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2022
Juin

Avis de la Défenseure des droits sur les passes sanitaire et vaccinal : alerte sur les effets de l’urgence

Giulia Gelot, Thelma Godel-Rouschmeyer et Noémie Gourde-Bouchard

Résumé

Mandatée à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l’égalité, la Défenseure des droits a tenu à émettre des avis sur les projets de loi devenus les lois du 31 mai 2021, 30 juillet 2021, et 23 janvier 2022 mettant en place les passes sanitaire et vaccinal. Au-delà d’une analyse sur les inégalités engendrées par ces mesures, la Défenseure offre dans ces avis une critique sévère de la procédure suivie par l’exécutif dans l’élaboration et l’adoption de ces textes, marqués par une contrainte temporelle choisie.

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Texte intégral

  • 1 Loi n°2022-46 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la san (...)
  • 2 Avis du Défenseur des droits n°21-06 du 17 mai 2021, n°21-11 du 20 juillet 2021, et n°22-01 du 4 ja (...)
  • 3 Avis du Défenseur des droits n°21-06 du 17 mai 2021.
  • 4 Avis du Défenseur des droits n°21-06 du 17 mai 2021.
  • 5 CHAMPEIL-DESPLATS Véronique et HENNETTE-VAUCHEZ Stéphanie, « Entretien avec Claire Hédon, Défenseur (...)

1À l’instar de l’état d’urgence sécuritaire, l’état d’urgence sanitaire a fait l’objet de plusieurs prorogations, avant l’instauration d’un régime ad hoc « transitoire » à partir de juillet 2020. Dans ce cadre, la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire a instauré un « passe sanitaire » conditionnant l’accès à certains événements à une preuve de vaccination ou de dépistage négatif. La loi du 30 juillet 2021 a ensuite étendu son champ d’application, avant que celle du 23 janvier 2022 ne lui substitue un "passe vaccinal”1. Soucieuse des conséquences de ces mesures sur les libertés fondamentales, la Défenseure des droits (DDD) a rendu trois avis relatifs à chacune de ces lois2. Elle y déplore les nombreuses imprécisions et dispositions discriminatoires disséminées dans les projets de lois instituant les passes sanitaire et vaccinal. Elle met également l’accent sur un aspect crucial de la loi du 31 mai 2021 qui constitue, à son sens, une nouvelle « prolongation de l’état d’urgence sanitaire qui ne dit pas son nom »3. Bien que ces avis s’apparentent à de la soft law, la légitimité de la Défenseure donne du poids à de telles mises en garde. À cet égard, elle rappelle la nécessité d’une concertation de l’ensemble des autorités publiques compétentes afin de se prémunir des risques de discriminations que comportent des textes trop vagues4. D’ailleurs, dans un récent entretien, Claire Hédon indiquait que le rôle de l’Institution constitutionnelle dans le contexte épidémique « n’a pas changé, mais a été rendu plus pressant, et la crise sanitaire en a accentué certains traits »5.

2 Les trois avis de la Défenseure des droits sur les passes sanitaire et vaccinal mettent plus particulièrement en lumière les enjeux cruciaux de la temporalité, propres à l’état d’urgence. Ils rendent compte d’abord de l’instrumentalisation du temps par l’exécutif, en vue de neutraliser le contrôle des projets de loi par les parlementaires et les autorités de protection des droits et libertés (I). Ils soulignent ensuite les effets délétères de ces contraintes temporelles, à savoir une rédaction imprécise et des mesures excessivement attentatoires aux droits et libertés (II).

I. L’instrumentalisation du temps par l’exécutif pour un passage en force

3Il ressort clairement de ces avis que la procédure d’adoption des mesures sanitaires pendant la crise a été un enjeu fort. Le recours à une procédure accélérée d’adoption des textes législatifs a réduit en effet considérablement la possibilité pour les parlementaires de débattre des mesures proposées (A) mais encore pour les institutions telles que la Défenseure des droits d’émettre un avis éclairé et instructif sur ces projets (B).

A. La procédure accélérée et la carence de débat parlementaire

  • 6 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p. 5.

4L’évaluation du caractère proportionné de l’instauration envisagée d’un passe sanitaire, puis vaccinal, a été d’autant plus difficile qu’elle s’est faite sous la pression du temps. Le très court délai entre le dépôt des amendements proposés par le gouvernement sur le passe sanitaire et leur adoption par le Parlement a empêché toute consultation ou évaluation approfondie de l’impact des mesures proposées sur les droits et libertés fondamentales. Au surplus, la Défenseure des droits a, plusieurs fois au cours de la pandémie, dénoncé le manque de transparence du gouvernement quant aux données scientifiques sur lesquelles il se fond ait, et qui auraient permis d’évaluer la cohérence et la proportionnalité des mesures adoptées6.

