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2023
Mars

Mayotte : toute personne peut être arrêtée, accusée et détenue.

Commentaire de la décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, Mme Anrifati A. [Contrôles d'identité à Mayotte]
Patricia Rrapi

Résumé

Dans la décision QPC du 25 novembre 2022, le Conseil constitutionnel valide, au nom de la lutte contre l’immigration illégale, la constitutionnalité des contrôles d’identité sur l’ensemble du territoire de Mayotte. En procédant à un revirement de jurisprudence, il considère que l’absence de zones limitées de contrôles d’identité, contestée par la requérante, n’est contraire ni au principe d’égalité territoriale en matière d’exercice des droits et libertés, ni à la liberté d’aller et venir.

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Texte intégral

  • 1 Je tiens à remercier Véronique Champeil-Desplat, Tatiana Gründler et Lionel Zevounou pour leur rele (...)
  • 2 Contrôles d’identité préventifs qui ne sont pas liés au comportement de la personne.
  • 3 CC, Décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité, c (...)

1Lorsqu’en 19931, la constitutionnalité des contrôles d’identité de police administrative2 est validée, le Conseil constitutionnel présente la pratique généralisée de tels contrôles comme une lointaine hypothèse contre laquelle la Constitution semblait pouvoir prémunir les citoyens : « la pratique de contrôles d’identité généralisés et discrétionnaires, précise le Conseil constitutionnel, serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle »3.

2Les mots employés alors témoignent du danger que représentent de telles opérations de police. Ces politiques dissuasives dont l’efficacité est proportionnelle à leur arbitraire, n’étant prévisibles ni dans le temps, ni dans l’espace, sont considérées, parce qu’elles touchent à la sûreté des individus, comme privatives de liberté. Une telle pratique, selon le Conseil constitutionnel, ne serait pas non plus une « limitation » de la liberté individuelle. La formulation de l’idée de limitation pouvait aussitôt impliquer l’idée de sa possible justification. Une telle pratique, insiste le Conseil constitutionnel, serait « incompatible » avec le respect de la liberté individuelle.

  • 4 Cet encadrement avait été jugé insuffisant par la Cour de justice de l’Union européenne. CJUE, gran (...)

3Que le choix des mots ait été conscient ou non, il est, dans tous les cas, témoin d’un un état d’esprit dans lequel la pourchasse administrative des individus, l’État policier de droit et de fait étaient considérés comme révolus. Il était même possible de soupçonner l’exclusion explicite, dans la décision, d’une telle hypothèse du fait même qu’elle n’était qu’une hypothèse. La condamnation constitutionnelle explicite d’une telle pratique ne figurait dans la décision du Conseil constitutionnel que pour mieux faire accepter les contrôles d’identité validés, encadrés dans le temps et dans l’espace ; le pire, l’impensable venant justifier une opération, bien qu’encadrée4, de police tout de même administrative.

  • 5 Voir sur ce point le commentaire officiel de la décision pp. 5 et 6.
  • 6 Cons. 10 à 15. Voir infra.

4L’impensable — l’incompatible — est aujourd’hui devenu loi dans le département de Mayotte. Cette loi — l’incompatible —, qui permet des contrôles d’identité administratifs permanents sur l’ensemble du département de Mayotte est, dans la décision commentée, jugée conforme à la Constitution. La décision du Conseil constitutionnel est certes glaçante, mais pas surprenante. Depuis la fragmentation de la liberté individuelle, l’isolement de la liberté d’aller et venir, la justification constitutionnelle de multiples mesures de police administrative privatives de liberté – dont les contrôles d’identités à « zone » de plus en plus large5 –, l’espoir d’une inconstitutionnalité dans le cas d’espèce ne tenait finalement qu’au mot « incompatible ». Or, dans le contexte sécuritaire actuel, le contrôle de constitutionnalité, investi d’une mission gouvernementale, submergé par l’argument du « concret » et celui de « réalité », semble aussi, et depuis longtemps, s’être fortement éloigné d’une discussion sur les « incompatibles », sur les principes qu’il entend défendre. Pour preuve, après avoir rappelé le principe selon lequel la pratique de contrôles d’identité généralisés « serait incompatible » avec le respect de la liberté d’aller et venir, le Conseil constitutionnel se livre « toutefois » à la justification de la pratique qu’il condamne.6

  • 7 Cons. 20.

