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Quelle place pour l'aménagement et l'urbanisme dans les sciences sociales

Pour une théorie du projet en urbanisme

A theory of the project in urbanism
Nadia Arab
p. 219-240

Résumés

Le projet est l’un des instruments privilégiés de l’urbanisme pour transformer et organiser les fonctionnalités, le fonctionnement et les usages de l’espace. C’est une activité ancienne. Elle se métamorphose dans le temps avec l’évolution des conditions et des enjeux de la fabrique urbaine. Les projets d’urbanisme se caractérisent à la fois par leur diversité et par leur singularité. Ce trait permanent questionne le rapport à la théorisation. Comment construire des cadres conceptuels et des systèmes interprétatifs en mesure de rendre compte de la cohabitation de la diversité et de la singularité dans les pratiques et processus de projet ? C’est le sens de la réflexion conceptuelle élaborée dans cet article. Adossé à une posture actioniste et à une analyse comparative de l’activité de projet dans des cas contrastés, ce cadre conceptuel est organisé autour des propriétés qui transcendent les diversités et autour des paramètres qui, au contraire, expliquent les diversités observables dans les pratiques et processus de projet.

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Texte intégral

Introduction

1L’urbanisme a ceci de particulier qu’il s’est constitué tout à la fois comme un champ de connaissances et comme un champ de pratiques lui-même adossé à des corps de savoirs, de doctrines et de techniques (Bourdin, 2015). Cela impose de préciser de quoi on parle quand on parle d’urbanisme. Dans la lignée des positions défendues par Françoise Choay (2015 [1988]), Jean-Paul Lacaze (1997), Sabine Barles (2015) ou Alain Bourdin (2015), je défends une posture qui désigne l’urbanisme comme l’activité, intentionnelle et contextualisée, dont l’objet est de transformer et d’organiser l’espace urbain, ses fonctionnalités, ses fonctionnements et ses usages en agissant par et sur sa matérialité en vue d’une situation jugée préférable. Dans cette perspective, l’urbanisme est ici une pratique qu’il s’agit de théoriser tandis que le projet d’urbanisme en constitue l’un des instruments privilégiés, sur lequel cet article va s’attarder.

2On reconnaît dans cette approche de l’urbanisme les marqueurs d’une épistémologie actioniste. Elle rejoint la position de Jean-Pierre Boutinet qui, dans son anthropologie du projet, rattache le projet aux théories de l’action (Boutinet, 2001 [1990]). Cette inscription actioniste a pour première conséquence d’aborder le projet d’urbanisme comme une activité sociale et de centrer l’analyse sur la compréhension des logiques d’action de ceux qui sont au cœur de cette activité (perceptions, représentations, intérêts, enjeux, ressources, contraintes, valeurs, savoirs, interactions, etc.).

3Le projet d’urbanisme, en tant qu’activité, est, comme dans d’autres secteurs d’activité (ibid.) une forme d’action répandue. C’est même une modalité traditionnelle de l’action sur l’espace mais elle se manifeste selon des logiques et des modèles d’action qui se métamorphosent dans le temps. Ces métamorphoses s’expliquent par l’évolution des objets de la production urbaine et par celle des enjeux et des conditions de la fabrique de la ville. Ainsi le projet d’urbanisme qui a prévalu entre les années 1950 et la fin des années 1970 avait pour objet de répondre à des problèmes bien identifiés et partagés : faire face à la croissance urbaine et à la modernisation des territoires par la construction de logements, de réseaux et équipements urbains (eau, électrification, routes, établissements scolaires, culturels, hospitaliers, etc.), de zones d’activités économiques et commerciales, etc. On agissait alors essentiellement en situation d’extension urbaine et dans une période de croissance économique, d’opulence des finances publiques, d’une reconnaissance de l’efficacité et de la légitimité des pouvoirs publics à œuvrer au nom de l’intérêt général. Les projets d’urbanisme étaient pilotés avant tout par des acteurs publics, État et/ou collectivités locales, fonctionnaient selon des procédures standardisées, et ordonnaient les actions de manière linéaire, séquentielle et cloisonnée. Ce modèle d’action était adapté pour intervenir dans un monde stable. En France comme ailleurs en Europe, la démarche consistait à prévoir un état futur qui faisait évidence et à partir duquel définir les étapes et les contenus à réaliser au cours du projet. Cette logique de projet a peu à peu cédé le pas à une autre logique qui s’est diffusée sous le terme de « projet urbain » au tournant des années 1980 dans un contexte de mutations de l’action publique urbaine un peu partout en Europe : interrogations nouvelles sur les objectifs à poursuivre et sur le déroulement des projets, passage d’un urbanisme d’extension urbaine en terrain vierge à un urbanisme de renouvellement urbain, revendications habitantes organisées, mise en question de l’efficacité des acteurs publics, évolution des rapports avec les filières privées de l’urbanisme, émergence de la crise industrielle puis sa consolidation en crise économique, etc. La logique de projet qui s’installe valorise un nouveau modèle d’action en rupture avec une approche prévisionniste, affirmant la primauté d’une logique de coproduction de la ville, la nécessité d’une démarche flexible et d’une approche de la composition urbaine fondée sur l’espace public et l’insertion dans les espaces déjà urbanisés. Ce projet urbain a fait couler beaucoup d’encre du côté des praticiens (Devillers, 1994 ; Mangin et Panerai, 1999 ; Secchi, 2000) comme du côté de la recherche en urbanisme, en architecture, en sciences politiques (Arab, 2001 ; Novarina, 2003 ; Pinson, 2009).

