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2022
Avril

La Nouvelle-Calédonie après le troisième référendum d’autodétermination du 12 décembre 2021 : 40 ans pour rien ?

Carine David et Manuel Tirard

Résumé

La situation juridique et institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie est exceptionnelle à plus d'un titre. L'existence de trois référendums d'autodétermination depuis 2018 en est une très bonne illustration. Si ces consultations ont toutes abouti au rejet de l'indépendance, le dernier scrutin de décembre 2021 a été marqué par une très forte abstention des indépendantistes dans un climat rompant avec le consensus des précédents votes. Cet article donne des éléments de compréhension de ces circonstances qui assombrissent les perspectives pour le territoire à l'heure où celui-ci doit discuter de son avenir.

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Texte intégral

1La Nouvelle-Calédonie est une collectivité sui generis de la République française, régie par le titre XIII de la Constitution qui lui est spécialement dédié, intitulé : Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie. Ce statut constitutionnel transitoire est l’expression du caractère exceptionnel du statut de ce territoire qui est le théâtre d’un processus inédit de décolonisation. En effet, l’architecture institutionnelle actuelle de la Nouvelle-Calédonie, issue de l’accord de Nouméa du 5 mai 1998, est le fruit d’une évolution statutaire graduelle aboutissant à un statut institutionnel inventif, original et sur mesure.

2Le cadre juridique et politique exceptionnel ainsi mis en place s’explique par une logique d’émancipation progressive, la Nouvelle-Calédonie étant inscrite sur la liste des territoires non autonomes à décoloniser de l’Organisation des Nations Unies, du fait de la présence sur son territoire du peuple autochtone originel : le peuple kanak. C’est dans ce cadre qu’a été prévu un cycle de vingt années se clôturant par le recours à un référendum d’autodétermination afin de permettre, selon l’expression consacrée par l’article 53 alinéa 3 de la Constitution, aux « populations intéressées » de s’exprimer quant à leur destinée, au sein ou à côté de la République française. L’originalité du processus d’émancipation va jusque dans la conception même de l’exercice du droit à l’autodétermination puisque ce n’est pas un, mais jusqu’à trois référendums qui ont été possiblement prévus. Ainsi, depuis 2018, la Nouvelle-Calédonie est entrée dans une séquence ayant donné lieu à trois consultations successives en l’espace de quatre années.

3Si les deux premiers référendums se sont déroulés dans des conditions remarquables en 2018 et 2020 et ont abouti par deux fois au rejet de l’accession à l’indépendance, la troisième et dernière consultation s’est tenue fin 2021 sans la participation du peuple premier.

4Pour mesurer la déception au terme de ce long processus, il conviendra tout d’abord d’expliquer le cadre dans lequel s’inscrivent ces consultations (I), avant de donner des éléments de compréhension des difficultés rencontrées pour le scrutin du 12 décembre 2021 et de ses conséquences (II).

I. Un processus d’émancipation original, consensuel et inclusif

  • 1 G. Agniel, « L’expérience statutaire de la Nouvelle-Calédonie ou de l’étude du mouvement du yo-yo a (...)

5L’histoire contemporaine de la Nouvelle-Calédonie n’a pas été un long fleuve tranquille et cette société divisée par des années de colonisation a dû patiemment bâtir les voies du dialogue entre communautés pour tenter de construire, ensemble, un « destin commun ». C’est ainsi que depuis son accession au statut de Territoire d’Outre-Mer (TOM) en 1946, la Nouvelle-Calédonie a connu une histoire politico-sociale et institutionnelle mouvementée. Elle a traversé des périodes de crises très graves et enchaîné les statuts au gré des réactions de l’État aux revendications indépendantistes, dans un mouvement qualifié de « yo-yo institutionnel »1, conduisant progressivement à la reconnaissance d’un droit à l’autodétermination (A) qui aura mis une quarantaine d’années à pouvoir s’exprimer (B).

