d’une relation paritaire entre deux économies voisines en situation concurrentielle – avec ses ajustements spontanés des prix et des facteurs de production – telle que l’envisage la théorie économique du marché dans le cas palestinien (World Bank, 1993). D’autres approches conceptuelles peuvent toutefois être mises à profit pour pousser plus loin l’interprétation de tels résultats (Farsakh, 2016, Hanieh, 2013, Hever, 2010, Khalidi, 2017, Labadi, 2015, Roy, 2016).

11Ainsi, les théories de la dépendance et des systèmes-monde mettent l’accent sur les relations inégales qui sont le fait d’un processus d’intégration asymétrique entre un centre hégémonique et sa périphérie. Processus dans lequel le premier organise son développement au détriment du second, en exploitant ses ressources, sa main-d’œuvre et ses marchés (Wallerstein, 2006). Ces conclusions convergent avec celles des analyses plus marxistes de l’impérialisme selon lesquelles l’accumulation de capital dans la métropole passe notamment par la conquête de nouveaux territoires et la fabrication d’inégalités à la fois sociales et spatiales (Harvey, 2010). D’autres préoccupations viennent pourtant déterminer l’attitude israélienne à l’égard de l’activité économique palestinienne, raison pour laquelle j’évoque ici un rapport de type colonial (Wolfe, 2006).

  • 6 Environ 150 000 Palestiniens sont restés à « l’intérieur » des frontières de l’Etat d’Israël au mom (...)

12Lorsqu’Israël s’empare de la Cisjordanie et la bande de Gaza en 1967, ses ambitions annexionnistes sont en partie freinées par la présence d’environ un million de Palestiniens, ce qui représente un défi à la fois démographique, politique et sécuritaire. La fomentation d’une nouvelle expulsion massive comme en 1947-1949 est envisagée, puis progressivement écartée (Masalha, 2000). L’administration israélienne finit par opter pour une intégration de facto des nouveaux territoires conquis, ce qui lui permet en même temps d’établir un système strict de ségrégation et de hiérarchisation des rapports entre les deux populations, palestinienne et israélienne. Les mesures employées alors sont à bien des égards comparables à celles qui sont à l’œuvre depuis 1948, en Israël même, face aux Palestiniens dits « de l’intérieur6 » (Haidar, 1995).

  • 7 En 2018, on compte 611 000 colons israéliens qui vivent dans 250 colonies en Cisjordanie, y compris (...)

13D’un côté, l’administration israélienne emploie tous ses efforts à confisquer des terres pour y installer des colons et des colonies7 (Badil, 2013). De l’autre, elle procède au maillage de plus en plus serré de la société palestinienne, et à son confinement, pour lui interdire toute autonomie effective. L’économie est un terrain parmi d’autres de ce dispositif, quoique particulièrement stratégique. En tant que puissance occupante, Israël use à sa guise des nouvelles ressources naturelles à sa disposition tout en limitant l’usage qu’en font les Palestiniens. Cela vaut pour la terre qui est également réquisitionnée pour établir des exploitations agricoles, mais aussi pour l’eau et plus récemment le pétrole et le gaz (CNUCED, 2016 : 14-16). C’est aussi l’administration israélienne qui accorde jusqu’en 1993 les autorisations nécessaires pour construire une maison, forer un puit, démarrer une entreprise, sortir ou entrer sur le territoire, importer ou exporter des produits (Mansour, 1983).

14Cela lui permet de réguler et de contraindre l’activité économique palestinienne au gré de considérations économiques, mais aussi politiques et sécuritaires. Ainsi les récoltes sollicitées par Israël ou destinées à l’exportation vers l’Europe (comme l’aubergine, la fraise ou les tomates-cerises) se substituent progressivement à celles jusqu’alors destinées aux marchés local et régional. Les Palestiniens deviennent quant à eux très largement tributaires des importations en provenance d’Israël pour satisfaire leurs propres besoins alimentaires. Il en va de même pour l’industrie où des mesures sont prises pour empêcher toute concurrence et encourager au contraire des relations de sous-traitance au profit des producteurs israéliens (Mansour, 1983). On pourrait également évoquer ici l’instrumentalisation des systèmes fiscaux et monétaires, ou encore le déploiement de lois ouvertement discriminatoires et la production d’une géographie dédiée au contrôle et à l’enfermement (Jabary Salamanca, 2016, Tawil-Souri, 2012, Zureik, 2001).

