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2022
Juin

Contrôles aux frontières intérieures. La CJUE met fin à une pratique illégale

Christoph Tometten

Résumés

L’absence de contrôle aux frontières intérieures assure la libre circulation au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice que constitue l’Union européenne. Toutefois, certains États membres ont réintroduit des contrôles aux frontières intérieures depuis 2015, ce qui contrevient aux dispositions du code frontières Schengen. Dans un arrêt du 26 avril 2022, la Cour de justice de l’Union européenne a décidé que la prolongation de tels contrôles au-delà d’une durée de six mois était contraire au droit de l’Union, sauf en cas d’une nouvelle menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure. À la suite de cet arrêt, les États membres doivent cesser les contrôles qu’ils effectuent depuis 2015. En France, le Conseil d’État est appelé à changer sa jurisprudence en la matière.

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Texte intégral

1L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes – ainsi que le formule l’article 3 alinéa 2 du Traité sur l’Union européenne. L’absence de contrôle aux frontières intérieures est sans doute l’un des traits les plus impressionnants et les plus visibles de l’Union européenne pour ceux qui y vivent, y voyagent et y travaillent.

2Toutefois, cette absence de contrôle est devenue moins évidente depuis que certains États membres ont réintroduit les contrôles à certaines de leurs frontières, du moins de manière aléatoire. C’est le cas de l’Allemagne, de l’Autriche, du Danemark, de la France, de la Suède et de la Norvège (qui participe à l’espace Schengen) depuis 2015 (2016 pour le Danemark). Pour ces États, ces contrôles seraient nécessaires afin de gérer les conséquences de l’arrivée irrégulière d’un grand nombre de ressortissants de pays tiers sur le territoire de l’Union. Dans leurs notifications respectives à la Commission européenne, ils invoquent la lutte contre le terrorisme et le trafic d’êtres humains ainsi que la prétendue inefficacité du contrôle des frontières extérieures. Mais, quels que soient les termes invoqués, il est évident que les contrôles sont destinés à la maîtrise et à la gestion de « flux migratoires ».

  • 1 Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’ (...)
  • 2 Conseil d’État, 28 décembre 2017, n° 415291, Anafé et autres, conclusions du rapporteur public, Aur (...)

3La réintroduction unilatérale des contrôles aux frontières intérieures par les États membres est possible, mais strictement encadrée par les articles 25 et s. du code frontières Schengen1. Ces textes ne sont pas « d’une limpidité exemplaire »,2 mais on peut retenir qu’ils n’envisagent ces contrôles qu’en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure et sous couvert du respect du principe de proportionnalité. Selon l’article 27 du code frontières Schengen, la mesure doit être préalablement notifiée aux États membres et à la Commission et cette notification doit être accompagnée d’informations. La durée des contrôles ne peut être unilatéralement prolongée au-delà de six mois.

4Le cadre légal semble clair, mais il est évident que les États membres ne le respectent pas. La prolongation des contrôles aux frontières intérieures au-delà de six mois par l’Autriche a ainsi donné lieu à une action devant les juridictions compétentes (I) dont l’issue a des conséquences importantes (II).

I – Action en justice contre les contrôles aux frontières intérieures

5En 2019, après l’expiration de la durée maximale prévue par le code frontières Schengen pour le rétablissement et la prolongation des contrôles aux frontières intérieures, NW – c’est le nom qui a été donné par la suite au requérant – a traversé la frontière autrichienne venant de Slovénie et a refusé de s’identifier lors du contrôle par les agents autrichiens. Pour ce refus, il a subi une amende de 36 € en application du droit autrichien. Il a saisi par la suite le tribunal administratif de Styrie (A), qui a demandé à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de statuer sur les questions relevant du droit de l’Union (B).

A – La procédure devant le tribunal administratif de Styrie

6La saisine du tribunal administratif de Styrie visait, d’une part, à faire annuler l’amende et, d’autre part, à faire constater l’illégalité du contrôle en tant que tel. Selon le droit autrichien, les juridictions administratives sont compétentes pour connaître de ces deux types d’action. En France, le juge administratif aurait pu être saisi de l’annulation de l’amende par un recours en excès de pouvoir et de la constatation de l’illégalité du contrôle par un recours en plein contentieux.

  • 3 Verwaltungsgericht München, arrêt du 31 juillet 2019, M 7 K 18.3255, BeckRS 2019, 19455.