A. De la déclaration de Nainville-les-Roches à l’accord de Nouméa : la construction du droit à l’autodétermination calédonien

6Le point de départ de la reconnaissance d’un droit « inné et actif »2 à l’autodétermination du peuple kanak se situe au début des années 1980, lors des discussions de Nainville-les-Roches. La déclaration finale du 12 juillet 1983 exprime le fruit d’un dialogue tripartite (État, partis indépendantistes et partis non-indépendantistes) qui devient dès lors la marque de fabrique de la méthode calédonienne. Bien que finalement non signée par les représentants politiques loyalistes3, cette déclaration acte pour la première fois le principe de l’organisation d’un référendum d’autodétermination en Nouvelle-Calédonie. Cette reconnaissance par l’État d’un droit de sécession a néanmoins une contrepartie : la participation à ce référendum, aux côtés du peuple kanak, des populations ayant immigré dans ce territoire insulaire au fil de son histoire coloniale (bagnards, main-d’œuvre, colons…), souvent désignés comme les « victimes de l’histoire ».

7Alors que le droit international consacre le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, auquel le peuple kanak est éligible, ce dernier accepte que d’autres habitants de la Nouvelle-Calédonie, venus s’y installer progressivement, puissent s’exprimer à ses côtés lors d’un référendum d’autodétermination. Cet accord ne sera jamais remis en question par les représentants politiques kanak alors même qu’il complique considérablement l’accession à l’indépendance. Dans cet état d’esprit, l’indépendance doit être calédonienne et non kanak, elle doit être inclusive et non synonyme d’exclusion.

8Néanmoins, si le principe du droit à l’autodétermination est acquis, c’est alors le corps électoral amené à participer à cette consultation qui va devenir le point névralgique des discussions à venir. Ce n’est finalement que quinze ans plus tard qu’un consensus fragile sur la question sera difficilement atteint lors de la signature de l’accord de Nouméa. Plusieurs fois pendant cette période de quinze ans, l’occurrence d’un référendum a été prévue et a toujours achoppé sur la détermination d’un corps électoral consensuel. Tout d’abord, la loi du 6 septembre 1984 prévoit qu’à « l’issue d’un délai de 5 ans, les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances seront consultées par voie de référendum conformément aux dispositions de l’article 53 (alinéa 3) de la Constitution », laissant de côté la question de la définition du corps électoral amené à y participer en la déléguant à un comité État/territoire. La situation insurrectionnelle accompagnant la mise en place des institutions issues de cette loi de 1984 aboutit à la proclamation de l’état d’urgence et la consultation ne sera jamais organisée. Un an plus tard, la loi du 23 août 1985 prévoit l’organisation d’un référendum au plus tard le 31 décembre 1987. Symptomatique de la sensibilité de la question du corps électoral, la définition de celui-ci est une nouvelle fois renvoyée à une loi ultérieure. Le changement de majorité politique au niveau national en juin 1986 aura pour conséquence la non-application de cette loi, à laquelle sera substituée la loi du 17 juillet 1986, dite « statut Pons 1 ». Celle-ci prévoit dans son article 1er l’organisation d’une consultation des « populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances […] sur l’accession du territoire à l’indépendance ou sur son maintien au sein de la République française », dans un délai de douze mois. Quelques mois plus tard, la loi du 5 juin 1987 fixe les modalités d’organisation du référendum et autorise les personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis seulement trois ans à participer au scrutin, vouant à l’échec la revendication sécessionniste.

  • 4 Le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) est un rassemblement de partis politiq (...)

9Le boycott actif de cette consultation par le F.L.N.K.S.4 conduit pour la première fois à la tenue du référendum du 3 septembre 1987 sans le peuple premier, avec pour conséquence une victoire du maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la France avec un score de 98,30%, exprimé par 59,1% du corps électoral référendaire, qui fait écho au résultat de la consultation du 12 décembre 2021, même si cette dernière s’est déroulée dans le calme.

10La conclusion de l’accord de Matignon du 26 juin 1988 reproduit les mêmes réticences quant à la difficulté de définir consensuellement les titulaires du droit à l’autodétermination. C’est finalement l’accord de Oudinot conclu deux mois plus tard, le 20 août 1988, qui fixe à dix ans la durée de résidence pour le référendum prévu dix ans plus tard, en 1998. Cet accord est traduit dans la loi référendaire du 9 novembre 1988. Finalement, l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 acte le report du référendum d’autodétermination à 2014 au plus tôt et 2018 au plus tard. La consultation prévue en 1998 a néanmoins lieu, mais vise à recueillir la validation par la population locale de l’accord de Nouméa.