4Mais l’activité de projet en urbanisme ne commence pas et ne finit pas avec le modèle d’action incarné par le « projet urbain », qui ne correspond finalement qu’à l’un des cycles du projet en urbanisme. Le projet d’urbanisme, quelques soient les évolutions qui le jalonnent, est une activité dont l’objet est toujours d’élaborer et mettre en œuvre des choix d’intervention sur l’espace. Cette activité court depuis l’énonciation d’une intention plus ou moins clairement formulée, par un ou plusieurs acteurs publics et/ou un ou plusieurs acteurs privés, jusqu’à sa transformation en un ensemble d’artefacts organisés entre eux et avec leur environnement, bâti ou naturel.

5Cette activité peut être déployée en diverses situations. Tout d’abord parce que les projets d’urbanisme recouvrent des réalités variées. Également appelés « projets d’aménagement urbain », « projets urbains », « projets de régénération urbaine », ils peuvent être qualifiés de méga, grands ou petits, de simples ou complexes. Ils sont développés en situation d’extension urbaine ou, le plus souvent désormais en Europe, en situation de renouvellement urbain. Les enjeux et les types d’opérations sont également diversifiés : aménagement d’un espace public (une place, une rue, un parc, une bande cyclable, etc.), requalification d’un centre-ville ancien dégradé, rénovation urbaine d’un quartier d’habitat social, création ex-nihilo d’un éco-quartier ou d’une nouvelle zone à vocation commerciale, revalorisation d’une zone d’activité économique en déclin ou reconversion d’une friche industrielle en quartier dédié à la culture et aux loisirs ou encore d’une friche portuaire en une nouvelle centralité urbaine mixant logements, activités tertiaires et équipements publics, implantation d’une ligne de tramway, etc. Loin d’être exhaustif ce petit inventaire s’applique aussi bien, en principes, aux espaces métropolitains qu’aux villes moyennes, aux secteurs périurbains qu’aux zones rurales.

6Le premier constat est donc celui de la diversité des secteurs d’intervention (économie, transport, culture, éducation, etc.), des objets urbains (une rue, une place, un square, un parc tertiaire, un ensemble résidentiel, un tramway, un parc paysager, etc.), ou encore des territoires. À cela il faut ajouter que chaque situation de projet est singulière dans ses caractéristiques sociales, spatiales et temporelles. Chaque activité de projet s’inscrit dans des configurations locales historiques, économiques, géographiques, sociologiques, politiques, propres au territoire considéré, voire au site précis concerné par le projet. Il en va de même de la configuration des acteurs et de leurs combinaisons dans des collectifs aux relations variables. On retrouvera ici et là peu ou prou les mêmes grandes catégories d’acteurs (promoteurs, aménageurs, élus, usagers, gestionnaires de services, experts, concepteurs, etc.) mais, d’une part, chacune de ces catégories a sa part d’hétérogénéité, d’autre part les interactions, les interdépendances, les rapports de force peuvent varier, parfois considérablement, d’une situation à l’autre, y compris sur un même territoire. Ces deux formes de singularité (celle relative aux systèmes d’acteurs et celle relative aux caractéristiques spatio-temporelles) interdisent une stricte reproduction de l’activité de projet d’une situation à l’autre.

7C’est autour de cette réflexion que s’organise cet article. Il formalise un cadre conceptuel pour contribuer à l’intelligibilité des pratiques de l’urbanisme, leurs diversités et leurs singularités. De façon un peu schématique, théoriser c’est énoncer un ensemble de propositions, organisées de façon logique et cohérente entre elles, pour décrire un phénomène, ici l’activité de projet, et en fournir une explication ou une compréhension. Or diversité et singularité questionnent le rapport à la théorisation en urbanisme. Elles limitent l’énonciation de propositions généralisantes gommant la singularité. D’un autre côté, elles ne peuvent pas, non plus, se satisfaire de monographies, mêmes fines et rigoureuses, mais hyper-localisées qui rendent difficile l’explication de la diversité observée. Dès lors que l’on admet la diversité et la singularité comme une observation constante de l’activité de projet, alors le travail de théorisation doit pouvoir rendre explicable cette observation. Cet objectif peut être atteint par un travail empirique privilégiant l’investigation de cas contrastés, assumant ainsi la diversité comme méthodologie de la recherche. À chaque fois, il s’agit d’études de cas accordant une grande place à la description. La priorité va ainsi à la découverte du terrain et à la mise en œuvre d’une description dont Howard Becker (2002) explique si bien qu’elle compte autant que l’interprétation qu’elle suscite.

  • 1 Cette réflexion est le résultat d’enquêtes de terrain, accumulées depuis une douzaine d’années, mob (...)

8Cette priorité à la découverte du terrain va avec une double démarche dans l’interprétation des données empiriques. D’une part, une démarche inductive et compréhensive, même si l’induction est toujours informée par des constructions théoriques, paradigmatiques, épistémologiques dans lesquelles s’inscrit toute recherche. D’autre part, une démarche comparative entre cas contrastés, où la comparaison n’est pas un objectif mais un moyen pour élaborer un cadre conceptuel de l’activité de projet applicable à diverses situations1. On reconnait là un ancrage dans l’épistémologie de la grounded theory (Glaser et Strauss, 2010 [1967]) favorable à l’élaboration de théories de moyenne portée, conçues non comme une fin mais assumant leur caractère potentiellement provisoire ainsi que la vertu du caractère cumulatif du travail scientifique. Une telle posture paraît d’autant plus souhaitable dans un champ comme celui de l’urbanisme dont les matières – les espaces urbanisés et leurs acteurs – procèdent d’un mouvement continu, lent ou accéléré, mais permanent qui appelle aux révisions théoriques.

