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Dossier Thématique : La citoyenneté sociale à l'heure actuelle : relectures de T.H. Marshall
II- La "citoyenneté sociale européenne" est elle marshallienne ?

Ce que l’Union européenne fait à la citoyenneté en général et à la citoyenneté sociale en particulier

Julien Barroche

Résumés

À quel concept de « citoyenneté » renvoie-t-on lorsque l’on parle de citoyenneté européenne ? Poser cette question, c’est inviter à ne pas entendre la notion de citoyenneté européenne, telle qu’elle est invoquée par les acteurs et autres jurislateurs de l’Union, sur le mode de l’évidence performative. C’est aussi inviter à assumer une certaine définition de la citoyenneté. La perspective ici retenue, principalement centrée sur l’expérience historique, s’en remet à une définition politique, laquelle réfère de manière systématique la notion de citoyenneté à celle de communauté politique d’appartenance. Tel est le premier des enseignements du propos de T. H. Marshall. Il en est un deuxième, parmi de nombreux autres : alors que, dans le cas anglais, la dimension économique et sociale est venue couronner les volets civil et politique comme leur complément nécessaire, dans le cas de l’Union européenne, la consécration des droits économiques et sociaux n’a pas suivi la reconnaissance des droits civils et politiques, elle l’a au contraire précédée. Et ni le social ni l’économique n’ont ensuite atteint le niveau politique. Bien plus, l’économique a absorbé le social pour n’en laisser survivre qu’une forme rebutée. La question se pose à alors de savoir, à l’aune de la définition posée, si le ressortissant de l’Union en est véritablement un citoyen.

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Texte intégral

« Et c’est assurément en profaner le nom. Que de vouloir le mettre à toute occasion. » (Molière, Le Misanthrope, Acte I, scène 2)

I. Citoyenneté, citoyenneté sociale et communauté politique

  • 1 T. H. Marshall enracine son propos dans l’histoire et ne lui donne d’ailleurs aucun sens téléologiq (...)
  • 2 Ibid., p. 11.

1Marshall comprend la citoyenneté comme un statut – englobant – d’appartenance à une communauté politique. Le cœur de son propos, qui porte d’abord et avant tout sur l’expérience spécifiquement anglaise, est d’insister sur l’intrication intime, sur l’indissociabilité de structure, des trois dimensions civile, politique et sociale de la citoyenneté1. D’un côté, les droits civils et politiques constituent une sorte de préalable à l’obtention de droits sociaux. L’obtention de droits sociaux suppose en effet l’engagement des acteurs dans des luttes qu’ils mènent eux-mêmes – à partir de leurs droits déjà reconnus de citoyens. De l’autre, les droits sociaux peuvent être considérés comme la consécration des droits civils et politiques, leur aboutissement nécessaire, le parachèvement d’un processus historique de revendication et d’extension des droits. Encore faut-il préciser qu’ils sont moins un complément que la condition matérielle de possibilité de l’exercice des droits civils et politiques : « le droit de vivre comme un être civilisé conformément aux standards en vigueur dans la société », via le bénéfice d’« un socle de bien-être économique » et pour finir d’égalité matérielle2.

2La pointe de la démonstration de Marshall est de souligner la centralité des droits sociaux, donc de l’État social (droit du travail, services publics, sécurité sociale), dans la constitution de la citoyenneté moderne. La citoyenneté sociale est à ce point contenue dans la matrice originaire de la citoyenneté (elle ne se réduit pas à une simple réponse à la question sociale du XIXe siècle) que l’extension des droits sociaux s’avère aussi décisive pour le développement de la citoyenneté moderne que l’extension des droits civils et politiques. Pensons au droit à l’éducation ou au droit à la santé. Autrement dit, les dimensions civile et politique de la citoyenneté sont condamnées à rester inachevées et ineffectives sans leur volet social, sans une véritable redistribution des ressources à l’intérieur de la communauté politique. La chronologie dessinée par Marshall, il faut y insister encore, est propre à l’expérience anglaise (qui n’est que très partiellement généralisable) : le social vient couronner le civil et le politique. Mais il faut surtout retenir de cette succession qu’au-delà du contexte de son déploiement la citoyenneté sociale a pour fonction d’extraire des logiques de concurrence, du marché et du profit les différents mécanismes de redistribution, d’accès à certains biens et à certains services fondamentaux ; et pour justification de faire de leur bénéfice la conséquence d’une appartenance politique.

  • 3 Nous considérons la citoyenneté européenne telle qu’elle naît de facto dans le cadre du Marché comm (...)
  • 4 Pour de amples développements, voir notre étude « La citoyenneté européenne victime de ses contradi (...)

3Quoiqu’il en soit de cette chronologie, notons tout de même que, dans le cas de l’Union européenne, la dynamique est comme inversée. En raison de l’échec de la voie politique (l’épisode de la Communauté européenne de défense reste une blessure traumatique), la citoyenneté a pris une forme résolument économique et sociale3. La consécration des droits économiques et sociaux n’a pas suivi la reconnaissance des droits civils et politiques – déjà assurée au niveau national –, elle l’a précédée. Précisons encore le constat. D’une part, les droits économiques et sociaux n’ont pas débouché sur quelque chose de proprement politique. La compétence sociale relevant des États, les droits sociaux demeurant très peu développés à l’échelle de l’Union, la citoyenneté européenne reste d’abord et avant tout une citoyenneté économique4. Et ce, quand bien même la liberté de circulation, cœur de la citoyenneté européenne, est aussi conçue comme un vecteur de rapprochement des peuples européens, devant ultimement conduire à l’unification politique. D’autre part, la dimension sociale de la citoyenneté européenne tend à perdre sa vocation initiale, à savoir se prémunir contre le tout-économique qui, dans un contexte de la crise de l’État-providence, conduit à appréhender la question sociale à travers le seul prisme de la compétitivité.

  • 5 Voir notre étude, qui s’inscrit dans une perspective qui n’est pas tout à fait étrangère à celle de (...)

4À considérer la perspective marshallienne, la question se pose de savoir si une citoyenneté réduite à sa dimension économique est encore une citoyenneté5. Est-il vraiment légitime de parler de citoyenneté – sociale – de l’Union ? Poser un tel diagnostic négatif, dissipons d’emblée d’éventuels malentendus, ce n’est pas oublier la crise de la citoyenneté nationale elle-même. Il ne saurait s’agir d’idéaliser la situation nationale pour mieux noircir le tableau européen. Il s’agit simplement de maintenir une définition de la citoyenneté donnant toute sa centralité à la dimension politique : la citoyenneté comme de droit de prendre part politiquement à la vie de la cité. Jusqu’où la construction européenne peut-elle faire souffrir la notion de citoyenneté tout en continuant d’en être légitimement justiciable ?

  • 6 Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1923, p. 101.

5Nous devons donc confesser ici un parti pris épistémologique : non pas adapter le concept de citoyenneté à la réalité de l’Union mais évaluer cette dernière par rapport à un étalon de valeur. D’une telle démarche, on peut finalement ressortir en adoptant deux attitudes contraires. Soit le constat est définitif : toute citoyenneté européenne est rigoureusement impossible. Soit le diagnostic établi conduit à identifier le chemin restant à parcourir. Nous devons encore confesser quelques scrupules méthodologiques : peut-être sommes-nous trop dépendant de la définition française de la citoyenneté qui, précisément, donne la primauté à la dimension politique (comme l’écrit Maurice Hauriou, « la jouissance des droits civiques et politiques constitue la qualité de citoyen »6), là où d’autres traditions nationales accentuent davantage la dimension sociale ou la dimension civile. Or, le propre de la construction européenne ne consiste-t-il pas aussi à inciter les cultures nationales à s’ouvrir les unes aux autres ? Soit. Mais jusqu’où aller dans cette entreprise ? Jusqu’où aller dans la redéfinition du concept de citoyenneté ? Nous faisons pour notre part le choix d’exposer une option épistémologique tranchée, laquelle pourra en effet être perçue comme un biais typiquement franco-français, mais en misant sur sa vertu heuristique : ce regard, parmi de nombreux autres, a peut-être quelque chose d’éclairant pour qui veut comprendre la singularité de la citoyenneté européenne.

