• 1 Nations Unies, Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, S/2020/1332.
• 2 Article 1 du Mandat de la Commission. Document des Nations Unies S/2018/57 § 1.

1Le 2 février dernier, l’Organisation des Nations Unies (ONU) a publié le rapport final de la Commission d’enquête internationale pour le Mali (ci-après « la Commission »), remis en décembre 2020 au Conseil de sécurité (CSNU)1. L’objet de cette Commission, créée en janvier 2018, est « d’enquêter sur les allégations d’abus et de violations graves du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire »2 commis au Mali entre 2012 et 2018.

• 3 Le mouvement de rébellion Touareg était composé en 2011 de jeunes intellectuels, d’anciens rebelles (...)
• 4 La MINUSMA est la Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation au M (...)
• 5 Accord pour la Paix et la Réconciliation au Mali, signé à Alger et entré en vigueur le 20 juin 2015
• 6 Article 46 de l’Accord d’Alger.

2Depuis 2012, le Mali est confronté à un conflit armé complexe mêlant les forces armées maliennes (FAMa), des groupes touareg, des groupes armés désignés comme terroristes et des forces armées internationales3. Initialement cantonné aux régions du Nord, le conflit s’est progressivement étendu au centre du pays. Il s’inscrit à la fois dans une continuité historique importante (le Mali a connu 4 rébellions touarègues depuis 1960) et dans des dynamiques nouvelles, telles que l’implication de réseaux terroristes ou encore la forte intervention internationale et la présence de la MINUSMA4. En 2015, un accord de paix a été signé à Alger5 par le gouvernement malien, des coalitions de groupes armés ainsi que plusieurs États et organisations internationales. Cependant, cet accord, qui envisageait la création de la Commission6 a exclu les groupes armés désignés comme terroristes ou les milices d’autodéfense œuvrant au centre du Mali.

• 7 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. § 835-847.
• 8 La Commission applique les critères d’organisation des parties et d’intensité de la violence, affir (...)

5L’applicabilité du DIH étant conditionnée à l’existence d’un conflit armé, la Commission a dû analyser la situation au Mali. Elle a constaté l'existence d'un conflit armé depuis 2012, de nature non internationale7. Si le raisonnement est détaillé et conforme aux critères établis par la jurisprudence internationale8, nous pouvons toutefois regretter la conclusion de la Commission selon laquelle il existerait un seul conflit armé non-international, et non pas une juxtaposition de plusieurs conflits armés non-internationaux.

• 9 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. § 847.
• 10 Affaire Al Hassan, et Affaire Al Madi.
• 11 Diakonia, Qualification juridique de la situation au Mali et droit international applicable, 2019, (...)

6En effet, l’examen des arguments et des sources mobilisés par la Commission9 amène à une conclusion différente. La Commission cite par exemple les Accords d’Alger ou bien les décisions de la Cour Pénale Internationale (CPI) concernant le Mali. Cependant, ceux-ci ne s’intéressent qu’à une fraction partielle de la situation malienne : les Accords d’Alger excluent – comme on l’a dit – les groupes désignés comme terroristes et les deux affaires soumises à la CPI se limitent à des faits antérieurs à l’intervention française10. La Commission s’appuie pourtant sur des rapports d’organisations non gouvernementales, qui concluent en réalité à l’existence de plusieurs conflits armés non internationaux au Mali11.

• 12 Ce conflit a fait l’objet des Accords d’Alger en 2015, mais les affrontements n’ont pas cessé depui (...)