9Ce travail comparatif entre cas contrastés focalisé sur la compréhension des pratiques à l’œuvre dans l’activité de projet fonde l’élaboration d’un cadre conceptuel organisé autour des propriétés de l’activité qui transcendent les diversités (section 1) et autour des paramètres qui, au contraire, contribuent à expliquer les diversités observables dans les pratiques et les processus de projet (section 2).

1. Le projet d’urbanisme : des propriétés qui transcendent la diversité

1.1. Une activité bipolaire, définir / faire advenir

10L’activité de projet recouvre une pluralité de tâches à accomplir :

  • l’imagination d’un nouveau concept ;

  • la définition d’orientations économiques, culturelles, environnementales, etc. ;

  • la programmation des fonctions urbaines ;

  • la conception des formes urbaines, architecturales, paysagères ;

  • la concertation, voire la co-conception avec les usagers ;

  • la désignation d’experts ;

  • la commercialisation du foncier ;

  • la désignation des promoteurs en charge des opérations immobilières ;

  • la passation des marchés de travaux ;

  • la coordination des travaux et la conduite de chantier ;

  • le montage financier et juridique qui organise les relations entre acteurs ;

  • la rédaction du cahier des charges instrument de passation de la commande ;

  • la communication et le marketing ;

  • la production de connaissances ;

  • etc.

11Cette liste à la Prévert dresse sans exhaustivité, ni caractère systématique, ni linéarité, ni hiérarchisation, une illustration des tâches qui composent l’activité de projet. Elles consistent à explorer, générer, déterminer des objectifs et des choix de transformation des espaces (quelles finalités, quelles fonctions urbaines, quelles formes, quelles options techniques ?), mais aussi à explorer, générer, déterminer les conditions de faisabilité de ces choix. L’examen des pratiques montre que ces tâches sont bien souvent imbriquées qu’il s’agisse d’un projet de tramway ou d’un projet d’urbanisme commercial (Arab, 2007 et 2017), de grands projets d’aménagement urbain publics mixtes (Idt, 2009 ; Boino, 2009) ou de petits projets privés à dominante résidentielle (Citron, 2016), d’un projet de réaménagement d’une rue (Romeyer, 2016) ou encore de grands projets de développement urbain à vocation économique (Salet et Gualini, 2007). Alors qu’une formule courante pour qualifier les projets d’urbanisme est « le passage des intentions aux réalisations », il s’agit donc plutôt d’une forme d’action qui organise une relation entre, d’un côté, la définition des intentions et des choix de transformation de l’espace et, de l’autre, l’examen de leurs conditions de faisabilité, qui elles-mêmes peuvent être données ou à élaborer. Une logique de l’intentionnalité et du souhaitable cohabite avec une logique de la faisabilité et du possible selon une dynamique itérative si ce n’est dialectique.

12Cette dynamique est présente tout au long du projet et pas seulement dans ce qu’il est d’usage d’appeler les « phases amont » ou de conception, celles-ci se déployant d’ailleurs jusque dans des phases avancées de réalisation (Blanchard et Miot, 2017).

13L’activité de projet procède ainsi par confrontations et ajustements entre la formulation des choix de transformation de l’espace et celle de leurs modalités de concrétisation. D’une part, la tension entre ces deux logiques structure les pratiques et les processus ; d’autre part, les termes de cette tension varient selon les cas, voire évoluent dans le temps au cours d’un même projet. On verra plus bas les paramètres qui agissent sur cette tension et la font varier.

1.2. Une activité collective

  • 2 Pour une analyse fine de la stratégie d’entreprise d’un groupe immobilier et ses modalités d’interv (...)

14Cette activité est collective. Les projets d’urbanisme sont le plus souvent, en France, initiés par des autorités publiques, au premier rang desquelles les collectivités locales et structures intercommunales, parfois par l’État, régulièrement dans le cadre de coopérations entre administrations territoriales. Les projets d’urbanisme privés stricto sensu identifiables dans le cas britannique sont plus rares ou non dominants en Europe continentale même si on peut voir ici et là des projets de reconversion conduits par des entreprises sur les emprises foncières initialement dévolues à leur activité industrielle à l’image, par exemple, de la société Pirelli à Milan (Pasqui, 2003). Il devient en revanche répandu de rencontrer des projets relevant d’une coproduction publique/privée. Il peut s’agir d’un partenariat entre un État et une entreprise industrielle comme pour la reconversion du site sidérurgique d’Arcelor Mittal sur le site de Belval au Luxembourg ou, plus souvent en France, de coproduction entre opérateurs parapublics et opérateurs privés engagés ensemble dans le financement et la conduite des projets d’urbanisme. Ce phénomène connaît une accélération en France avec la montée en puissance des grands groupes immobiliers. Adossés à des stratégies d’intégration de la filière de l’aménagement et de l’immobilier, et de filiales allant de l’ingénierie financière à la gestion immobilière, voire urbaine, ils montent en compétence pour dépasser la seule échelle du projet immobilier et prendre en charge de petits projets urbains (jusqu’ici et sauf exception, plutôt moins de 20 ha et le plus souvent moins de 10 ha). La présence des opérateurs privés de l’aménagement et de l’immobilier à l’échelle du projet d’urbanisme n’est pas en soi un phénomène nouveau. On la retrouve dès la fin des années 1980 au moins, comme dans le cas du projet de la Cité internationale de Lyon conduit par la Société d’administration et de réalisation d’investissements (SARI). Mais elle se développe significativement du fait de la politique d’austérité en matière de finances publiques et de la montée en compétences des opérateurs privés2.