  • 5 Loi constitutionnelle n°98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, JORF n°166 du 2 (...)
  • 6 Étant précisé qu’existe un autre corps électoral spécial, dit « provincial », pour les élections au (...)

11En application de cet accord constitutionnalisé en juillet 19985, un processus d’autodétermination consistant en la possibilité de trois référendums successifs est acté. Le corps électoral6 admis à y participer comprend globalement les personnes nées en Nouvelle-Calédonie ou y résidant depuis vingt ans au moment de l’organisation potentielle de la première consultation, à savoir en 2014. En réalité, l’organisation de la séquence référendaire n’aura débuté qu’à compter de 2018 et aura conduit à exiger pour certains une durée de résidence minimum de 24 ans pour le premier référendum, de 26 ans pour le deuxième et de 27 ans pour le troisième. De telles durées de résidence, si elles peuvent paraître importantes, expriment certainement plus fidèlement la perception qu’en avaient les représentants politiques indépendantistes à Nainville-les-Roches en 1983 lorsqu’ils ont accepté l’ouverture du corps électoral admis à s’exprimer sur le destin de la Nouvelle-Calédonie. En effet, en acceptant d’ouvrir le vote d’autodétermination au-delà du peuple kanak, les représentants indépendantistes n’incluaient certainement pas les personnes arrivées depuis seulement quelques années en Nouvelle-Calédonie.

B. L’expression consensuelle d’un droit à l’autodétermination quarantenaire

  • 7 Le congrès est l’assemble délibérante du territoire avec une compétence législative. V. M. Chauchat (...)
  • 8 C. David, « Le référendum d’autodétermination du 4 novembre 2018 en Nouvelle-Calédonie : les effets (...)

12La première consultation devait être organisée au cours du mandat du congrès de la Nouvelle-Calédonie7 qui a débuté en mai 2014, tout en ne pouvant pas intervenir au cours des six derniers mois précédant l’expiration de ce mandat de cinq ans. Par une délibération du congrès du 19 mars 2018 adoptée à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, la date de la consultation a été fixée au 4 novembre 2018. La principale difficulté lors de ce premier référendum résidait en réalité plus dans la formulation de la question. Celle-ci étant la même pour les trois consultations, elle n’était donc pas un enjeu important qu’en 2018. À la question « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? », la réponse est NON à 56,67% des suffrages exprimés lors du premier référendum qui s’est déroulé le 4 novembre 2018 dans d’excellentes conditions8. Le taux de participation, comme il se doit lors d’un référendum d’autodétermination, est important, s’élevant à 81,01% des inscrits sur la liste électorale référendaire.

13Néanmoins, ce refus ne signifie pas pour autant la fin du processus. En effet, la loi organique statutaire prévoit que, « Si la majorité des suffrages exprimés conclut au rejet de l’accession à la pleine souveraineté [comme ce fut le cas lors de la consultation du 4 novembre 2018], une deuxième consultation sur la même question peut être organisée à la demande écrite du tiers des membres du congrès, adressée au haut-commissaire et déposée à partir du sixième mois suivant le scrutin. La nouvelle consultation a lieu dans les dix-huit mois suivant la saisine du haut-commissaire ».

14Le groupe politique loyaliste « L’avenir en Confiance » formule rapidement cette demande, prenant de court les représentants indépendantistes, souhaitant que le référendum soit organisé le « plus tôt possible ». Il convenait dès lors de fixer la date de cette seconde consultation. Pour comprendre le débat entourant la fixation de cette date, il convient d’avoir en tête deux paramètres. D’une part, l’accord de Nouméa imposait des séquences de deux ans entre chaque consultation, la seconde devait donc avoir lieu avant le mois de novembre 2020. D’autre part, la date choisie devait impérativement permettre la maîtrise de l’agenda du potentiel troisième référendum par rapport à l’agenda national de 2022 pour l’État avec l’élection présidentielle en avril 2022 et les élections législatives en juin 2022. Le souvenir de l’entre deux tours de l’élection présidentielle de 1988, marqué par la meurtrière prise d’otage de la grotte d’Ouvéa, poussait l’Élysée comme Matignon à faire en sorte que le troisième et dernier référendum, nécessairement source de fortes tensions, n’interfère pas avec la campagne présidentielle.