7Notre analyse de la situation conflictuelle amène au même constat : malgré les nombreux liens d’interdépendance entre les belligérants, force est d’admettre que le « conflit malien » est en réalité la juxtaposition d’au moins deux conflits qui doivent être distingués juridiquement, voire trois. En effet, bien qu’il s’agisse à partir de 2012 d’un conflit unique impliquant une coalition de groupes armés indépendantistes et de groupes djihadistes contre l’État malien, la situation a fortement évolué avec l’intervention française début 2013. D’une part, des groupes armés touaregs ont combattu l’État malien et revendiqué l’indépendance ou l’autonomie de l’Azawad12. D’autre part, l’État malien et des forces internationales ont combattu des groupes armés désignés comme terroristes à travers une opération régionale. Enfin, depuis 2015, l’existence d’un troisième conflit armé peut être suggérée, avec l’implication croissante de groupes d’autodéfense au Centre du Mali cherchant à assurer leur propre sécurité contre les groupes djihadistes.

• 13 Résolution du Conseil de Sécurité, en date du 1^er juillet 2020 (S/RES/2532) : le CSNU demande une « (...)
• 14 Par exemple, la Commission d’enquête pour la Syrie analyse dans son dernier rapport les faits selon (...)

9La Commission établit ensuite une cartographie des principaux belligérants au Mali. D’une qualité et concision rarement égalées par les analystes du conflit malien, elle apporte les informations utiles et nécessaires pour déterminer le niveau d’organisation des groupes, voire établir les chaînes de commandement. Elle opère ensuite une distinction entre forces maliennes, forces internationales et groupes armés, puis une subdivision de ces derniers entre les « principaux groupes armés ayant des revendications politiques et socio-économiques » et les « principaux groupes armés extrémistes ». Cette distinction est centrale dans l’analyse de la Commission, reprise ensuite dans la partie « qualification juridique », dans laquelle les potentielles violations du DIH ne sont pas présentées selon leur nature, mais selon la catégorie d’appartenance de leurs auteurs. Cette approche, créant une dichotomie entre groupes terroristes et non terroristes, n’est pas propre au Mali, comme en témoigne la résolution 2532 (2020) du CSNU qui a appelé à un « cessez-le-feu mondial » pour lutter contre la pandémie de Covid-19, tout en excluant les opérations militaires dirigées contre des groupes désignés comme terroristes13. Elle est toutefois à notre connaissance inédite pour un rapport de commission d’enquête des Nations Unies14.

• 15 La coalition était principalement formée d’Ansar Eddine, du MNLA, du MUJAO et d’AQMI.
• 16 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. § 912.
• 17 A. TOUNKARA, Analyse socio-historique des conflits (Nord et Centre), Paris, L’Harmattan, 2020, 160 (...)
• 18 Le groupe est affilié à Al Qaida et a été fondé Iyad Ag Ghali, un ancien rebelle Touareg très actif (...)
• 19 Le rapport du Secrétaire général sur la situation au Mali en 2012 fait ainsi état de négociations c (...)

10Cette distinction est également discutable en ce qu’elle a des conséquences au sujet de l’établissement de certains faits, surtout ceux impliquant les groupes indépendantistes et les groupes désignés comme terroristes. En effet, ceux-ci ont formé une coalition en 2012 et ont occupé le nord du Mali15, période durant laquelle de nombreuses exactions sont constatées par la Commission, certaines étant également étudiées par la CPI. La Commission elle-même reconnaît que, dans certains cas, il est impossible de déterminer l’attribution d’actes criminels entre le MNLA et les groupes djihadistes16. Les analyses d’experts du conflit malien17 font état de nombreux combattants et commandants passant d’un groupe à l’autre, notamment à travers le groupe Ansar Eddine18 qui fut d’abord considéré comme fréquentable par l’ONU19.

• 20 Voir notamment Statut de Rome, article 7-1. F. BELLIVIER, M. EUDES et I. FOUCHARD, Droit des crimes (...)
• 21 D’une part, une attaque conduite par les groupes armés extrémistes contre la population civile mali (...)