7Les contrôles aux frontières ne font, en pratique, que rarement l’objet d’une action en justice. Ils ne portent, par eux-mêmes, atteinte à liberté d’aller et venir que de manière brève et éphémère, étant donné qu’ils ne durent, en général, pas plus de quelques minutes. C’est pour cette raison d’ailleurs que le tribunal administratif de Munich, par arrêt du 31 juillet 2019 – avait qualifié un recours en constatation de l’illégalité d’un contrôle aux frontières d’inadmissible et donc refusé de statuer sur le fond3. Les contrôles aux frontières donnent, bien entendu, lieu à des décisions de refus d’entrée sur le territoire, voire à des arrestations, mais il convient de distinguer ces mesures plus attentatoires aux libertés des contrôles en tant que tels. Faire constater l’illégalité d’un contrôle ne change donc pas de manière tangible la situation des personnes intéressées : elles obtiennent raison, certes, mais aucun dédommagement. Rares sont ceux qui font appel à la justice dans ces conditions.

8Le tribunal administratif de Styrie, après audience publique, est parvenu à la conclusion que le contrôle de NW et l’amende pour refus de s’identifier étaient conformes aux dispositions du droit autrichien. Les agents étaient en droit de procéder à ce contrôle, car les contrôles aux frontières intérieures avaient été rétablis selon la procédure prévue par le droit autrichien. Ceci n’avait d’ailleurs pas été contesté par NW.

9Toutefois, le tribunal administratif ne pouvait se borner à appliquer les dispositions du droit autrichien sans tenir compte du droit de l’Union. La primauté du droit de l’Union exigeait un examen des articles 25 et suivants du code frontières Schengen. En application de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le tribunal administratif a donc demandé à la Cour de justice de l’Union européenne de répondre à certaines questions : le droit de l’Union fait-il obstacle à des dispositions du droit national qui, par une succession de textes réglementaires nationaux, conduisent à un cumul de périodes de prolongation et permettent ainsi une réintroduction du contrôle aux frontières qui excède la limite fixée par le code frontières Schengen ? La libre circulation des citoyens de l’Union, inscrite à l’article 21 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), comprend-elle le droit de ne pas faire l’objet d’un contrôle effectué en désaccord avec les dispositions du code frontières Schengen ? Le droit de l’Union fait-il obstacle à une disposition du droit national selon laquelle une sanction administrative peut frapper une personne refusant de se soumettre à un contrôle contraire aux dispositions du droit de l’Union ?

10La Cour a considéré que la demande était admissible et a donc engagé la procédure prévue à l’article 267 du TFUE.

B – La procédure devant la Cour de Justice de l’Union européenne

11La Cour attache une importance particulière à la question. Dans la procédure écrite, la Commission et tous les États membres qui avaient introduit et prolongé des contrôles aux frontières intérieures depuis 2015 lui ont communiqué des observations. Il est peu surprenant que les États membres se prononçassent en faveur de la légalité du prolongement des contrôles au-delà d’une durée de six mois. Leurs arguments se distinguaient dans les détails, mais s’accordaient sur le point de vue qu’une menace prolongée pour l’ordre public ou la sécurité intérieure devait leur permettre de prendre des mesures unilatérales et par conséquent d’ignorer la durée maximale des contrôles aux frontières intérieures fixée par le code frontières Schengen. La Commission, elle, s’est essentiellement rangée à l’avis de NW. Gardienne des traités, elle avait renoncé à émettre un avis dans ce sens auparavant, ce qui relevait pourtant de sa compétence selon l’article 27 du code frontières Schengen. Cet exemple flagrant du désaccord apparent entre les responsables politiques de la Commission et ses services juridiques sera d’ailleurs épinglé dans l’arrêt de la Cour.

  • 4 Un rapport d’audience a été rédigé par Pola CEBULAK et Marta MORVILLO et publié sur Verfassungsblog(...)
  • 5 CJUE, affaires jointes C-368/20 et C-369/20, NW contre Landespolizeidirektion Steiermark et Bezirks (...)

12Face à ces observations, la Grande Chambre de la Cour s’est réunie en audience publique le 15 juin 20214 et l’Avocat général a prononcé ses conclusions le 6 octobre 20215. Dans celles-ci, il a soutenu que le raisonnement de NW et de la Commission risquerait de conduire à des résultats inacceptables, voire absurdes. Il a ainsi rejoint les États membres dans leur approche ancrée dans une vision étroite de leur responsabilité d’assurer l’ordre public et la sécurité intérieure. Il ne s’est guère posé la question de savoir si l’ordre public et la sécurité intérieure auraient pu être maintenus par une approche différente. Or, il est tout à fait concevable que l’ordre public et la sécurité intérieure puissent être assurés par une coopération policière transfrontalière et multilatérale ou par tout autre moyen qui n’implique ni mesures unilatérales ni contrôles aux frontières.

  • 6 CJUE, arrêt du 26 avril 2022, affaires jointes C-368/20 et C-369/20, NW contre Landespolizeidirekti (...)