II. La dépendance aux origines économiques ou la matrice du marché

  • 7 Il est communément admis d’attribuer la paternité de l’expression au juriste allemand Hans Peter Ip (...)
  • 8 Voir Anastasia Iliopoulou-Penot, « Les catégories des travailleurs et des citoyens », in Brunessen (...)

6Nous traiterons moins de l’accès à la citoyenneté de l’Union que du contenu des droits qu’elle recouvre et de l’actionnement du statut juridique auquel elle renvoie. Malgré les efforts de densification matérielle qui ont été entrepris, malgré la dynamique de fondamentalisation des droits de l’individu européen (ou peut-être à cause d’elle, infra), la citoyenneté de l’Union reste une « citoyenneté de marché »7. À rebours de la philosophie de l’engrenage fonctionnaliste qui porte le projet européen, force est de constater que l’identité génétique de la citoyenneté européenne présente un caractère peut-être indépassable : le travailleur migrant comme figure séminale et matricielle du citoyen européen8.

7La logique qui a été à l’œuvre est finalement celle de la dilatation de la matrice du marché. Sur deux plans distincts. Sur le plan du contenu, on est passé de la libre circulation des travailleurs et autres prestataires de services à la libre circulation des agents économiques plus généralement : les consommateurs mobiles, les touristes, les retraités comme anciens travailleurs, les étudiants comme futurs travailleurs, les chômeurs en quête de travail. À mesure que le droit de libre circulation s’est détaché de l’activité économique stricto sensu, il n’a cessé de confirmer son ancrage fondamentalement économique. C’est encore le statut de travailleur qui ouvre droit au maximum de protection (infra). Sur le plan de la méthode, la citoyenneté européenne a été conçue dans le moule du marché intérieur et en a épousé les contours en se voyant appliquer le même régime juridique : principe de la libre circulation, logique de non-discrimination, paradigme de l’entrave, principe de reconnaissance mutuelle, critère de l’accès, régime de dérogations.

  • 9 Voir Julien Barroche, « La citoyenneté européenne victime de ses contradictions… », art. cité, p. 2 (...)

8La citoyenneté dite sociale de l’Union répond à la même logique. En effet, les législations sociales et le droit du travail de même que les services d’intérêt général et le droit fiscal ont été indistinctement perçus sur le mode de l’entrave. Or, dès l’instant où l’on passe des marchandises aux personnes et aux services, les enjeux ne sont plus tout à fait identiques. Les coûts démocratiques ne peuvent plus être éludés, spécialement les coûts de l’application du principe de reconnaissance mutuelle9. En matière de services d’intérêt général en particulier, on touche à l’identité culturelle et politique des États. Aussi des questions d’envergure se posent-elles, qui n’ont jamais été véritablement débattues. Par exemple : dans quelle mesure des services publics comme la santé ou l’enseignement supérieur doivent-ils se voir appliquer le régime de la libre prestation de service ? Le principe de la liberté d’établissement est-il légitime à remettre en cause des acquis sociaux ? Ou encore, de manière plus générale : faire émerger une solidarité européenne suppose-t-il de créer des discriminations entre les citoyens de l’Union, des discriminations qui, bien souvent, s’avèrent juridiquement injustifiables et politiquement insoutenables ?

  • 10 Voir Emmanuelle Mazuyer, L’Harmonisation sociale européenne, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 57-94.
  • 11 CJCE, 12 mai 1998, Maria Martinez Sala, aff. C-85/96. Citons également, dans la ligne de cet arrêt (...)
  • 12 CJCE, 11 juillet 2002, Marie-Nathalie D’Hoop, aff. C-224/98 ; CJCE, Ass. plén., 23 mars 2004, Brian (...)

9Ces questions, nous le répétons, n’ont jamais été véritablement débattues. Et pour cause : hormis une courte période à la fin des années 1970 pendant laquelle le législateur a mené une politique ambitieuse d’harmonisation sociale10, la citoyenneté sociale européenne est avant tout une construction jurisprudentielle opérée au nom du principe de non-discrimination en raison de la nationalité. C’est la Cour de justice qui, à partir des années 1990, spécialement l’arrêt Martinez Sala (1998)11, a élaboré une jurisprudence audacieuse pour ouvrir l’accès aux droits sociaux aux citoyens européens inactifs en situation de mobilité transnationale – en exigeant d’eux, dans un second temps, un « lien réel » ou un « degré d’intégration » suffisant avec/dans la société de l’État d’accueil12. Ce qui nous intéresse ici, c’est moins de suivre les sinuosités de la jurisprudence de la Cour que de soulever le point suivant : la soutenabilité de ce projet, qui repose de fait sur un découplage entre droits et devoirs de solidarité, suppose in fine que les nationaux sédentaires consentent au financement de la solidarité avec les citoyens des autres États membres faisant usage de leur droit à la libre circulation. La question se pose donc de savoir si l’Union peut imposer la prise en charge de non-cotisants alors même qu’elle tend par ailleurs à encourager la fuite des cotisants. Même s’il a perdu de son acuité depuis la rétractation – relative – de la Cour de justice (infra), cet enjeu, là encore, n’a jamais été débattu démocratiquement. On s’en est remis à l’automatisme de l’engrenage fonctionnaliste et aux différentes contraintes jurisprudentielles progressivement posées par les juges. Quelle est finalement la légitimité de ce processus ? La question de la légitimité se pose d’autant plus que les enjeux politiques sont colossaux. La suppression de toute condition économique à l’accès aux droits sociaux, par exemple, peut-elle raisonnablement intervenir avant un début d’harmonisation des législations sociales et fiscales des États membres ?

  • 13 Voir Mathilde Unger, Les Frontières de la justice sociale. Les théories de la justice mondiale au p (...)

10Un autre point mérite d’être soulevé à ce stade : la lutte contre les discriminations en raison de la nationalité déploie des conséquences souvent non identifiées comme telles, celle notamment de légitimer toutes les autres discriminations – hormis les discriminations hommes/femmes dont l’interdiction est peut-être l’un des grands apports de la citoyenneté sociale européenne (posée non par le juge mais par le législateur européen). Ainsi, toutes les discriminations autres que celles fondées sur la nationalité finissent par être perçues comme s’imposant d’elles-mêmes. On naturalise le fait accompli, et particulièrement les discriminations économiques13. Le citoyen est en quelque sorte invité à se désaliéner de son appartenance nationale pour mieux se réaliéner au marché. Censément neutre et indolore, le paradigme de la non-discrimination tend ainsi à ériger le marché lui-même en critère de définition de la justice, comme si l’accès au marché intérieur constituait en tant que tel une modalité naturelle de réalisation de la justice sociale. Or, en quoi les discriminations pratiquées sur critères économiques (mérite économique, intégration sociale, réussite mesurée à travers la capacité à subvenir à ses besoins, infra) devraient-elle être considérées comme plus légitimes que celles pratiquées en raison de la nationalité ? Nous restons dubitatif et en concluons que le combat contre le nationalisme étatique se paie d’un prix – sur fond de croyance néolibérale : s’en remettre au naturalisme économique, à la naturalité du marché.