13En droit international pénal, la constatation de crimes contre l’humanité requiert un élément matériel (la commission de certains actes comme le meurtre, le viol, la torture…), un élément contextuel (des actes commis dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile) et un élément moral (l’auteur doit avoir connaissance de cette attaque)20. La Commission a donc évalué l’existence ou non d’une telle attaque et l’a constatée durant deux phases distinctes du conflit malien, dont une concernant les groupes désignés comme terroristes21. À l’inverse, la Commission est restée silencieuse sur la potentielle existence d’une attaque généralisée ou systématique par le MNLA.

• 22 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. §§ 853-855.
• 23 Ibidem.

14Concernant les groupes désignés comme terroristes, la Commission apporte plusieurs précisions pour conclure à l’existence d’une attaque généralisée et/ou systématique contre la population civile malienne par les groupes AQMI, Ansar Eddine et MUJAO. Elle indique que ces groupes ont commis des violations graves durant l’occupation des villes de Tombouctou et de Gao, puis ont poursuivi ces attaques suite à l’intervention des forces internationales. Ces groupes ont réalisé une série d’actes violents, y compris des meurtres, des actes de tortures, des viols, et d’autres actes inhumains de caractère analogue à l’encontre de la population civile de ces villes, en particulier des femmes et des jeunes filles22. La Commission précise qu’ils ont ciblé « l’ensemble des membres de la population civile accusés de soutenir les forces armées maliennes ou internationales » et qu’ils avaient l’intention de « forcer la population de ces villes, y compris par la violence, à adhérer et à respecter les codes sociaux et idéologiques construits sur leur interprétation radicale de la loi islamique »23.

• 24 Ibid. § 923.
• 25 Ibid. §§ 916-919.
• 26 Rapport du Secrétaire général sur la situation au Mali, Document des Nations Unies, S/2015/219, § 3 (...)
• 27 Ibid. § 43.
• 28 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. §§ 237-251.

15Concernant le MNLA, la Commission conclut à l’existence de crimes de guerre,24 mais reste étonnamment silencieuse sur l’existence de crimes contre l’humanité. Pourtant, plusieurs des crimes reprochés ont été commis en commun, spécifiquement durant la première partie du conflit et la prise des régions du Nord. En outre, la nature des crimes commis montre qu’ils étaient dirigés contre la population civile puisque la Commission fait état de nombreux cas de violences sexuelles, souvent collectives, de pillages massifs durant l’occupation des villes du Nord et enfin de déplacements forcés visant « les personnes à peau noire » 25. Ces faits sont corroborés par les rapports du Secrétaire général qui soulignent l’existence de détentions arbitraires de civils pour des motifs ethniques26, et indiquent à plusieurs reprises que ces groupes ont été, durant plusieurs mois, les principaux « auteurs présumés de violations des droits de l’homme »27 au Mali. Enfin, la Commission elle-même documente une série d’événements attribuables au MNLA durant l’occupation de Gao en 2012 qui donnent des informations sur l’existence potentielle d’une attaque généralisée ou systématique contre la population civile : soldat hors de combat décapité, pillages d’institutions bibliques provoquant le départ des chrétiens, enlèvements et menaces de journalistes en désaccord avec le groupe28.

• 29 Ibid. §§ 720-728.
• 30 Ibid. § 875.
• 31 Ibid. § 916.
• 32 Rapport du Secrétaire général sur la situation au Mali, Document des Nations Unies, S/2012/894, § 2 (...)
• 33 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. § 266 : « En conclusion, la (...)

16Cette différence de traitement entre le MNLA et les groupes désignés comme terroristes est surtout visible en ce qui concerne les violences sexuelles qui s’inscrivent, selon la Commission, dans un « contexte généralisé de violence contre les femmes et jeunes filles, parfois à base ethnique » au Mali, et constituent une « pratique » de guerre par les groupes armés29. Énumérant de nombreux faits avérés de violences sexuelles, la Commission indique que « les membres des groupes extrémistes ont violé des femmes et des filles d’une manière généralisée ou systématique pendant la période durant laquelle ils avaient le contrôle des zones de Tombouctou et de Gao »30. Détaillant ensuite les mêmes pratiques (« viols, parfois collectifs, et autres formes de violences sexuelles »), dans les mêmes villes (Ménaka, Gao et Tombouctou), et à la même période, la Commission est silencieuse sur l’existence d’un « caractère généralisé et systématique »31. Cette conclusion est incohérente avec les pratiques relatées par le Secrétaire général32, mais surtout contraire à l’examen des faits de la Commission elle-même33.

