• 1 L’Espace Schengen comprend actuellement vingt-deux Etats membres de l’Union européenne (Allemagne, (...)
• 2 V. LABAYLE Henri, « La suppression des contrôles aux frontières intérieures de l’Union », in C. BLU (...)
• 3 Le « contrôle » correspond à « l’ensemble des opérations effectuées par les autorités publiques des (...)

1Les personnes séjournant légalement dans un Etat membre l’espace Schengen1 peuvent librement franchir les frontières des autres Etats membres. En contrepartie2, les frontières séparant les Etats membres d’Etats tiers font l’objet d’un contrôle et d’une surveillance3 renforcés.

• 5 V. Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social (...)
• 6 Id., p. 5, § 5 et p. 22, § 46 ; v. également art. 67 § 2 et 80 du Traité sur le fonctionnement de l (...)
• 7 V. notamment COM (2002) 233 final, op. cit., p. 2, § 1 et p. 24, § 42.
• 8 Ibid., p. 4, § 3.
• 9 Ibid., p. 4, § 4.
• 10 Ibid., p 2, § 1.
• 11 Règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne (...)
• 12 COM(2002) 233 final considérant 4.

3Cette approche a donné naissance à la « gestion intégrée des frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne5 » (GIFE), qui procède notamment du principe de solidarité6 mais aussi et surtout d’une logique sécuritaire7 : nombreuses sont les références de la Commission européenne à la protection de frontières « vulnérables8 », considérées comme « un maillon faible risquant d’affecter le niveau de sécurité intérieure des Etats membres9 » et menacées par l’immigration et le crime, ces derniers étant dès lors appréhendés comme un ensemble10. C’est dans ce cadre qu’a été créée l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l’Union européenne, dite Frontex11, dont le mandat est de « faciliter l’application des mesures communautaires existantes ou futures relatives à la gestion des frontières extérieures en assurant la coordination des dispositions d’exécution correspondantes prises par les États membres12 ».

• 13 Ibid., considérants 6 à 10.
• 14 Règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement Européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant un méc (...)

4A cette fin, elle effectue des analyses des risques, forme les gardes-frontières nationaux, assure une activité de recherche, facilite la mise en commun des ressources matérielles des Etats membres et leur prête assistance dans des situations « exigeant une assistance opérationnelle et technique renforcée à leurs frontières extérieures13 » en faisant intervenir des équipes d’intervention rapide aux frontières (RABIT)14.

• 15 Ibid., considérant 4 et art. 1 § 2.
• 16 Entre 2006 et 2015, le budget de Frontex est passé de 19 166 300 € 2015 à 114 053 000 €.

5Ainsi, bien que la responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe toujours aux Etats membres15, le rôle de Frontex ne se borne à celui d’outil de coopération : ses activités lui confèrent un rôle d’impulsion important, toujours croissant du fait de l’augmentation constante de son budget16. Il en résulte que les priorités identifiées par Frontex dans son programme de travail guident les opérations de surveillance et de contrôle effectuées par les Etats membres dans un cadre largement coordonné par l’agence.

• 17 V. DUEZ Denis, « La surveillance des frontières : efficacité et limites du projet “Smart Border” eu (...)

6Si les récents drames méditerranéens ont été amplement commentés par les médias, ce n’est pas le cas du programme de travail de Frontex pour l’année 2015 qui y est pourtant inextricablement lié. En effet, la mise en œuvre des objectifs de Frontex repose essentiellement sur deux éléments : le développement des outils d’anticipation d’une part (1°) et la poursuite de l’externalisation du contrôle des frontières extérieures d’autre part (2°). Centrés sur la mise à distance de migrants traités comme une menace17, ils participent largement à faire de la Méditerranée l’ « itinéraire le plus meurtrier de tous ».

• 18 Système européen de surveillance des frontières.
• 19 Frontex Programme of Work 2015, 18 décembre 2014, p. 10 et 21 : « En 2015 l’importance d’EUROSUR en (...)
• 20 Ibid., p 29. Pour Eurosur, 11 964 129 de coûts directs et 2 308 974 de coûts indirects.
• 21 Ibid. Pour les opérations conjointes, 66 343 128 €.
• 22 Ibid. Pour la formation, 6 725 869 €.
• 23 Notre traduction de situational awareness, supporting response, emergency response et development. (...)
• 24 Ibid., p. 81 s. et 92 s.
• 25 Ibid., p. 18, tableau des risques, rubrique reputational damage.