11Il faut encore ajouter que la non-discrimination ne se limite pas à la nationalité et au sexe, elle est devenue une sorte de clause générale englobant l’âge, la religion, les convictions personnelles, l’orientation sexuelle, etc. Qu’on ne se méprenne pas cependant. Il ne s’agit évidemment pas pour nous de remettre en cause le bien-fondé de la lutte contre toutes ces discriminations illégales, il s’agit simplement de comprendre en quoi le principe de non-discrimination en vient à ériger une séparation radicale entre deux séries de valeurs. D’un côté, les valeurs sociétales qui ne posent pas problème du point de vue des règles du marché intérieur : égalité hommes/femmes, défense de l’environnement. De l’autre, les principes sociaux qui posent potentiellement problème et tendent à être considérés sur le mode l’anomalie : droit de grève, libertés syndicales, droit de négociation collective, etc. Il n’est pas interdit de voir là une déformation intellectuelle, de provenance néolibérale, qui, sous couvert d’application du généreux principe de non-discrimination, conduit à passer l’ensemble des valeurs de la citoyenneté au crible du marché.

  • 14 Parce que l’Union ne possède pas de compétence en matière sociale, on s’est longtemps empêché de co (...)

12Évidemment, les contraintes de l’intégration européenne sont bien connues : l’Union est dépendante des États membres pour réaliser son projet de mobilité transnationale. Elle ne dispose pas de compétence en matière sociale et doit donc s’appuyer sur les dispositifs étatiques de solidarité (qu’elle s’attache à coordonner)14. Une précision s’impose néanmoins : peut-être la politique jurisprudentielle de la Cour était-elle inévitable et sans alternative praticable pour faire avancer le projet d’Europe sociale, mais comprendre les raisons de structure pour lesquelles la citoyenneté sociale européenne est essentiellement une construction prétorienne (c’est-à-dire saisir les contraintes qui pèsent sur son déploiement) ne doit pas conduire en retour à suspendre tout jugement critique quant aux modalités précises de réalisation de ce processus. Ajoutons que la sortie, depuis 2014-2015, de la période d’audace jurisprudentielle du tournant des années 1990-2000 ne saurait effacer ce qui peut s’apparenter à une dépendance de sentier. La chronologie se laisse à gros traits résumer ainsi : à partir de Martinez Sala (1998), le droit jurisprudentiel l’avait emporté sur la volonté, explicitement formulée, des États membres ; quinze ans plus tard, un retour de bâton s’obverse, initié par l’arrêt Dano (2014), qui conditionne assez strictement l’accès aux prestations non-contributives. Il reste que ce changement de trajectoire ne retire rien de sa pertinence à la question de fond qui est posée : une citoyenneté digne de ce nom peut-elle advenir sans volonté collective dûment exprimée ?

  • 15 Directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et membres de leurs familles de circ (...)
  • 16 CJUE, Gr. ch., 11 nov. 2014, Dano, aff. C-333/13 ; CJUE, 15 sept. 2015, Alimanovic, aff. C-67/14 ; (...)
  • 17 CJCE, 2001, Grzelczyk, aff. C-184/99 et CJCE, 2002, Baumbast, aff. C-413/99.
  • 18 Voir Loïc Azoulai, « La citoyenneté européenne, un statut d’intégration sociale », in Mélanges Jean (...)

13Construction jurisprudentielle, intégration négative mais aussi contenu hétérogène, ceci parce que cela. Derrière la citoyenneté européenne se loge en réalité une multiplicité de régimes juridiques fort variés qui dessinent un système différencié d’accès à des droits conditionnés. Pas de statut unique et homogène mais une diversité de situations catégorielles. Pour en avoir le détail, il faut désormais se reporter à la directive 2004/38 du 19 avril 2004, dite « Droit de séjour »15, qui elle-même reprend pour l’essentiel la jurisprudence antérieure de la Cour tout en lui donnant une inflexion nettement restrictive (la crainte des effets de l’élargissement a pesé sur l’élaboration du texte). La jurisprudence initiée dix ans plus tard, fin 2014, avec l’arrêt Dano ne fait en définitive que se conformer à la lettre de la directive en opérant moins un profond revirement qu’un réajustement stratégique16. Quoiqu’il en soit du jugement que l’on émet sur ce tournant, la fragmentation des régimes juridiques qui se sont sédimentés contrevient au principe même de « statut fondamental » au rang duquel le droit européen prétend pourtant ériger la citoyenneté depuis les arrêts Grzelczyk (2001) et Baumbast (2002)17. À moins qu’il faille voir dans cette fondamentalité la marque d’un caractère résiduel18, la voiture balai, en quelque sorte, venant prendre en charge les personnes qui n’entrent pas dans les catégories préalables.

  • 19 Ainsi que vient le souligner le « tournant » de la jurisprudence Dano (CJUE, Gr. ch., 2014, aff. C- (...)
  • 20 Dans sa version issue du traité de Maastricht, l’article 21 § 1 TFUE consacre, au bénéfice du citoy (...)

14Autrement dit, le statut de citoyen de l’Union est venu s’ajouter à des catégories juridiques plus spécifiques déjà existantes, et non englober celles-ci, et n’a d’ailleurs pas empêché que de nouvelles apparaissent. Ce sont précisément ces catégories spécifiques qui définissent encore, pour l’essentiel, l’accès aux droits attachés à la citoyenneté de l’Union. À chaque fois qu’il y a eu égalisation des conditions par suppression des différences de traitement, celle-ci est toujours intervenue de manière graduelle et progressive, catégorie par catégorie : travailleurs (salariés ou non-salariés), membres de la famille (qui accompagnent ou rejoignent un citoyen de l’Union), étudiants, personnes professionnellement inactives. Et l’intervention à prétention homogénéisatrice du législateur n’a jamais réussi à gommer cet héritage. Ainsi, le statut de citoyen européen est résiduel au sens où il bénéficie uniquement aux ressortissants des États membres qui ne relèvent pas de l’une des quatre hypothèses susmentionnées. C’est le statut de travailleur, bien plus que celui de citoyen, qui reste aujourd’hui la voie la plus aisée pour bénéficier des avantages offerts par le droit de l’Union (qu’il s’agisse du droit de séjour ou des droits sociaux)19. Plus un citoyen européen se trouve proche de l’activité économique, ou plus il dispose de ressources suffisantes, plus son droit de séjour est facilement reconnu et plus ses droits sociaux sont étendus. Telle est la philosophie de la directive 2004/38, spécialement de son article 720. En l’état actuel, force est de constater que l’octroi des prestations sociales constitue encore un droit conditionné dérivé de la libre circulation du travailleur et non un droit inconditionnel revenant directement au citoyen européen.

  • 21 Voir Myriam Benlolo Carabot, « Vers une citoyenneté de résidence ? », Revue des affaires européenne (...)
  • 22 Catherine Colliot-Thélène, La Démocratie sans « demos », Paris, PUF, 2011, p. 158.