5Le revirement de jurisprudence opéré est cependant suffisamment grave pour que le Conseil constitutionnel prenne le soin, quoique maladroitement, de préciser que « les conditions auxquelles de telles opérations sont soumises sur le reste du territoire de la République » sont en revanche maintenues7. Cette précision invite à lire la décision commentée sous l’angle d’une atteinte exceptionnelle à l’égal exercice des droits et libertés, justifiée par la spécificité géographique du territoire (I). La constitutionnalité de cette rupture d’égalité dans ce territoire en marge de la République révèle l’accommodation désormais structurelle du langage constitutionnel des droits et libertés au paradigme sécuritaire (II).

I/- Quiproquos sur l’égalité

  • 8 Cons. 19 et 20.

6La rupture d’égalité territoriale est triplement justifiée par le Conseil constitutionnel8.

  • 9 Article 73 alinéa 1 « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont (...)
  • 10 Olivier Jouanjan, « Le Conseil constitutionnel, gardien de l’égalité ? », Jus Politicum, n° 7 [http (...)
  • 11 Le principe d’égalité devant la loi est, par exemple, un obstacle constitutionnel, selon le Conseil (...)
  • 12 On pense en particulier aux prestations sociales et aux droits des étrangers. Voir sur ce point le (...)
  • 13 André́ Roux, « L’évolution constitutionnelle du statut des départements d’outre-mer », rapport au c (...)

7La spécificité géographique. Le premier argument de constitutionnalité est fourni par la mobilisation de l’alinéa premier de l’article 73 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle de 20039. Malgré le principe d’unité territoriale en matière d’exercice des droits et libertés, ce texte, combiné à l’interprétation circulaire du principe constitutionnel d’égalité10, est devenu la face sombre de cette unité, dont la fermeté est pourtant fortement affirmée ailleurs11. En effet, le domaine des droits et libertés est explicitement exclu, par le même article 73, de la répartition des compétences lorsqu’il s’agit de celles transférées aux collectivités territoriales. En revanche, la justification des ruptures territoriales d’égalité en matière d’exercice des droits et libertés, lorsque celles-ci proviennent de la législation nationale, est devenue – sous couvert d’une « adaptation » de la loi aux particularités locales – banale dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel12. Alors qu’avant la réforme constitutionnelle de 2003, ces « adaptations » portaient, sous le contrôle strict du Conseil constitutionnel, sur les seules questions statutaires13, dans le contexte actuel de limitation des droits et libertés, le principe de décentralisation – pourtant pensé dans l’intérêt des collectivités territoriales – a pu justifier des ruptures d’égalité territoriale en matière d’exercice des droits et libertés.

  • 14 Lionel Zevounou, « Raisonner à partir d’un concept de “ race ” en droit français », Race et droit, (...)
  • 15 Idem. p. 93.
  • 16 Cons. 13
  • 17 Lionel Zevounou, « Raisonner à partir d’un concept de “ race ” en droit français », op. cit. pp. 92 (...)

8L’interprétation de l’alinéa premier de l’article 73 fait ainsi resurgir l’argument de « spécificité géographique » au fondement du caractère « dérogatoire » et « exceptionnel » du droit colonial14. Cette interprétation emprunte à ce droit son vocabulaire : lois « particulières », « dérogations » réglementaires. Ce droit parallèle à l’égalité républicaine – « le droit colonial serait une « exception » du droit républicain ordinaire » – est fondé sur « l’opposition « géographique » entre métropole et colonies »15. Le poids de cet argument est frappant dans la décision commentée. Si la lutte contre l’immigration illégale justifie le principe même des contrôles d’identité, elle ne justifie pas l’absence de limitation de zones de contrôle d’identité sur le département de Mayotte. Une telle absence, contestée en l’espèce, est justifiée par l’argument tiré de la géographie. Le Conseil constitutionnel précise en effet que « du fait de sa géographie », les risques « particuliers » d'atteintes à l'ordre public « concernent l'ensemble » du territoire de Mayotte16. En se substituant à la question de fond – l’égalité constitutionnelle supporte-t-elle la rupture contestée ? –, l’argument avancé détourne le regard vers une donnée géographique à prétention objective, afin de mieux voiler, comme dans le passé colonial, l’inégalité de droit ainsi établie17.