  • 7 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p. 3.
  • 8 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p. 3.
  • 9 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p.8.
  • 10 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p. 4.
  • 11 Ibid.

5Cette accélération du processus législatif est loin d’être un simple désagrément ; elle va foncièrement à l’encontre du principe selon lequel le législateur a pour fonction d’assurer la conciliation entre l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de la santé et le respect des droits et libertés, tel que le rappelait le Conseil constitutionnel dans sa décision du 11 mai 20207. Lorsque le Parlement ne bénéficie pas du temps nécessaire pour examiner les propositions et en débattre, c’est la démocratie8 et les « droits et libertés qui sont au fondement de notre pacte social et républicain » qui en pâtissent9. À cet égard, la Défenseure constate que les dispositions adoptées dans la précipitation ont laissé une grande latitude au pouvoir réglementaire dans l’adoption de mesures contraignantes complémentaires, notamment l’identification de situations dans lesquelles serait exigé un passe vaccinal renforcé et les conditions dans lesquelles un certificat de rétablissement pourrait exceptionnellement remplacer le justificatif de schéma vaccinal complet10. Dans son avis du 4 janvier 2022, la Défenseure rappelait donc instamment qu’il revient au législateur d’adopter des mesures précises afin d’assurer la conciliation entre protection de la santé publique et sauvegarde des droits et libertés11.

B. Une volonté de contourner les garde-fous ?

  • 12 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p.2.
  • 13 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p. 2.
  • 14 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p.2.
  • 15 Avis du Défenseur des droits no 21-11 du 20 juillet 2021.

6Ces avis surprennent tout particulièrement par l’urgence dans laquelle ils semblent avoir été rédigés. En cause, la procédure accélérée d’adoption des textes législatifs, qui a eu pour effet une quasi-neutralisation des instances de protection des droits fondamentaux telles que le Défenseur des droits ou la CNIL12. Il est en effet délicat pour ne pas dire impossible pour les services du Défenseur des droits d’analyser dans un laps de temps aussi réduit les impacts réels des textes. Ainsi, concernant le projet de loi relatif à la gestion de la sortie de crise sanitaire13, la Défenseure des droits a regretté de ne pouvoir fournir que quelques commentaires sur certaines dispositions particulières en raison précisément de la contrainte de temps. Elle a critiqué à ce propos l’introduction des dispositions relatives au passe sanitaire par le biais d’un amendement gouvernemental qui n’a “pas laissé le temps pour des consultations et des avis” avant son vote, réduisant encore le délai dont elle disposait14. Dans son deuxième avis, en date du 20 juillet 2021, la Défenseure s’est vue de nouveau forcée de produire une analyse sommaire. Elle n’a en effet pu prendre connaissance que le jour même du projet de loi, de l’étude d'impact et de l'avis du Conseil d'État15.

7Dans un tel contexte, l’institution n’apparaît pas en mesure d’exercer pleinement son rôle de vigie en amont de l’adoption d’une législation. Le rythme soutenu de l’élaboration et de l’adoption de mesures restrictives de libertés pose ainsi des questions essentielles d’ordre démocratique et juridique, mais il est également susceptible d’entraîner rapidement des conséquences néfastes pour les droits fondamentaux.

II. La précipitation de l’exécutif ou la fabrique de mesures imprécises et liberticides

8L’urgence dans laquelle ont été élaborés les textes a pour conséquences, selon la Défenseure, d’engendrer un risque de discrimination lié à l’application des passes (A), ainsi que d’atteintes disproportionnées aux libertés fondamentales (B).

A. Des dispositions lacunaires tendant à la discrimination de publics vulnérables

9La Défenseure des droits met en lumière de nombreux oublis au sein des textes législatifs considérés. Entre autres défauts, son avis de mai 2021 fustigeait l’absence de disposition claire quant à une éventuelle obligation faite aux professionnels travaillant dans les lieux dont l’accès était soumis au passe sanitaire, d’être eux-mêmes détenteurs dudit passe. Selon l’institution, une telle mesure serait revenue à « conditionner l’accès à un emploi d’une personne à son état de santé », c'est-à-dire à retenir un critère discriminatoire. L’imprécision du projet de loi de mai 2021 laissait donc persister un « risque discriminatoire », confirmé par l’obligation subséquemment faite aux personnels des services et établissements de santé, sociaux et médico-sociaux de présenter un passe sanitaire. Au surplus, la Défenseure souligne que la formulation désignant le public visé ne permettait pas de délimiter le champ d’application du passe.