15C’est pourquoi, en clôture de discussions sur l’organisation de la deuxième consultation, le 10 octobre 2019, le Premier ministre Édouard Philippe, indiquait : « […] Nous avons exclu que cette troisième consultation puisse être organisée entre le milieu du mois de septembre 2021 et la fin du mois d’août 2022. Il nous est collectivement apparu qu’il était préférable de bien distinguer les échéances électorales nationales et celles propres à l’avenir de la Nouvelle-Calédonie.

16Le choix du calendrier après la deuxième consultation constituera donc un enjeu majeur. Le Gouvernement et les forces politiques de Nouvelle-Calédonie ont à cet égard évoqué la nécessité de poursuivre le dialogue tout au long de ce processus. »

17En conséquence, la date du 6 septembre 2020 est retenue en ce qu’elle permet l’organisation de l’éventuel troisième référendum au plus tard le 6 septembre 2022. Du fait de la crise sanitaire, le scrutin sera reporté d’un mois, au 4 octobre 2020, bien que la Nouvelle-Calédonie était alors « Covid free » depuis le 7 mai 2020 du fait d’une fermeture très anticipée des frontières et d’un confinement très tôt pour contrer la propagation du virus.

18Cette deuxième consultation se tient donc le 4 octobre 2020. Elle connaît un taux de participation en augmentation de plus de quatre points, avec 85,69% de suffrages exprimés. Cette progression se fait au bénéfice des partisans du OUI à l’indépendance puisque le NON l’emporte à nouveau, mais moins largement, avec 53,26% des suffrages exprimés contre 46,74% en faveur du OUI.

19L’évolution du rapport de force de 3,4 points en faveur du OUI montre que le camp indépendantiste a su aller puiser dans son réservoir de voix, 80% des suffrages supplémentaires s’étant portés en faveur de la cause indépendantiste.

20Ce rapprochement des positions ne laissait aucun doute sur le fait que l’option d’une troisième et dernière consultation serait levée par les représentants politiques indépendantistes, qui entrevoyaient enfin l’aboutissement de la lutte sécessionniste engagée un demi-siècle plus tôt. Cet élément est crucial pour comprendre l’enjeu du choix de la date pour la dernière consultation prévue par l’accord de Nouméa : une réitération de la progression constatée entre 2018 et 2020 pour le troisième référendum serait susceptible de faire basculer la majorité du côté du OUI. Dès lors, l’optimisation du déroulement de la campagne électorale et de la date du scrutin devient un enjeu majeur pour les indépendantistes, ceux-ci devant combler un écart de voix qui n’est jamais apparu aussi faible qu’au lendemain du référendum d’octobre 2020.

  • 9 Le Parti Travailliste est un parti indépendantiste radical minoritaire qui avait appelé à l’abstent (...)

21Dans ce cadre, il est important de souligner que la hausse du nombre de voix en faveur du OUI en 2020 s’explique en grande partie par l’impact du changement de stratégie du Parti Travailliste9 qui avait en 2018 appelé à l’abstention et qui a, en 2020, encouragé ses partisans à participer et bien sûr à voter OUI. Il apparaît en effet que la progression de la participation entre 2018 et 2020et, partant, la progression de la proportion de OUI parmi les inscrits est fortement corrélée au niveau de soutien du Parti Travailliste aux élections provinciales (locales) de 2019. Cela signifie qu’une part significative de la progression du OUI en 2020 n’est pas reproductible lors de la troisième consultation et que les voix manquantes doivent être recherchées parmi les abstentionnistes.

22Dans cette optique, l’étude des résultats des deux premiers scrutins par bureau de vote ne permet pas de caractériser une perméabilité des électorats, c’est-à-dire que le vote peut largement être considéré comme ethnique, aucun des deux camps ne semblant convaincre au-delà de son électorat traditionnel de la pertinence de son projet politique.

23Par ailleurs, une analyse plus affinée des votes et particulièrement dans les bureaux de vote délocalisés (qui permettent aux habitants originaires des différentes îles, mais qui travaillent à Nouméa de voter dans la capitale) font apparaître un vote plus favorable pour l’indépendance chez les kanak ayant une vie citadine. Cette tendance du vote s’avère assez contre-intuitive et permet de répondre à une interrogation récurrente qui est celle de l’influence de l’exode rural et de la vie citadine, plus occidentale, sur la population kanak. Elle n’en a visiblement pas, voire elle renforce le vote séparatiste, que ce soit chez les cadres ou chez les jeunes vivant en banlieue dans des milieux plus défavorisés.

