La fabrique d’un droit d’asile au Maroc. Circulation des normes, tâtonnements juridiques, et atermoiements politiques
Résumés
En septembre 2013, le Maroc a lancé le chantier d’un droit d’asile, qui devait passer par l’élaboration d’une loi sur l’asile et l’appropriation d’une procédure de reconnaissance des réfugiés jusqu’ici laissée au HCR. Dans un contexte particulier d’ambitions concordantes, cette initiative a été suivie d’avancées significatives et de trois projets successifs de loi, avant de s’essouffler, tandis que le nombre de réfugiés dans le pays n’a cessé de croître. Dix ans après le lancement du chantier, la déception prévaut, mais l’adoption de la loi sur l’asile est toujours espérée. Cet article explore les atermoiements d’un Etat tenté de devenir un pays d’asile, soumis à diverses pressions en ce sens mais se confrontant à des questionnements et des réalités politiques, géopolitiques, sociales qui suspendent son vol. Il porte par ailleurs une analyse sur le droit d’asile tel qu’il a été envisagé, discuté et finalement posé dans les trois projets de texte élaborés en dix ans. Scruter ces projets amène à appréhender très concrètement la manière dont certaines normes ont circulé, tandis que d’autres sont ignorées, au-delà des discours politiques.
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- 1 L’hebdomadaire Jeune Afrique a vu dans cette prise de position royale une « nouvelle pique (du Roi) (...)
- 2 Le CNDH a été créé en mars 2011 sur l’ancien Conseil consultatif des droits de l’homme (CCDH), avec (...)
- 3 « Etrangers et droits de l’Homme au Maroc : Pour une politique d’asile et d’immigration radicalemen (...)
- 4 Haut-Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés.
- 5 Sara BENJELLOUN (2019), Diplomatie migratoire du Maroc. La nouvelle politique migratoire ou la form (...)
- 6 Discours royal, 20 août 2015, https://www.maroc.ma/fr/discours-royaux/discours-integral-de-sm-le-ro (...)
1En septembre 2013, le Maroc lance le chantier d’une « nouvelle politique d’immigration et d’asile » (NPIA), à l’initiative du Roi1. Celui-ci vient en effet d’approuver le rapport du Conseil National des Droits de l’Homme (CNDH)2 qui recommande « une politique d’asile et d’immigration radicalement nouvelle »3. Tandis que la mise en œuvre d’une procédure d’asile débute rapidement avec la réouverture du Bureau des Réfugiés et Apatrides (BRA) et la mise en place d’une commission ad hoc de régularisation des réfugiés statutaires du HCR4, une commission juridique entame le travail législatif en préparant un avant-projet de loi. En 2014, une Stratégie Nationale d’Immigration et d’Asile (SNIA) est par ailleurs définie pour préparer l’accès aux droits pour les étrangers régularisés et pour les réfugiés. Le 9 décembre 2015, le projet de loi sur l’asile 26-14 est programmé par le Secrétariat général du gouvernement (SGG) pour passer en conseil de gouvernement, avant d’en être retiré le jour même5. Quelques mois plus tôt, le Roi avait affirmé que le Maroc « ne sera(it) jamais une terre d’asile »6.
- 7 Loi 02-03 relative à l’entrée et au séjour des étranger au Royaume du Maroc, à l’émigration et l’im (...)
2Ce panorama d’un temps accéléré illustre une des caractéristiques des dynamiques juridiques évoluant autour de l’asile et des migrations depuis le début des années 2000 en Afrique, et au Maroc en particulier. Déjà en 2003, en adoptant la loi 02-03 relative à l’entrée et au séjour des étrangers7, suivie d’un ensemble de mesures de contrôles des migrations, Rabat avait enclenché un tournant rapide, qui s’est ensuite ralenti, jusqu’à ce nouveau tournant rapide de 2013, suivi d’un certain essoufflement. Entre les deux néanmoins, le temps s’étire et fait son œuvre, contribuant à construire pas à pas des instruments et des chemins à emprunter.