15Outre cette diversification des opérateurs en mesure de développer des projets d’urbanisme, il faut aussi compter avec la grande diversité de spécialités professionnelles parmi lesquelles, en vrac, l’architecte et le paysagiste, l’ingénieur environnementaliste, le programmiste, le sociologue spécialiste des modes de vie, le concepteur lumière, l’expert en urbanisme commercial ou en modèles de trafic, ou bien encore en analyse d’usages, etc.

16Il faut enfin compter avec les habitants et/ou leurs regroupements associatifs, pouvant intervenir jusque dans des pratiques de co-conception, voire en étant à l’initiative d’interventions.

17L’éventail des acteurs potentiellement concernés par le projet d’urbanisme est donc large. Ils s’assemblent selon des collectifs à géométries variables, politico-techniques, interprofessionnels (au sens de la diversité des expertises), inter-organisationnels et inter-institutionnels entre une pluralité d’organisations publiques et/ou privées qui, pour l’essentiel, ne sont pas reliées par des relations hiérarchiques et conservent un pouvoir de décision autonome. La plupart de ces acteurs existent et exercent une activité indépendamment du projet. Celui-ci les réunit de façon temporaire et selon des organisations ad hoc. Ils doivent conjuguer des logiques d’action propres à leurs organisations pérennes avec les contraintes, ressources, objectifs propres aux organisations temporaires créées par et pour le projet.

18Ces collectifs d’acteurs expliquent que l’activité de projet se déroule simultanément en plusieurs lieux. Cela explique aussi pourquoi elle est indissociable de la conception et de la mise en œuvre de dispositifs et d’instruments de coopération pour gérer la pluralité et coordonner les différents lieux et acteurs où s’élaborent et se négocient intentions, choix mais aussi conditions de faisabilité.

1.3. Une action finalisée mais indéterminée

19Le projet a une dimension pragmatique consubstantielle. Il est tourné vers l’action. Cette action est finalisée, elle réfère à des buts, à des motifs ou, pour utiliser un terme fréquent en urbanisme, à un « dessein ». La pluralité soulevée à propos des collectifs d’acteurs concerne aussi celle des finalités que poursuit simultanément un projet d’urbanisme, à partir et autour desquelles le futur est envisagé. D’ordre politique, économique, technique, esthétique, social, etc., plus ou moins (in)compatibles, ces finalités se combinent ou s’entrechoquent, appellent des arbitrages. Car le projet d’urbanisme (Salet et Gualini 2007), comme tout autre projet (Boutinet, 2001 [1990]), projette un futur désiré qu’il vise à faire advenir. Un des nœuds des rapports de pouvoir porte sur la co-conception de ce futur et sur les moyens propres à le concrétiser.

20Dans ce rapport de force, les moyens et la négociation sur les moyens, c’est-à-dire sur les conditions de faisabilité, comptent autant que la négociation du futur souhaitable puisqu’ils en constituent une variable centrale. C’est un point clé de la tension qui est cœur de la relation entre « définir » et « faire advenir ». Cela braque le projecteur sur l’analyse des processus de décision/conception et invite à aborder les conditions de faisabilité non pas seulement comme une donnée qui s’imposerait et assujettirait les finalités mais comme des moyens qu’il s’agit aussi de construire au service des finalités.

21Que le projet soit une activité finalisée et pose le problème de la coexistence d’une pluralité de finalités dont la compatibilité ne va pas de soi, d’autant moins que le projet engage des acteurs aux logiques hétérogènes, ne doit pas conduire à survaloriser une logique causale. Le projet est une forme d’action où se déploie pleinement cette contradiction apparente et néanmoins irréductible de l’action humaine, qui fait des préférences (ou des buts) des moteurs de l’action en même temps qu’elles se construisent et se reconstruisent dans l’action. Cette caractéristique est d’autant plus forte que le projet est une action indéterminée. Situation ouverte, par distinction des situations dites fermées dont l’état en t+1 peut se déduire de la connaissance de l’état t et de sa reproduction (Boudon, 1991 [1984]), le projet échappe à toute approche déterministe. Les variables exogènes interfèrent régulièrement sur le déroulement de l’action, perçues comme des contraintes nouvelles ou saisies comme des opportunités imprévues. Il n’est pas non plus possible de prévoir à l’avance avec exactitude quels paramètres (y compris parmi les variables endogènes) interviendront dans le cours de l’action, à quel moment, selon quelle hiérarchisation, ni quelles combinaisons.

22Cette indétermination et l’importance des éléments exogènes en urbanisme ont pour corollaire une incertitude sur le déroulement des projets comme sur leur issue y compris dans des situations en apparence bien maîtrisées par les acteurs (Arab, 2017). Il en résulte ce paradoxe apparent entre une attention particulière portée à la maîtrise de l’incertitude et à la gestion des risques en même temps qu’une impossibilité à planifier l’activité de projet de façon parfaitement procéduralisée et rationnalisée. L’organisation du projet doit, au contraire, se conjuguer avec cette propriété.