24Un autre élément à prendre en considération réside dans l’augmentation du nombre d’électeurs d’environ 2.500 personnes par an, alors que l’écart de voix était de 10.000 lors du référendum du 4 octobre 2020. Parmi eux, 45% des naissances pour les nouveaux accédant au droit de vote lors des périodes concernées l’ont été sous statut civil coutumier (autrement dit des kanak) et 55% sous statut civil de droit commun, mais parmi ces derniers tous n’ont néanmoins pas le droit de vote, dans une proportion toutefois difficile à déterminer.

25Enfin, les réservoirs de voix abstentionnistes semblaient plutôt tourner au bénéfice des indépendantistes dans la mesure où ils se situaient dans les quartiers nord du Grand Nouméa et en province des Îles Loyauté, qui constituent des zones électorales favorables aux indépendantistes, sans qu’il soit toutefois possible de déterminer le caractère mobilisable de ces électeurs restés muets lors deux premières consultations.

26Au vu de tous ces éléments, il apparaît que le résultat de la troisième et dernière consultation s’avérait incertain et qu’il était en conséquence indispensable que son organisation soit exempte de tout grain de sable, afin que son résultat soit incontestable. Ce n’est pourtant pas, loin de là, ce qu’il s’est passé.

II. Un processus consensuel rompu en 2021

27Le bilan de la période référendaire qui vient de s’achever est pour le moins mitigé (A), ouvrant sur des perspectives incertaines (B).

A. Un bilan référendaire terni par la troisième consultation de décembre 2021

28Si l’organisation des scrutins de 2018 et 2020 a été considérée comme un succès par l’ensemble des protagonistes, leurs résultats ont été différemment interprétés. Du côté non-indépendantistes, la réponse deux fois négative à l’accession à la pleine souveraineté a été présentée comme un attachement fort de la Nouvelle-Calédonie à la République française. Du point de vue indépendantiste, la progression des voix en faveur de l’émancipation (43,5% en 2018, presque 47% en 2020) a démontré une dynamique à leurs yeux inéluctable. Tout semblait donc ouvert à l’aube du troisième et dernier scrutin prévu par l’accord de Nouméa et, dans ce cadre, le rôle d’arbitre de l’État était assez largement reconnu par les différentes parties impliquées.

29Un premier évènement est venu quelque peu assombrir cette position de neutralité revendiquée : la publication par les services de l’État (le Ministère de l’outre-mer), le 15 juillet 2021, d’un document d’une centaine de pages intitulé « Discussions sur l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Les conséquences du ‘oui’ et du ‘non’ ». En effet, la partie consacrée à l’hypothèse du OUI, dans laquelle, en particulier, le soutien financier de l’État français a été présenté comme devant se réduire fortement et de manière très rapide, a été interprétée par les indépendantistes comme créant un climat de peur défavorable à la pleine souveraineté du territoire.

30Un second évènement a été plus important encore dans la rupture de la confiance, lié cette fois directement aux conditions d’organisation de la troisième consultation. Demandée par les indépendantistes peu de temps après la tenue du deuxième vote, l’État a initialement souhaité l’organiser le 12 décembre 2021, au motif principal qu’il fallait rapidement clore la période référendaire afin d’avancer dans la définition d’un avenir moins incertain pour le Caillou, et ce à contrepied des déclarations précitées d’Édouard Philippe fin 2019. Originellement opposés à cette date qu’ils estimaient trop proche, les partis indépendantistes ont finalement accepté de s’y conformer. Toutefois, si la Calédonie a longtemps été « Covid free », elle a connu un développement exponentiel du virus à partir du mois de septembre 2021. Les indépendantistes ont alors demandé le report du scrutin, afin de tenir compte de l’impossibilité de mener campagne et de la nécessité de respecter une période de deuil si importante dans la culture kanak. L’État s’y est refusé, arguant que la situation sanitaire sur place s’améliorait et que la consultation pourrait avoir lieu. En conséquence, les indépendantistes ont appelé leurs partisans à ne pas participer (soulignons que le terme de « boycott » n’a pas été utilisé puisqu’il renvoyait aux heures sombres des années 1980, la période dite des « Évènements »).