15L’intégration des deux économies n’est ainsi jamais complète et fait l’objet d’un calcul minutieux de la part des autorités israéliennes. Une situation qui ne change pas fondamentalement avec la création de l’AP en 1994. Les quelques prérogatives accordées à la partie palestinienne sont constamment remises en cause sur le terrain et c’est l’administration israélienne qui garde en définitive le contrôle des régimes commercial, monétaire et financier, ainsi que de la majeure partie des territoires (Khalidi et Taghdisi-Rad, 2009, Naqib, 2000). La zone C qui reste à ce jour presque totalement inaccessible au gouvernement, aux producteurs et aux investisseurs palestiniens, couvre encore plus de 60 % de la superficie de la Cisjordanie. S’ajoute à cela la liste des biens « à double usage » qu’Israël interdit aux Palestiniens d’importer parce qu’ils peuvent avoir des applications militaires. Sur la liste figurent des machines civiles, des pièces de rechange, des engrais, des produits chimiques, des équipements médicaux, des appareils de télécommunication (CNUCED, 2018 : 7).

16Toutes ces mesures israéliennes n’ont pas empêché une élévation du niveau de vie des Palestiniens sur certaines périodes. Sauf que celle-ci tient beaucoup moins du développement de l’appareil productif intérieur que d’une augmentation des transferts nets depuis l’étranger, qu’il s’agisse des salaires de travailleurs palestiniens en Israël et dans les colonies, d’envoi de fonds des Palestiniens de la diaspora ou de l’aide internationale. Ces transferts se sont accompagnés d’un accroissement continu de la demande globale et, ont permis de financer l’important déficit commercial des TPO en faveur de l’économie israélienne déjà évoqué plus tôt (Hever, 2010). De même, la relative prospérité de certains secteurs liés à l’économie israélienne (industrie du textile, matériaux de construction) a pour effet d’aggraver les conditions de la captivité économique des Palestiniens, et par là de leur vulnérabilité politique.

17Une vulnérabilité qui pèse d’autant plus lourd que c’est l’administration israélienne qui contrôle en définitive l’accès aux TPO, ou même la circulation en leur sein. La fermeture des points de passage et la restriction du trafic et des échanges sont régulièrement employées comme un moyen de pression et de sanction contre la société palestinienne, dans une logique ouvertement contre-insurrectionnelle (Khalili, 2010). Cette dernière est alors rapidement menée au bord de l’« asphyxie » économique, voire maintenue dans un état de crise humanitaire durable comme c’est le cas dans la bande de Gaza depuis 2007. L’AP se trouve tout particulièrement exposée à ce genre de pratique punitive. Ses revenus dépendent en grande partie (67 % en 2017) de taxes qui sont perçues par l’administration israélienne – notamment sur les importations palestiniennes – et dont le reversement est souvent « suspendu » pour des durées indéterminées (PMA, 2018 : 24). Ils dépendent aussi de l’aide internationale, non moins discrétionnaire et politiquement conditionnée (FIDH, 2006).

L’aide internationale aggrave l’état de dépendance et de sujétion des Palestiniens

18Les accords d’Oslo signés à partir de 1993 ne mettent pas fin à l’occupation israélienne et renvoient à plus tard les négociations relatives au règlement permanent (Legrain, 2000 : 97). Ceux-ci prévoient en revanche que certaines prérogatives civiles et administratives soient transférées à une « Autorité palestinienne intérimaire autonome » et qu’une « coopération » soit engagée entre cette dernière et Israël sur les plans économique et sécuritaire. À cela s’ajoute l’engagement pris par la Communauté internationale de soutenir financièrement la participation des Palestiniens au processus de paix, engagé quelques années plus tôt à l’échelle régionale. Entre 1993 et 2017, ce sont 36,2 milliards USD d’aide qui sont déversés dans les TPO via divers canaux à la fois publics, associatifs ou privés8. Il s’agit alors explicitement de rendre tangibles pour la population palestinienne les « dividendes de la paix », en promouvant le développement économique des territoires (Bouillon, 2004).