15La logique du statut fondamental n’entre pas seulement en tension avec le prisme catégoriel qui fragmente la citoyenneté européenne, elle vient également heurter de front le projet de mobilité transnationale qui l’a jusque-là portée. En effet, la citoyenneté de l’Union peut-elle continuer à être prioritairement produite par la circulation transfrontalière entre les États membres tout en faisant valoir une fondamentalité digne de ce nom ? Nous laissons la question en suspens. Sauf pour préciser que la doctrine s’interroge sur l’avènement possible d’une citoyenneté européenne de résidence (la mobilité transnationale ne serait plus la seule voie d’accès au bénéfice des droits dérivés du statut de citoyen européen)21. Sauf pour préciser également que le bénéfice du principe de non-discrimination a progressivement été étendu aux ressortissants des États tiers présents de longue date sur le sol européen (la nationalité d’un État membre n’est donc plus la seule voie d’accès au bénéfice des droits du citoyen européen). Le critère de la durée de résidence a en l’espèce épousé la même logique que celle s’appliquant aux citoyens de l’Union pour l’accès aux droits sociaux (critères du lien réel et du degré d’intégration). De là une dilution de la citoyenneté européenne dans la garantie de droits identiques pour tous les individus établis de façon durable sur le territoire de l’Union. De là la faible densité politique de la citoyenneté européenne, la logique des droits fondamentaux ayant prévalu sur celle de la citoyenneté conçue comme appartenance. Parce qu’elle ne souhaite pas exclure, parce qu’elle ne veut pas retomber dans les écueils exclusivistes du « postulat communautaire »22, l’Union se révèle en définitive incapable de singulariser le citoyen européen. On préfère la généralité des droits à l’intensité des liens.

III. L’individu et le collectif, l’économique et le social, le mobile et sédentaire

  • 23 Alain Supiot emploie cette expression dans nombre de ses ouvrages, évidemment à rebours de la persp (...)

16La citoyenneté européenne n’a pas tenu les promesses dont elle était porteuse. Tout au contraire : la logique du fonctionnalisme européen vient heurter de front non seulement les principes démocratiques de la citoyenneté nationale, mais aussi la philosophie redistributive des mécanismes de solidarité qui lui sont associés. Les États membres se trouvent de fait mis en concurrence sur le plan normatif et fiscal (Alain Supiot reprend significativement à Hayek l’expression de « darwinisme normatif »23). Alors que l’économie, conformément à la croyance libérale, a pu être appréhendée au début de la construction européenne comme le terrain d’une pacification naturelle des relations entre États, ce n’est désormais plus le cas, depuis un temps d’autant plus lointain qu’à la concurrence sociale a précédé la concurrence par les taux de change.

17L’urgence du jour, là est le cœur de notre propos, n’est plus de se lamenter sur le sous-dimensionnement des droits sociaux garantis à l’échelle de l’UE, sur la nécessaire mise en place d’une Europe sociale appelée à rattraper l’intégration économique ; il est de mesurer l’impact de la construction européenne sur les systèmes nationaux de justice sociale en considérant tous les effets de l’européanisation négative (infra). Cet impact n’est pas nécessairement à interpréter sur le mode du dommage collatéral, comme si l’intégration européenne devait se payer d’un prix, appelé in fine à s’amortir dans la réussite finale du processus. Peut-on d’ailleurs vraiment réclamer des citoyens une telle confiance quasi messianique dans l’intégration européenne ? Toujours est-il que ce n’est pas par la déconstruction au moins partielle des solidarités nationales que l’on pourra faire émerger le principe d’une solidarité européenne. Il est désormais clair qu’on a sous-estimé les coûts de la dénationalisation de la citoyenneté et surestimé les bénéfices de son européanisation. Les biens communs produits au niveau européen n’ont pas offert une contrepartie suffisante aux biens communs nationaux qui ont été démantelés au nom de la réalisation du marché unique et de la création de l’euro.

  • 24 Ulrich Beck parle de « politique des conséquences secondaires » et du caractère « non intentionnel (...)

18Dépolitisation et économicisation : le système marché transnational-droit jurisprudentiel dans lequel s’est inscrite la citoyenneté européenne est peut-être venu tuer dans l’œuf toute potentialité politique et sociale d’une citoyenneté digne de ce nom, à savoir une citoyenneté fondée sur le rapport conscient d’un individu à une communauté politique d’appartenance. Le citoyen européen peut-il vraiment émerger comme une conséquence secondaire de l’intégration économique et de la constitutionnalisation jurisprudentielle de l’Union24 ? La logique hayékienne de l’ordre spontané (du marché) peut-elle s’appliquer en matière de citoyenneté ? Écarter l’hypothèse stato-nationale, ou lever l’hypothèque nationale, n’autorise en rien à déclarer nulle et non avenue l’idée même de communauté politique. Plus loin, au-delà des intentions des acteurs, la logique de la citoyenneté européenne vise-t-elle le cadre stato-national en tant que tel ou bien toute idée de communauté politique un tant soit peu institutionnalisée ?

  • 25 Voir Loïc Azoulai, « La citoyenneté européenne, un statut d’intégration sociale », in Mélanges Jacq (...)

19Le droit de l’Union est arrimé à l’objectif de l’intégration économique et sociale du ressortissant de l’Union dans son État d’accueil sans considérer la dimension proprement politique de la citoyenneté. Il fait comme si l’horizon de l’intégration sociale pouvait être délié des enjeux de participation démocratique. Y compris lorsqu’il octroie des droits politiques (droits électoraux) au citoyen de l’Union, c’est principalement dans une perspective d’intégration socio-économique25.

  • 26 Directive 2004/38/CE, art. 14 § 1 et 4.

20Prisme socio-économique mais aussi individualiste, avec toutes les conséquences qui en résultent : parce que les droits sociaux sont pensés sur le mode de droits subjectifs (directement invocables), on en vient à les conditionner à la contribution économique de chaque individu, en retenant d’ailleurs une définition particulièrement rustique et étriquée du critère de la contribution économique. En effet, si l’étalon de valeur est l’individu et lui seul, alors il n’y a rien de bien surprenant, sur le terrain de la justice sociale, à ce que le migrant européen doive lui-même participer au financement des droits dont il réclame le bénéfice. D’où la conditionnalité économique qui ressurgit au mépris du sacro-saint principe de la libre circulation : conditions de ressources suffisantes et de couverture sociale. Il s’agit de ne pas être une « charge déraisonnable » pour les finances de l’État d’accueil26.

  • 27 On l’a vu, le problème ne se pose pas tant pour les citoyens inactifs que pour les personnes sans r (...)
  • 28 Voir Richard Bellamy, « A Duty-Free Europe? What’s Wrong With Kochenov’s Account of EU Citizenship (...)

21Où le test des personnes sans ressources se fait révélateur27. Les personnes sans ressources ont été intégrées au mouvement progressif d’élargissement de la citoyenneté européenne, mais elles demeurent en grande partie exclues de l’accès aux dispositifs de solidarité nationale. Or, n’est-ce pas lorsqu’il s’agit de prendre en charge les personnes sans ressources que la solidarité se révèle dans toute sa vérité ? N’y a-t-il pas solidarité véritable à partir du moment où l’octroi des bénéfices sociaux n’est pas conditionné à une contribution économique mais à une appartenance politique ? Assurément. Car la solidarité repose non pas sur une logique assurantielle de contrepartie, mais sur un rapport de réciprocité qui vient lier les membres d’une communauté dans son ensemble. C’est la communauté politique qui crée les conditions du consentement nécessaire aux efforts contributifs de solidarité28.

