• 1 Denis Baranger, « Le Conseil constitutionnel a perdu une chance de rétablir un degré d’équilibre en (...)
• 2 Manon Altwegg-Boussac, « La ‘nature’ de l’’appréciation du Parlement’ selon le Conseil constitution (...)
• 3 Georges Bergougnous, « Le Conseil constitutionnel et le législateur », Les Nouveaux cahiers du Cons (...)
• 4 Jean-Marie Denquin, « La jurisprudence du conseil constitutionnel : grandeur ou décadence du droit (...)
• 5 « “Politiquement il a en revanche tout intérêt à développer la thèse de son autolimitation afin de (...)

1Le Conseil constitutionnel n’a pas surpris. Ses décisions étaient prévisibles. Tout au plus aura-t-il manqué d’audace. Voilà, ramassé en quelques mots, le ton du discours majoritaire qui émane des nombreux commentaires doctrinaux auxquels auront donné lieu les deux décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la réforme des retraites le 14 avril 20231. S’il y a bien eu quelque chose d’inédit dans l’attention portée au Conseil, l’issue des recours faisait peu de doute. Rares étaient les spécialistes à croire que le Conseil censurerait la loi adoptée ; tout comme il n’était pas déraisonnable de prédire qu’il rejetterait la proposition de RIP. C’est qu’en effet, le Conseil constitutionnel français, qui aime à répéter qu’il ne dispose pas d’un « pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement », n’est généralement pas présenté comme un juge activiste, bien au contraire2. Son autolimitation, qu’elle soit louée3 ou critiquée4, continue de jouer un rôle central dans la manière dont il construit sa légitimité5. Néanmoins, la réserve et la neutralité peuvent n’être qu’apparentes. Prenant appui sur une lecture croisée des deux décisions n° 2023-4 RIP et n° 2023-849 DC du 14 avril, nous suggérons qu’elles caractérisent en réalité une intervention décisive du Conseil, dont l’effet est d’aggraver le déséquilibre institutionnel dans un sens favorable à l’exécutif et défavorable au Parlement (et en particulier, à l’opposition). Le Conseil constitutionnel serait-il activiste ?

• 6 Didier Maus, « La leçon de droit parlementaire appliqué du Conseil constitutionnel sur la réforme d (...)
• 7 Denis Baranger, « Le Conseil constitutionnel a perdu une chance de rétablir un degré d’équilibre en (...)
• 8 Denis Baranger, ibid.

3Que la Constitution de la V^e République penche en faveur de l’exécutif, personne ne le conteste. À cet égard, le Conseil constitutionnel a, dans son interprétation de la Constitution, trois possibilités. La première est celle de laisser le (des)équilibre institutionnel tel quel. Selon plusieurs commentateurs de ces décisions, d’ailleurs, il n’a fait que cela : Didier Maus estime par exemple que le Conseil s’est contenté de faire respecter l’équilibre institutionnel qui résulte de la Constitution6. La seconde possibilité serait de contribuer à rééquilibrer les institutions. Denis Baranger déplore ainsi qu’il ait « perdu une chance de rétablir un degré d’équilibre entre les pouvoirs »7. Ces deux premières options interprétatives ont bien été couvertes par la doctrine. Néanmoins, il en existe une troisième qu’il convient d’explorer : que le Conseil, par son interprétation, ait aggravé le déséquilibre institutionnel que la Constitution met en place. Nous estimons que, par les deux décisions sur le « dossier des retraites », le Conseil accroît le déséquilibre, et c’est en ce sens qu’on propose ici de lire son intervention comme « activiste ». Loin d’être « le gardien scrupuleux des prérogatives très larges que donne à l’exécutif une constitution de parlementarisme dit ‘rationalisé’ »8,  le Conseil constitutionnel contribue activement à libérer l’exécutif des contraintes qui pourraient peser sur lui, tout en multipliant, en revanche, la liste des exigences qu’il impose au Parlement, et en particulier aux groupes minoritaires ou d’opposition. 

• 9 Idris Fassassi, « La légitimité de la justice constitutionnelle aux Etats-Unis à l'épreuve du ‘cons (...)
• 10 Voir notamment; John Harrison, « Role of the Legislative and Executive Branches in Interpreting the (...)
• 11 « C’est par excellence le domaine et le devoir du pouvoir judicaire de dire ce qu’est le droit » Ma (...)