- 8 Selon Younous ARBAOUI (président de la Clinique juridique Hijra), dans son entretien avec LeMatin.m (...)
- 9 Par exemple, déplacements internes et arrestations en 2018, dénoncés par le GADEM dans ses rapports (...)
- 10 Middle East and North Africa.
3En dépit de l’apparent coup d’arrêt de 2015, des discussions amènent à un second projet de loi (66-17) en 2017, suivis d’échanges interministériels en 2018, et le projet est soumis au conseil du gouvernement en septembre 20188. Avec l’organisation du sommet de Marrakech en vue de l’adoption du « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières », dans un contexte où le Maroc se voit de nouveau critiqué pour le non-respect des droits des migrants9, plusieurs voix pronostiquent l’adoption toute prochaine du projet de loi sur l’asile, qui viendrait rappeler, comme en 2014, que le Maroc peut être un modèle dans la région. Il serait alors le seul pays doté d’un droit d’asile de toute l’Afrique du Nord et même du Proche et Moyen-Orient (la région « MENA »10 ou les pays « arabes » dans le langage des institutions internationales).
4Le HCR souhaite avant tout qu’une loi soit adoptée – en effet, la procédure de régularisation des réfugiés par la commission interministérielle ad hoc est suspendue depuis mars 2017, ce qui a un impact très négatif sur la situation des réfugiés, puisque sans régularisation, ces derniers ne peuvent obtenir un titre de séjour ni accéder aux droits correspondants. Pour sa part, le CNDH a encore des réserves sur le projet de loi et adresse ses dernières recommandations en 2018.
- 11 En laissant également en suspens le projet de loi n° 72-17 relatif à l’entrée et au séjour des étra (...)
5Le Pacte mondial de Marrakech est pourtant adopté en décembre 2018 sans que l’on ne parle plus du projet de loi sur l’asile11. A partir du 2019, ce n’est plus seulement l’asile qui s’efface devant la migration, c’est l’ensemble de la SNIA qui semble ralentie, si ce n’est à l’arrêt, après cependant des avancées notables.
- 12 Selon le rapport SNIA 2020, https://marocainsdumonde.gov.ma/ewhatisi/2021/10/Rapport-2020-5-10-VF.p (...)
- 13 https://www.cndh.org.ma/fr/article/journee-mondiale-des-refugies-le-cndh-reitere-son-appel-renforce (...)
6Une version actualisée du projet 66-17 est néanmoins soumise en 2019 au secrétariat général du gouvernement en vue d’entamer le processus d’adoption législatif12. A-t-il ensuite été suspendu du fait de la crise sanitaire ? En juin 2020, le CNDH appelait à accélérer la cadence13.
7Il semble que la circulation interministérielle ait repris en 2022 – sans consultation du HCR ni du CNDH (dernier, semble-t-il, à avoir fait des recommandations et suscité de nouvelles modifications). C’est donc de manière très discrète qu’a été amendé et discuté le projet 66-17, dans les couloirs ministériels en 2022. Va-t-il enfin être adopté, 10 ans après le lancement de la « nouvelle politique d’immigration et d’asile » ?
8Cet article ne cherche pas à apporter de réponse à cette question. A défaut de se vouloir visionnaire, sa raison d’être est double :
9-questionner les atermoiements d’un Etat sans doute sincèrement soucieux de devenir un pays d’asile, soumis à diverses pressions en ce sens (organisations internationales, partenaires européens et africains, sociétés civiles, réfugiés) mais se confrontant à des questionnements et des réalités politiques, géopolitiques, sociales qui suspendent son vol. Tenter de comprendre le cheminement du projet dans ces méandres.
- 14 En l’absence d’accès à une version plus récente.
10-porter une analyse sur le droit d’asile tel qu’il a été envisagé, discuté et finalement posé dans trois textes successifs : l’avant-projet de loi, le projet 26-14 et le projet 66-1714. Mettre en exergue les inspirations et les choix juridiques, révélateurs de choix politiques.