  • 18 Sur le poids de l’argument de « spécificités géographiques et culturelles » dans le département de (...)

9La lecture combinée de l’alinéa premier de l’article 73 de la Constitution et du principe constitutionnel d’égalité n’affaiblit pas l’argument de différenciation fondé sur les spécificités géographiques et culturelles hérité du droit colonial18. Tout au contraire, l’interprétation circulaire de ce principe, qui consiste à affirmer que l’égalité n’est pas violée lorsque la loi elle-même justifie cette violation, s’en trouve accélérée. Il suffit alors d’invoquer ces particularités locales de l’alinéa premier de l’article 73 de la Constitution pour que toute rupture d’égalité, même en matière d’exercice des droits et libertés, soit parfaitement constitutionnelle.

10Il demeure cependant difficile, au nom du principe constitutionnel d’égalité, d’admettre le caractère parallèle du droit local. En effet, dans la décision commentée, une difficulté supplémentaire vient perturber le raisonnement circulaire. Ici, il ne s’agit pas de durcir les conditions d’accès à des droits sociaux ou à la nationalité. Le raisonnement circulaire dans le cadre du principe d’égalité, combiné à l’argument de l’« adaptation tenant aux caractéristiques et contraintes particulières », ne fonctionne que lorsque l’on se situe sur le terrain de la limitation plus ou moins importante d’un droit ou d’une liberté. Or, la pratique de contrôles d’identité généralisés ne peut être assimilée à une « adaptation » de la législation nationale. Selon la jurisprudence elle-même du Conseil constitutionnel, cette pratique est arbitraire. En d’autres termes, la justification de la rupture territoriale d’égalité ne pouvait ouvertement impliquer justification locale de l’arbitraire, à moins d’admettre un droit local parallèle à l’égalité constitutionnelle.

  • 19 Cons. 20.
  • 20 Cons. 20. Nous soulignons.
  • 21 Voir note de bas de page n°3.
  • 22 Selon le commentaire officiel s’agissant « des contrôles d’identité́ autorisés dans certaines zones (...)

11Le périmètre de contrôle. Le deuxième argument de constitutionnalité ne se situe plus alors sur la supposée spécificité géographique du territoire mais sur la neutralisation de l’arbitraire19. L’encadrement spatio-temporel des opérations de contrôles d’identité, condition même jusque-là de leur validité constitutionnelle, est destiné à limiter l’arbitraire inhérent à de telles opérations. En vertu de cette jurisprudence, le Conseil constitutionnel doit, en l’espèce, trouver une limite territoriale aux opérations de contrôles d’identité, celle qui fait précisément défaut sur le territoire de Mayotte et dont l’absence était contestée. C’est alors que, dans ce deuxième argument de constitutionnalité, le département de Mayotte cesse d’être une collectivité territoriale pour devenir un « périmètre » géographique au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les contrôles d’identité. Il existe donc bien, selon le Conseil constitutionnel, une limite spatiale : le département de Mayotte. D’où la précision selon laquelle « l’adaptation prévue (…) porte sur le périmètre dans lequel peuvent être effectués des contrôles d’identité en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévus par la loi, tout en maintenant les conditions auxquelles de telles opérations sont soumises sur le reste du territoire de la République »20. En d’autres termes, peu importe si les habitants de Mayotte subissent l’arbitraire des contrôles d’identité généralisés à l’ensemble du territoire à partir du moment où l’isolement législatif du département de Mayotte est conforme à la jurisprudence constitutionnelle ; une apparente cohérence jurisprudentielle derrière laquelle se cache aussi la crainte d’une incompatibilité européenne21. Cette recherche de cohérence trahit cependant la même jurisprudence constitutionnelle. Dans cette décision, la « zone » de contrôle, devenue « périmètre » géographique, perd sa fonction de limite à de telles opérations de police, en contredisant la jurisprudence antérieure22. Le périmètre peut désormais être assimilé à un découpage territorial, administratif dont l’objectif n’est sans doute pas la limitation des opérations de contrôles d’identité. Une condition de limite spatiale devient un argument d’autorisation géographique. L’idée de « zone » est donc bien sacrifiée dans la décision commentée qui est ainsi susceptible d’avoir une portée très large. L’argument ainsi fourni par le Conseil constitutionnel n’efface nullement, par ailleurs, le caractère parallèle du droit local. Tout au contraire, il semble valider localement l’arbitraire au nom de l’absence de celui-ci sur le reste du territoire de la République.