  • 10 Rappelons que l’État a toutefois, dans l’intervalle (juillet 2021), publié un document substantiel (...)

31On peut se demander pourquoi l’État a refusé le report (motifs nationaux liés à une présidentielle impliquant de ne pas être trop « conciliant » avec les indépendantistes ? Crainte d’un risque d’une victoire du OUI accru au fil du temps ?) tout comme interroger les motivations des indépendantistes pour demander ce renvoi en 2022 (dès lors qu’au-delà du deuil les arguments en faveur du OUI avaient déjà été présentés en 2018 et 202010). Mais quelles qu’aient été ces raisons, ces circonstances ont clairement cassé un processus référendaire jusque-là consensuel. Pour attester de cette rupture, il suffit de rappeler que, si le résultat du 12 décembre 2021 a été en apparence sans appel (97% de NON à l’indépendance), la faible participation (un peu plus de 45% du corps électoral concerné) lui enlève sa légitimité politique même si, juridiquement, le résultat paraît difficilement contestable.

32C’est finalement un sentiment de gâchis qui transparaît. Gâchis d’arriver à une telle division après presque quarante ans de construction d’un destin commun entre les différentes populations vivant sur le territoire. Gâchis d’autant plus important eu égard aux perspectives qui se trouvent plus que brouillées par ce contexte post-référendaire incertain.

B. Des perspectives incertaines

33La situation qui s’est ouverte après le scrutin de décembre dernier est marquée par de nombreuses incertitudes.

34Au plan politique, tout d’abord, elles tiennent au refus des partis indépendantistes de discuter du nouveau statut du territoire avant les prochaines échéances nationales du printemps 2022. Certains de ces partis ont récemment annoncé que de réelles discussions ne pourront se dérouler avant l’organisation d’un nouveau référendum à court terme (avant la fin de la mandature du congrès calédonien, soit en 2024)11. À leurs yeux, en effet, le troisième scrutin prévu par l’accord de Nouméa n’a pas « réellement » eu lieu. Or, cet accord, qui a fixé en 1998 le statut du territoire calédonien, a été conçu comme un dispositif transitoire dont l’issue était liée aux (potentiels trois) référendums précédemment évoqués. Certes, son article 5 prévoit que, même en cas de trois NON successifs, ses dispositions essentielles sont irréversibles (organisation institutionnelle avec le congrès et les trois provinces, corps électoraux, etc.) dans l’attente d’un nouveau statut. Il n’en reste pas moins que le même article dispose que les partis politiques concernés doivent se réunir pour discuter de la nouvelle situation, et donc envisager un nouveau statut. Le terme de ces discussions a été fixé par l’État au 30 juin 2023 et devrait déboucher tant sur un référendum local d’approbation que sur une modification du titre XIII de la Constitution française de 1958. Mais encore faudra-t-il remplir, en amont, deux conditions : trouver des personnes prêtes à négocier (ceci est d’autant plus délicat que les indépendantistes ont régulièrement affirmé que, dans une telle situation, ils n’accepteraient de discuter qu’avec l’État et non avec les partis politiques locaux favorables au maintien dans la France) et ensuite trouver un consensus. La recherche d’un tel compromis sera complexe à atteindre, car les points de vue sont très divergents, pour ne pas dire antinomiques, avec évidemment en son cœur la question de la relation à la France.

  • 12 Contrairement à ce qui se passe en Polynésie française, les lois du pays sont des lois au sens plei (...)

35Une problématique centrale concerne l’ouverture potentielle du corps électoral provincial à certains Français qui en sont actuellement exclus (presque 20 % du corps électoral aujourd’hui). Il s’agit de métropolitains arrivés après l’accord de Nouméa (mai 1998) sur le territoire et considérés de ce fait comme sans liens suffisants avec lui. La définition de ce corps est essentielle, car elle permet de déterminer, dans un premier temps, la composition des assemblées des trois provinces, mais surtout, dans un second temps, celle du congrès de la Nouvelle-Calédonie, assemblée disposant de véritables compétences législatives (les « lois du pays »12), à rebours des traditions de l’État unitaire hexagonal.

