• 1 V. not. les arrêts de l’affaire Kadi et Al barakaat International Foundation, TPICE, 21 septembre 2 (...)
• 2 La résolution 1373 (2001), adoptée le 28 septembre 2001 par le Conseil de sécurité des Nations Unie (...)
• 3 Par ailleurs depuis le traité de Lisbonne, l’Union se trouve directement obligée par sa déclaration (...)

1Le contentieux des mesures restrictives visant à lutter contre le terrorisme ne cesse d’agiter les juges de l’Union qui se sont pourtant de nombreuse fois prononcés pour le préciser1. Il faut dire que l’importance des enjeux y contraste largement avec la précision des dispositions qui encadrent l’adoption des mesures restrictives sur ce fondement. Ainsi, sous l’impulsion de la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies, l’Union européenne a adopté un cadre juridique lui permettant de disposer de moyens de sanctions des entités ou individus participant de telles activités ou les soutenant2. Il convient de rappeler que l’adoption de cette résolution sous l’empire du Chapitre VII de la Charte ne laissait guère de choix à l’Union européenne, qui se devait de participer à sa mise en œuvre eu égard à son caractère obligatoire pour les Etats membres3. Or, si l’Union européenne disposait déjà des outils juridiques lui permettant de sanctionner des Etats pour se conformer aux résolutions adoptées par les Nations Unies, le cadre spécifique du terrorisme a contraint l’Union à l’adoption d’un régime spécifique.

• 4 Position commune du 27 déc. 2001, JO L 344/9 du 28.12.2001.
• 5 Règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restric (...)
• 6 JO L 344/83.
• 7 J. L. DEWOST détaille le système dès 1982 dans « La Communauté, les dix et les « sanctions » économ (...)
• 8 En effet, la combinaison des articles 60 et 301 TCE n’autorisait l’adoption de sanctions qu’à l’enc (...)

2Le régime de ces sanctions repose d’abord sur la position commune 2001/931/PESC du 27 décembre 2001 relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme4. Cet instrument a rapidement été complété par le règlement (CE) n° 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme5, ainsi que par la décision 2001/927/CE établissant la liste prévue à l’article 2, paragraphe 3, du règlement 2580/20016. Cette complexité apparente était néanmoins indispensable à la mise en place d’un tel régime de sanction en raison de la répartition des compétences entre les traités européens. Celle-ci rendait en effet obligatoire l’intervention d’une décision PESC s’agissant de l’initiative politique d’une sanction, puis d’un règlement communautaire permettant son application par une restriction économique à l’instar du procédé déjà largement utilisé dans le cadre des sanctions interétatiques7. Précisons d’ailleurs que si le traité de Lisbonne a permis une substantielle simplification de la problématique en évitant au Conseil de devoir recourir à la clause de flexibilité pour pouvoir sanctionner des entités et individus, il ne fait pas pour autant disparaître la nécessité de compléter un acte PESC par une réglementation de l’Union8.

• 9 Ainsi il énonce que « le libellé même de ces dispositions est particulièrement confus », Trib. UE, (...)
• 10 Décision 2006/379/CE mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement n° 2580/2001 et abrog (...)

3 L’arrêt rendu par le Tribunal le 16 octobre 2014 dernier constitue une nouvelle occasion pour le juge de l’Union européenne de se pencher sur ce régime dont il a déjà pointé l’imprécision9. Dans cette affaire, l’organisation des Tigres de Libération de l’Eelam Tamoule (LTTE) contestait son inscription par le Conseil sur la liste des organisations terroristes visées par les mesures de gel des fonds. En effet, par une décision du 29 mai 2006, le Conseil a inscrit les LTTE sur la liste des entités visées par les mesures destinées à lutter contre le terrorisme10. Par la suite, le Conseil a régulièrement adopté de nouvelles décisions dans lesquelles il maintenait l’organisation sur cette liste. Dans le cadre de cette procédure, les LTTE ont donc saisi le Tribunal pour contester l’ensemble des décisions les concernant.

• 11 Notamment en raison de l’organisation de ses forces armées, v. article 43 du protocole additionnel (...)

7 Outre qu’elle juge poursuivre un but légitime, l’organisation estime que ses forces armées ont satisfait aux exigences du droit international pour la reconnaissance du statut de combattant11. La requérante déduit de cette circonstance qu’elle intervient dans le cadre d’un conflit armé interne au sens du droit international humanitaire. Il en résulterait l’application – et l’application exclusive –des règles de la convention de Genève de 1949 et de ses protocoles additionnels pour apprécier la licéité des faits commis par les belligérants.

• 12 L’article 33 de la convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre (conventio (...)
• 13 Comme le résume le tribunal au point 61, les « protocoles visent à assurer une meilleure protection (...)