4Classiquement, les institutions politiques sont chargées d’interpréter la Constitution - ne serait-ce que pour ce qui les concerne. Elles disposent, ce faisant, d’une marge de manœuvre. L’étendue de celle-ci est toutefois tributaire du Conseil constitutionnel, dont un des effets du travail interprétatif est précisément d’allouer et de répartir les pouvoirs. Cette question peut être présentée dans les termes du débat états-unien sur l’interprétation constitutionnelle9. La question de savoir qui a le pouvoir d’interpréter la Constitution (ou qui doit avoir le dernier mot en matière d’interprétation) fait l’objet d’un vif débat qui distingue schématiquement deux camps : d’une part, les départementalistes qui considèrent que chaque organe (exécutif, législatif et juridictionnel) doit interpréter les dispositions constitutionnelles qui le concernent10 ; de l’autre, les tenants de la suprématie juridictionnelle, qui considèrent qu’il appartient au pouvoir judiciaire (ou juridictionnel) de statuer en dernier ressort sur le sens de la Constitution11. Dans le premier cas, les juridictions sont censées faire preuve de déférence à l’égard de l’interprétation retenue par l’exécutif et le législatif. Dans le second, elles ne sont aucunement liées par leur interprétation. Au regard de ces distinctions, le Conseil constitutionnel semble embrasser alternativement ces deux conceptions. D’un côté, il est très déférent à l’égard de l’interprétation constitutionnelle que l’exécutif donne de ses propres compétences et des dispositions relatives à la procédure parlementaire. De l’autre, il ne laisse quasiment aucune marge de manœuvre aux parlementaires à l’initiative du RIP dans l’interprétation de l’article 11 de la Constitution. Quand il s’agit de l’exécutif, le Conseil retient une approche départementaliste. Tous les griefs procéduraux soulevés par les auteurs de la saisine sont balayés et l’ensemble des choix interprétatifs de l’exécutif est validé : la décision de ne pas utiliser la procédure législative ordinaire, le recours à une loi rectificative de financement de la sécurité sociale pour une réforme ayant des conséquences bien au-delà de l’année en cours, l’assimilation de la LRFSS à la LFSS, l’activation de la procédure législative accélérée (dégradée?) de l’article 47-1, le recours au vote bloqué de l’article 44.3 et à l’engagement de la responsabilité de l’article 49 al. 3, etc. En revanche, quand il s’agit des droits des parlementaires, comme en matière de RIP, le Conseil retient la suprématie juridictionnelle. Dans la décision RIP, il s’estime compétent pour décider ce qu’est et ce que n’est pas une « réforme » au sens de l’article 11 de la Constitution - soustrayant dès lors cette compétence aux parlementaires. Cela démontre un « activisme » du Conseil dans les décisions du 14 avril 2023. En combinant, d’une part, une position de retrait et de déférence et, d’autre part, un contrôle très scrupuleux en fonction des acteurs contrôlés, le Conseil adopte deux attitudes difficilement réconciliables ; cela ne peut s’expliquer que par le choix d’une différence de traitement entre les pouvoirs publics qu’il est censé « réguler ».

• 12 Voir par exemple : Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système (...)
• 13  L’article LO 111-3-12 du Code de la sécurité sociale dispose : « Peuvent figurer dans la loi de fi (...)

7La déférence du Conseil à l’égard de l'exécutif s’illustre d’abord dans le refus de contrôler le choix d’abandonner la procédure législative ordinaire pour mener à bien la réforme des retraites. Les précédentes réformes des retraites étaient toutes passées par la loi ordinaire12. Mais, cette fois-ci, le Gouvernement a choisi de recourir à une loi rectificative de financement de la sécurité sociale (LRFSS) ; de sorte que le Conseil a d’abord dû déterminer si le recours à une LRFSS était conforme à la Constitution. Sur ce point, il a exercé un contrôle de basse intensité, essentiellement formel (pour ne pas dire formaliste). Il commence en effet par rappeler les dispositions de la loi organique sur la sécurité sociale, qui précisent qu’elles doivent concerner l’année en cours13, … pour n’en tirer aucune conséquence. Pourtant, la LRFSS en cause ne porte pas sur l’année 2023 : par hypothèse, ses effets ont vocation à s’inscrire dans une temporalité bien plus longue - et c’est même tout l’objet de la réforme. Au mieux, à supposer qu’elle entre effectivement en vigueur en septembre, l’année en cours ne serait concernée que pour quelques mois. Le Conseil constitutionnel ne prend même pas appui sur cet élément pour expliquer ou justifier que les conditions du recours à une LRFSS étaient remplies. Dans le même ordre d’idées, le Conseil estime que le fait que la LRFSS contient des dispositions qui n’ont pas légalement à y figurer ne remet pas en question sa qualification de LRFSS : tout comme le fait que la réforme adoptée porte - ne fut-ce que pour quelques mois - sur 2023 suffit à lui permettre de se loger dans le cadre d’une LRFSS, le fait qu’au moins certaines des dispositions entrent matériellement dans le champ d’une LRFSS suffit pour que la totalité soit validée. 