1.4. Une activité inscrite dans un espace-temps paradoxal

23Le projet, en tant que lieu de l’imagination d’un futur désirable, interpelle un rapport au temps long, celui de la transformation des villes, dans un mouvement à la fois multi-scalaire et continu, qui échappe pour partie au moins à l’intentionnalité. D’un autre côté, le projet d’urbanisme procède aussi d’une action intentionnelle qui se déroule « ici et maintenant », bornée dans le temps et l’espace. À l’espace-temps ouvert de la transformation des villes, avec lequel il doit composer, le projet d’urbanisme répond par un espace-temps fermé, couplant un périmètre d’intervention délimité à un calendrier arrêté. Les activités d’élaboration et de pilotage qu’il suppose sont ainsi ordonnées par un début et une fin. Il est enclenché par une décision et des autorisations qui ordonnent le lancement officialisé du projet. À l’autre bout, l’activité de projet peut prendre fin pour des raisons accidentelles, à la suite par exemple d’une découverte archéologique, d’un contentieux, d’un retournement de conjoncture économique ou elle prend fin avec l’achèvement des travaux dont elle est l’origine. Du point de vue des logiques d’action, l’idée d’un calendrier de réalisation et d’une fin, même si celle-ci est révisable et bien souvent révisée, est intégrée dans le comportement des acteurs. En somme, si le projet est une forme d’action qui engage une projection créative vers un avenir, comme l’a expliqué Boutinet, le projet d’urbanisme est, dans le même temps, une action délimitée dans l’espace et dans la temporalité fermée du délai et du chronomètre. Il y a là un rapport paradoxal au temps. En particulier un rapport ambivalent au futur et à la créativité dont les mécanismes s’accommodent davantage de l’indéfinition, du temps long et de l’incertitude (Menger, 2014 [2009]).

24Ce rapport paradoxal à l’espace-temps est une caractéristique consubstantielle du projet d’urbanisme sur laquelle se jouent aussi les rapports de force. Cette dimension prend une acuité particulière avec la montée en puissance des investisseurs et opérateurs urbains privés dans la définition même des projets. Pour eux, en effet, le temps est une contrainte et le raccourcissement des délais de conception et de production des opérations est un levier de rentabilité. Or, raccourcir les délais de conception revient à raccourcir le temps accordé à la réflexion et à l’invention du futur. Cela interroge aussi sur la préoccupation du temps long dans un contexte où l’acteur public, dont c’était plutôt la prérogative, apparaît bien affaibli pour en porter l’enjeu.

1.5. Une activité productrice d’artefacts

25L’activité de projet en urbanisme procède de la transformation et de l’organisation de la matérialité de l’espace par la conception et la réalisation d’artefacts venant s’encastrer, ou se substituer, tout ou partie, à d’autres artefacts déjà là. Ces objets artificiels, i.e. façonnés par l’humain par distinction de ce qui est un fait de nature, peuvent être bâtis, ou paysagers (au sens des aménagements naturels du paysage urbain tels parcs, jardins partagés, ceintures vertes, etc.). Le projet d’urbanisme, en ce qu’il consiste en la transformation matérielle de l’espace par la mobilisation de tels artefacts, participe toujours, peu ou prou, de système(s) sociotechnique(s). La notion de « système sociotechnique » qui s’est substituée à celle de « système technique » veut signifier que ces derniers ne s’arrêtent pas aux seules interactions et/ou interdépendances techniques mais incluent tout autant les interactions entre sociétés et techniques (Gille, 1979). L’idée de « technique » n’est pas simple à définir. En matière d’urbanisme les deux principales acceptions apparaissent pertinentes, celle de la philosophie des techniques dans la lignée de Gilbert Simondon qui s’intéresse aux objets techniques ou celle de l’anthropologie des techniques dans la lignée de Marcel Mauss qui s’intéresse à la technique comme ensemble de moyens et/ou de méthodes appliqués à une activité.

26Insister sur la dimension technique du projet d’urbanisme, qu’il s’agisse de la matérialité des espaces déjà composés et de celle des artefacts à concevoir, à implanter et à faire fonctionner, ne milite pas pour un surdéterminisme technique ni ne veut neutraliser leur dimension esthétique et subjective. Mais les projets d’urbanisme ont à faire à des matérialités palpables, objectives, qui existent indépendamment de leur production sociale comme de leurs usages. C’est l’un des grands oublis de la théorisation du projet urbain par la science politique (Pinson, 2009), qui, abordé avant tout comme un instrument de gouvernance, devient tout simplement un projet urbain sans urbanisme. Pourtant, Anique Hommels a fait la démonstration de l’importance de cette caractéristique : les espaces urbanisés sont très peu malléables (urban spaces obduracy) (Hommels, 2000). Le caractère dynamique, flexible, évolutif des villes n’a d’égal que la faible propension au changement des espaces urbanisés tant du point de vue des interactions sociales qui les constituent que du point de vue de leur matérialité. Cette caractéristique n’est pas sans incidence sur la gouvernance même des projets. Elle contribue aussi à expliquer l’insistance que certains veulent mettre sur la production d’un urbanisme réversible dont un enjeu est d’augmenter la malléabilité de ces espaces, parfois à des fins qui mériteraient d’être davantage explorées. Dans un contexte où l’urbanisme s’opère en renouvellement urbain, composer avec l’existant devient une situation ordinaire où il s’agit davantage de faire avec des tissus urbains constitués et en fonctionnement et non plus (seulement) avec des friches, ce qui donne à l’« obduracy » une plus grande importance encore.