- 15 Julie ALLARD (2008), « La ‘cosmopolitisation’ de la justice : entre mondialisation et cosmopolitism (...)
11L’article explore ainsi la fabrique du droit d’asile et entend par ce biais déconstruire un certain nombre d’idées reçues, notamment celles qui tendent à essentialiser et donc simplifier la manière dont circulent et s’ancrent les normes juridiques. Il mobilise particulièrement l’analyse en termes de pluralité des facteurs d’influence dont les interactions varient dans le temps ; en termes de tâtonnements du droit, voire de bricolage15 ; en termes de poids des personnalités et des hommes dans les options juridiques – autant d’instruments difficilement tangibles qui semblent pourtant être les plus à même d’analyser la réalité des processus en cours au Maroc dans le domaine de l’asile.
12Il se base sur l’étude des documents collectés au fil des années (projets de loi, recommandations écrites de diverses institutions) malgré l’absence de transparence et d’accès public, sur des entretiens réguliers avec des acteurs impliqués dans certaines organisations internationales, institutions nationales et ONG, et sur l’observation suivie des débats et du contexte national et régional depuis 2013.
- 16 Sur la légitimité et l’autonomie du HCR et plus largement la fabrique des normes internationales, l (...)
13La contextualisation historique de la présence des réfugiés et de la question de l’asile au Maroc permet de comprendre leur importance croissante sur les plans politique, géopolitique et social dans un contexte récent extrêmement dynamique à ces trois égards (I). Les débats juridiques sur le contenu de la future loi sur l’asile se situent dans une temporalité spécifique et sont donc marqués par des considérations fortes : le droit d’asile est un droit ancré et ancien, un droit « universel » et mondialisé, qui fait l’objet d’une doctrine foisonnante, de pratiques convergentes et d’interprétations officielles (les lignes directrices du HCR, garant du respect de la Convention de 195116). En même temps, il est réputé « en crise » depuis une trentaine d’années et a donc connu des évolutions juridiques et pratiques radicales. Il est alors particulièrement instructif d’observer les chemins que choisit de prendre un Etat sur le point de s’engager sur la voie de l’asile. Scruter les projets de loi marocains nous amène à appréhender très concrètement la manière dont certaines normes ont circulé, tandis que d’autres sont ignorées, au-delà des discours politiques (II).
I.Contexte historique et évolution de la présence des réfugiés - Des institutions et des hommes
- 17 Jérôme VALLUY (2007), « Le HCR au Maroc : acteur de la politique européenne d’externalisation de l’ (...)
14En dépit d’un décret adopté le 29 août 1957 « fixant les modalités d’application de la Convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951 » et créant le Bureau des réfugiés et apatrides auprès du Ministère des affaires étrangères (MAE), le Maroc ne s’est jamais doté d’une législation et d’une procédure d’asile proprement dites. Le BRA n’a jamais réellement fonctionné, la commission de recours n’a d’ailleurs pas été créée. Le HCR se charge de la détermination du statut de réfugiés (DSR) et de l’accès aux droits, en collaboration avec des associations locales, depuis une soixantaine d’années, même si l’accord de siège avec le Maroc n’a été conclu qu’en 2007. Les relations avec les autorités n’ont pas toujours été au beau fixe, les documents du HCR n’étant par exemple souvent pas reconnus comme protégeant de l’expulsion. Le HCR a aussi pu être qualifié d’« acteur de la politique européenne d’externalisation »17, dans un contexte de crise de l’asile (menant à « Convention Plus » dans l’espoir d’y remédier) et sous la direction de Ruud Lubbers.
A.L’émergence d’une problématique – la mise à l’agenda politique de l’asile
- 18 Ibid.
- 19 Ibid. par.5-6.
- 20 Delphine PERRIN (2009), « Sémantique et faux-semblants juridiques de la problématique migratoire au (...)