8 Le Tribunal ne manque pas de relever que le droit international n’organise pas une telle incompatibilité (pt 56). Au contraire même, le droit international humanitaire fait explicitement référence à la commission d’actes terroristes. Ainsi, la convention de Genève du 12 août 1949 interdit expressément dans son article 33 tout acte de terrorisme12. Il en va de même des protocoles additionnels du 8 juin 1977 qui prohibent la commission de ces actes13. Le droit international humanitaire n’empêche donc aucunement de qualifier certains actes commis par des belligérants en temps de conflit armé d’actes terroristes. Loin d’y être indifférent, il prévoit même que la perpétration de tels actes constitue une violation du droit de la guerre.

• 14 Elle incrimine, en son article 2, paragraphe 1, sous b), « tout acte destiné à tuer ou blesser griè (...)
• 15 Nous soulignons.

9 Le Tribunal réfute donc à raison l’argument selon lequel, en temps de conflit armé, un tel acte ne pourrait être sanctionné que par les dispositions relatives au droit international humanitaire qui interdirait que les autres règles du droit international puissent être utilement invoquées (pt 61). Il en résulte que les dispositions du droit international spécifiques au terrorisme peuvent naturellement continuer de s’appliquer dans de telles circonstances. D’ailleurs, la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, signée à New York le 9 décembre 1999, offre une lecture similaire de la compatibilité de ces régimes. La convention vise, en effet, expressément les actes terroristes commis en temps de guerre14. Il en découle que les Etats signataires n’envisageaient aucunement que ces régimes étaient exclusifs l’un de l’autre. De la même manière, la résolution 1373 n’opère pas de réserve permettant de soutenir la théorie de la requérante. Il serait d’ailleurs pour le moins ambigu qu’elle intègre une telle réserve tout en demandant aux Etats membres de prendre des mesures pour « prévenir et réprimer sur leur territoire, par tous les moyens licites, le financement et la préparation de tout acte de terrorisme »15. Ainsi, non content de ne pas être incompatibles, les deux régimes se trouvent même être parfaitement cohérents, s’agissant de la volonté ferme de faire disparaître ces pratiques lors des conflits armés.

• 16 V . not . le rapport du Groupe d'examen interne de l'action des Nations Unies au Sri Lanka établi p (...)
• 17 En vertu du principe de légalité « selon lequel nul ne peut invoquer, à son profit, une illégalité (...)

11La nécessité de ne pas créer de régime d’exception s’agissant du terrorisme justifie d’écarter l’argument de la requérante tirée de la licéité de son action au regard de la Charte des Nations Unies. En effet, la qualité dont se prévaut l’organisation, et au demeurant la légitimité de son recours à la force, est sans incidence sur la qualification d’un acte de terrorisme (pt 68). Il en résulte qu’à supposer cette qualité admise, elle n’impliquerait pas que ses actes ne pourraient être appréciés au regard des normes internationales relatives à la lutte contre le terrorisme, mais seulement au regard de celles du droit humanitaire. Dans le même sens, la circonstance que le gouvernement Sri Lankais ne fasse pas l’objet d’une sanction équivalente malgré les actions commises à l’encontre des combattants et civils tamoules, en particulier lors des derniers jours de l’offensive finale16, ne saurait évidemment pas interdire à l’Union européenne de sanctionner une organisation terroriste (pt 71)17.

• 18 Art. 2 § 4, al. 1.

12 La position commune 2001/931/PESC dispose que la liste des individus et entités visés par les mesures restrictives « est établie sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés »18. Le Conseil de l’Union ne peut donc procéder à l’adoption d’une sanction de manière autonome, il lui faut s’appuyer sur une décision nationale rendue par une « autorité compétente ». En l’espèce, le Conseil se fondait sur des décisions britanniques et indiennes. Toutefois, la requérante faisait valoir qu’aucune des autorités visées ne devait être considérée comme répondant à la notion d’autorité compétente.

• 19 CJCE, 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation c. Conseil de (...)
• 20 Pt 2 sous b).
• 21 Pt 2 sous f).
• 22 Pt 3 sous b).
• 23 Par ailleurs, le Tribunal relève que le règlement n° 2580/2001 fait expressément référence aux proc (...)