27On prendra garde enfin à ne pas réduire le projet d’urbanisme à la seule production d’artefacts bâtis. Les infrastructures vertes qu’elles soient de nature récréative, écologique ou alimentaire participent tout autant de la matérialité de l’urbain et du projet (Banzo, 2015). Elles vont occuper une place grandissante dans les projets de transformation et d’organisation de l’espace. En témoigne, parmi d’autres, le projet de parc naturel urbain que la municipalité strasbourgeoise revendique comme un projet urbain à part entière. Ces infrastructures vertes relèvent tout autant de la dimension sociotechnique de l’aménagement même si le critère d’« obduracy » y est, peut-être, moins structurant que pour les artefacts bâtis.

2. Des paramètres explicatifs de la diversité

28Si ces propriétés transcendent la diversité et la pluralité caractéristiques des projets d’urbanisme, elles coexistent avec des paramètres qui, a contrario, les expliquent. La relation dynamique, itérative voire dialectique, qui s’installe entre la logique du souhaitable et la logique du faisable, entre ce qui relève du « définir » et ce qui relève du « faire advenir », est au cœur de l’activité de projet. Les paramètres qui expliquent la diversité sont précisément ceux qui interviennent sur cette relation entre souhaitable et faisable. Ils structurent la façon dont cette relation prend forme. L’étude comparative de cas contrastés met en évidence quatre de ces paramètres.

2.1. Le contexte socio-urbain d’intervention

29Dire que le projet d’urbanisme est une activité bornée dans le temps et dans l’espace ne doit pas neutraliser l’ancrage des projets dans une histoire locale et globale, dans une continuité historique et territoriale. Ces continuités ont une influence sur les processus. Il peut s’agir de facteurs aussi variés que, par exemple, des politiques publiques locales, des caractéristiques territoriales économiques ou sociodémographiques, des apprentissages locaux, des modèles relationnels locaux (existence d’un leadership politique, organisation locale de la filière parapublique de l’aménagement, coalitions politico-économiques, etc.), ou encore des attributs du site d’implantation (qualité de desserte, marchés fonciers et immobiliers tendus ou détendus, mais aussi caractéristiques morphologiques ou paysagères et écologiques, etc.).

30Les conséquences des différences contextuelles peuvent être radicales. Dans le cas des villes en déclin par exemple, le contexte socio-urbain fortement dégradé qui les caractérise singularise la nature même des problèmes à traiter par l’urbanisme (Béal et al., 2016). Non seulement la question du cadre de vie y est posée de façon renouvelée, mais le contexte de crise économique, démographique et urbanistique oblige à une rénovation des outils, des procédures, des acteurs et des représentations mêmes du projet d’urbanisme (Arab et Miot, 2017). On peut encore penser à l’action du parc naturel régional du Livradois-Forez qui a en charge la conduite de projets d’urbanisme dans des centres bourgs pour lesquels il faut conjuguer enjeux de préservation du patrimoine naturel et réactivation urbanistique.

31L’action (individuelle ou collective) étant contextualisée et les contextes d’intervention étant territorialisés, ils pèsent de façon différenciée sur la définition des choix de transformation de l’espace comme sur leurs conditions de faisabilité. Ils participent du système de ressources et de contraintes qui influence la relation entre « définir » et « faire advenir ». Le poids de ce paramètre lui donne une grande importance dans la façon d’envisager l’organisation et le pilotage de l’activité de projet.

2.2. L’artefact urbain

32L’urbanisme passe par des réalisations matérielles qui doivent composer avec d’autres réalités matérielles déjà là. Ce caractère irréductible du projet d’urbanisme ayant déjà été souligné, on ne s’étonnera pas de voir figurer l’artefact urbain comme l’un des paramètres discriminant des pratiques. Il contribue à différencier la situation de projet selon les caractéristiques de l’artefact. Quand les projets passent par des aménagements naturels, les caractéristiques écologiques et biologiques de ces artefacts participent à structurer de façon différenciée l’activité de projet. Cela vaut aussi pour les artefacts bâtis sur lesquels je vais, par commodité, appuyer de façon privilégiée le raisonnement.

33Les artefacts bâtis peuvent tout d’abord plus ou moins subordonner l’activité de projet à leurs caractéristiques techniques. Par exemple, les projets d’urbanisme déployés à l’occasion de l’implantation d’une ligne de tramway sont emblématiques d’une situation où la gestion des interfaces techniques entre les composants de l’insertion de l’infrastructure tramway (correspondance quai rail, alimentation électrique, réorganisation du trafic et des réseaux souterrains, insertion paysagère, etc.) est une condition du bon fonctionnement futur. Elle est importante au point de se répercuter sur le pilotage de ces projets et devenir un enjeu des modes de coordination des acteurs de la conception (Arab, 2017).