15Avant 2004, le HCR n’avait qu’une présence symbolique, une délégation honoraire s’occupant de près de 300 réfugiés18. C’est à partir de 2004 que l’agence onusienne décide de développer considérablement ses activités, autour d’une délégation proprement dite, en contractant avec les associations, en développant des formations. Bien que le HCR invoque l’augmentation du nombre de demandeurs d’asile au Maroc (incontestable au vu des difficultés nouvelles d’accéder au territoire européen), J. Valluy corrèle ce changement du HCR avec l’adoption, par l’Union européenne (UE), du programme de La Haye, qui « institutionnalise les politiques d’externalisation de l’asile » et prévoit le développement de la capacité d’accueil des pays tiers, en coopération avec le HCR19. Il est vrai que l’UE et le HCR se sont fixé comme objectif l’émergence de politiques d’asile dans les pays maghrébins d’ici 201020 et un programme de renforcement des capacités est déjà à l’œuvre.
- 21 Entre le 28 et le 29 septembre 2005, puis le 6 octobre, à l’occasion de deux tentatives collectives (...)
16Ainsi, la question de l’asile s’invite au Maroc au début des années 2000, sous l’effet conjugué d’une augmentation de la présence étrangère, y compris en besoin de protection, et d’une politique du HCR et de l’UE directement liée à la projection externe de la politique d’immigration et d’asile. Cette question connaît une politisation dès 2005-2006, avec un développement considérable des associations et des militants faisant suite aux drames de Ceuta et Melilla21.
17Ce n’est pourtant qu’en 2013 que le processus d’élaboration d’un droit d’asile est lancé, et les influences de l’UE et du HCR ne comptent à cet égard que parmi les divers facteurs ayant concouru à ce choix politique.
- 22 La coopération, quel que soit le secteur concerné, est conditionnée aux efforts du Maroc dans le co (...)
18Ces influences de l’UE et du HCR sont demeurées constantes, s’appuyant sur plusieurs instruments, notamment l’engagement conventionnel conditionné22 et le « renforcement des capacités ». L’année 2013 est marquée par une évolution remarquable des relations du Maroc avec l’UE. Rabat est le premier pays à signer un Partenariat pour la mobilité.
19La déclaration conjointe établissant un Partenariat pour la mobilité entre l’UE, ses Etats membres et le Maroc, établie le 7 juin 2013, consacre une partie à la « protection internationale » dans laquelle il est prévu un appui au développement législatif et institutionnel marocain en matière de droit d’asile, sur la base de la Convention de Genève de 1951 (al.28) et la promotion de la capacité des autorités marocaines en charge des procédures d’asile, notamment un appui technique et une coopération avec l’UE et le HCR (al.29). Le plan prévoit l’envoi d’experts européens au Maroc et la venue de fonctionnaires marocains en Europe pour observation et formation.
- 23 Voir par exemple la formation proposée par GIZ de 2015 à 2017 : https://www.giz.de/en/worldwide/343 (...)
- 24 J. VALLUY note d’ailleurs une « relation faite de rivalités et de complémentarités » qui émerge ent (...)
20Frontex (l’Agence européenne de garde-frontières et garde-côtes) et EASO (l’Agence européenne pour l’asile) ont été engagés en 2014-2016 pour la première fois (et la dernière jusqu’ici) dans un programme d’assistance technique pour renforcer les systèmes d’asile en Tunisie, en Jordanie (deux pays sans systèmes d’asile) et au Maroc. Ce dernier avait à l’époque déjà son premier projet de loi, il avait déjà suivi des formations et bénéficié de l’assistance technique du HCR (en lien avec des associations, depuis 2004), mais aussi d’Etats membres comme l’Allemagne23. Le « renforcement des capacités » d’EASO au Maroc, ponctuel, s’est ainsi ajouté aux formations dispensées par le HCR qui est par ailleurs directement et constamment présent auprès des autorités. Les formations asile ont été nombreuses au Maroc depuis dix ans, y compris par la société civile financée par l’UE24.
- 25 Rapport SNIA 2018 : https://marocainsdumonde.gov.ma/wp-content/uploads/2019/01/Politique-Nationale- (...)