  • 16 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.12.
  • 17 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.10.

10La Défenseure des droits s’est par ailleurs inquiétée des moyens mis en œuvre pour permettre aux personnes en situation de pauvreté, « éloignées des soins », de se conformer à « une obligation vaccinale déguisée » dans les brefs délais laissés par le projet de loi de juillet 202116. Elle a craint que le temps ne manque aux parlementaires pour corriger les lacunes du texte, qui présente en outre des « risques considérables d’atteinte aux droits de l’enfant »17.

11Il est évident qu’une consultation de la Défenseure des droits, en amont de l’adoption du texte par l’Assemblée nationale, aurait attiré l’attention sur les silences et ambiguïtés problématiques des textes, qui semblent trahir le caractère hâtif de leur élaboration. Ces communications rendent ainsi visible une dégradation de la qualité du droit produit sous l’état d’urgence sanitaire.

B. Les atteintes disproportionnées aux libertés fondamentales

  • 18 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.5.
  • 19 CE, ordon., 6 juillet 2021, n°453505.
  • 20 Loi n°2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire.
  • 21 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.6.
  • 22 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.7.

12Le temps a confirmé les craintes de la Défenseure des droits vis-à-vis de l’impact du passe sanitaire sur les libertés garanties par les principes constitutionnels et les textes internationaux. L’avis du 20 juillet 2021 constatait que l’extension du passe aux déplacements de longue distance par transport public sur le territoire hexagonal, ainsi qu’aux activités de loisirs, était de nature à porter atteinte à la liberté d’aller et venir, et entravait la vie quotidienne18. Cet avis rappelait très pertinemment la précision apportée, quelques jours plus tôt, par le juge des référés du Conseil d’État19 : à ses yeux la mise en œuvre du passe sanitaire par la loi du 31 mai 2021 n’était pas manifestement illégale en ce qu’elle ne concernait pas les activités quotidiennes ou l’exercice des libertés de culte, de réunion ou de manifestation20. Dès lors, en impactant la vie quotidienne et en entravant l’accès à l’espace public de millions de personnes “de manière générale et sans information préalable délivrée suffisamment longtemps en amont”, les nouvelles mesures pouvaient être considérées comme disproportionnées par rapport à l’objectif de sauvegarde de la santé publique21. La Défenseure des droits critiquait de nouveau la temporalité imposée par le défaut d’anticipation de l’exécutif, la brièveté du délai de mise en œuvre du passe sanitaire creusant encore la fracture sociale, alors que la carte de la couverture vaccinale montrait de grandes inégalités dans l’accès au vaccin au détriment des populations précaires22.

  • 23 PERRIER Jean-Baptiste, “Vers l'état d'urgence permanent”, Recueil Dalloz, 2020, p. 1512.
  • 24 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p.2.

13L’avis du 21 juillet 2021 soulignait également le processus de pérennisation insidieux des mesures exceptionnelles de l’état d’urgence, qui n’est pas sans rappeler la logique « de petits pas » laquelle consisterait à « introduire des mesures de façon exceptionnelle ou dérogatoire, avant d'invoquer leur efficacité pour justifier leur extension, voire leur généralisation »23. La Défenseure des droits semble partager cette analyse, affirmant sans détour le 4 janvier 2022 que les inquiétudes exprimées dans ses précédents avis « se trouvent largement confortées par le nouveau projet de loi »24. Elle mettait alors notamment en cause la nécessité et la proportionnalité du passe vaccinal alors que le Gouvernement n’établissait pas qu’une personne non vaccinée testée négative soit plus contagieuse qu’une personne vaccinée non testée. Selon la Défenseure des droits, des mesures sanitaires moins contraignantes mises en œuvre antérieurement auraient pu suffire.

  • 25 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p.3.
  • 26 Décision n°2022-835 DC du 21 janvier 2022 Loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitair (...)