34Outre leur dimension proprement technique, la nature des artefacts urbains a des incidences sur les systèmes d’acteurs à impliquer, sur les modes de fonctionnement des marchés urbains et les cadres règlementaires qui les concernent, sur les circuits de financements à activer et même sur la nature des tâches à conduire. Un projet de rénovation urbaine dans un quartier d’habitat social mettra en jeu des mécanismes propres à la démolition de logements sociaux, de la même façon que la production de logements est adossée à des circuits de financement, à des cadres règlementaires et législatifs, à des normes d’habitat, etc., spécifiques. Le même type de raisonnement s’applique à l’essentiel des produits urbains.

35Enfin, avec l’artefact urbain va aussi un ensemble de représentations discriminantes. En France, à la fin des années 1990, les projets de tramway sont engagés dans un contexte où la mobilité, la lutte contre le réchauffement climatique, la réduction de la place de la voiture en ville, etc., accèdent aux premiers rangs des politiques locales, nationales, européennes. Les projets de tramway sont accrédités d’un a priori positif, bénéficient de subventions d’État et peuvent s’entourer de savoirs et savoir-faire. A contrario, à la même époque, se lancer dans un projet d’urbanisme commercial et de loisirs urbains, c’est relever un tout autre challenge en se heurtant à des freins législatifs et à la résistance des opérateurs commerciaux privés qui ne souhaitent pas investir dans un urbanisme ludique, à la quasi inexistence d’un marché privé en équipements de loisirs urbains, à l’absence aussi de connaissances et d’expertises disponibles sur ce type de projet. Cela fait alors de la construction de la crédibilité du projet un objectif à part entière et produit des effets en chaîne sur les tâches à accomplir, sur les acteurs à enrôler, sur la conception hors normes de montages juridiques et financiers, sur un effort de production de connaissances sur mesures par les opérationnels eux-mêmes (Arab, 2007).

2.3. Risques et incertitudes

36L’épistémologie actionniste postule la « nature stochastique » de l’activité sociale (Padioleau, 1986), c’est-à-dire son caractère imprévisible et aléatoire. De ce point de vue, l’incertitude n’est donc en rien un phénomène nouveau. Toutefois les incertitudes ne doivent pas être considérées comme des données absolues, elles entrent en ligne de compte dans la mesure où elles sont intégrées par les acteurs au cours de leur activité. C’est là que tient la nouveauté dans le projet d’urbanisme : au cours des dernières années on a en effet assisté à la reconnaissance de l’incertitude et à la tentative de modifier les pratiques pour y répondre. Transformation des problèmes urbains, fugacité des marchés, effondrement des références communes, mutations sociales, complexification du système d’acteurs, apprentissage des écarts entre conséquences escomptées et effectives des projets, autant de facteurs qui mettent en échec les capacités prédictives. L’hypothèse d’imprévisibilité devient la norme tandis que le caractère indéterminé de l’activité de projet et sa forte réceptivité aux influences exogènes accentuent le phénomène. Il en résulte que la maîtrise des risques et la gestion de l’incertitude sont des enjeux pour les acteurs.

37Parmi ces risques, certains pèsent sur la faisabilité du projet, i.e. sur la probabilité que le projet aboutisse ou pas ; et d’autres pèsent sur l’effectivité des intentions, i.e. sur la probabilité que le projet se réalise conformément aux finalités et choix privilégiés. Mais les risques n’ont pas toujours la même forme, la même intensité et le même niveau d’acceptabilité. Ils peuvent être connus et anticipés ou émerger en cours d’action ; contingents, ils varient d’un projet à l’autre, voire évoluent chemin faisant ; leur qualification prend sens au regard de l’ensemble de la situation de projet ; un même type de risque, par exemple lié à l’obtention d’une autorisation administrative, peut être jugé faible ou élevé selon les projets.

38Le rapport aux risques et à l’incertitude joue particulièrement sur l’organisation ad hoc du système d’acteurs et sur les modalités de régulation de leurs relations. Il implique tout particulièrement l’ajustement entre détermination des choix d’urbanisme et détermination des moyens de les concrétiser. Cela sans perdre de vue que les acteurs choisissent de contrôler certains risques et de réduire certaines incertitudes plutôt que d’autres, autant d’indicateurs sur les enjeux et problèmes dont ils jugent et/ou négocient la priorité (Arab, 2017).

2.4. Innovation urbaine versus lignée d’aménagement

39Enfin, le quatrième paramètre discriminant renvoie au caractère plus ou moins novateur du projet engagé. Deux situations idéales-typiques peuvent être esquissées : celle de l’innovation et celle de la lignée d’aménagement, i.e. quand un projet peut se référer à des expériences antérieures (les cas des éco-quartiers ou des projets de tramway en constituent des exemples types). Les lignées d’aménagement placent les acteurs en situation de connaissance consolidée des mécanismes, processus, risques à mettre sous contrôle ; les projets peuvent s’appuyer sur des concepts stabilisés, des expertises éprouvées, des expériences mobilisables. La situation d’innovation est celle qui suppose au contraire la production de concepts nouveaux et de connaissances nouvelles, voire la construction de nouveaux marchés, l’élaboration de critères de raisonnement et des innovations organisationnelles. Dans le cas d’une lignée d’aménagement, l’activité de projet est engagée dans un cadre prédéfini et sur un terrain balisé ; les acteurs disposent, d’emblée de jeu, d’une connaissance préalable et d’une visibilité du processus qui conduit des intentions aux réalisations. En situation d’innovation, les acteurs démarrent le projet avec un capital initial de connaissance pauvre tandis que le processus de concrétisation est beaucoup plus flou voire inconnu, ils le découvrent et le construisent chemin faisant. Dit autrement, soit les acteurs sont placés dans une situation dans laquelle il leur est possible d’adapter un itinéraire connu, d’anticiper les problèmes de conception, les risques et les conditions du passage à l’acte ; soit, à l’inverse, ils ont à construire un itinéraire ad hoc depuis la formulation des choix jusqu’à la production de l’artefact. Cette distinction joue un rôle discriminant sur la façon de concevoir le projet, sur son pilotage et sur la dialectique entre souhaitable et faisable. L’injonction actuelle à l’innovation et à l’expérimentation peut ainsi déboucher sur une évolution des pratiques à laquelle la recherche urbaine devrait rester vigilante.