• 34 CPI, Le Procureur c. Al Hassan, Décision relative à la confirmation des charges portées contre Al H (...)
• 35 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. §§ 905-906.

17Un élément pourrait permettre de différencier les crimes commis par les groupes désignés comme terroristes de ceux du MNLA : l’existence d’une politique de l’organisation ayant pour but une attaque généralisée ou systématique. Malheureusement, la Commission donne peu d’éléments à ce propos, au contraire de la CPI34, et surtout elle n’explique pas son raisonnement concernant le MNLA, alors qu’elle justifie son choix de ne pas qualifier les actes des Forces maliennes de crime contre l’humanité35. Ainsi, nous regrettons ici davantage le raisonnement que la conclusion de la Commission. En effet, il serait abusif d'affirmer que la Commission a favorisé le MNLA dans le cadre de ce rapport, mais cet exemple montre que l’analyse d’exactions en fonction de la classification de leurs auteurs est susceptible de nuire à l’équité de la justice.

• 36 Ibid. §§ 823-825.

18La Commission soulève une question cruciale pour l’analyse des violations du DIH au Mali, celle du statut de la MINUSMA et, par conséquent, des attaques menées contre ses personnels. Cette question intéresse de nombreux conflits contemporains, mais est particulièrement pertinente pour le cas malien puisque la MINUSMA est la mission de maintien de la paix la plus dangereuse. Elle est en effet régulièrement visée par les groupes terroristes qui la considèrent comme une cible « légitime » car alliée aux forces françaises36.

• 37 Ibid. § 826.
• 38 Ibid. §§ 827-830.

19La Commission formule la position suivante : les missions de maintien de la paix bénéficient en DIH d’une protection contre des attaques similaires à celle des civils. Dès lors, les attaques ciblant les personnels civils sont des crimes de guerre ; tandis que les attaques exclusivement dirigées contre les militaires de la MINUSMA présentent « des complexités juridiques et dépendent de la participation ou non des militaires de la MINUSMA aux hostilités »37. Malgré une analyse exhaustive des sources disponibles, dont certaines confidentielles, la Commission ne se prononce pas en considérant qu’il est difficile de déterminer ce statut et qu’il « s’agit d’une question d’une grande importance tant d’un point de vue juridique que stratégique dont pourrait se saisir le Secrétaire général »38.

• 39 Par exemple, le CSNU inclut systématiquement dans ses résolutions sur la MINUSMA la phrase suivante (...)

20La position de la Commission est audacieuse, car elle va à l’encontre de l’analyse du Secrétaire général et du CSNU, qui considèrent que toutes les attaques contre la MINUSMA sont criminelles, nonobstant la qualité de la personne visée39. Pour autant, elle ne donne pas de position franche sur ce statut et laisse le débat ouvert que des éléments doctrinaux relatifs au statut des missions de stabilisation, et une analyse du mandat et des opérations de la MINUSMA permettent d’éclairer.

• 40 Les trois principales missions de stabilisation sont la MINUSMA, la MONUSCO (en RDC) et la MINUSCA (...)
• 41 A. GILDER, « The Effect of « Stabilization » In the Mandates and Practice of UN Peace Operations »,(...)
• 42 D. LILLY, « The United Nations as a Party to Armed Conflict », Journal of International Peacekeepin (...)