  • 23 Cons. 20.
  • 24 Voir sur ce point le commentaire de la décision pp. 16-17.
  • 25 A ce titre les associations intervenantes aveint invoqué la violation combinée du droit à un recour (...)

12La « réserve d’interprétation ». Le troisième argument de constitutionnalité vient, par conséquent, neutraliser ce caractère parallèle de la rupture territoriale d’égalité. Cet argument est enfin réservé aux habitants de Mayotte, précédemment oubliés par le Conseil constitutionnel. La lutte contre l’immigration illégale, il va de soi, n’est nullement une limite matérielle à de telles opérations de police. Quand bien même la pourchasse administrative des seuls étrangers semble constitutionnellement admise, il aurait fallu, pour que la lutte contre l’immigration illégale devienne une limite matérielle aux opérations de contrôles d’identité, définir dans la loi, par des signes et critères visibles et distinctifs, l’étranger. Une telle caractérisation de l’étranger étant un abîme autant intellectuel que politique, cette autre généralité des opérations de contrôles d’identité sur l’ensemble du territoire de Mayotte devait donc être assumée. Au regard de l’arbitraire que ces opérations engendrent, en l’absence de toute prévisibilité dans l’espace, la même généralité devait être atténuée. Cette atténuation est fournie par la réserve d’interprétation selon laquelle « la mise en œuvre des contrôles ainsi confiés par la loi aux autorités compétentes ne saurait s’opérer qu’en se fondant sur des critères excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes »23. Cette réserve d’interprétation est ancienne en matière de contrôles d’identité24. Accompagnant les limites formelles, elle a toujours joué un rôle symbolique, mais aussi, sans doute, nécessaire. Elle participe certes à la justification des opérations de contrôles d’identités dans un État de droit, mais, dans la mesure où les opérations de contrôles d’identité sont consubstantiellement arbitraires et discriminatoires, la réserve d’interprétation permet au Conseil constitutionnel d’inverser en même temps leur horizon : les opérations de contrôles d’identité, dans un État de droit, peuvent aussi potentiellement ne pas être discriminatoires et arbitraires. Cette réserve d’interprétation, comptant sur l’autolimitation des agents de police, se situe donc sur le terrain des valeurs et de leur diffusion dans la manière d’exercer tout pouvoir et, en particulier, celui des opérations de contrôles d’identité. Il s’agit, en d’autres termes, d’une limite émotionnelle aux opérations de contrôles d’identité. Dans la décision commentée, cette limite émotionnelle se substitue, pour la première fois cependant, aux limites spatio-temporelles formelles. Cela signifie plus précisément que, dans le département de Mayotte, les agents de police sont appelés, dans leurs âme et conscience, à ne pas réaliser des contrôles arbitraires et discriminatoires alors que ces mêmes pratiques sont fortement encouragées par l’absence d’encadrement législatif. L’absence de limite formelle à ces opérations rendra certes impossible leur contrôle juridictionnel25, mais l’« horizontalisation » de la protection de l’égalité a aussi pour conséquence de faire porter aux agents de police la responsabilité des politiques arbitraires et discriminatoires, en lieu et place du Gouvernement et aussi en lieu et place du Conseil constitutionnel lui-même dans son rôle de gardien des droits et libertés. Elle semble supposer également que l’intériorisation des valeurs de l’État de droit par les agents de police suffit, en absence de toutes limites formelles, au respect de l’égalité. Or, quand bien même les agents de police seraient quotidiennement appelés à suivre une formation sur la protection des droits et libertés, cette formation pourrait difficilement prétendre se substituer à la loi, au Parlement ou bien au Conseil constitutionnel en tant que gardien des droits et libertés que la Constitution garantit. Il serait finalement absurde de prêter une telle intention — substitution de l’émotion à la forme — à cette réserve d’interprétation. Elle tendrait à remettre en cause le concept même de l’État de droit et de constitution. En réalité, la réserve d’interprétation ne frôle pas l’absurde. Elle dévoile plus profondément, par son approche uniquement émotionnelle de la protection de l’égalité, la sophistication intellectuelle à l’œuvre des rapports de force interindividuels et, par conséquent, la négation sublimée de la vulnérabilité des individus ainsi pourchassés.