14L’Institution exigeait en outre que soient clairement définis des critères permettant d’encadrer la durée dans le temps d’un tel dispositif25. En ce sens, l’instauration puis la prolongation et l’élargissement du champ d’application de mesures si attentatoires aux droits et libertés que sont les passes sanitaire et vaccinal, interrogeaient sur l’avenir de ces mesures, prétendument temporaires, une fois sortis de l’état d’exception. À cet égard, on remarque que la Défenseure s’est montrée plus sévère que le Conseil constitutionnel26 qui, quelques jours plus tard, déclarait conforme à la Constitution la subordination de l’accès à certains lieux - à l’exception des réunions politiques - à la présentation du passe vaccinal. À la différence de la Défenseure des droits, le juge constitutionnel a paru se contenter de formules usuelles exigeant que ces mesures soient strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus, appropriées aux circonstances de temps et de lieu, et levées sans délai lorsqu'elles ne seraient plus nécessaires.

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  • 27 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.14.
  • 28 CHAMPEIL-DESPLATS Véronique et HENNETTE-VAUCHEZ Stéphanie, « Entretien avec Claire Hédon, Défenseur (...)

15Au travers de ses trois avis rendus à propos de projets de loi relatifs à la crise sanitaire, la Défenseure des droits témoigne de son inquiétude, laquelle est largement nourrie de l’expérience de l’état d’urgence sécuritaire amorcé en 2015 à la suite des attentats terroristes, et prorogé jusqu’en 2019. Au-delà de ses réserves sur la législation conçue et adoptée dans la célérité, elle insiste sur « la nécessité d’une réévaluation régulière du dispositif au regard de la situation sanitaire afin que […] des mesures adoptées dans l’urgence ne se pérennisent pas insidieusement comme cela est trop souvent le cas depuis 2015 »27. Ces mots évoquent une forme de sortie « en trompe-l’œil » de l’état d’exception organisée par le Gouvernement. Dès lors, puisque la question du temps a été au cœur de la mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire et du régime ad hoc transitoire, elle jouera un rôle fondamental pour analyser « une fois la crise sanitaire passée – l’impact des mesures sanitaires sur l’exercice des droits et libertés mais aussi sur la société »28.

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Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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Notes

1 Loi n°2022-46 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique.

2 Avis du Défenseur des droits n°21-06 du 17 mai 2021, n°21-11 du 20 juillet 2021, et n°22-01 du 4 janvier 2022.

3 Avis du Défenseur des droits n°21-06 du 17 mai 2021.

4 Avis du Défenseur des droits n°21-06 du 17 mai 2021.

5 CHAMPEIL-DESPLATS Véronique et HENNETTE-VAUCHEZ Stéphanie, « Entretien avec Claire Hédon, Défenseur des droits », Revue des Droits de l'Homme n°20, 2021, p. 1.

6 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p. 5.

7 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p. 3.

8 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p. 3.

9 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p.8.

10 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p. 4.

11 Ibid.

12 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p.2.

13 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p. 2.

14 Avis du Défenseur des droits no 21-06 du 17 mai 2021, p.2.

15 Avis du Défenseur des droits no 21-11 du 20 juillet 2021.

16 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.12.

17 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.10.

18 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.5.

19 CE, ordon., 6 juillet 2021, n°453505.

20 Loi n°2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire.

21 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.6.

22 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.7.

23 PERRIER Jean-Baptiste, “Vers l'état d'urgence permanent”, Recueil Dalloz, 2020, p. 1512.

24 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p.2.

25 Avis du Défenseur des droits n°22-01 du 4 janvier 2022, p.3.

26 Décision n°2022-835 DC du 21 janvier 2022 Loi renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique.

27 Avis du Défenseur des droits n°21-11 du 20 juillet 2021, p.14.

28 CHAMPEIL-DESPLATS Véronique et HENNETTE-VAUCHEZ Stéphanie, « Entretien avec Claire Hédon, Défenseur des droits », Revue des Droits de l'Homme n°20, 2021.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Giulia Gelot, Thelma Godel-Rouschmeyer et Noémie Gourde-Bouchard, « Avis de la Défenseure des droits sur les passes sanitaire et vaccinal : alerte sur les effets de l’urgence »La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 20 juin 2022, consulté le 25 septembre 2022. URL : http://journals.openedition.org/revdh/14705 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.14705

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Auteurs

Giulia Gelot

Étudiante du Master 2 Systèmes juridiques et droits de l’Homme, Université Paris Nanterre

Du même auteur

Thelma Godel-Rouschmeyer

Étudiante du Master 2 Systèmes juridiques et droits de l’Homme, Université Paris Nanterre

Du même auteur

Noémie Gourde-Bouchard

Étudiante du Master 2 Systèmes juridiques et droits de l’Homme, Université Paris Nanterre

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