40En guise de conclusion, il faut d’abord rappeler que la diversité et la cohabitation de traits transversaux et de singularités ne sont pas une anomalie ni un phénomène marginal. C’est au contraire un trait ordinaire et permanent de l’urbanisme. Cela questionne la capacité à construire des cadres conceptuels et des systèmes interprétatifs en mesure d’en rendre compte. La réflexion conceptuelle esquissée ici autour du projet d’urbanisme s’inscrit dans cette perspective. Elle propose une grille d’intelligibilité des pratiques et processus de projet en examinant les traits permanents de l’activité de projet quelle que soit la singularité des situations dans laquelle elle se déploie, et en identifiant, de façon ici sommaire, des paramètres explicatifs de la diversité observable dans les pratiques et les processus de projet.

41J’énonçais en introduction que le projet d’urbanisme est une forme d’intervention traditionnelle dont les modèles d’action se renouvellent au gré de la transformation des objets urbains et de l’évolution des enjeux et conditions de production de la ville. Elles affectent tout particulièrement les paramètres qui font varier la relation entre l’ordre du souhaitable et l’ordre du faisable : les contextes socio-urbains (systèmes d’acteurs et contexte spatial et territorial, local ou non), l’artefact urbain, la structure des risques et gestion de l’incertitude, le caractère plus ou moins novateur du projet. Or la période actuelle accueille un nouveau cycle d’urbanisme qui, précisément, agit sur ces paramètres et donc sur l’activité de projet. La montée en puissance de l’incertitude dans les logiques d’action, la transition écologique et la nature en ville, les crises économiques et sociales, l’austérité des finances publiques, les interrogations sur l’urbanisme des villes moyennes et sur l’urbanisme sans croissance questionnent en profondeur la façon de pratiquer l’activité de projet. Elles braquent en particulier le projecteur sur l’élaboration collective des projets, là où s’opère la rencontre sous tension entre la définition des choix de transformation de l’espace et la définition de leurs moyens. Plusieurs indices signalent à ce sujet des expérimentations et des innovations de process entre acteurs, publics, privés, habitants, concepteurs, dans des séquences de conception collective des projets. On peut penser à la vague des dispositifs de coordination en conception dits « ateliers d’urbanisme» ou encore à la démarche initiée par la ville de Paris avec la consultation « réinventer Paris » qui expérimente un dispositif consistant, apparemment, à substituer une logique de commande urbaine par une logique de l’offre. La question du rapport au temps dans l’activité projectuelle est elle-même réinterrogée dans un contexte de crise des savoirs de l’urbanisme, d’affirmation d’une incapacité à penser le futur, et de montée en puissance des acteurs privés dans la définition des choix d’aménagement. Les crises sociales et environnementales ainsi que l’aggravation de la crise économique et des finances publiques rendent plus visibles l’interrogation sur ce qu’il faut faire, la manière de le faire, et avec quelles conséquences. Dans les villes en déclin et plus largement dans les territoires fragiles, la question est même ouverte de savoir ce qu’est un projet d’urbanisme sans croissance. Le registre de l’incertitude est également indissociable d’une critique de l’urbanisme moderne, scientiste, rationaliste, fondé sur une idéologie du progrès, de la science et de la technique. La recherche sur l’activité projectuelle est un bon moyen d’explorer ces interrogations car elle pose simultanément la question de l’invention du futur et celle de l’action opérationnelle.

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Notes

1 Cette réflexion est le résultat d’enquêtes de terrain, accumulées depuis une douzaine d’années, mobilisant des données de première et seconde main produites par des études de cas faisant varier les objets urbains en jeu et les systèmes d’acteurs : projets de tramway, projets d’urbanisme commercial, projets de nouveaux quartiers mixtes, projets d’éco-quartiers, projets d’urbanisme tendus vers le développement économique, pour l’essentiel, sous pilotage et aménagement publics et/ou en coproduction publique/privée, dans des secteurs à marchés tendus ou détendus.

2 Pour une analyse fine de la stratégie d’entreprise d’un groupe immobilier et ses modalités d’intervention à l’échelle du projet d’urbanisme se reporter à la thèse de Paul Citron.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nadia Arab, « Pour une théorie du projet en urbanisme »Revue européenne des sciences sociales, 56-1 | 2018, 219-240.

Référence électronique

Nadia Arab, « Pour une théorie du projet en urbanisme »Revue européenne des sciences sociales [En ligne], 56-1 | 2018, mis en ligne le 25 mai 2021, consulté le 29 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/ress/4050 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ress.4050

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Auteur

Nadia Arab

Université Paris-Est, Lab’Urba (EA 3482), UPEC, UPEMLV
nadia.arab"at"univ-paris-est.fr

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Droits d’auteur

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