13La requérante objectait notamment qu’une décision d’un Etat tiers puisse être admise pour fonder une décision de sanction. Mais, comme le rappelle le Tribunal, le droit de l’Union européenne vise à mettre en œuvre la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies ce qui implique qu’elle devait tenir compte de ses termes et objectifs lors de son adoption (127-128)19. Or, celle-ci fonde la lutte contre le terrorisme sur « l’alerte rapide d’autres États par l’échange de renseignements »20 et les engage à « se prêter mutuellement la plus grande assistance lors des enquêtes criminelles et des autres procédures portant sur le financement d’actes de terrorisme ou l’appui dont ces actes ont bénéficié, y compris l’assistance en vue de l’obtention des éléments de preuve qui seraient en leur possession et qui seraient nécessaires à la procédure »21. Dans cette perspective, la résolution demande aux Etats d’« échanger des renseignements conformément au droit international et national et de coopérer sur les plans administratif et judiciaire afin de prévenir les actes de terrorisme »22. On peut en déduire que le Conseil de sécurité entendait explicitement instaurer un système de coopération internationale entre l’ensemble des membres des Nations Unies compte tenu de l’importance de la lutte contre le terrorisme pour l’accomplissement des buts de l’organisation. L’interprétation restrictive suggérée par la requérante irait donc sans conteste à l’encontre de l’objectif que doit remplir la position commune qui, au demeurant, ne fait pas de mention explicite d’une telle limite (pt 129)23.

• 24 L’article 2 § 4 dispose dans son alinéa 2 que « [a]ux fins du présent paragraphe, on entend par «au (...)
• 25 Trib. UE, 9 sept. 2010, Al-Aqsa c. Conseil, T‑348/07, Rec. II 4515, pt 88 ; CJUE, 15 nov. 2012, Al- (...)
• 26 Art. 2 § 4, al. 2.
• 27 La Cour constatait dans son arrêt Al-Aqsa c. Conseil que la loi donnait compétence à l’autorité adm (...)
• 28 People’s Mojahedin Organization of Iran c. Conseil, T-256/07, pt 145.

14Par ailleurs, la requérante faisait valoir qu’aucune des autorités citées par le Conseil n’était une autorité judiciaire ainsi que l’exige en principe l’article 2 § 4 de la position commune. Celui-ci précise, en effet, que cette notion doit d’abord être entendue comme faisant référence aux autorités judiciaires24. Mais la Cour de justice avait déjà jugé que cet article admettait que la décision ait pu être adoptée par d’autres autorités25. Il est vrai que l’article 2 § 4 de la position commune 2001/931/PESC prévoit expressément que d’autres autorités que les autorités judiciaires puissent être considérées comme des autorités compétentes. Cependant, l’article n’envisage de qualifier d’ « autorité compétente » une autorité équivalente à une autorité judiciaire que « si les autorités judiciaires n’ont aucune compétence dans le domaine couvert par le présent paragraphe »26. La Cour de justice avait donc procédé à cette vérification dans son arrêt du 15 novembre 2012 statuant sur les autorités néerlandaises27. De même, le Tribunal n’avait auparavant écarté un moyen analogue qu’après avoir établi que la décision de l’autorité administrative était susceptible de faire l’objet d’un recours juridictionnel et qu’ainsi l’absence d’intervention de l’autorité judiciaire résultait de l’attitude du requérant28.

• 29 D’autant que si le Tribunal rappelle avoir déjà statué sur la situation du Home Secretary, elle ne (...)
• 30 En ce sens Trib. UE, 11 juil. 2007, Jose Maria Sison c. Conseil, Sison II, T- 34/07, Rec. II-73, pt (...)

16Le Tribunal écarte donc sciemment l’embarrassante condition de défaut de compétence nécessaire à la prise en compte d’une autorité alternative à l’autorité judiciaire. De fait, il n’impose aucunement l’obligation de vérifier préalablement l’absence de compétence des autorités judiciaires britanniques et indiennes (pt 108)29. Or, le Tribunal ne justifie pas sa position sur cette interprétation critiquable. Evidemment, la condition est assurément problématique tant les mesures prises par des autorités administratives dans une perspective préventive, comme le gel des avoirs, jouent un rôle essentiel dans la lutte contre le terrorisme30. Mais le Tribunal avait jusqu’alors évité de s’écarter ainsi de cette vérification préalable pour constater que les autorités judiciaires étaient dépourvues de ces facultés préventives. Le fait de s’écarter de la sorte de la lettre des dispositions emporte cependant des conséquences réduites compte tenu de la jurisprudence du Tribunal. En effet, la « préférence » aux autorités judiciaires se justifie notamment par les meilleures garanties que cette procédure offre en principe aux individus et entités visés par ces mesures. Or, le Tribunal veille justement à ce que l’ensemble de la procédure assure une protection suffisante aux droits de ces derniers, de sorte qu’il n’est pas interdit de croire que cette souplesse est la conséquence de son engagement à l’égard de ces droits.

• 31 Et ce même s’il n’est pas établi qu’ils ont porté sur l’organisation requérante (pt 122).