• 14 CC, 14 avril 2023, n° 2023-849 DC, §11.

8Sur ces deux premiers points, le Conseil élargit donc considérablement la marge d’appréciation du législateur (lire : l’exécutif auteur du projet de loi). Le Conseil conclut d’ailleurs que « si les dispositions relatives à la réforme des retraites, qui ne relèvent pas de ce domaine obligatoire, auraient pu figurer dans une loi ordinaire, le choix qui a été fait à l’origine par le Gouvernement de les faire figurer au sein d’une loi de financement rectificative ne méconnaît, en lui-même, aucune exigence constitutionnelle » (§11). Il reconnaît donc à la fois que le Gouvernement a opéré un choix dans l’interprétation de la Constitution et qu’il n’entre pas dans son office de le contrôler – ni a fortiori de le remettre en cause. L’exécutif peut donc recourir à un véhicule législatif normalement défini par un critère d’immédiateté pour entreprendre une réforme au long cours, y compris lorsque toute une part des dispositions qu’il entend faire adopter « (auraient) pu figurer dans une loi ordinaire »14. 

• 15 Art. LO 111-3 Code de la Sécurité sociale : « Ont le caractère de loi de financement de la sécurité (...)
• 16 Section 1 : Contenu des lois de financement de la sécurité sociale (Articles LO111-3 à LO111-3-18).

9Ayant ainsi accepté le principe du recours à une LRFSS pour servir de véhicule à une réforme législative au long cours (bien au-delà de la seule année en cours), il restait au Conseil à déterminer si la loi rectificative de financement de la sécurité sociale (LRFSS) pouvait être apparentée à une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) et ouvrir ainsi la voie au recours à la procédure législative spéciale de l’article 47-1 de la Constitution. Là encore, la question méritait d’être posée. Certes, la législation organique relative à la sécurité sociale dispose que les LRFSS sont des LFSS15, mais l’article visé se trouve au cœur d’une section qui définit le contenu des LFSS16. C’est donc surtout au plan matériel que les LRFSS y sont assimilées aux LFSS ; cette équivalence substantielle n’emportait pas nécessairement que les deux types de textes étaient assimilables sur le plan de la procédure constitutionnelle applicable. D’autant plus que l’article 47-1 de la Constitution se comprend par rapport à un objectif bien précis : celui d’éviter une situation de blocage ou paralysie institutionnelle qui résulterait de la durée de la délibération parlementaire. L’absence d’adoption d’une LFSS avant la fin de l’année civile (le 31 décembre) fait obstacle à l’encaissement des recettes à compter du 1er janvier. Là est la ratio constitutionalis de l’article 47-1. Or, on se situait bien, dans le cas d’espèce, dans une configuration tout à fait différente. La LRFSS ayant été introduite en début d’année civile, le risque qu’elle ne soit pas adoptée avant le 31 décembre était pour ainsi dire nul ; et en tout état de cause, un prolongement des débats n’aurait pas mis en danger les finances de la Nation. Répondant à un argument des parlementaires auteur·e·s de la saisine, le Conseil constitutionnel souligne l’absence de l’urgence parmi les critères d’utilisation de l’article 47-1 ; mais ce faisant, il borne son contrôle à une vérification formelle de ceux-ci, sans faire droit à la question sous-jacente : celle des finalités de cette procédure législative dérogatoire - et donc, d’un hypothétique détournement de procédure. 

• 17 Ce point est également soulevé par Jean-Jacques Urvoas, « Insincérité du débat parlementaire ? Pass (...)