II/- L’impossible sûreté des pourchassés

13En cédant sur la rupture d’égalité, le Conseil constitutionnel prive en même temps la requérante et les associations intervenantes de tout argument d’inconstitutionnalité susceptible de faire censurer la loi. En effet, à partir du moment où les limites spatio-temporelles ne sont plus une condition de constitutionnalité de la loi sur le département de Mayotte, la liberté d’aller et venir, seule, ne peut pas, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, résister au paradigme sécuritaire.

14La liberté d’aller et venir. Cette absence de résistance n’est pas seulement due au contrôle de proportionnalité qui ferait basculer la balance en faveur d’une politique sécuritaire. Dans la décision commentée, il n’y a aucun contrôle de proportionnalité. Le contrôle de proportionnalité est au contraire neutralisé par le Conseil constitutionnel lui-même.

  • 26 Cons. 10.
  • 27 Cons. 13.

15Dans la mesure où le juge admet explicitement que « la pratique de contrôles d’identité généralisés serait incompatible » avec le respect de la liberté d’aller et venir26, les arguments avancés par le Gouvernement27 viennent justifier, non pas la proportionnalité d’une limite apportée à la liberté d’aller et venir, mais sa violation.

  • 28 Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 M. Cédric D. [Assignations à résidence dans le cadre d (...)
  • 29 Idem. Cons. 11 « Considérant, en premier lieu, que l'assignation à résidence ne peut être prononcée (...)
  • 30 Idem. Voir les considérants qui suivent (12 et 13).