13Il n’est donc pas surprenant que la Cour décide, dans son arrêt du 26 avril 20226, de ne pas suivre l’Avocat général dans ses conclusions. En réponse aux questions du tribunal administratif de Styrie, elle a essentiellement considéré que la réintroduction unilatérale de contrôles aux frontières intérieures ne pouvait se prolonger au-delà de six mois qu’en présence d’une nouvelle menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure, distincte de celle qui a été invoquée pour justifier la réintroduction des contrôles en premier lieu.

14Cette décision entraîne des conséquences d’ordre politique et légal.

II – Conséquences de la décision de la Cour

15Les conséquences de la décision de la Cour concernent tous les États membres (A). Pour la France, celles-ci sont particulièrement importantes (B).

A – Conséquences pour les États membres

16La décision de la Cour est sans équivoque : les contrôles aux frontières intérieures doivent cesser immédiatement. La Cour laisse, certes, le soin au tribunal administratif de Styrie de constater si une nouvelle menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure peut, en l’espèce, justifier une prolongation des contrôles au-delà de leur durée maximale de six mois. Sans y être tenue, elle indique toutefois qu’« il semble(…) que (…) la République d’Autriche n’a pas démontré l’existence d’une nouvelle menace ». Et pour cause : les notifications autrichiennes de la prolongation des contrôles employaient, certes, un vocabulaire sensiblement différent au gré des notifications, mais elles se fondaient toutes sur la même préoccupation de l’arrivée irrégulière d’un grand nombre de ressortissants de pays tiers. L’appréciation ne peut être différente pour les mesures prises par les autres États membres concernés.

17Des événements survenus depuis la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures ne sauraient d’ailleurs pas justifier la prolongation des contrôles. L’agression russe contre l’Ukraine a, certes, conduit à l’arrivée d’un grand nombre de personnes cherchant refuge au sein de l’Union. Mais cette situation correspond exactement à la situation invoquée par les États membres pour justifier la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures depuis 2015. Les causes de divers mouvements de personnes, voire la nationalité de ces personnes, ne sont pas des éléments susceptibles de constituer une menace nouvelle et différente pour l’ordre public et la sécurité intérieure. La pandémie du Covid-19 pourrait, elle, être considérée comme une menace d’une autre nature et par conséquent nouvelle au sens de l’arrêt de la Cour. Mais comme elle perdure depuis bien plus de deux ans, elle ne peut servir de justification à des mesures qui sont limitées, par l’article 25 alinéa 4 du code frontières Schengen, à une durée maximale de six mois. De toute manière, les États membres ne peuvent se prévaloir que de menaces auparavant notifiées à la Commission pour justifier la réintroduction et la prolongation de contrôles aux frontières intérieures. Leurs notifications respectives ne mentionnent pas de menaces de nature différente de celles qui ont été invoquées depuis des années.

18À défaut d’agir en conséquence, les États membres doivent craindre de nouvelles procédures au niveau de leurs juridictions respectives. Toute personne qui ferait l’objet d’un contrôle aux frontières intérieures pourrait saisir les juridictions compétentes au niveau national d’un recours aux fins de faire constater l’illégalité du contrôle et d’annuler d’éventuelles amendes. Par ailleurs, une demande d’indemnisation de dommages résultant d’un tel contrôle peut s’avérer fondée. Il ne fait pas de doute que les contrôles aux frontières intérieures génèrent des dommages importants pour les entreprises agissant au niveau transfrontalier.

19La réforme du code frontières Schengen, une priorité de la Présidence française du Conseil de l’Union européenne7, ne changera probablement pas la donne. La majorité au Conseil et au Parlement ne désire pas remplacer le principe de l’absence de contrôle aux frontières intérieures par une réglementation plus souple permettant l’action unilatérale de certains États membres. L’absence de contrôle aux frontières intérieures est d’ailleurs plus qu’un symbole : elle émane directement de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et de la libre circulation des personnes garantis à l’article 3 alinéa 2 du Traité sur l’Union européenne. Toute réforme du code frontières Schengen doit respecter le droit primaire de l’Union et ses principes fondateurs.

20Pour la France, l’arrêt de la Cour présente des enjeux encore plus importants.

B – Conséquences pour la France

  • 8 Conseil d’État, 28 décembre 2017, n° 415291, Anafé et autres. Un commentaire de cet arrêt a été réd (...)
  • 9 Conseil d’État, 16 octobre 2019, n° 425936, Anafé et autres.

21En France, le Conseil d’État avait déjà été amené, par le passé, à statuer sur la légalité des contrôles aux frontières intérieures à deux reprises. Il avait alors refusé de saisir la Cour de justice de l’Union européenne de l’affaire. Par deux arrêts en date du 21 novembre 20178 et du 16 octobre 20199, il avait rejeté les requêtes en annulation des décisions du Gouvernement français de prolonger les contrôles aux frontières intérieures au-delà de la durée maximale prévue par le code frontières Schengen.