22Aussi, l’octroi de la libre circulation aux personnes sans ressources marque bel et bien un tournant. Dans le schéma initial de la libre circulation offerte aux seuls travailleurs, l’État d’accueil voyait son ouverture directement compensée par une contribution à sa croissance économique et une participation au financement de ses services sociaux. Dans le nouveau schéma impulsé par la Cour, l’État d’accueil ne retire pas d’avantages économiques directs. Tout au contraire : la citoyenneté de l’Union donne accès à des prestations sociales non-contributives qui comportent des implications budgétaires pour les finances nationales. On comprend alors pourquoi les États ont tous tendance à réintroduire des formes de conditionnalité à l’accès à ces prestations sociales. Certes, en termes de masses financières, les enjeux ont été grandement dramatisés, les impacts sur les budgets nationaux se révélant finalement modiques. Mais la question de principe demeure bien là, qui renvoie aux vices de conception de la citoyenneté européenne.

  • 29 Comme l’écrit Ségolène Barbou des Places, « [i]l n’y a jamais eu, en droit de l’Union, un acte poli (...)

23Seul le prisme d’un collectif européen, nous nous répétons, permettrait de poser et de penser le problème autrement qu’en termes purement individualistes29. On réduit les droits de la citoyenneté à un amas de droits individuels, on s’interdit d’identifier les enjeux collectifs qui surgissent nécessairement du fait même de l’invocation du concept de citoyenneté : à quel type de collectif la logique de la citoyenneté européenne conduit-elle ? À aucun moment, le juge européen n’est amené à se poser cette question.

24Dépolitisation et dé-démocratisation. La mécanique du développement de la citoyenneté européenne, tel que porté par la Cour de justice, a ignoré le principe du choix démocratique des règles collectives. Comme si le critère de sélection des bonnes règles devait résider dans les mains – dans les pieds ! – des agents mobiles, individus ou entreprises, à la recherche des conditions juridiques les plus attractives. Comme si les préférences exprimées par les agents économiques quand ils s’établissent sur le territoire d’un État devaient l’emporter sur les préférences exprimées dans le cadre des procédures démocratiques nationales. Effet corollaire : ne participant pas au choix des règles collectives auxquelles ils sont soumis, les migrants européens bénéficiaires de droits sociaux sont en quelque sorte réduits à un statut passif. Ils se voient imposer des normes, fût-ce pour en bénéficier financièrement, sans avoir les moyens d’y consentir, ni de les remettre en cause. De là une déliaison entre l’autonomie privée et l’autonomie publique, entre les droits subjectifs et la liberté politique.

  • 30 Christian Joerges, « Macht Europa seiner Wirtschaftsverfassung den Prozess ? Ein melancholischer Rü (...)

25Autre processus de déliaison : la construction européenne en général et la citoyenneté européenne en particulier se signalent par un découplage structurel entre la sphère économique et la sphère sociale, entre les politiques économiques et les politiques sociales, entre la constitution économique européenne et les constitutions sociales nationales. Ce point a déjà amplement été démontré (notamment par des auteurs allemands comme Fritz Scharpf, Christian Joerges, Wolfgang Streeck30). Un rattrapage social a bel et bien été tenté, mais il n’a en tout cas pas remis en cause l’asymétrie structurelle entre la dimension transnationale du marché commun et la dimension nationale des États-providence. Ce déphasage est-il tenable ? D’aucuns pensent que les politiques sociales au niveau national sont conditionnées par la coordination ou l’intégration des politiques économiques au niveau européen. Mais ce schéma n’a-t-il pas été invalidé par les faits ? N’est-ce pas la mise en concurrence des États qui l’a définitivement emporté ?

26Dans la mesure où les libertés économiques ont été fondamentalisées à l’échelle européenne au point de revêtir une dignité constitutionnelle, le logiciel du marché unique tend à faire apparaître les mécanismes nationaux de solidarité comme autant d’entraves à la libre circulation des personnes. La mystique de l’entrave agit comme un véritable rouleau compresseur.

  • 31 CJCE, 2002, aff. C-224/98.

27Dans les tout premiers temps de sa jurisprudence sur la citoyenneté sociale, la Cour axait son argumentaire sur le principe de non-discrimination en raison de la nationalité. On l’a vu. Très vite, cependant, dès l’arrêt D’Hoop, rendu en 200231, quand bien même des sinuosités sont perceptibles ensuite, elle s’écarte d’une interprétation stricte de ce principe pour appliquer ses recettes éprouvées dans le cadre du marché intérieur : lutter contre tous les obstacles à la libre circulation, y compris quand la nationalité n’est pas du tout concernée. La citoyenneté sociale a en fait subi la même évolution que le reste de la jurisprudence de la Cour : la marginalisation de la nationalité comme critère de discrimination a libéré la voie à la logique sans frein de l’entrave non-discriminatoire. Or, selon la logique de l’entrave non-discriminatoire, une mesure est réputée susceptible de gêner l’exercice des droits attachés à la citoyenneté sociale européenne même si elle est applicable sans discrimination tenant à la nationalité.

28Tant qu’il s’agissait de bannir les discriminations en raison de la nationalité, la définition du contenu substantiel des libertés économiques continuait de résider dans les mains de chaque État membre (les libertés économiques étant, à l’échelle nationale, contrebalancées par d’autres droits fondamentaux, selon des compromis culturels propres à chaque État). Mais, à partir du moment où il s’est agi de bannir toutes les entraves, y compris celles qui n’étaient pas discriminatoires, le contenu substantiel des libertés économiques, concurrence oblige, ne pouvait plus différer d’un État à l’autre. La fondamentalisation sans égale des libertés économiques empêche de les mettre véritablement en balance avec d’autres valeurs – sociales, politiques.

  • 32 Voir Ségolène Barbou des Places, « Solidarité et mobilité des personnes en droit de l’Union : des a (...)

29On tend par ailleurs à occulter la tension entre mobilité économique transnationale et solidarité sociale32. D’un côté, le projet économique de mobilité transnationale qui passe par la reconnaissance de droits subjectifs au bénéfice des individus sur fond de reconnaissance mutuelle. De l’autre, la mise en place d’un dispositif institutionnel de solidarité qui suppose la définition et le respect d’obligations collectives, qui suppose aussi une forme de stabilité sédentaire. Où nous retrouvons ici la démonstration de Marshall et son insistance sur l’ancrage communautaire.

  • 33 Voir Marie Gautier, « Les discriminations à rebours, une espèce à protéger », in Francette Fines et (...)
  • 34 Pour un exemple de discrimination à rebours subie par un travailleur national, voir CJCE, 28 mars 1 (...)

30Cette nécessaire stabilité se heurte évidemment à la dynamique processuelle de l’européanisation. Encore faut-il préciser que les États ne sont plus simplement accusés de continuer à discriminer les ressortissants européens en raison de leur nationalité, ils sont de fait conduits à discriminer leurs propres nationaux. Au prétexte d’éliminer les entraves, la logique de la reconnaissance mutuelle ne manque pas de produire des discriminations à rebours. L’argument en défense se signale de lui-même : les discriminations à rebours seraient tout simplement la conséquence nécessaire du caractère transnational du droit de l’Union33. Le droit de l’Union ne concernant pas les situations purement internes, il n’aurait pas de vocation générale à s’appliquer, et les discriminations à rebours, en tant que situations purement internes, excèderaient son champ d’application. Elles seraient le prix à payer pour que le champ d’application matériel du droit de l’Union ne s’étende pas de manière indue. Soit. Reste que cette justification s’effondre dès lors qu’il est question, non plus seulement de libre circulation, mais de citoyenneté. Certains citoyens de l’Union sont exclus du bénéfice de certains droits pourtant attachés à leur statut au seul motif qu’ils sont demeurés sédentaires. Le heurt est manifeste entre cette réalité discriminatoire et l’idée d’un statut égalitaire de citoyenneté34.