- 26 Les 10 et 11 septembre 2013, se déroulait la session d’examen du rapport initial du Maroc par le co (...)
- 27 Delphine PERRIN (2020), « Dynamiques juridiques et politiques autour des mobilités en Afrique médit (...)
- 28 Sylvie MAZZELLA et Delphine PERRIN (dir.) (2019), Introduction, in Frontières, sociétés et droit en (...)
21Les Orientations Royales du 6 novembre 2013 visaient à « élaborer une nouvelle politique globale relative aux questions de l’immigration et de l’asile, suivant une approche humanitaire conforme aux engagements internationaux du Maroc et respectueuse des droits des immigrés »25. A la lecture du discours royal, il apparaît que ce nouvel engagement participe de la réaffirmation de la politique africaine du Maroc, mais qu’il permet aussi de répondre aux attentes de l’UE et des instances internationales26, auxquelles s’ajoutent celles de la société civile qui se sont exprimées dans le contexte des « printemps » de 201127. Il émerge d’une coïncidence d’intérêts entre une pluralité de contraintes internes et internationales28.
22C’est donc sur la base d’une volonté politique forte, émanant directement du Roi, que la « nouvelle politique d’immigration et d’asile » est lancée. Cette volonté politique connaît un affichage institutionnel et trouve une incarnation personnelle. Le Ministère chargé des Marocains résidant à l’étranger (MCMRE), jusqu’alors limité à ces derniers, est réorganisé et élargi aux « Affaires de la migration » pour inclure l’immigration – Il devient MCMREAM. Ce ministère de plein exercice est confié à Anis Birou, qui demeure à ce poste du 10 octobre 2013 au 5 avril 2017 et porte les projets de réforme avec une réelle conviction, qu’il s’agisse des campagnes de régularisation ou de la politique d’asile.
- 29 Une amélioration des droits et du droit est clairement observée entre 2013 et 2018, sur le plan for (...)
- 30 A ce jour, seule la loi contre la traite des personnes a été adoptée.
23La conjugaison de ces dynamiques à la fois personnelles et collectives amène au tournant remarquable de 2013-201429. Il est constitué d’abord d’un chantier législatif, avec le projet politique d’adopter une loi contre la traite des personnes, une loi sur l’immigration (remplaçant la loi 02-03) et une loi sur l’asile30. Un avant-projet de loi sur l’asile est préparé dès le 13 mars 2014.
- 31 Site officiel : https://marocainsdumonde.gov.ma/operations-de-regularisation/
- 32 Voir notamment le communiqué du 26 octobre 2015 : https://www.cndh.org.ma/fr/communiques/migration- (...)
- 33 Même le site officiel marocainsdumonde.gov.ma n’est plus actualisé sur ce sujet depuis 2017/2018.
24En 2014 est aussi lancée la Stratégie nationale d’immigration et d’asile (SNIA). Adoptée en conseil de gouvernement le 18 décembre, elle vise l’accès aux droits, notamment à la santé, à l’éducation, au logement, pour les personnes régularisées, y compris réfugiées. Cet accès à un statut et à des droits prend deux formes. D’une part, Anis Birou annonce le 11 novembre 2013, la première campagne de régularisation de la situation administrative des étrangers, qui sera lancée en janvier 2014. Cette opération a permis de donner une suite favorable à 23 056 demandes sur les 27 649 déposées, soit un taux de régularisation de 83,53 %31. Certains demandeurs d’asile en bénéficieront, bien qu’ils n’en soient pas la cible initiale. Les critères de régularisation seront en effet élargis, à la demande du CNDH32, permettant d’inclure toutes les femmes (plus de 10 000 ont été ainsi régularisées) et des Syriens du fait des réticences du BRA à reconnaître à ces derniers le statut de réfugié. Une seconde campagne de régularisation est lancée en 2016-2017. 28 400 dossiers de régularisation ont été déposés entre fin 2016 et fin 2017, auprès de 83 préfectures et provinces. Comme lors de la première campagne, la commission de recours présidée par le CNDH recommanda un assouplissement des critères, permettant de régulariser de manière plus souple, mais les résultats officiels de cette seconde campagne n’ont pas été publiés33. Au total, environ 50 000 personnes auraient été régularisées au cours des deux campagnes – mais bien moins ont pu effectivement obtenir leur titre de séjour.