19C’est la Banque mondiale qui est chargée de définir et de poser le cadre dans lequel sera employée cette aide internationale. L’institution financière va de ce fait procéder au traitement technique de questions éminemment politiques, puisque nous sommes là au cœur des rapports entre Palestiniens et Israéliens, sans qu’elles ne soient à aucun moment posées en des termes politiques. Autrement dit, sans que jamais ne soient engagées des considérations relatives au statut final des négociations, aux revendications nationales des Palestiniens, ou même à la souveraineté de leur État (Labadi, 2015). L’institution financière se charge en revanche d’identifier les « besoins économiques » qui permettront une coopération « effective » et « immédiate » entre toutes les parties (World Bank, 1993 : vii).

20L’agenda est ostensiblement d’inspiration néolibérale. L’accent est mis sur la croissance du secteur privé, l’attraction de capitaux étrangers, la libéralisation financière ou encore la rigueur budgétaire. L’établissement et le renforcement des institutions palestiniennes n’a quant à lui d’autres raisons d’être que celle d’entretenir un climat favorable à l’activité économique. La Banque mondiale pousse également vers une plus grande complémentarité entre les deux économies, palestinienne et israélienne, ce qui passe par le renforcement des relations commerciales, une plus grande mobilité des travailleurs, l’investissement dans des industries jointes et l’établissement d’infrastructures communes (World Bank, 1993 : 14). Autant de politiques qui ne font qu’accroitre la captivité palestinienne à l’égard d’Israël et que la Banque continue de promouvoir jusqu’à ce jour, en faisant comme si ses choix n’avaient aucune incidence sur le conflit en cours.

21Il faut préciser que les tentatives pour évacuer le conflit en passant par l’économie ne sont, dans le cas palestinien, pas nouvelles. Déjà à l’époque du mandat, l’administration britannique entreprend de soutenir ici et là l’activité économique des Palestiniens et d’améliorer leurs conditions de vie dans l’espoir de désamorcer leur colère (Khalidi, 2007). Il est alors question de réduire le coût, aussi bien politique que financier, causé par l’état de révolte quasi permanent. Ainsi en parallèle au soutien dont bénéficie le mouvement sioniste dans son entreprise, des mesures sont prises pour enrayer l’accroissement d’une classe de paysans sans terres et dans le but, déjà explicite, de résorber les tensions politiques grandissantes. Les effets de ces politiques restent dans l’ensemble bien limités (Yazbak, 2000). Elles sont néanmoins symptomatiques de l’effort mené par la puissance mandataire pour dépolitiser le conflit qui s’engage alors en agissant sur le terrain de l’économie.

22Après 1993, ces orientations sont en pratique portées par les très nombreux acteurs du développement palestinien qui agissent dans le champ de l’aide internationale. Les TPO abritent une communauté relativement dense d’organismes donateurs, d’ONG locales et internationales, d’agences des Nations Unies, d’institutions financières et de consultants. Leurs activités couvrent des secteurs variés allant de la construction d’infrastructures et de bâtiments publics à l’assistance humanitaire, en passant par le renforcement des capacités, la réforme des institutions, la formation professionnelle et le soutien au secteur privé. L’ONU déploie à elle seule 24 agences, fonds et programmes sur le terrain palestinien, le tout accompagné d’équipes spécialisées de coordination, de négociation et d’analyse (UNDAF, 2017 : 12). La Banque mondiale annonce de son côté 16 projets en cours d’un montant estimé à 135 millions USD et dont 30 millions USD seront déboursés en 2019 en soutien aux réformes de l’AP en matière fiscale et d’appui au secteur privé9.

23Il existe bien des nuances dans l’orientation et le contenu de tous ces projets, de même qu’il y a un écart entre ce que disent les projets et ce que font leurs porteurs sur le terrain (Brynen, 2000 ; Le More, 2008). Tous s’en tiennent néanmoins à l’idée qu’il faut agir dans les limites du cadre fixé par les accords d’Oslo, ce qui reste une condition incontournable de tout financement dans les TPO après 1993 (UNDAF, 2017 : 13, 70). Autrement dit, en évitant toute confrontation ouverte et directe avec l’occupant israélien. Les bailleurs de fonds ont eu diverses façons et de nombreuses occasions de le rappeler aux Palestiniens (FIDH, 2006). L’asphyxie économique est alors assez grande et l’aide suffisamment massive et durable pour que les bailleurs puissent intervenir dans la réorganisation normée et policée des rapports de pouvoir entre « belligérants » palestiniens et israéliens, et jusqu’au sein de la société palestinienne. Une réorganisation qui va également dans le sens d’une assimilation des préceptes néolibéraux par les nombreux acteurs du développement palestinien (gouvernementaux ou non) et d’une intégration accrue dans la globalisation (Hanafi et Tabar, 2004 ; Nakhleh, 2004 ; Sbeih, 2018).