10Ce faisant, non seulement le Conseil fait le choix d’un contrôle minimal, mais encore il crée une aggravation notable des (des)équilibres institutionnels prévus par la Constitution. C’est d’ailleurs là, dans les conséquences de cette validation du recours à l’article 47-1 de la Constitution pour une réforme introduite en janvier, que réside l’un des aspects les plus importants de la décision. Dès lors que toute LRFSS est assimilable à une LFSS (même si elle ne porte pas sur l’année en cours) et ouvre la voie à l’article 47-1, il en résulte une incitation inédite et majeure pour tout Gouvernement futur de cadrer tout projet de réforme relatif aux questions sociales comme un LRFSS afin de pouvoir contourner la délibération parlementaire17 en bornant le débat à 50 jours maximum, en permettant une éventuelle dispense de vote voire en offrant les conditions permettant le recours aux ordonnances. Sans compter que la mise en œuvre de l’article 47-1 permet au Gouvernement (on l’a vu) de recourir à l’article 49 al. 3 de la Constitution sans entamer son droit de tirage sur cet usage de l’engagement de la responsabilité gouvernementale pour ce qui est de la législation ordinaire, limitant ainsi les effets de la révision constitutionnelle de 2008 qui a entendu réduire l’utilisation de cet outil du parlementarisme rationalisé à une seule loi par session en dehors des textes budgétaires. 

• 18 Denis Baranger, op. cit.
• 19 Ibid.
• 20 CC, 25 oct. 2022, n° 2022-3 RIP.
• 21 Le critère de l’existence d’une « réforme » recevait une explication un peu plus détaillée dans le (...)

13Tous ces éléments mènent à considérer que, loin de se limiter au rôle de « gardiens scrupuleux »18 des pouvoirs que la Constitution attribue à l’exécutif, le Conseil lui confère de nouvelles prérogatives. A minima, il les étend dans les limites maximales qu’offre la Constitution. Ces dernières sont certes très larges, mais le pouvoir d’adopter des réformes de grande ampleur par une procédure dérogatoire n’en fait pas partie de manière évidente. C’est la facilité avec laquelle cette interprétation hétérodoxe de la Constitution est acceptée qui attire l’attention. Le Conseil ne se contente pas de ne pas rééquilibrer les institutions « par une lecture très étroite et formaliste des conditions d’adoption de la loi »19 ; il aggrave ce déséquilibre par son interprétation à deux vitesses. Ce double standard est particulièrement visible dans le contrôle qu’il exerce à partir du critère de l’« importance » de la réforme proposée par voie de RIP : le Conseil a en effet développé l’idée qu’une réforme insuffisamment importante ne peut faire l’objet d’un RIP. Posée de manière laconique dans sa précédente décision20 sur la proposition de référendum instituant une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des entreprises21, l’exigence de « l’importance » de la proposition de loi réapparaît dans la décision RIP-4 d’avril 2023. Le Conseil s’autorise ainsi à contrôler le contenu de la réforme et à mesurer un élément pour le moins difficilement mesurable. Pour la « loi exécutive », en revanche, le Conseil s’interdit toute appréciation de l’importance de la réforme et borne son analyse à un jugement sur la procédure retenue : une réforme très importante peut être adoptée par une procédure dérogatoire avec une délibération limitée, voire dégradée. Pour le RIP, l’« importance » est importante ; pour la « loi exécutive », l’« importance » est négligeable. Alors que le Conseil laisse une large marge de manœuvre à l’exécutif pour interpréter les dispositions organiques et constitutionnelles relatives aux LFSS et LRFSS, il encadre au contraire très strictement le recours au RIP et l’interprétation que peuvent en donner les parlementaires qui souhaitent s’en saisir. 

• 22 Mathieu Carpentier, « Réflexions hâtives sur la notion de "réforme" et le référendum d'initiative p (...)

14Par sa décision 2023-4 RIP, le Conseil vient à nouveau serrer la vis du recours au référendum d’initiative partagée - au point que certains se demandent si cette procédure (grande innovation de la révision constitutionnelle de 2008) a encore un avenir en tant qu’instrument pour l’opposition parlementaire22. Selon le Conseil constitutionnel, une proposition de la loi référendaire doit d’abord constituer une « réforme » - critère entendu dans un sens restrictif et exigeant - et apporter un « changement à l’état du droit ». Ces deux éléments présentés comme intimement liés par le Conseil, l’un (« le changement à l’état du droit ») étant la condition de l’autre (la « réforme »), ne sont en l’espèce pas considérés comme remplis par la proposition dont il était saisi, visant à affirmer que l’âge légal de départ à la retraite ne peut être fixé au-delà de 62 ans. En raisonnant ainsi, et à rebours de ce qu’il fait dans sa décision 2023-849 DC, le Conseil adopte une lecture large de son pouvoir d’interprétation et de contrôle de la constitutionnalité. En s’arrogeant la compétence exclusive de décider quelles propositions de RIP sont suffisamment importantes pour être considérées comme des « réformes » au sens de l’article 11 de la Constitution, et en exigeant qu’elles apportent un « changement à l’état du droit » dont il livre une interprétation restrictive, il se fait le maître et la seule autorité de contrôle de ce qu’est ou peut être une proposition de loi RIP, au détriment des parlementaires (A). Par son activisme en la matière, le Conseil constitutionnel finit par rendre la voie du RIP tellement étroite qu’elle devient pratiquement inaccessible (B).