  • 10 Conseil d’État, 28 décembre 2017, n° 415291, Anafé et autres, conclusions du rapporteur public, Aur (...)

22Pour motiver ces arrêts, le Conseil d’État se contente de constater que les dispositions du code frontières Schengen ne font pas obstacle, selon lui, à la prolongation des contrôles en cas de nouvelle menace ou de menace renouvelée pour l’ordre public et la sécurité intérieure. On n’apprend pourtant pas par quels raisonnements le Conseil d’État en arrive à cette conclusion et pourquoi il considère que cette question, portant évidemment sur l’interprétation des textes européens, ne doit pas être posée à la CJUE. Le rapporteur public avait pourtant, en 2017, fait la distinction entre « une menace transfrontalière grave d’une toute autre nature » susceptible, selon lui, de justifier une prolongation des contrôles au-delà d’une durée de six mois et une menace nouvelle fondée sur des éléments nouveaux qui, toutefois, justifierait également la prolongation des contrôles10.

23Quoi qu’il en soit, les motifs des arrêts précités s’avèrent aujourd’hui contraires à la jurisprudence de la CJUE. Le Conseil d’État devra donc revoir sa jurisprudence à la lumière de cet arrêt. En effet, l’Anafé11, le Gisti12, la Cimade13 et la Ligue des droits de l’Homme14 l’ont saisi récemment d’un référé-suspension contre la dernière décision de prolonger les contrôles aux frontières intérieures15.

24L’occasion est bonne pour le Conseil d’État de revoir sa jurisprudence dans un sens plus respectueux d’une union sans cesse plus étroite des peuples de l’Europe. Il est loisible au gouvernement de cesser les contrôles aux frontières intérieures avant qu’on ne l’y oblige.

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Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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Notes

1 Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (JO L 77 du 23.3.2016, p. 1-52).

2 Conseil d’État, 28 décembre 2017, n° 415291, Anafé et autres, conclusions du rapporteur public, Aurélie BRETONNEAU.

3 Verwaltungsgericht München, arrêt du 31 juillet 2019, M 7 K 18.3255, BeckRS 2019, 19455.

4 Un rapport d’audience a été rédigé par Pola CEBULAK et Marta MORVILLO et publié sur Verfassungsblog : https://verfassungsblog.de/the-guardian-is-absent/.

5 CJUE, affaires jointes C-368/20 et C-369/20, NW contre Landespolizeidirektion Steiermark et Bezirkshauptmannschaft Leibniz, conclusions de l’Avocat général M. Henrik SAUGMANDSGAARD ØE, présentées le 6 octobre 2021. Un commentaire des conclusions a été rédigé par Pola CEBULAK et Marta MORVILLO et publié sur Verfassungsblog : https://verfassungsblog.de/the-writing-is-on-the-wall/.

6 CJUE, arrêt du 26 avril 2022, affaires jointes C-368/20 et C-369/20, NW contre Landespolizeidirektion Steiermark et Bezirkshauptmannschaft Leibniz. Des commentaires de l’arrêt ont été rédigés par Jonas BORNEMANN, Pola CEBULAK et Marta MORVILLO et publiés sur Verfassungsblog : https://verfassungsblog.de/reviving-the-promise-of-schengen/ et https://verfassungsblog.de/schengen-restored/.

7 Cf. https://france.representation.ec.europa.eu/informations/schengen-une-reforme-pour-proteger-la-libre-circulation-2022-02-02_fr.

8 Conseil d’État, 28 décembre 2017, n° 415291, Anafé et autres. Un commentaire de cet arrêt a été rédigé par Sébastien PLATON et publié sur Verfassungsblog : https://verfassungsblog.de/30-days-six-months-forever-border-control-and-the-french-council-of-state/.

9 Conseil d’État, 16 octobre 2019, n° 425936, Anafé et autres.

10 Conseil d’État, 28 décembre 2017, n° 415291, Anafé et autres, conclusions du rapporteur public, Aurélie BRETONNEAU.

11 Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers : www.anafe.org.

12 Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s : www.gisti.org.

13 La Cimade – Service œcuménique d’entraide : www.lacimade.org.

14 www.ldh-france.org.

15 Cf. https://www.lemonde.fr/societe/article/2022/05/10/le-conseil-d-etat-saisi-du-controle-aux-frontieres-retabli-par-la-france-depuis-2015_6125410_3224.html.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Christoph Tometten, « Contrôles aux frontières intérieures. La CJUE met fin à une pratique illégale »La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 28 juin 2022, consulté le 18 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/14715 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.14715

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Auteur

Christoph Tometten

Avocat au barreau de Berlin. Il a représenté le requérant dans la procédure devant la Cour de justice de l’Union européenne.

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Droits d’auteur

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