24Des secteurs croissants de la société palestinienne se sont progressivement trouvés liés, d’une manière ou d’une autre, à cette économie de l’aide (Taghdisi-Rad, 2011). Qu’il s’agisse des très nombreux fonctionnaires, des organisations de la « société civile » ou de certains groupes privés également impliqués, tous sont devenus dépendants d’une forme de rente verticale qui risque de s’arrêter à chaque instant si le cadre des accords d’Oslo en venait à être contesté politiquement ou militairement. L’AP se trouve tout particulièrement exposée dans cette relation, l’aide couvrant encore 20,1 % de ses dépenses budgétaires en 2017 (PMA, 2018 : 24). Une situation qui explique pour beaucoup la frénésie de la direction palestinienne à vouloir mener toujours plus loin les réformes destinées à « assainir » ses institutions et à établir une économie de marché « équilibrée », alors même que le territoire qu’elle contrôle se réduit comme peau de chagrin.

25L’effondrement de l’appareil productif palestinien et l’afflux de financements étrangers ont pourtant amené l’AP à s’imposer en tant qu’acteur socioéconomique incontournable dans les TPO. Les salaires et diverses pensions qu’elle verse sont devenus la principale source de revenu pour de très nombreuses familles. En 2017, le nombre de fonctionnaires s’élève à 184 000 (dont 60 000 sont dans la bande de Gaza) ce qui équivaut à 18,5 % de la population active employée, un chiffre déjà en baisse par rapport à 2015 où l’emploi public représentait 22 % de l’emploi total (CNUCED, 2018 : 5). Tous ces revenus versés constituent en même temps un moyen pour la direction palestinienne de se maintenir au pouvoir, à la tête d’un système néopatrimonial et de plus en plus répressif et autoritaire (voir aussi plus loin).

26Dans un tel contexte, la compression depuis quelques années du volume de l’aide destinée à couvrir le déficit budgétaire, et l’empressement de la BM à exiger une réduction des dépenses publiques concourent inévitablement à une recrudescence des mouvements de protestation sociale – sectoriels (enseignants, médecins, fonctionnaires…) ou sociétaux (contre la loi sur la cybercriminalité, contre la réforme de la sécurité sociale, contre la coopération sécuritaire avec Israël…) – et à une fragilisation accrue de l’édifice politique palestinien. En 2017, l’aide internationale s’est élevée à 720 millions USD, soit un tiers seulement du montant de 2 milliards USD atteint en 2008. L’aide allouée au budget de l’AP a baissé de 70 % pour la même période (CNUCED, 2018 : 4-5). L’AP a ainsi vu ses marges de manœuvre se réduire considérablement en matière de politiques publiques. Cela signifie aussi que les salaires des fonctionnaires ne sont parfois pas payés, ce qui aggrave encore l’appauvrissement de certaines couches de la population les plus exposées.

L’activité économique palestinienne est dominée par une élite rentière et globalisée

27Tous ces projets et politiques ont tout de même favorisé l’émergence d’une élite palestinienne formée de hauts fonctionnaires de l’AP, d’hommes d’affaire et, dans une moindre mesure, de responsables d’ONG. Jusqu’au début des années 1990, l’économie des TPO est encore dominée par deux groupes sociaux distincts, celui des grands propriétaires fonciers et celui composé d’industriels et de commerçants ayant su prospérer en leur qualité d’intermédiaires avec l’économie israélienne depuis 1967. Leur poids reste cependant relativement négligeable en comparaison à un troisième groupe qui s’est constitué dans la « diaspora », en particulier dans les pays arabes du Golfe. Sa présence là-bas lui a permis de prendre part à l’accumulation rapide de capital liée à l’industrie pétrolière à partir des années 1960 et de s’associer très tôt au processus d’intégration dans la globalisation qui affecte la région (Hanieh, 2013).