21En effet, le débat sur le statut des missions de maintien de la paix ne se limite pas au Mali, mais s’inscrit dans un contexte général de glissement vers les opérations de « stabilisation » au début des années 201040, avec les caractéristiques suivantes : un mandat « robuste » voire offensif, une approche intégrée civile et militaire, un soutien affiché à l’État hôte, et un appui par des forces internationales41. En RDC, par exemple, plusieurs auteurs ont analysé finement le statut de la MONUSCO et ont conclu qu’elle était devenue une partie au conflit, donc la cible légitime d’attaques42. La MINUSMA n’a pas un mandat aussi offensif, mais celui-ci a progressivement évolué vers plus de « robustesse », ainsi qu’une collaboration accrue avec les autres belligérants.

• 43 Opération sous conduite de l’Union africaine, créée par la Résolution 2085, mais qui n’a jamais été (...)
• 44 Conseil de sécurité, résolution 2100 (2013), en date du 25 avril 2013, §§ 16-17.
• 45 Conseil de sécurité, résolution 2295 (2016), en date du 29 juin 2016, § 18.
• 46 Conseil de sécurité, résolution 2423 (2018), en date du 3 juillet 2018, § 38.
• 47 Conseil de sécurité, résolution 2164 (2014), en date du 25 juin 2014, §§ 13.
• 48 Rapport du Secrétaire général sur la situation au Mali, Document des Nations Unies, S/2014/943, §§ (...)
• 49 Conseil de sécurité, résolution 2531 (2020), en date du 3 juillet 2020, § 28.
• 50 MINUSMA, Point de presse du 10 décembre 2020.

22Concernant le mandat, il faut souligner que la MINUSMA a été créée comme une opération de stabilisation, en continuité d’une opération militaire internationale autorisée par le CSNU43. Son mandat est explicitement de protéger les civils et, pour cela, elle peut « écarter les menaces et prendre activement des dispositions afin d’empêcher le retour d’éléments armés », et ce en utilisant « tous moyens nécessaires »44. Ce mandat, renouvelé chaque année depuis 2013, a été progressivement étendu vers des termes plus offensifs : « démarche plus proactive et robuste »45, « mesures évolutives, souples, énergiques et proactives pour protéger les civils »46. Au-delà du mandat, les activités sur le terrain sont devenues de plus en plus offensives : création des « patrouilles de longue portée »47, usage de la force pour l’exécution des tâches de stabilisation et développement des capacités de renseignement48 avant d’aboutir en 2020 à la création d’une « équipe spéciale mobile »49. Le commandant de la Force de la MINUSMA parlait récemment d’un « changement d’état d’esprit », de l’arrivée de nouvelles capacités militaires et d’opérations récentes « de très grande ampleur »50.

• 51 Rapports du Secrétaire général sur la situation au Mali : S/2017/1105, § 22 ; S/2014/943, § 51 ; S/ (...)
• 52 Conseil de sécurité, résolution 2100 (2013), en date du 25 avril 2013, § 18. Ce mandat a été consta (...)
• 53 Rapports du Secrétaire général sur la situation au Mali : S/2015/219, § 25 ; S/2014/229, § 14.
• 54 Rapport du Secrétaire général sur la situation au Mali. Document des Nations Unies, S/2020/476, § 5 (...)
• 55 Pour plus d’informations sur la position des Nations Unies, voir : A. GILDER, « The Effect of « Sta (...)

