1Alors que les violations des droits et libertés se sont multipliées du fait de la pandémie mondiale et se poursuivent depuis, notamment en ce qui concerne les droits sociaux et l’égalité au sein de l’Union européenne, les avis de l’Agence et les solutions proposées sont déterminants.

2Dans son rapport annuel de 2022, la FRA a plus particulièrement analysé le comportement des États membres de l’Union en la matière. Elle en déduit l’ouverture d’une « ère post-Covid-19 » caractérisée par la persistance de violations issues de la période pandémique, comme si aucun retour en arrière n’était possible. En effet, la FRA relève que les « vingt-sept » n’ont respecté les droits fondamentaux que de manière lacunaire. Plus précisément, ces défaillances consistent en un respect des droits à géométrie variable. La FRA alerte tout particulièrement sur la situation dégradée des personnes vulnérables. De plus, la FRA relève que les États membres ne mettent pas pleinement en œuvre les outils mis à disposition par les textes communautaires malgré leur obligation de les respecter. Il en résulte un devoir de vigilance accru de l’Agence (I).

3En dépit de la nécessité de ne pas relâcher l’attention que l’Agence reconnaît volontiers, on peut néanmoins s’interroger sur l’efficacité et l’effet incitatif des avis formulés dans son rapport. En effet, la FRA ne se départit pas d’une certaine opiniâtreté dans l’énoncé de recommandations ne faisant apparemment pas obstacle à la pérennisation d’un état de violation des droits, une fois passé le pic de la crise Covid. Pour autant, le manque de moyens coercitifs qui la caractérise face à l’étendue des atteintes disqualifie largement le mécanisme qui s’apparente au mieux à un mécanisme d’alerte (II).

I/- Un devoir de vigilance accru de la FRA dans l’ère post-Covid-19

4Dans ce rapport, la FRA rappelle le progrès des organes de l’UE et des États membres quant à la protection des droits fondamentaux, mais dépeint tout de même la période du Covid-19 comme une période sombre pour les droits protégés par la Charte, notamment les droits sociaux et le principe d’égalité qui leur est associé (A). Elle regrette que les 27 utilisent peu ou mal la Charte et les différents outils communautaires (B).

A/- Les efforts nuancés des États membres en matière de droits sociaux et d’égalité

5La FRA constate des efforts louables pour préserver la garantie des droits fondamentaux, de la part de l’UE qui a développé rapidement plusieurs stratégies pour lutter contre le Covid : d’abord, la mise en place d’une stratégie d’analyse de la situation épidémiologique avec le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ; ensuite une stratégie d’évaluation des traitements et des vaccins par l’Agence européenne des médicaments ; enfin sur le plan financier, la mise à la disposition de 723,8 milliards d’euros aux États membres pour faire face aux conséquences sociales de la crise.

6La FRA met tout d’abord en lumière les progrès de l’UE en matière de non-discrimination, et notamment en faveur de l’égalité des personnes LGBTQI+. Elle insiste, entre autres, sur la jurisprudence V.M.A. c. Stolichna obshtina de la Cour de justice de l’UE selon laquelle l’obligation de reconnaître dans un couple homosexuel, la relation parent-enfant, dans le cadre de la libre circulation, ne porte pas atteinte à l’identité et aux compétences nationales. Plusieurs États membres ont réagi favorablement à ces évolutions, en adoptant des plans d’action nationaux en faveur des droits des personnes LGBTQI+ ainsi que, plus largement, pour lutter contre le racisme, la xénophobie et d’autres formes d’intolérance. Concernant, ensuite, les droits de l’enfant, la Commission européenne a élaboré une stratégie reposant sur 6 piliers : l’inclusion socioéconomique, la santé et l’éducation et la promotion de participation des enfants. Au sujet des violences de genre, l’UE et les États ont également adopté de nouvelles mesures juridiques et politiques pour renforcer les droits des victimes. Ou encore, la FRA souligne que l’ensemble des 27 disposent aujourd’hui d’un organe national du suivi de la convention des droits des personnes handicapées et que la Commission européenne entreprend une nouvelle stratégie pour les droits des handicapés. Enfin, l’UE a réfléchi aux enjeux de la numérisation du quotidien et a mis en place une stratégie pour lutter contre les dérives, survenues pendant la pandémie, concernant la protection des données personnelles et la sécurité.

B/- Des outils communautaires mal intégrés par les États membres

8La FRA signale, de façon générale, les effets des textes communautaires en matière de droits fondamentaux qu’elle juge insuffisants pour faire face au regain récent de violations. Elle espère que la désignation de points focaux nationaux de la Charte permettra sur le long terme un respect plus ample par les organismes nationaux de la stratégie promue par la Commission et par les conclusions du Conseil. Au niveau national, la réalisation de toutes ces dimensions nécessite un changement quant à la culture des droits fondamentaux. Comme le montrent les données probantes tirées d’affaires judiciaires, mais aussi les travaux législatifs, la pratique des États reste en effet axée sur le droit constitutionnel national et sur la ConvEDH. Ainsi la valeur ajoutée de la Charte n’est pas encore suffisamment exploitée et l’interaction entre la Charte et le droit national, d’une part, et entre la Charte et la ConvEDH, d’autre part, ne fait pas encore suffisamment partie des programmes de formation standards. Pire encore, la FRA constate, à partir de consultations que la Commission européenne a menées lors de l’élaboration de la stratégie, que les administrations locales ne connaissent pas bien cet instrument. Les rapports de la Commission européenne et des organismes internationaux de surveillance des droits de l’Homme témoignent également que 20 ans après l’adoption de la directive relative à l’égalité raciale, un certain nombre d’États ne mettent toujours pas pleinement en œuvre ses dispositions. L’Agence appelle donc les 27 à améliorer l’efficacité de leurs mesures et de leurs dispositions institutionnelles afin que ladite directive soit pleinement appliquée en particulier s’agissant des sanctions en cas de non-respect des obligations. La FRA estime qu’une telle approche peut contribuer à réduire les obstacles auxquels se heurtent les minorités ethniques et les migrants lorsqu’ils tentent d’accéder à l’éducation, à l’emploi, aux biens et aux services, en particulier en matière de logement et de protection sociale.