16Le raisonnement qui consiste à admettre explicitement l’atteinte apportée à la liberté d’aller et venir est hérité des états d’urgence successifs28. Cette atteinte est justifiée par le caractère exceptionnel de l’état d’urgence29. Si le contrôle de proportionnalité est encore présent c’est parce qu’il se déplace de la liberté d’aller et venir vers l’encadrement législatif et juridictionnel de l’état d’urgence lui-même30. En dehors de l’état d’urgence, ce raisonnement serait un revirement de jurisprudence qui ne peut pas être assumé. En effet, ce n’est que par fidélité à son considérant d’origine que le Conseil constitutionnel doit, dans la décision commentée, rappeler le principe selon lequel « la pratique de contrôles d’identité généralisés serait incompatible » avec le respect de la liberté d’aller et venir. Il eût été en effet difficile pour le Conseil constitutionnel d’affirmer que cette pratique a subitement cessé d’être incompatible avec le respect de la liberté d’aller et venir. L’absence de ce considérant dans la décision serait aussi un renoncement explicite. Par conséquent, tout en conservant son considérant de principe, le Conseil constitutionnel introduit un « toutefois » afin de justifier la même pratique. La justification de cette pratique par le caractère exceptionnel du droit local, qui se substitue au caractère exceptionnel de l’état d’urgence, a nécessairement une répercussion sur l’idée que le Conseil constitutionnel se fait de la liberté d’aller et venir elle-même. En d’autres termes, en rappelant son considérant de principe, il admet certes et également l’existence de deux libertés « d’aller et venir » parallèles, mais il dévoile en même temps la grande capacité de cette liberté à endurer. À défaut de pouvoir justifier l’incompatibilité de cette pratique en mobilisant l’argument d’un cadre exceptionnel, par principe, attentatoire à la liberté d’aller et venir, le Conseil constitutionnel ne peut qu’affirmer… le respect de la liberté d’aller et venir. Le grief tiré de la méconnaissance de la liberté d’aller et venir, précise le Conseil constitutionnel, « doit être écarté ». Cela signifie que la liberté d’aller et venir peut être respectée même lorsqu’il existe une pratique de contrôles d’identité généralisés. Mais, quand bien même la pratique serait justifiée, si le grief « doit être écarté » en l’espèce, que reste-t-il de la liberté d’aller et venir confrontée à une pratique « incompatible » avec son respect ? Est-elle toujours respectée lorsque la carte d’identité équivaut à une autorisation de sortie du domicile ? Le gardien des droits et libertés ne pose pas cette question. Mieux encore, la question est empêchée par sa propre jurisprudence.

  • 31 L’éclatement de la liberté individuelle est rappelé dans le commentaire officiel de la décision, pp (...)
  • 32 Voir les interventions des avocats à l’audience publique : http://www.dailymotion.com/video/x8fk034(...)
  • 33 Christine Lazerges, « Le droit à la sécurité a-t-il effacé le droit à la sûreté ? L’exemple de la l (...)
  • 34 Cons. 4.

17En effet, l’absence de résistance de la liberté d’aller et venir est due à la liberté d’aller et venir elle-même conçue et imaginée, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en vue de dépénaliser la privation de liberté31. Par conséquent, la fragmentation de la liberté individuelle ne permet plus, dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, d’assimiler les violations de la « liberté d’aller et venir » à une privation de liberté à ciel ouvert portant atteinte à la sûreté des individus. Malgré les données factuelles fournies par les associations intervenantes (opérations menées à proximité des bureaux des associations de défense des droits de l’Homme, à proximité des hôpitaux, à proximité des écoles ainsi que dans les transports et jusqu’aux domiciles ; arrestations et détentions arbitraires ; reconduites abusives à la frontière32) il est pourtant devenu impossible de faire admettre au Conseil constitutionnel le climat d’inquiétude et de peur que de telles politiques génèrent auprès des citoyens et de lier le contentieux de la pratique des opérations de contrôles d’identité généralisés à l’absence de sûreté. En vain, les associations intervenantes ont plaidé pour cette lecture au cœur pourtant de la longue histoire de la protection des droits et libertés depuis, au moins, l'Habeas Corpus de 167933. Le fossé jurisprudentiel, en particulier depuis les états d’urgence successifs, est tellement vertigineux sur ce point que le Conseil constitutionnel ne peut plus répondre à cet argument. Il doit se contenter, afin d’asseoir plus confortablement le paradigme sécuritaire, d’isoler la question de la liberté d’aller et venir. A priori purement capricieuse, la non-admission pour défaut « d’intérêt spécial »34 de l’intervention de l’association Médecins du Monde, mondialement connue pour son activisme dans la protection des droits et libertés et alors même que les opérations de contrôles d’identité s’effectuent sur le département de Mayotte à proximité aussi des hôpitaux, est au contraire la preuve de cet isolement jurisprudentiel de la liberté d’aller et venir.

  • 35 À titre d’exemple décision n° 2013-320/321 QPC du 14 juin 2013, M. Yacine T. et autre [Absence de c (...)
  • 36 Cons 13.