7Eurosur18 est un dispositif technologique qui permet d’anticiper l’arrivée des migrants. Dans le programme de Frontex pour 2015, la mise en œuvre d’Eurosur occupe une place déterminante19 : premièrement, un budget de 14 273 103 € y est alloué20, ce qui en fait le deuxième poste de dépense après les opérations conjointes21 et avant la formation22. Deuxièmement, le dispositif est visé comme un élément de réponse à quatre des objectifs généraux de Frontex (« connaissance de la situation », « réponse de soutien », « réponse d’urgence » et « développement »23), les deux autres étant de nature administrative (« organisation » et « ressources »24). Eurosur est également cité comme exemple en tant que dispositif pouvant nuire à la réputation de Frontex25, ce qui témoigne de la sensibilité des enjeux.

• 26 Règlement (UE) n° 1052/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013
portant création (...)
• 27 Ibid., considérant 1 et art. 1.
• 28 Sur cette question, v. notamment FRANKO AAS Katja, BOSWORTH Mary, The Borders of Punishment: Migrat (...)

8Au cœur des activités de l’agence pour 2015, Eurosur a été créé en 201326 afin de fournir aux Etats membres et à Frontex « l’infrastructure et les outils nécessaires pour améliorer leur connaissance de la situation et leur capacité de réaction aux frontières extérieures […] aux fins de détecter, de prévenir et de combattre l’immigration illégale et la criminalité transfrontalière, et de contribuer ainsi à assurer la protection de la vie des migrants et à leur sauver la vie27 ». Pour autant, Eurosur ne doit pas être regardé comme un dispositif humanitaire, et ce pour trois raisons principales : la première est liée à l’association de la protection de la vie des migrants au combat contre l’immigration illégale et à la lutte contre la criminalité transfrontalière, qui conduit à considérer tout migrant comme a priori irrégulier (et donc comme non éligible à une protection internationale) voire comme a priori criminel28. La seconde a trait aux moyens employés pour atteindre ce triple objectif :

• 30 Ibid., déclaration du Conseil.
• 31 V. Frontex Programme of Work 2015, op. cit, p. 41.

9Il apparaît donc clairement qu’Eurosur n’est pas axé sur la recherche et le sauvetage (SAR), auxquels le règlement ne fait référence que pour rappeler qu’il s’agit d’une « compétence des États membres qu’ils exercent dans le cadre de conventions internationales30 ». La troisième raison tient à la nature des opérations conjointes pour les besoins desquelles Frontex pointe l’utilisation d’Eurosur en 201531 : Pegasus, qui vise à apporter un soutien opérationnel aux Etats membres contre les menaces identifiées par Frontex dans les aéroports des Etats membres et Alexis, dont le but est d’augmenter la capacité des gardes-frontières des aéroports des Etats membres et des Etats tiers de détecter et de réagir au transit de migrants irréguliers. Ainsi, la lecture du règlement Eurosur à la lumière du programme de Frontex pour 2015 montre sans ambiguïté qu’« assurer la protection de la vie des migrants » consiste à les empêcher de parvenir jusqu’aux frontières des Etats membres de l’Union européenne plutôt qu’à les secourir lorsqu’ils sont en danger : il s’agit de les détecter précocement afin de les maintenir physiquement à distance.

• 32 Forum Consultatif de Frontex sur les droits fondamentaux, Work Programme for 2015, 2 mars 2015, p.  (...)
• 33 V. supra.
• 34 En ce sens, v. BIGO Didier, « La mondialisation de l’(in)sécurité ? Réflexions sur le champ des pro (...)

10A l’heure où le règlement 656/2014 associe largement Frontex aux opérations de SAR, le fait que le programme de l’agence ignore cette problématique est particulièrement préoccupant. De plus, alors même que le programme de travail pour 2015 du Forum consultatif de Frontex sur les droits fondamentaux fait de la mise en œuvre de ce règlement sa deuxième priorité pour 201532, Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, considère qu’une action de SAR n’est pas plus dans le mandat de Frontex que dans celui de l’Union européenne. La technicité du programme de travail de Frontex pour 2015 (tableaux, chiffres, acronymes non explicités…), ne doit pas le faire passer pour neutre : il traduit une politique d’éloignement physique des migrants reposant largement sur des dispositifs technologiques au coût exorbitant33, au premier rang desquels Eurosur. Celle-ci s’appuie sur un discours sécuritaire qui, volontairement ou non34, légitime ce défaut de solidarité avec tous ceux qui tombent sous le qualificatif de « migrants » et permet également leur mise à distance juridique.

• 36 Ibid., p. 61-84.
• 37 V. Frontex Programme of Work 2015, op. cit., p. 21.
• 38 Notre traduction. Id., p. 56, 72 et 73.
• 39 Ibid., p. 11 et 73.