9Par ailleurs, selon la FRA, les outils communautaires en faveur des droits sociaux et de l’égalité ont été délaissés. Ainsi le portail e-justice, permettant aux États membres de partager les meilleures pratiques en matière d’utilisation de la Charte et de sensibilisation à celle-ci, notamment au niveau local, n’a presque pas été employé. De même, la FRA constate un manque de contrôle systématique des mesures qui permettrait de s’assurer que ces dernières sont utilisées de manière efficiente, dans le respect du droit des personnes. En outre, les organes statutaires compétents en matière de droit de l’Homme ne prennent pas part au suivi de l’efficacité des mesures adoptées dans leurs plans pour la reprise et la résilience visant à promouvoir les droits sociaux. La FRA demande aussi que le fond de Facilité pour la Reprise et la Résilience (FRR) soit utilisé d’une façon compatible avec la Charte ou la CDPH. À cet égard, la FRA encourage les autorités compétentes des États membres dans le cadre de ce processus, à engager des consultations systématiques et constructives avec leurs organismes statutaires chargés de la protection des droits de l’Homme. Elle les incite à envisager d’associer les organes statutaires de défense des droits de l’Homme au travail d’analyse d’impact des mesures de relance sur les droits fondamentaux. En général, la mauvaise récolte ou l’absence de données en matière de discrimination ne permet pas aux États de mettre en place des plans d’action efficaces pour lutter contre la discrimination. Enfin, la FRA rappelle l’importance qu’il y a pour l’UE et les États membres de sensibiliser les populations à la protection des données personnelles et aux différents recours à leur disposition.

10Finalement, dans les conclusions de son rapport annuel, l’Agence regrette la persistance de violations des droits de l’Homme en 2021 malgré la sortie de la crise Covid-19 qui avait pu justifier certaines restrictions. Toutefois, le phénomène d’enlisement de violations des droits fondamentaux que la FRA déplore n’est pas nouveau. Les recommandations de l’Agence souffrent en effet d’un manque récurrent d’effectivité.

II/- L’effectivité très relative des recommandations de la FRA dans l’ère post-Covid-19

11Comme toujours, les avis de la FRA en vue de l’amélioration de la protection des droits fondamentaux formulent une panoplie de recommandations qui semblent adaptées à une situation toujours risquée pour les droits, en dépit de la sortie de crise Covid-19 (A). Toutefois, le défaut de force obligatoire des avis de l’Agence pénalise leur effectivité et condamne l’Agence à une vaine répétition (B).

A/- Une large gamme de recommandations pour une protection plus complète des droits fondamentaux

12Les constats dressés par la FRA des progrès ou, à l’inverse, des insuffisances quant à la protection des droits fondamentaux au sein de l’Union européenne sont systématiquement accompagnés de recommandations sous la forme d’avis. Nous pouvons observer le soin particulier avec lequel l’Agence formule des pistes variées de renforcement de la protection des droits humains. Il s’agit pour la FRA de parvenir à une amélioration de la garantie des droits fondamentaux en suggérant une panoplie ciblée et complète de mesures à mettre en œuvre.

13Tout d’abord, la diversité des acteurs ciblés par les recommandations est particulièrement bienvenue.

16Ainsi, la volonté de la FRA d’inciter les États membres et institutions de l’UE au renforcement de la garantie des droits fondamentaux est marquée par la qualité et la complémentarité de ses recommandations, enrichies par la gamme d’outils et d’acteurs mobilisables. Il est toutefois difficile d’ignorer le défaut de force obligatoire de ses avis.

B/- Des recommandations répétitives dénuées de force obligatoire

17La mission de l’Agence de promotion et de protection des droits fondamentaux dans l’UE se cantonne au recueil d’informations et à leur analyse afin de révéler des tendances et de formuler des recommandations. Dès lors, sans pouvoir coercitif, l’influence de l’Agence repose sur sa capacité à inciter et à soutenir les États pour l’amélioration de la garantie des droits fondamentaux. Or, nous ne pouvons que souligner ici l’aspect répétitif des recommandations contenues dans le rapport rendu par la FRA portant sur l’année 2021.

19En somme, le caractère relativement redondant des avis de la FRA peut être expliqué par l’ampleur de la marge de progression qui demeure, par l’immobilisme de nombreux acteurs ainsi que par le défaut de force obligatoire de ses avis. Cette répétition ne retire toutefois pas au rapport annuel et à l’activité générale de la FRA leur importance. Le recueil de données et leur évaluation demeurent une activité particulièrement essentielle qui peut constituer le socle de mesures plus coercitives d’amélioration de la protection des droits et libertés fondamentaux tant au niveau de l’Union européenne que de ses États membres.

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20Rapport 2022 de la FRA

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