18L’incompétence négative. L’isolement mutuel des droits et libertés, au-delà du cas particulier de la liberté d’aller et venir, est plus largement consubstantiel au contentieux lui-même de la QPC. Le silence du Conseil constitutionnel sur l’argument de l’incompétence négative en est une preuve supplémentaire. Les associations intervenantes ont soulevé cet argument afin de surmonter la difficulté du grief tiré de la violation de la liberté d’aller et venir et de rattacher le problème de constitutionnalité des contrôles d’identité généralisés à la question, si ce n’est de la liberté individuelle, à celle plus globale de l’exercice même des droits et libertés. L’absence d’un encadrement législatif de cette pratique prive en effet de base légale l’égal exercice d’un ensemble plus large de droits et libertés. Or, le Conseil constitutionnel a toujours refusé de voir dans l’incompétence négative une atteinte structurelle à l’égal exercice des droits et libertés35. Cet argument ne permet donc pas, contrairement à l’idée qu’il véhicule, de lier l’omission législative – la carte blanche accordée, en l’espèce, aux pouvoirs de police – à une atteinte à l’exercice vécu, et donc interdépendant, des droits et libertés. L’argument de l’incompétence négative, dans le contentieux de la fragmentation des droits et libertés, est par conséquent une simple variable d’ajustement. Il vient confirmer ou infirmer la constitutionnalité, indépendamment décidée, d’une disposition législative. On aurait pu penser que l’assèchement de l’argument de l’incompétence négative ne pouvait servir qu’à mettre à distance les atteintes immédiatement invisibles à cette interdépendance des droits et libertés dans leur exercice. La décision commentée prouve cependant que même une atteinte, historiquement, intellectuellement, matériellement crue à l’exercice des droits et libertés peut prétendre à ne pas être vue. Si le Conseil constitutionnel se montre très attentif à la « pression » migratoire en s’étendant longuement sur les éléments apportés par le Gouvernement36, il ne consacre pas une seule phrase au contexte dans lequel s’exercent les droits et libertés, pourtant lui aussi longuement décrit par les associations intervenantes. La décision commentée témoigne moins, par conséquent, de l’enferment du Conseil constitutionnel dans « l’abstrait ». Elle témoigne davantage de la rupture du langage constitutionnel des droits et libertés qui, au nom du gardien des droits et libertés que la Constitution garantit, permet d’édulcorer l’« incompatible ». La rupture de langage est, dans la décision commentée, aussi vertigineuse que la rupture d’égalité qu’elle valide. Sans doute parce qu’au regard des valeurs constitutionnelles que le Conseil constitutionnel entend défendre, l’une ne peut pas se faire sans l’autre.

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19Décision n° 2022-1025 QPC du 25 novembre 2022, Mme Anrifati A. [Contrôles d'identité à Mayotte]

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Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

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Notes

1 Je tiens à remercier Véronique Champeil-Desplat, Tatiana Gründler et Lionel Zevounou pour leur relecture.

2 Contrôles d’identité préventifs qui ne sont pas liés au comportement de la personne.

3 CC, Décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité, cons. 9.

4 Cet encadrement avait été jugé insuffisant par la Cour de justice de l’Union européenne. CJUE, grande chambre, 22 juin 2010, C-188/10, Melki et Abdeli. Voir sur ce point le commentaire officiel de la décision p. 4.

5 Voir sur ce point le commentaire officiel de la décision pp. 5 et 6.

6 Cons. 10 à 15. Voir infra.

7 Cons. 20.

8 Cons. 19 et 20.

9 Article 73 alinéa 1 « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. »

10 Olivier Jouanjan, « Le Conseil constitutionnel, gardien de l’égalité ? », Jus Politicum, n° 7 [http://juspoliticum.com/article/Le-Conseil-constitutionnel-gardien-de-l-egalite-459.html]

11 Le principe d’égalité devant la loi est, par exemple, un obstacle constitutionnel, selon le Conseil constitutionnel, à la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires. CC, décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, cons. 10.

12 On pense en particulier aux prestations sociales et aux droits des étrangers. Voir sur ce point le commentaire officiel de la décision pp. 18-22.