  • 13 On peut aussi mentionner ici les prêts accordés au territoire à travers l’Agence française de dével (...)
  • 14 En net, i.e. en la diminuant des prélèvements obligatoires (cotisations retraite essentiellement) v (...)
  • 15 Mais parfois au-delà comme en matière d’éducation.
  • 16 V. M. Tirard, Les relations financières dans les formes d’organisations étatiques (préf. M. Conan), (...)
  • 17 V. les données sur le site https://www.isee.nc

36Ces incertitudes politiques se doublent d’incertitudes économiques et financières. La crise sanitaire liée au Covid-19 a aggravé les déficits des comptes publics de l’archipel Le gouvernement actuel pour la première fois depuis les années 1980 à majorité indépendantiste, a récemment annoncé des projets de réforme de la fiscalité qui heurtent les milieux économiques. Il s’agirait d’augmenter la pression fiscale en réformant certains aspects depuis longtemps débattus (augmentation de certains impôts et taxes, diminution des niches fiscales, etc.), mais la situation précaire du Caillou du point de vue institutionnel et politique dans le contexte post-référendaire est peu propice à l’engagement de telles réformes. Il convient d’ailleurs de rappeler que la Nouvelle-Calédonie, comme d’autres collectivités ultramarines françaises (notamment la Polynésie française), bénéficie d’une très large autonomie fiscale et financière, faisant en particulier que les impôts prélevés sur place y restent pour financer des services publics dont la compétence a été largement transférée (éducation, santé, etc.). Toutefois, l’État reste présent en Calédonie, tant en versant des transferts importants13 (à hauteur d’environ 1,3 milliard d’euros bruts par an14), servant principalement au paiement des fonctionnaires dans les domaines de compétences essentiellement régaliens de l’État15, qu’en contrôlant les collectivités sur place d’une façon proche du contrôle (budgétaire et de légalité) exercé sur les collectivités territoriales françaises « classiques ». Ce statut hybride exceptionnel16, alliant autonomie locale forte et solidarité nationale réelle, se comprend dans le cadre de l’accord de Nouméa, celui d’un soutien de l’État français à une émancipation croissante pouvant déboucher sur l’indépendance. Il doit néanmoins être interrogé dans le contexte des discussions post-référendaires à venir, car, concrètement, les contribuables métropolitains financent unilatéralement une partie des services publics calédoniens alors que le Caillou est un territoire assez riche (avec un PIB légèrement supérieur à 30 000 euros par habitant17, un peu inférieur à la moyenne française) bien que très inégalitaire (bien plus qu’en métropole, étant entendu que les moyens – fiscalité et dépenses sociales – pour lutter contre cette situation appartiennent au territoire, autonomies institutionnelle et financière obligent).

  • 18 Retranscription des propos de Jean-Marie Tjibaou prononcés en 1985, consultables sur : https://www. (...)

37Compte tenu des résultats des trois référendums, l’avenir de la Nouvelle-Calédonie devrait, dans son nouveau statut à définir d’ici l’été 2023, toujours se trouver au sein de la République française. En revanche, les détails de ce nouveau statut sont impossibles à esquisser à l’heure actuelle tant le point de départ des négociations est diamétralement opposé selon les protagonistes. Il paraît logique que l’actuel accord de Nouméa serve de base au futur statut. On voit en effet mal la Nouvelle-Calédonie redevenir une collectivité territoriale « classique » (région et/ou département d’outre-mer) au sens de l’article 73 de la Constitution et même une collectivité d’outre-mer de son article 74. Mais les indépendantistes ne feront jamais le deuil d’une revendication de plusieurs décennies, a fortiori eu égard aux circonstances de la tenue du dernier scrutin. Jean-Marie Tjibaou, le leader historique de la cause indépendantiste, assassiné en 1989, ne disait-il pas : « Il ne faut pas oublier que les kanak sont là, ils seront toujours là et ils vous emmerderont jusqu’à l’indépendance, que vous soyez contents ou pas contents. Mais pacifiquement… pacifiquement… pacifiquement. Nous serons là et il n’y aura pas de solution pour ce pays tant que la revendication kanak n’est pas prise en compte »18. Pour autant, la perspective de l’indépendance, même sous la forme modérée d’une association (ou partenariat) présentée par certains comme la seule voie possible, paraît en l’état lointaine. Car dans une telle hypothèse la Calédonie conserverait, certes, des liens avec la France, mais bénéficierait d’une indépendance précisément rejetée à trois reprises au cours des quatre dernières années.