20 Pour cette raison, le juge devait analyser la situation des autorités ayant permis au Conseil d’adopter sa décision. Concernant l’autorité britannique, le Home Secretary, le Tribunal s’appuie sur l’examen qu’il a déjà réalisé. La requérante invoquait toutefois dans ce cas précis l’absence d’examen individuel de sa situation par la Chambre des Communes chargée de valider la décision. Néanmoins, le Tribunal juge concrètement que les députés avaient reçu de la part de l’auteur du projet d’ordonnance un résumé des faits qui concernaient chacune des organisations inscrites et que les débats ont pu porter sur la situation individuelle de chacune d’entre elles (pt 122)31. Par ailleurs, la circonstance que le projet d’ordonnance visait collectivement plusieurs organisations n’empêchait nullement la chambre des communes d’examiner individuellement leur situation, celle-ci « demeurant libre, en tout état de cause, de refuser d’approuver le projet d’ordonnance » (pt 122).

• 32 Conformément à l’article 296 TFUE, ces actes doivent évidemment être motivés ; le Tribunal juge que (...)

25 Afin de motiver ses décisions32, le Conseil rappelait d’abord les origines de la création des LTTE avant de préciser que l’organisation a perpétré un « certain nombre d’actes de terrorisme incluant des attaques et des actions d’intimidation répétées sur des civils, des attaques fréquentes contre des objectifs gouvernementaux, la disruption des processus politiques, des enlèvements et des assassinats politiques » (pt 167). Pour justifier la poursuite des mesures restrictives au-delà du 17 mai 2009, le Conseil juge que « bien que la récente défaite militaire des LTTE a affaibli significativement leur structure, l’intention probable de cette organisation est de continuer les attaques terroristes au Sri Lanka » (pt 167). Le Conseil y ajoutait alors une liste des actes qui lui étaient imputés à partir du mois d’aout 2005 jusqu’au mois de juin 2010 (pt 168). Partant le Conseil mentionnait que ces actes relevaient sans conteste de l’article 1 § 3 de la position commune 2001/931/PESC et que les LTTE relevaient de l’article 2 § 3 du règlement 2580/2001 (pt 169). Il évoquait ensuite les décisions britanniques et indiennes adoptées à l’encontre de la requérante. Après avoir constaté qu’il s’agissait bien d’autorités compétentes, le Conseil concluait que ces décisions étaient toujours en vigueur et que les motifs ayant justifié l’inscription étaient toujours valables (pt 169).

• 33 Art.1 § 4 de la position commune 2001/931, préc.
• 34 Al-Aqsa c. Conseil, C‑539/10 P et C‑550/10 P, pt 68 ; dans le présent arrêt au pt 165.
• 35 Al-Aqsa c. Conseil, C‑539/10 P et C‑550/10 P, pt 69.

27Or, il importe que la décision « repose non pas sur des éléments que le Conseil aurait tirés de la presse ou d’Internet, mais sur des éléments concrètement examinés et retenus dans des décisions d’autorités nationales compétentes au sens de la position commune 2001/931 » (pt 187). En effet, le Conseil ne peut prononcer une mesure aussi grave que sur une base factuelle fiable (pt 188). En ce sens, la Cour de justice avait précisé dans son arrêt Al-Aqsa c. Conseil que l’obligation d’établir la liste « sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes, groupes et entités visés »33 est une exigence permettant « de protéger les personnes concernées en assurant que leur inscription par le Conseil dans la liste litigieuse n’ait lieu que sur une base factuelle suffisamment solide »34. Afin de remplir cet objectif, la position commune impose le recours à une décision nationale d’une autorité compétente. Ce recours est jugé indispensable par la Cour juge qui énonce que « l’Union n’a pas de moyens pour mener elle-même des investigations concernant l’implication d’une personne dans des actes de terrorisme »35. C’est parce que le Conseil ne dispose d’aucun moyen permettant de garantir cette fiabilité qu’il lui est indispensable de s’en remettre aux autorités nationales compétentes.

• 36 V. les conclusions de l’avocat général Eléanor Sharpston dans l’arrêt du 21 déc. 2011, France c. Pe (...)

29 Le Tribunal en déduit donc que le Conseil « procède lui-même à ses propres imputations factuelles autonomes sur la base de la presse ou d’Internet » et que, « ce faisant, [il] exerce les fonctions de l’« autorité compétente » au sens de l’article 1^er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931, ce qui n’est pourtant, comme l’a relevé en substance la Cour, ni de sa compétence selon cette position commune, ni dans ses moyens » (pt 198). L’autonomisation de son action par le Conseil lui-même concernant l’adoption des mesures restrictives est évidemment fortement critiquable. Non seulement elle excède les pouvoirs qui lui sont reconnus par le droit de l’Union européenne. Mais surtout, ce procédé nuit directement aux entités et individus visés qui sont sanctionnés par une décision ne bénéficiant absolument pas des garanties essentielles requises (pt 224)36. Il est dès lors heureux que le Tribunal sanctionne le manque de rigueur de ces décisions qui rejaillit directement sur leur légitimité.