• 23 CC, 9 mai 2019, 2019-1 RIP.
• 24 « Il en résulte que cette proposition de loi porte sur la politique économique de la nation et les (...)
• 25 Pour rappel, ce seuil est particulièrement élevé au regard des procédures comparables à l’étranger. (...)
• 26 CC, 25 oct. 2022, n° 2022-3 RIP.
• 27 Commentaire de la décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022, p. 6

15Le Conseil soumet la procédure de RIP à un nombre croissant d'exigences qui donnent l’impression que la porte entrouverte par cette nouvelle voie créée par le constituant en 2008 se referme progressivement au nez des parlementaires appartenant à des groupes minoritaires ou d’opposition. Il en va ainsi de la nouvelle condition de recevabilité d’après laquelle le RIP doit constituer une « réforme » suffisamment importante. La première décision RIP de 201923 avait pu laisser espérer une utilisation créative de ce nouvel outil à la disposition de l’opposition. Elle s’en était notamment emparée pour tenter d’empêcher la privatisation d’Aéroports de Paris. Le Conseil n’y avait pas fait obstacle : il avait jugé la proposition de RIP recevable, en concentrant son analyse sur le domaine matériel de la proposition, sans faire aucune mention de la qualification de « réforme » de celle-ci24. C’est en aval que le RIP avait rencontré des obstacles l’empêchant de prospérer ; en particulier, la proposition n’avait pas reçu un nombre de soutiens atteignant l’exigeant seuil d’un 1/10ème du corps électoral25. Par la suite, le Conseil s’est toutefois montré plus restrictif sur la recevabilité des propositions qui lui ont été soumises. Inaugurant en 2022 sa jurisprudence sur la nécessité qu’une proposition de RIP porte sur une « réforme », il a ainsi considéré que ce critère n’était pas rempli par l’initiative portant création d’une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels des grandes entreprises. Dans le raisonnement du Conseil, le simple fait de créer une recette fiscale ne pouvait s’apparenter à une « réforme » au sens de l’article 11 de la Constitution26. Dans la décision de 2022 comme dans celle de 2023 relative au RIP « retraites », le critère de la « réforme » s’apparente à un critère matériel. Mais la définition du terme reste, pour le moins, floue. Sur ce point, alors que la décision 2022-3-RIP était, comme souvent, elliptique (voire lacunaire), c’est le commentaire rédigé par le Conseil lui-même qui apportait quelques précisions, en indiquant que « la notion de ‘réforme’ a ainsi été conçue comme renvoyant à des projets législatifs d’une certaine ampleur, porteurs de changements importants pour les citoyens appelés à participer à la consultation référendaire, quel que soit le domaine – économique ou social – couvert »27. Pour mériter la qualification de « réforme », une proposition de RIP doit donc revêtir une « ampleur significative » ; à défaut, elle encourt l’irrecevabilité. 

• 28 Ce décalage est souligné également par Marthe Fatin-Rouge Stefanini : « Le Président de la Républiq (...)
• 29 CC, 6 novembre 1962, n° 62-20 DC ; CC, 23 septembre 1992, n° 92-313 DC ; CC, 25 avril 2014, n° 2014 (...)
• 30 Ibid.