12Cette externalisation du contrôle ou flexibilisation extravertie de la frontière repose principalement sur l’obligation de visa, les sanctions aux transporteurs et la coopération transfrontalière36. La coopération transfrontalière, dans laquelle Frontex joue un rôle fondamental, se traduit par des accords bilatéraux entre un Etat membre et un Etat tiers, des accords de coopération entre l’Union et un Etat tiers et des accords de travail (working arrangements) entre Frontex et les autorités d’autres Etats tiers. La mise en œuvre de projets de formation (capacity building projects) dans les Etats tiers est l’une des priorités générales de Frontex pour 201537. Sous l’objectif « développement », le programme de travail pour 2015 met l’accent sur des « projets d’assistance technique liés à la gestion des frontières », la promotion de « la coopération inter-agences avec et au sein des autorités compétentes des Etats tiers », le déploiement d’« officiers de liaisons dans les Etats tiers dans des cas justifiés » et de le fait « suivre, participer et contribuer aux initiatives de la Commission européenne et aux autres
 activités concernant la coopération avec les Etats tiers38 ». La conclusion et la mise en œuvre d’accords de travail et d’accords de retour sont également visées39.

• 40 V. FERNANDEZ Maïté, La responsabilité du fait des violations des droits de l’homme
dans le cadre de (...)
• 41 MORENO-LAX Violeta, « Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Memb (...)
• 42 V. Frontex Programme of Work 2015, op. cit., p. 72

13L’ensemble de ces instruments, sur lesquels Frontex s’appuie ou qu’il initie, permet de mettre à profit le flou qui entoure la notion de « juridiction » : le fait de déléguer la gestion des migrants à des Etats tiers est censé les maintenir hors de la juridiction des Etats membres afin que ces derniers ne puissent être tenus pour responsables d’éventuelles violation des droits fondamentaux. Si ces tentatives sont faillibles40, il n’en est pas moins vrai que Frontex met en œuvre une politique visant à maintenir les migrants à une « distance juridique » suffisante pour qu’ils ne puissent se prévaloir des droits fondamentaux dont l’Union et/ou les Etats membres doivent leur garantir le bénéfice. Ainsi de l’opération conjointe Hera, menée par Frontex depuis 2006 sur la base d’accords bilatéraux entre l’Espagne, le Sénégal et la Mauritanie : son objectif est de dissuader les migrants de prendre la mer et le cas échéant de les intercepter afin de les reconduire sur les côtes qu’ils venaient de quitter41. Le programme de travail de Frontex pour 2015 y fait une discrète référence dépourvue de toute précision42.

• 43 Garanti par l’art. 12 § 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 26 déce (...)
• 44 Garanti par l’art. 33 de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951 et l’art. (...)
• 45 Règlement (CE) n° 2007/2004, op. cit., art. 14 « Facilitation de la coopération opérationnelle avec (...)
• 46 V. Frontex Programme of Work 2015, op. cit., p. 36-37.
• 47 Ibid., p. 127.
• 48 Note à l’attention des parlementaires européens « La coopération extérieure de Frontex hors de tout (...)
• 49 Ibid.

14A cet égard, il est surprenant de noter le silence du Forum consultatif de Frontex sur les droits fondamentaux quant au droit de quitter son pays43 et au principe de non-refoulement44, que l’opération Hera poursuivie en 2015 met sérieusement en cause. S’agissant des accords de travail, que Frontex a compétence pour conclure elle-même45, l’opacité est plus grande encore. Certains ont trait à la constitution d’un réseau d’analyse des risques46, d’autres au retour des migrants irréguliers47 : là se bornent les informations fournies par le programme de travail de Frontex pour 2015, qui n’informe pas le lecteur sur leur nature et leurs modalités. Ce manque de transparence est critiqué par plusieurs ONG, dont certaines ont lancé la campagne Frontexit qui dénonce tant la « dilution des responsabilités » opérée dans le cadre des accords coopération48 que les violations des droits fondamentaux permises voire encouragées dans le cadre des accords de travail de l’agence49.

• 50 DUEZ Denis, « La surveillance des frontières : efficacité et limites du projet “Smart Border” europ (...)

15Le programme de travail de Frontex pour 2015 est relativement opaque : on y apprend pour l’essentiel que les activités existantes seront poursuivies et intensifiées, sans qu’aucune véritable information ne soit délivrée. Paradoxalement, ce sont les omissions du programme qui révèlent la politique mise en œuvre et parfois initiée par l’Agence, laquelle apparaît comme un outil privilégié pour la mise à distance physique et juridique de migrants. In fine, le seul élément que le choix et l’ordonnancement des priorités et objectifs de Frontex fait apparaître clairement est le suivant : en dépit de l’intensification des flux de migrants en large partie éligibles à une protection internationale, le « mythe de l’imperméabilisation des frontières50 » a encore de beaux jours devant lui.