31À la considérer dans son fondement implicite, la philosophie des discriminations à rebours repose sur l’idée que la nationalité constitue une charge pour l’individu dont il conviendrait de se délester. Le national sédentaire se voit appliquer des contraintes étatiques pendant que le citoyen européen mobile est habilité par le droit de l’Union à les contourner. Il n’est pas sûr qu’on puisse se fonder sur la notion de citoyenneté pour pratiquer de telles discriminations, ni fonder une quelconque citoyenneté en pratiquant de telles discriminations.

32On a cru que l’intégration sociale suivrait logiquement et naturellement l’intégration économique. Or, une communauté d’intérêts économiques favorisant la mobilité ne débouche pas nécessairement sur un espace de solidarité. Pire, en l’absence d’harmonisation européenne, c’est la compétition normative et fiscale entre les États membres qui prévaut. Cette concurrence entre États qui avance sous la bannière d’un principe en apparence bienveillant – la reconnaissance mutuelle – produit un nivellement par le bas. Dès lors que les capitaux sont totalement libres, les systèmes nationaux de protection sociale et de redistribution fiscale se trouvent fatalement exposés et les États incités à s’aligner sur les standards les moins protecteurs.

33On a un temps pensé que cette concurrence normative entre États pourrait être bénéfique, que la ruse néolibérale opérerait et finirait par accoucher de ce que les Européens se révélaient incapables de décider ensemble. Mais les États n’ont en rien été poussés à étendre les avantages sociaux offerts par leur fiscalité et leur système de solidarité pour rester attractifs aux yeux de leurs propres ressortissants (éviter leur départ) ou le devenir aux yeux des autres citoyens européens (les attirer sur leur sol). C’est l’inverse qui s’est produit.

  • 35 CJCE, Gr. ch., 11 déc. 2007, Viking Line ABP et Viking Line Eesti, aff. C-438/05 ; CJCE, Gr. ch. (...)
  • 36 Voir Loïc Azoulai, « L’autonomie de l’individu et la question du statut », in Catherine Kessedjian (...)
  • 37 CJUE, 25 fév. 2016, Stroumpoulis, aff. C-292/14 (voir Sophie Robin-Olivier « Oublier Viking : quand (...)
  • 38 Nous utilisons l’expression de « tourisme social » par commodité tout en étant conscient de sa tene (...)

34Dumping social et délocalisation d’un côté. Le droit social se trouve pensé sur le mode de l’exception aux libertés économiques. Les libertés économiques ayant été sur-constitutionnalisées, les droits sociaux doivent s’effacer devant elles. Qu’il suffise de penser à la fameuse jurisprudence Viking-Laval de 200735. On défend l’employeur face au syndicat comme on défend l’individu face à l’État36. Des inflexions sont intervenues depuis (pensons par exemple à l’arrêt Stroumpoulis de 2016 qui fait primer le droit social sur la liberté d’organisation des entreprises37), mais le paradigme général demeure inchangé, et l’Europe sociale réduite au rang d’horizon d’attente très lointain. On a pu considérer qu’en s’ouvrant à l’Est la vieille Europe faisait en quelque sorte œuvre de justice sociale. Il n’est pas sûr, cependant, que les nouveaux États membres puissent trouver une quelconque perspective de progrès dans la régression du modèle social de leurs partenaires occidentaux. « Tourisme social » de l’autre38. On peut s’interroger sur la philosophie profonde d’un dispositif qui tend à entériner des comportements individuels mus par l’utilitarisme le plus consumériste. Même si ces comportements sont numériquement résiduels, n’est-il pas difficile dans ces conditions de parler de citoyenneté sociale ? Toujours notre question de principe, qui n’est pas que sémantique.

IV. La fonctionnalisation du concept de citoyenneté

35Il n’y a pas à l’œuvre un quelconque projet conscient de lui-même, au sens d’une stratégie intentionnelle, délibérée et préméditée, ourdie par les élites européennes. Nul complot à débusquer, mais des effets de système non maîtrisés et non anticipés comme tels à reconstituer. À tel point, d’ailleurs, qu’on ne sait plus trop bien distinguer entre ce qui relève de choix politiques dûment opérés (par les jurislateurs européens, selon des procédures plus ou moins – ou pas du tout – démocratiques) et ce qui relève d’effets induits d’un processus très largement déterminé par le cours de la mondialisation (alors même que la construction européenne se présente aussi comme un moyen de la réguler et de l’humaniser).

  • 39 Voir Agustin J. Menéndez, « European Citizenship after Martinez Sala and Baumbast: Has European Law (...)

36L’Union dépolitise la citoyenneté ; elle en fonctionnalise le concept. Elle retient une définition totalement tronquée et dénaturée de la citoyenneté pour mieux la conformer à son projet. Mais il y a bien sûr une puissance symbolique des mots : recourir au vocabulaire de la citoyenneté, prononcer le mot « citoyenneté », c’est mobiliser tout un imaginaire d’égalité et de démocratie. Or, force est de constater que la réalité présente de l’intégration européenne se situe en profond décalage avec lui. Faut-il alors le conserver comme idéal mobilisateur, comme horizon d’attente ? La question se pose. Certes, la jurisprudence de la Cour a pu contribuer à améliorer le sort individuel de tel ou tel sur le plan humain, mais le droit de l’Union n’est pas devenu plus social pour autant39.

  • 40 Voir Samuel Moyn, Not Enough. Human Rights in an Unequal World, Cambridge, Harvard UP, 2018.

37Si on peut qualifier la citoyenneté européenne de sociale, ce n’est pas au sens de Marshall, c’est en tant qu’elle n’est pas politique. Et le social ne débouche pas nécessairement sur du politique. En empruntant à la conceptualisation hégélienne, on peut dire que la sphère des besoins ne se trouve pas régulée par le niveau éthique de l’État, que le point de vue de l’État se trouve enserré entre les droits et le marché, entre les procédures juridiques et les processus économiques. On nous répondra que toutes ces distinctions sont mises à bas par la mondialisation. Mais ce diagnostic sur le brouillage des frontières demanderait néanmoins à être davantage thématisé pour être vraiment convaincant. Nous dirions pour conclure que l’échec de la citoyenneté sociale européenne, sur fond de crise de la citoyenneté nationale, peut s’interpréter comme le symptôme du divorce actuel entre capitalisme et démocratie. Le compromis historique entre le capitalisme et démocratie avait pu produire la citoyenneté sociale, la rupture entre les deux tend à la défaire au niveau national et à l’empêcher d’apparaître au niveau européen. Sans verser dans le marxisme vulgaire, il faut ajouter que l’épanouissement récent des droits fondamentaux, qui réduit le citoyen à l’individu, qui supprime la distinction entre l’individu et le citoyen, entre la généralité humaine et la particularité civique, a bien plus épousé la dogmatique du marché qu’elle ne l’aura contrée40. Les deux logiques fonctionnent en effet selon le même modèle : l’individu indifférencié détenteur de droits et mus par ses intérêts.

  • 41 Voir Julien Barroche, « L’existence d’un vivre ensemble à l’échelle de l’Union européenne ? », in C (...)