13 André́ Roux, « L’évolution constitutionnelle du statut des départements d’outre-mer », rapport au colloque 1946-1976 : Soixante-dix ans de départementalisation ultra marine. Entre diversité́ législative et unité́ constitutionnelle dans la République ”, Apr. 2016, Saint-Denis de la Réunion, France. halshs-01449263.

14 Lionel Zevounou, « Raisonner à partir d’un concept de “ race ” en droit français », Race et droit, 31, Institut Francophone pour la Justice et la Démocratie, pp.21-100, 2021, Collection : Transition & Justice, pp. 92-95.

15 Idem. p. 93.

16 Cons. 13

17 Lionel Zevounou, « Raisonner à partir d’un concept de “ race ” en droit français », op. cit. pp. 92-95.

18 Sur le poids de l’argument de « spécificités géographiques et culturelles » dans le département de Mayotte, voir en particulier les observations faites au nom du Gouvernement à l’audience publique.

19 Cons. 20.

20 Cons. 20. Nous soulignons.

21 Voir note de bas de page n°3.

22 Selon le commentaire officiel s’agissant « des contrôles d’identité́ autorisés dans certaines zones géographiques, le Conseil constitutionnel exige plus particulièrement que ces contrôles soient limités à des zones « précisément définies dans leur nature et leur entendue », qui présentent « des risques particuliers d’infractions et d’atteinte à l’ordre public liés à la circulation internationale des personnes ». p. 14.

23 Cons. 20.

24 Voir sur ce point le commentaire de la décision pp. 16-17.

25 A ce titre les associations intervenantes aveint invoqué la violation combinée du droit à un recours effectif et de l’incompétence négative.

26 Cons. 10.

27 Cons. 13.

28 Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 M. Cédric D. [Assignations à résidence dans le cadre de l'état d'urgence] cons. 10 :

« 10. Considérant que les dispositions contestées permettent à l'autorité administrative prononçant une assignation à résidence d'accompagner cette mesure d'une astreinte à demeurer dans un lieu d'habitation déterminé pendant une plage horaire ne pouvant excéder douze heures par vingt-quatre heures, de prescrire à la personne assignée à résidence de se présenter aux services de police ou aux unités de gendarmerie jusqu'à trois fois par jour, de lui imposer de remettre à ces services son passeport ou tout document justificatif de son identité, de lui interdire de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre public ; que ces dispositions portent donc atteinte à la liberté d'aller et de venir » (nous soulignons).

29 Idem. Cons. 11 « Considérant, en premier lieu, que l'assignation à résidence ne peut être prononcée que lorsque l'état d'urgence a été déclaré ; que celui-ci ne peut être déclaré, en vertu de l'article 1er de la loi du 3 avril 1955, qu'« en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » ou « en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique » ; que ne peut être soumise à une telle assignation que la personne résidant dans la zone couverte par l'état d'urgence et à l'égard de laquelle « il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics » ; ».

30 Idem. Voir les considérants qui suivent (12 et 13).

31 L’éclatement de la liberté individuelle est rappelé dans le commentaire officiel de la décision, pp. 10 à 12.

32 Voir les interventions des avocats à l’audience publique : http://www.dailymotion.com/video/x8fk034. Voir également les contributions écrites des associations intervenantes : https://www.gisti.org/spip.php?article6905.

33 Christine Lazerges, « Le droit à la sécurité a-t-il effacé le droit à la sûreté ? L’exemple de la loi « Sécurité globale », La Revue des droits de l’homme [En ligne], URL : http://journals.openedition.org/revdh/12108.

34 Cons. 4.

35 À titre d’exemple décision n° 2013-320/321 QPC du 14 juin 2013, M. Yacine T. et autre [Absence de contrat de travail pour les relations de travail des personnes incarcérées]

36 Cons 13.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Patricia Rrapi, « Mayotte : toute personne peut être arrêtée, accusée et détenue.  »La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 05 mars 2023, consulté le 17 mars 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/17126 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.17126

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