23La MINUSMA a également intensifié la collaboration avec les belligérants. D’une part, elle collabore étroitement avec les FAMa : un mémorandum a été signé en 2017, des camps militaires de la MINUSMA ont été transmis aux FAMa ou, plus récemment, la MINUSMA a transporté des soldats des FAMa par voie aérienne à Farabougou, village encerclé par les djihadistes fin 202051. D’autre part, la MINUSMA collabore étroitement avec la France et le G5 Sahel dans le cadre de la lutte anti-terroriste. En effet, l’Armée française dispose d’un mandat pour « user de tous moyens nécessaires » et intervenir en soutien à la MINUSMA52. De plus, la MINUSMA et l’Opération Barkhane partagent des bases militaires communes et mènent des patrouilles conjointes53. Enfin, la MINUSMA apporte un soutien logistique et opérationnel à la Force G5 Sahel54. Ces évolutions concernant la doctrine des opérations de paix et les activités de la MINUSMA au Mali sont des éléments déterminants pour répondre à la question du statut de la MINUSMA, soulevée par la Commission. Ils tendent à démontrer que la position de l’ONU, qui considère les missions de paix comme n’étant pas partie au conflit et donc protégées contre les attaques55, devient intenable aujourd’hui, spécialement dans l’exemple malien.

• 56 Conseil de sécurité, Résolution 2227, en date du 29 juin 2015, § 14.

24Revenons-en à la qualification du conflit, qui a une influence majeure sur cette question. Concernant le conflit opposant les groupes indépendantistes touaregs à l’État malien, nous pouvons considérer que la MINUSMA, bien qu’intervenant aux côtés de l’État, reste une mission de paix au sens classique, intervenant de manière impartiale en post-conflit. Cette vision est conforme avec le mandat de la MINUSMA qui, depuis juin 2015, est centré autour de l’application de l’Accord de paix signé par les belligérants56.

• 57 T. FERRARO, « The applicability and application of international humanitarian law to multinational (...)
• 58 D. LILLY, « The United Nations as a Party to Armed Conflict », Journal of International Peacekeepin (...)

25En revanche, concernant la lutte contre les groupes armés terroristes, nous ne pouvons pas aboutir à la même conclusion puisqu’il n’y a pas d’accord de paix, et la MINUSMA collabore clairement avec les forces maliennes et les forces internationales. Une première possibilité serait donc de considérer la MINUSMA comme une partie au conflit en tant que telle, du fait de son mandat offensif et de sa participation aux hostilités. Une deuxième possibilité serait de considérer la MINUSMA comme partie au conflit, car soutien des forces armées maliennes et françaises. Tristan Ferraro théorise cette « support-based approach » et formule quatre critères pour considérer une force des Nations Unies comme « cobelligérant » : l’existence d’un conflit armé préexistant, des actions relatives à la conduite des hostilités entreprises par la force en question, des actions de la force menées en support à une partie au conflit, et ce en accord avec une organisation internationale57. Il est clair que la MINUSMA remplit ces différents critères et peut dès lors être considérée comme « co-belligérante » dans le conflit armé opposant les groupes désignés comme terroristes aux forces maliennes et internationales. En conséquence, les attaques conduites en tout temps contre les membres et installations de la MINUSMA ne seraient pas a priori illégales, mais le deviendraient seulement si les méthodes utilisées étaient contraires au DIH (utilisation d’une voiture piégée par exemple). Ce statut de la MINUSMA poserait enfin la question de la distinction entre membres civils et membres militaires de la mission, dès lors que celle-ci devient partie au conflit58.

• 59 Rapport de la Commission d’enquête internationale pour le Mali, op.cit. § 949.

27Enfin, en guise de conclusion, il convient de souligner à nouveau la qualité et l’utilité de ce rapport de la Commission, tant par les faits qu’il relate que par les questions juridiques qu’il soulève. Surtout, il rappelle à juste titre que les racines de la crise malienne sont dues à un enchevêtrement de diverses causes, mais aussi et surtout à « l’absence de réponse adéquate du Mali face aux abus, violations et crimes du passé et l’absence de justice qui en a découlé »59. Pour répondre à ces défis, la Commission formule des recommandations intéressantes et pertinentes (garantir la compétence des juridictions pénales pour juger les militaires, l’imprescriptibilité des crimes internationaux ou encore l’abrogation des lois d’amnistie) pour lutter contre l’impunité, dont nous espérons la mise en œuvre.