38Si l’avenir calédonien est marqué par l’incertitude, il n’en reste pas moins intéressant et important à scruter, car le Caillou constitue un laboratoire dans un contexte où l’outre-mer français, mais aussi la métropole, s’interrogent sur l’avenir de l’État unitaire et de sa décentralisation. La situation très récente en Corse en est une illustration.

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Notes

1 G. Agniel, « L’expérience statutaire de la Nouvelle-Calédonie ou de l’étude du mouvement du yo-yo au service de l’évolution institutionnelle d’un territoire d’outremer », in L’avenir statutaire de la Nouvelle-Calédonie. L’évolution des liens de la France avec ses collectivités périphériques, Les études de la documentation française, 1997, p. 41.

2 Selon les termes mêmes de la déclaration de Nainville-les-Roches : http://caledonitude.overblog.com/2017/06/declaration-finale-de-la-table-ronde-de-nainville-les-roches-12-juillet-1983.html

3 Les « loyalistes » sont les partisans du maintien dans la France.

4 Le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) est un rassemblement de partis politiques militant pour l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie.

5 Loi constitutionnelle n°98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, JORF n°166 du 21 juillet 1998.

6 Étant précisé qu’existe un autre corps électoral spécial, dit « provincial », pour les élections aux assemblées délibérantes calédoniennes. V. infra II.

7 Le congrès est l’assemble délibérante du territoire avec une compétence législative. V. M. Chauchat, Les institutions en Nouvelle-Calédonie, CDPNC, 2011, et infra II.

8 C. David, « Le référendum d’autodétermination du 4 novembre 2018 en Nouvelle-Calédonie : les effets ambivalents d’un résultat (in)attendu », Revue Politeïa, n° 34, 2018, p. 3-25.

9 Le Parti Travailliste est un parti indépendantiste radical minoritaire qui avait appelé à l’abstention en 2018, considérant que le corps électoral référendaire devait être réservé au peuple kanak, seul légitime à s’exprimer sur le droit à l’autodétermination.

10 Rappelons que l’État a toutefois, dans l’intervalle (juillet 2021), publié un document substantiel sur les conséquences du OUI et du NON qui aurait pu mériter des débats avec la population.

11 https://la1ere.francetvinfo.fr/nouvellecaledonie/le-palika-veut-un-nouveau-referendum-organise-par-l-onu-1258269.html

12 Contrairement à ce qui se passe en Polynésie française, les lois du pays sont des lois au sens plein du terme et, à ce titre, susceptibles d’un recours devant le Conseil constitutionnel. V. C. David (dir.), Quinze ans de lois du pays en Nouvelle-Calédonie – Sur les chemins de la maturité, PUAM, coll. Droit d’outre-mer, 2017.

13 On peut aussi mentionner ici les prêts accordés au territoire à travers l’Agence française de développement (AFD), récemment à hauteur de plus de 20 milliards de FCFP (la Calédonie s’engageant de son côté à mettre en œuvre les réformes fiscales précédemment évoquées).

14 En net, i.e. en la diminuant des prélèvements obligatoires (cotisations retraite essentiellement) versés par des Calédoniens au système national, la somme est inférieure (de l’ordre d’un milliard d’euros).

15 Mais parfois au-delà comme en matière d’éducation.

16 V. M. Tirard, Les relations financières dans les formes d’organisations étatiques (préf. M. Conan), Bruylant, coll. Finances publiques / Public Finance, oct. 2021, p. 281 et s.

17 V. les données sur le site https://www.isee.nc

18 Retranscription des propos de Jean-Marie Tjibaou prononcés en 1985, consultables sur : https://www.youtube.com/watch?v=fN4yJABiiGY

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Pour citer cet article

Référence électronique

Carine David et Manuel Tirard, « La Nouvelle-Calédonie après le troisième référendum d’autodétermination du 12 décembre 2021 : 40 ans pour rien ? »La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 04 avril 2022, consulté le 25 mai 2022. URL : http://journals.openedition.org/revdh/14593 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.14593

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Auteurs

Carine David

Professeure de droit public à l’Université des Antilles, membre du Laboratoire Caribéen de Sciences Sociales (LC2S)

Manuel Tirard

Maître de conférences HDR en droit public à l’Université Paris Nanterre, membre du Centre de recherches sur le droit public (CRDP)

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