28Ce troisième groupe est cependant en quête de stabilité pour ses capitaux et espère pouvoir profiter des nouveaux marchés que lui garantirait l’ouverture des chantiers du développement et de la construction dans les TPO. Son influence croissante sur l’OLP à partir des années 1970 lui permet ainsi de contribuer à l’infléchissement des objectifs du mouvement national palestinien, vers l’acceptation d’une solution « à deux Etats ». À partir de 1993, de puissants conglomérats sont établis – tels que le Palestinian Development & Investment Corporation (PADICO) ou l’Arab Palestinian Investment Company (APIC) – grâce auxquels cette élite va intégrer l’économie palestinienne et bientôt contrôler une part significative de presque toutes les grandes et moyennes entreprises en Cisjordanie et dans la bande de Gaza (Hanieh, 2011).

29D’un autre côté, les dispositions commerciales prévues dans le cadre des accords d’Oslo permettent à l’AP d’ériger un certain nombre de monopoles sur l’importation de marchandises – ciment, tabac, carburants, farine, sucre… – ou de certaines grandes marques internationales, tous concédés à des proches de l’appareil politique palestinien (Samara, 2000). Progressivement, l’alliance entre les deux élites, politique et économique, est renforcée par la mise en œuvre de partenariats dans les affaires, des rapprochements familiaux et un chevauchement croissant des carrières entre hauts fonctionnaires et dirigeants d’entreprises (Hilal, 2002). Un certain nombre d’hommes d’affaires tirent également avantage de leur proximité avec la direction de l’AP pour s’engager dans des relations commerciales et de partenariats avec d’anciens responsables politiques et militaires israéliens.

  • 10 SCHANZER Jonathan, « The Brothers Abbas, Are the sons of the Palestinian president growing rich off (...)

30Cette situation est parfaitement illustrée par la trajectoire de Munib Masri et de plusieurs membres de sa famille. Celui-ci est milliardaire et actuel directeur des groupes Engineering and Development Group (EDGO) – une entreprise multinationale spécialisée dans le secteur de l’énergie – et PADICO. Outre ses activités d’affaires, il exerce notamment les responsabilités de ministre des travaux publics en Jordanie en 1970, de ministre des finances et de la reconstruction de l’AP en 1993 et siège dans les conseils d’administration de nombreuses fondations culturelles, éducatives et humanitaires. D’un autre côté, Yasser Abbas, fils de l’actuel président palestinien, est président du conglomérat Falcon Holding Group qui détient le monopole sur l’importation de certaines marques – notamment sur les cigarettes de fabrication étatsunienne – dans les TPO. Son frère Tareq est quant à lui membre du conseil d’administration d’APIC et dirige plusieurs entreprises filiales du groupe parmi lesquelles l’agence de communication Sky10.

31Du reste, la relative prospérité de ces élites est d’abord liée à l’afflux de financements étrangers, à l’importation de produits de consommation, à la prestation de services et à la construction. Des secteurs qui ne sont que peu affectés par l’extension des colonies israéliennes. Elles sont de ce fait avant tout soucieuses de tirer avantage de leur qualité d’intermédiaires avec le monde extérieur et de continuer à développer leurs activités sur le plan régional, en Jordanie ou dans les pays du Golfe, et au-delà. Au même moment, l’immense majorité du secteur privé demeure écrasée par le poids de l’occupation israélienne et se voit incapable de rivaliser face à un capital de plus en plus oligarchique et privilégié (Haddad, 2016). Cette singularité explique probablement que ces élites aient si bien souscrit aux prescriptions d’inspiration néolibérale de la Banque mondiale et des bailleurs internationaux. Des prescriptions qui visent en premier lieu à renforcer la compétitivité, la stabilité et la sécurité dans les TPO, en dépit de l’absence de toute souveraineté manifeste.

32Cet engagement transparait de manière particulièrement marquée à partir de 2007 et l’arrivée de Salam Fayyad – ancien employé de la Banque mondiale et ex-représentant officiel du FMI dans les TPO – à la tête du gouvernement de l’AP en Cisjordanie. Ses plans successifs constituent un tournant dans la mise en application des objectifs de réforme de la fiscalité, de développement du secteur bancaire et financier, et de promotion du secteur privé. Poussant jusqu’au bout la rationalisation économique du processus de construction étatique, il entreprend de rendre le territoire attractif aux capitaux en promettant de créer un environnement propice pour les investisseurs. Le renforcement de la sécurité intérieure et du maintien de l’ordre forment alors également un élément clé du « fayyadisme » (Tartir, 2015). Divers gouvernements se sont succédé depuis son départ en 2013, tous prenant soin d’affirmer leur attachement à poursuivre le mouvement impulsé par leur prédécesseur. Les diverses tentatives pour attirer les investisseurs étrangers resteront pourtant sans succès.