16Au-delà des incertitudes qui pèsent sur les outils permettant au Conseil de distinguer ce qui rend une réforme assez importante pour mériter cette qualification, un tel raisonnement tranche avec la position habituelle du Conseil dans son rôle de contrôle de la constitutionnalité de la loi référendaire et ordinaire. Vis-à-vis des référendums exécutifs, son rôle est généralement minime28. Leur initiative relevant d’un pouvoir propre du chef de l’État, sur proposition du Gouvernement ou des assemblées, le Conseil n’exerce aucun contrôle matériel sur le champ du référendum - ni en amont ni en aval29. On connaît sa position de retenue face à l’expression directe de la souveraineté nationale30. Pour mémoire, le Conseil y développe en effet une distinction entre la loi ordinaire et loi référendaire. Cette dernière étant l’expression directe de la souveraineté nationale ne peut, en tant que telle, entrer dans son champ de compétences en tant qu’« organe régulateur des pouvoirs publics ». Vis-à-vis de la loi ordinaire, on connaît pareillement l’insistance du Conseil sur le fait qu’il n’a pas à substituer son appréciation à celle du législateur. Bien sûr, il exerce une forme de contrôle matériel sur la loi – ne serait-ce que pour s’assurer qu’elle respecte le champ de compétence réservé au législateur par l’article 34 de la Constitution. Cependant, dès lors que cette condition est vérifiée, le Conseil s’abstient de tout jugement sur l’importance, l’opportunité, les alternatives, etc. Par contraste, le fait pour le Conseil de juger ici que la proposition de RIP n’est pas suffisamment importante pour constituer une « réforme » traduit bien un positionnement différent vis-à-vis de la loi référendaire d’initiative parlementaire. À rebours de sa réserve sur la matérialité de la loi, absolue pour la loi référendaire exécutive et relative pour la loi parlementaire, il exerce ici à plein son contrôle – et se permet de qualifier l’importance de la réforme envisagée et de lui dénier, ce faisant, la qualité de « réforme ». Cette différence de traitement entre proposition et projet de loi référendaire peut s’expliquer par le fait que l’article 11 de la Constitution attribue au Conseil une compétence explicite en matière de proposition de référendum (et qu’il s’est quant à lui toujours refusé à se reconnaître une compétence implicite pour les projets de référendum). En revanche, cet argument ne saurait expliquer la différence qu’il opère, dans son contrôle, entre loi ordinaire et proposition de référendum : ici en effet, l’article 61 de la Constitution lui donne une compétence unique et unifiée.

• 31 Déc. n° 2005-512 DC, 21 avr. 2005 ; et encore CC, n°2023-848 DC 9 mars 2023. Voir Véronique Champei (...)

17Avec cette décision RIP, une nouvelle exigence posée à la loi référendaire vient s’ajouter à celles préexistantes, par laquelle le Conseil constitutionnel enferme encore un peu plus les parlementaires dans une conception restrictive de ce qu’est (doit être) une loi. Le Conseil a ajouté un élément de définition de ce qu’est (ou n’est pas) une « réforme » : aux termes de sa décision 2023-4 RIP, une réforme se définit notamment par le fait qu’elle apporte « un changement à l’état du droit ». Pour autant, et alors même que les observations du Gouvernement se fondaient largement sur cet argument, le Conseil ne reprend pas ici sa jurisprudence sur la normativité de la loi31. Et pour cause : l’article unique contenu dans la proposition de RIP n’était assurément pas dépourvu de caractère normatif. Loin d’être purement programmatique ou déclaratif, il comprenait bien une interdiction adressée au législateur : celle de fixer l’âge d’ouverture des droits à pension au-delà de l’âge de 62 ans. Est-ce à dire que le Conseil aurait ici souhaité introduire une distinction entre « changer l’état du droit » et « avoir une portée normative » - mais alors, quelle est-elle ?

• 32 Paul Cassia, « Le référendum d’initiative partagée porte bien sur la politique sociale de la nation (...)

20On peut donc craindre qu’il résulte de ces différents aspects du raisonnement du Conseil un rétrécissement supplémentaire du chemin que constitue le RIP comme forme d’expression potentielle de la souveraineté populaire. La proposition de RIP ne répond pas aux exigences constitutionnelles parce que ses dispositions ne changent pas (assez ?) l’état du droit – d’une part parce que le Conseil les juge (de manière non pleinement convaincante) identiques au droit existant et d’autre part, parce qu’elles pourraient être aisément défaites par une intervention future du législateur ordinaire. La voie du RIP est décidément devenue bien étroite. D’autant qu’on pourrait considérer que le terme de « réforme » n’est pas le plus significatif de ceux par lesquels l’article 11 de la Constitution définit les conditions du RIP. Bien plutôt, le Conseil aurait pu continuer de mettre l’accent sur l’exigence que le RIP ait trait à « la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent », comme il l’avait fait dans RIP 1. Le recours par le constituant à cette terminologie peut bien être lu comme plus déterminant au regard de la définition des contours du RIP – bien davantage que la notion de « réforme » dont Paul Cassia indique même qu’elle a été introduite « sans motivation particulière » par voie d’amendement parlementaire, et s’est tardivement substituée à la notion initiale d’orientation32.