38En établissant ce constat négatif, nous ne disons pas que l’État-nation est le seul cadre qui puisse rendre acceptables les sacrifices liés à la redistribution sociale ; nous disons simplement que la solidarité suppose une perception vécue de la réciprocité au sein d’une communauté politique ainsi qu’un espace public au sein duquel peut prendre place la délibération sur la justice sociale41. Les droits sociaux sont moins à comprendre comme des droits de l’homme que comme des droits du citoyen. La construction d’une solidarité sociale européenne requiert une conscience civique de la responsabilité réciproque. Faute d’une culture partagée et d’un accord sur la justice sociale, l’Union peut difficilement déployer d’authentiques mécanismes de solidarité. Est-ce adopter un point de vue stato-centré que de raisonner en ces termes ? Pas nécessairement : la communauté en question peut très bien être autre chose qu’étatique et nationale. Nous inclinons donc à penser que la circonscription communautaire constitue la seule alternative aujourd’hui praticable à la déconstruction néolibérale de la citoyenneté sociale. En tout cas, l’ouverture tous azimuts est bien davantage portée par la logique marchande que par l’idéal cosmopolitique. Quant aux fermetures nationales qui ressurgissent çà et là, très loin du spectre de l’Europe forteresse, elles ne sont finalement que le contrecoup de l’indétermination européenne.

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Notes

1 T. H. Marshall enracine son propos dans l’histoire et ne lui donne d’ailleurs aucun sens téléologique, les trois dimensions ne s’enchaînant pas sur un mode évolutionniste mais s’entre-appartenant in nuce pour ainsi dire dès l’origine (« Citizenship and Social Class » (1949), Citizenship and Social Class & Other Essays, Cambridge, CUP, 1950, p. 10 sq.).

2 Ibid., p. 11.

3 Nous considérons la citoyenneté européenne telle qu’elle naît de facto dans le cadre du Marché commun avant même son inscription dans le droit primaire par le traité de Maastricht (art. 20 sq. TFUE).

4 Pour de amples développements, voir notre étude « La citoyenneté européenne victime de ses contradictions : de la nationalité étatique à la rationalité économique », Jus Politicum, 2018, vol. 19, p. 179-227.

5 Voir notre étude, qui s’inscrit dans une perspective qui n’est pas tout à fait étrangère à celle de Marshall, « Une citoyenneté sans conscience d’elle-même est-elle possible ? Le cas de l’Union européenne », in Olivier Beaud et al. (dir.), Droits subjectifs et citoyenneté, Paris, Classiques Garnier, 2019, p. 251-291.

6 Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1923, p. 101.

7 Il est communément admis d’attribuer la paternité de l’expression au juriste allemand Hans Peter Ipsen : Hans Peter Ipsen, Gert Nicolaysen, « Haager Kongreß für Europarecht und Bericht über die aktuelle Entwicklung des Gemeinschaftsrechts » (1963), Neue Juristische Wochenschrift, 1964, 17, p. 339-344, ici p. 340 ; Hans Peter Ipsen, Europaïsches Gemeinschaftsrecht, Tübingen, Mohr, 1972, p. 187 sq.

8 Voir Anastasia Iliopoulou-Penot, « Les catégories des travailleurs et des citoyens », in Brunessen Bertrand (dir.), Les Catégories juridiques du droit de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2016, p. 235-248.

9 Voir Julien Barroche, « La citoyenneté européenne victime de ses contradictions… », art. cité, p. 209-210.

10 Voir Emmanuelle Mazuyer, L’Harmonisation sociale européenne, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 57-94.

11 CJCE, 12 mai 1998, Maria Martinez Sala, aff. C-85/96. Citons également, dans la ligne de cet arrêt inaugural, CJCE, 20 sept. 2001, Rudy Grzelczyk, aff. C-184/99 et CJCE, 12 sept. 2002, Baumbast, aff. C-413/99.

12 CJCE, 11 juillet 2002, Marie-Nathalie D’Hoop, aff. C-224/98 ; CJCE, Ass. plén., 23 mars 2004, Brian Francis Collins c. Secretary of State for Work and Pensions, aff. C-138/02 ; CJCE, Gr. ch., 15 mars 2005, Bidar, aff. C-209/03 ; CJCE, Gr. ch., 4 juin 2009, Vatsouras et Koupatantze, aff. C-22 et 23/08 ; CJUE, 18 juillet 2013, Prinz et Seeberger, aff. C-523/11 et C-585/11. Voir Ségolène Barbou des Places, « Le critère d’intégration sociale, nouvel axe du droit européen des personnes ? », Revue des affaires européennes, 2013, 4, p. 689-704.

13 Voir Mathilde Unger, Les Frontières de la justice sociale. Les théories de la justice mondiale au prisme de l’Union européenne, Thèse de philosophie, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 2016, p. 410 sq. (et désormais La Justice sociale dans l’Union européenne. Citoyenneté et droits au-delà de l’État, Paris, Classiques Garnier, 2022).

14 Parce que l’Union ne possède pas de compétence en matière sociale, on s’est longtemps empêché de considérer le problème pourtant massif de la déstructuration des solidarités nationales notamment induite par la construction du marché européen. C’est oublier la tournure essentiellement négative de l’intégration européenne qui déploie ses effets bien au-delà des titres de compétence expressément attribués à l’Union. L’absence de titre à agir de l’Union en matière sociale n’a pas empêché la Cour de justice d’étendre le champ d’application des traités au point de s’emparer de questions relevant en principe de la seule solidarité nationale, en particulier l’accès des citoyens inactifs et sans ressources aux prestations sociales dans l’État d’accueil. Sur la notion d’intégration négative, voir Fritz W. Scharpf, Gouverner l’Europe (1999), trad. fr. R. Dehousse, Y. Surel, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 51-89.

15 Directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, 29 avril 2004.

16 CJUE, Gr. ch., 11 nov. 2014, Dano, aff. C-333/13 ; CJUE, 15 sept. 2015, Alimanovic, aff. C-67/14 ; CJUE, 25 fév. 2016, Garcia-Nieto et al., aff. C-299/14 ; CJUE, 14 juin 2016, Commission européenne c. Royaume-Uni, aff. C-308/14. Dans ces arrêts, la Cour de justice considère comme conformes au droit de l’Union des décisions par lesquelles des autorités administratives refusent d’accorder une prestation sociale à un citoyen européen. Voir Julien Barroche, « La citoyenneté européenne victime de ses contradictions… », art. cité, p. 204-205.

17 CJCE, 2001, Grzelczyk, aff. C-184/99 et CJCE, 2002, Baumbast, aff. C-413/99.

18 Voir Loïc Azoulai, « La citoyenneté européenne, un statut d’intégration sociale », in Mélanges Jean-Paul Jacqué, Paris, Dalloz, 2010, p. 7.

19 Ainsi que vient le souligner le « tournant » de la jurisprudence Dano (CJUE, Gr. ch., 2014, aff. C-333/13). Voir Myriam Benlolo Carabot, « Le “travailleur”, indétrônable catégorie reine du droit de la libre circulation des personnes dans l’Union européenne ? », Revue trimestrielle de droit européen, 2018, 1, p. 59-74. Au-delà, Myriam Benlolo Carabot démontre que les droits des travailleurs ont pu eux-mêmes subir certains reculs dans la jurisprudence de la Cour.

20 Dans sa version issue du traité de Maastricht, l’article 21 § 1 TFUE consacre, au bénéfice du citoyen européen, un droit de séjour détaché de considérations économiques, la Cour de justice reconnaissant un effet direct à cette disposition dans son arrêt Baumbast (CJCE, 2002, aff. C-413/99). La directive 2004/38 revient de fait à la conception économique originaire de la libre circulation (art. 45 § 1 TFUE).

21 Voir Myriam Benlolo Carabot, « Vers une citoyenneté de résidence ? », Revue des affaires européennes, 2011, 1, p. 7-28 ; Les Fondements juridiques de la citoyenneté européenne, Bruxelles, Bruylant, 2006, p. 357-712.