  • 11 Il s’agit là uniquement des agents à la charge du gouvernement de Ramallah, auxquels s’ajoutent 17  (...)
  • 12 Tartir Alaa, « How US security aid to PA sustains Israel's occupation », 02/12/2016 [en ligne] http (...)

33Le développement de l’appareil de sécurité palestinien constitue en revanche une réalité bien palpable. Ses effectifs sont estimés à 65 463 fin 2016 en Cisjordanie et dans la bande de Gaza11. En 2014, les dépenses de sécurité couvraient quant à elle presque un tiers du budget de l’AP (soit environ 1 milliard USD12). Cet appareil de sécurité a subi d’importantes réformes depuis 2005 – avec le soutien et sous la supervision de l’UE (programme EUPOL COPPS) et des États-Unis – dans le but de renforcer ses capacités de maintien de l’ordre. Celui-ci constitue aujourd’hui un dispositif imposant dans la coopération avec Israël, contre toute forme d’opposition aux accords d’Oslo et de résistance à l’occupation. Ces dernières années on assiste également à une multiplication des agences de sécurité privée, gérées par d’anciens responsables de l’AP. Dans un contexte de renforcement de la précarité et d’accroissement des inégalités sociales, cette tournure autoritaire contribue, là encore, à augmenter les tensions avec la population.

Conclusion : Penser le développement économique palestinien.

34Doit-on encore parler d’une économie palestinienne ? Ne sommes-nous pas plutôt en présence d’une seule économie israélienne dans laquelle les Palestiniens finissent par être absorbés ? Ces questions ne sont pas que spéculatives et font évidemment écho à l’impasse dans laquelle se trouvent à la fois le projet national palestinien et la « résolution du conflit » en Palestine. Elles accompagnent également un questionnement plus profond et commun à d’autres disciplines sur la façon de penser le présent et l’avenir de cette région. La délimitation d’une frontière entre deux économies, palestinienne et israélienne, est évidemment problématique tant il est vrai que celles-ci sont imbriquées dans un rapport complexe de domination. L’absorption des Palestiniens n’en demeure pas moins incomplète compte tenu du régime de ségrégation qui continue de sévir entre les deux populations.

35Dans un article paru en 2017, l’économiste Raja Khalidi interroge les contours réels de l’économie palestinienne qui, selon lui, n’ont plus grand-chose à voir avec ceux de l’État palestinien promis par les accords d’Oslo. Il repère ce faisant plusieurs enclaves aux trajectoires disparates, qui pour des raisons démographiques, légales ou politiques ont survécu à la marge du système colonial israélien. Ces enclaves se trouvent en Cisjordanie, à Jérusalem-Est, dans la bande de Gaza et même en Israël (avec les Palestiniens de l’intérieur). Sous l’effet combiné de la confrontation coloniale et des politiques de libéralisation, chacune de ces enclaves est devenue captive, à sa façon, de l’économie de la « métropole » israélienne. Elles forment aujourd’hui un espace palestinien périphérique, discontinu et fragmenté.

36L’économie dès lors, n’est plus cet objet imaginé et circonscrit par le seul discours des économistes. À une remise en cause des frontières nationales vient ici se superposer un questionnement concernant la distinction ontologique qui prévaut d’ordinaire entre l’économique et le politique. Le cas palestinien a en effet ceci d’intéressant que ce qui y relève de l’un ou de l’autre ne va pas de soi. D’une part l’économie est un terrain de l’affrontement colonial, soit un lieu privilégié des politiques d’exclusion, de confiscation et de répression menées à l’encontre de la société palestinienne. De même, l’aide au développement est ici motivée et conditionnée par l’horizon politique d’une paix entre deux peuples et deux États. D’un autre côté, les formules « dividendes de la paix », « investir dans la paix » et « paix économique » renvoient à une rationalisation économique de cette gestion du conflit. Chose qui transparait bien dans les efforts de l’AP pour établir une économie de marché en l’absence de toute souveraineté.

37L’apolitisme affiché dans le discours économique n’a en ce sens rien d’anodin et constitue une forme spécifique de violence qui ne dit pas son nom. Cet article rend compte en effet du caractère éminemment politique et conflictuel de ces interventions dans l’économie, qu’il s’agisse de promouvoir le développement, la paix, ou encore la libéralisation. La question dès lors, si l’on se donne pour objet de penser le développement économique, n’est pas (uniquement) celle de l’élévation ou non du niveau de vie de la population. De même, l’occupation israélienne, et plus généralement le conflit ainsi que la dépendance palestinienne à l’égard de l’aide internationale, ne sauraient être considérés comme des données exogènes affectant l’économie. Penser le développement économique palestinien, en somme, ce n’est pas nécessairement prendre l’économie pour objet et chercher à en conjecturer les limites.

38La réalité économique palestinienne ne me semble pas devoir être appréhendée à partir de ses frontières, lesquelles ne disent pas grand-chose des pouvoirs et des luttes qui la composent. Ce qui ne veut pas dire qu’il faille abandonner l’idée d’une économie palestinienne et de son développement. Il existe en effet bien quelque chose de proprement palestinien dans la bataille menée pour « tenir bon » (sumud) et continuer à occuper les lieux. Un élan dont rend bien compte également la multiplication récente de travaux traitant de « résistance économique » (Arafeh, 2018). Le développement acquiert là un tout autre sens, cette fois explicitement politique, puisqu’il s’agit avant tout de ne plus dépendre de l’occupant israélien et de ne pas rester vulnérables aux diverses pressions et mesures de coercition. Ce mouvement avait culminé à la fin des années 1980, au moment de la première intifada, et tend à retrouver un nouveau souffle depuis quelques années, en particulier dans la bande de Gaza (Labadi, 2018).

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Notes

1 Ce travail a été réalisé dans le cadre du laboratoire d’excellence LabexMed – Les sciences humaines et sociales au cœur de l’interdisciplinarité pour la Méditerranée portant la référence 10-LABX-0090. Ce travail a bénéficié d'une aide du gouvernement français au titre du Programme Investissements d’Avenir, Initiative d’Excellence d’Aix-Marseille Université - A*MIDEX.

2 À l’exception notable dans le champ des études francophones de l’ouvrage dirigé par Stéphanie Latte Abdallah et Cédric Parizot, Israël/Palestine. L’illusion de la séparation (2017).

3 Sont ainsi spécifiquement désignés les territoires de Cisjordanie et de Gaza qui furent occupés par Israël en 1967.

4 En référence au contexte économique issu de la signature des accords d’Oslo en 1993 entre Israël et l’OLP.

5 Voir notamment Shweiki O. et Turner M. (dir.), 2014, Tabar L. et al, 2015, ou encore le numéro dédié au développement économique palestinien du Journal of Palestine Studies (Vol. 45 No. 4, 2016).

6 Environ 150 000 Palestiniens sont restés à « l’intérieur » des frontières de l’Etat d’Israël au moment de sa création en 1948. Ils ont depuis obtenu la suite la citoyenneté israélienne et comptent aujourd’hui pour 20 % environ de la population en Israël.

7 En 2018, on compte 611 000 colons israéliens qui vivent dans 250 colonies en Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est (CNUCED, 2018 : 10).

8 Site de statistiques de l’OECD : https://stats.oecd.org/qwids/, consulté le 03/04/2019.

9 Site de la Banque mondiale : http://www.worldbank.org/en/country/westbankandgaza/projects#1, consulté le 03/04/2018.

10 SCHANZER Jonathan, « The Brothers Abbas, Are the sons of the Palestinian president growing rich off their father's system ? » 05/06/2012 [en ligne] https://foreignpolicy.com/2012/06/05/the-brothers-abbas/ consulté le 15/03/2018.

11 Il s’agit là uniquement des agents à la charge du gouvernement de Ramallah, auxquels s’ajoutent 17 813 agents qui relèvent du gouvernement Hamas dans la bande de Gaza (Tartir, 2015).

12 Tartir Alaa, « How US security aid to PA sustains Israel's occupation », 02/12/2016 [en ligne] https://www.aljazeera.com/indepth/features/2016/11/security-aid-pa-sustains-israel-occupation-161103120213593.html consulté le 15/03/2018.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Taher Labadi, « Économie palestinienne : de quoi parle-t-on (encore) ? », Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée [En ligne], 147 | octobre 2020, mis en ligne le 12 octobre 2020, consulté le 02 décembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/remmm/14298 ; DOI : https://doi.org/10.4000/remmm.14298

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Auteur

Taher Labadi

Aix Marseille Univ, CNRS, IREMAM, LEST, Aix-en-Provence, France ; tallabad[at]gmx.com

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