22 Catherine Colliot-Thélène, La Démocratie sans « demos », Paris, PUF, 2011, p. 158.

23 Alain Supiot emploie cette expression dans nombre de ses ouvrages, évidemment à rebours de la perspective hayékienne qui préconise, elle, la sélection naturelle des règles juridiques. Pour un exemple qui ne concerne pas spécifiquement l’Union européenne, voir Alain Supiot, La Gouvernance par les nombres, Paris, Fayard, 2015, p. 206 (il est ici renvoyé à Friedrich A. Hayek, L’Ordre politique d’un peuple libre (1979), trad. fr. R. Audouin, Paris, PUF, 1983, p. 184). Pour une application au cas européen, voir Alain Supiot, « Le sommeil dogmatique européen », Revue française des affaires sociales, 2012, 1, p. 185-198. Sur le phénomène de la concurrence normative au sein de l’Union, voir Éric Carpano, Manuel Chastagnaret, Emmanuelle Mazuyer (dir.), La Concurrence réglementaire, sociale et fiscale dans l’Union européenne, Bruxelles, Larcier, 2016.

24 Ulrich Beck parle de « politique des conséquences secondaires » et du caractère « non intentionnel de l’européanisation » (Ulrich Beck, Edgar Grande, Pour un Empire européen (2004), trad. fr. A. Duthoo, Paris, Flammarion, 2007, p. 56-57, p. 64).

25 Voir Loïc Azoulai, « La citoyenneté européenne, un statut d’intégration sociale », in Mélanges Jacqué, op.cit., p. 1-28.

26 Directive 2004/38/CE, art. 14 § 1 et 4.

27 On l’a vu, le problème ne se pose pas tant pour les citoyens inactifs que pour les personnes sans ressources suffisantes (financières et de couverture sociale), l’activité économique restant néanmoins interprétée comme une présomption de ressources suffisantes. Voir Pierre Rodière, « Actualité des solidarités sociales en droit européen », in Alain Supiot (dir.), La Solidarité. Enquête sur un principe juridique, Paris, Odile Jacob, 2015, p. 311-345.

28 Voir Richard Bellamy, « A Duty-Free Europe? What’s Wrong With Kochenov’s Account of EU Citizenship Rights ? », European Law Journal, 2015, 21 (4), p. 558-565 (réponse à Dimitry Kochenov, « EU Citizenship Without Duties », Ibid., 2014, 20 (4), p. 482-498).

29 Comme l’écrit Ségolène Barbou des Places, « [i]l n’y a jamais eu, en droit de l’Union, un acte politique fondateur proclamant l’égalité de droit entre les membres d’une communauté nommée citoyenneté » (Ségolène Barbou des Places, « La non-discrimination entre les Européens, horizon indépassable de la citoyenneté de l’Union », in Francette Fines et al. (dir.), La Non-discrimination entre les Européens, Paris, Pedone, 2012, p. 197-217).

30 Christian Joerges, « Macht Europa seiner Wirtschaftsverfassung den Prozess ? Ein melancholischer Rückblick », in Gert Brüggemeier (éd.), Liber Amicorum Eike Schmidt, Heidelberg, Müller, 2005, p. 187-222 ; Fritz W. Scharpf, « The European Social Model : Coping with the Challenges of Diversity », Journal of Common Market Studies, 2002, 40, p. 645-670, « The Asymetry of European Integration, or Why the EU Cannot Be a “Social Market Economy” », Socio-Economic Review, 2010, 8 (2), p. 211-250 ; Wolfgang Streeck, « Vom Binnenmarkt zum Bundestaat ? Überlegungen zur politischen Ökonomie der europäischen Sozialpolitik », in Stephan Leibfried, Paul Pierson (éd.), Standort Europa. Sozialpolitik zwischen Nationalstaat und europäischer Integration, Francfort, Suhrkamp, 1998, p. 369-421.

31 CJCE, 2002, aff. C-224/98.

32 Voir Ségolène Barbou des Places, « Solidarité et mobilité des personnes en droit de l’Union : des affinités électives ? », in Chahira Boutayeb (dir.), La Solidarité dans l’Union européenne. Éléments constitutionnels et matériels, Paris, Dalloz, 2011, p. 217-244.

33 Voir Marie Gautier, « Les discriminations à rebours, une espèce à protéger », in Francette Fines et al. (dir.), La Non-discrimination entre les Européens, op. cit., p. 145-160.

34 Pour un exemple de discrimination à rebours subie par un travailleur national, voir CJCE, 28 mars 1979, Saunders, aff. 175/78. Pour un exemple de discrimination à rebours subie par un citoyen européen, voir CJCE, 1er avril 2008, Gouvernement de la Communauté française et Gouvernement wallon c. Gouvernement flamand, aff. C-212/06.

35 CJCE, Gr. ch., 11 déc. 2007, Viking Line ABP et Viking Line Eesti, aff. C-438/05 ; CJCE, Gr. ch., 18 déc. 2007, Laval un Partneri Ltd, aff. C-341/05.

36 Voir Loïc Azoulai, « L’autonomie de l’individu et la question du statut », in Catherine Kessedjian (dir.), Autonomie du droit européen, Paris, Éditions Panthéon-Assas, 2013, p. 187-205.

37 CJUE, 25 fév. 2016, Stroumpoulis, aff. C-292/14 (voir Sophie Robin-Olivier « Oublier Viking : quand la Cour de justice fait primer la législation sociale sur la liberté d’organisation des entreprises de transport maritime », Revue de droit du travail, 2016, 9, p. 581). Dans le sens d’une prise en compte plus substantielle de la dimension sociale qui fait retour à l’inspiration de la fin des années 1970 et du début des années 1980, voir aussi CJUE, 19 déc. 2019, Pensions-Sicherungs-Verein, aff. C-168/18.

38 Nous utilisons l’expression de « tourisme social » par commodité tout en étant conscient de sa teneur essentiellement journalistique et de la pointe fortement polémique qu’elle revêt chez ceux qui s’en emparent. Rappelons, d’ailleurs, que c’est un avocat général auprès de la Cour de justice qui a fortement contribué à propager l’expression (Avocat général Damaso Ruiz-Jarabo Colomer, Conclusions du 10 juillet 2003 sur CJCE, 2004, Collins, aff. C-138/02, § 75).

39 Voir Agustin J. Menéndez, « European Citizenship after Martinez Sala and Baumbast: Has European Law Become More Human but Less Social? », in Loïc Azoulai, Miguel Poaires Maduro (éd.), The Past and Future of EU Law, Oxford, Hart, 2010, p. 363-392.

40 Voir Samuel Moyn, Not Enough. Human Rights in an Unequal World, Cambridge, Harvard UP, 2018.

41 Voir Julien Barroche, « L’existence d’un vivre ensemble à l’échelle de l’Union européenne ? », in Christophe Bouriau et al. (dir.), Le Vivre ensemble saisi par le droit, Paris, Pedone, 2021, p. 119-137. Renvoyons surtout aux démonstrations classiques de David Miller : Principles of Social Justice, Cambridge, Harvard UP, 1999.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Julien Barroche, « Ce que l’Union européenne fait à la citoyenneté en général et à la citoyenneté sociale en particulier »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 23 | 2023, mis en ligne le 06 février 2023, consulté le 23 mars 2023. URL : http://journals.openedition.org/revdh/16889 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.16889

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Auteur

Julien Barroche

Membre du laboratoire Triangle, Julien Barroche est maître de conférences HDR à Sciences Po Lyon, où il enseigne notamment le droit européen. Ses recherches portent sur les enjeux institutionnels de l’Union européenne, l’histoire du concept d’État et la notion de forme politique.

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