- 34 Et exempt de la procédure d’autorisation de travail auprès de l’ANAPEC (Agence nationale de promoti (...)
25Concernant les réfugiés, une commission ad hoc en charge de la régularisation des réfugiés reconnus par le HCR est spécifiquement créée le 17 septembre 2013, présidée par la Délégation interministérielle des droits de l’homme (DIDH). Il s’agit en réalité d’un premier pas dans le processus de transfert de responsabilité du HCR aux autorités marocaines. Ce transfert est prévu en deux temps. Dans un premier temps, le HCR continue à mener la DSR, qui doit ensuite être confirmée par le BRA pour régularisation. Le BRA doit donc auditionner les réfugiés reconnus comme tels par le HCR et, lorsque leur statut est confirmé, délivre la carte de réfugié, qui permet d’accéder à la carte de séjour et aux droits afférents, tel que le droit au séjour ou l’accès au travail sans soumission à la préférence nationale34.
26Dans un second temps, lorsque la loi sur l’asile sera adoptée, les responsabilités seront entièrement transférées au BRA, qui se chargera de la DSR dès la demande d’asile.
- 35 Rapport SNIA 2018, op.cit.
27Une première phase de régularisation des réfugiés s’est déroulée du 25 septembre au 21 novembre 2013 (on notera la réactivité après le rapport du CNDH du 9 septembre 2013). Sur 853 réfugiés, 545 ont été régularisés, l’ensemble des personnes auditionnées par le BRA ont en fait été régularisées. Ce sont principalement des Ivoiriens à plus de 45 %, des Congolais (plus de 24 %) et des Irakiens (15 %). Le 24 décembre 2013, un premier lot de cartes de réfugiés et de séjour était délivré aux demandeurs d’asile et leurs familles35.
- 36 S. BENJELLOUN, op.cit.
- 37 En septembre 2022, 25 auditions avait permis de recevoir 140 réfugiés – tandis que le HCR enregistr (...)
- 38 Donnée HCP (Haut-Commissariat au Plan (HCP), « La migration forcée au Maroc, résultats de l’enquête (...)
28Une seconde phase de régularisation a commencé le 23 juillet 201436, mais la commission a ensuite suspendu ses travaux à plusieurs reprises – en mars 2015 pour six mois, puis entre mars 2017 et décembre 2018 (du fait de la crise politique ?), de nouveau en 2020 avec la crise sanitaire. Elle a repris ses activités en 2022, mais à un rythme très faible : au premier quart de 2022, 11 auditions, pour 51 réfugiés, avaient été réalisées37. 45 % seulement des réfugiés ont des documents de résidence valide38. Le Maroc souhaite-t-il encore assumer les responsabilités d’un pays d’asile ?
- 39 Entretien HCR 2018.
- 40 En raison de demandes additionnelles de certaines préfectures, comme celle de présenter un bail.
- 41 Voir notamment S. BENJELLOUN, op.cit. pp. 268-269.
29Ces dysfonctionnements s’inscrivent dans un essoufflement de la NPIA/SNIA et des reculs dans les engagements et dans le respect des droits, visibles dès 2017 – alors en crise politique et sociale -, qui s’accentuent en 2019. Fin 2018, malgré les régularisations, seuls environ 1 000 étrangers bénéficient de la SNIA39 du fait de l’effet cumulé des problèmes de renouvellement des titres de séjour des régularisés de la première campagne, des difficultés d’obtention des titres de séjour pour les régularisés de la seconde campagne40 et de la fermeture du BRA. Les relations entre le HCR et le gouvernement marocain sont par ailleurs compliquées, parfois tendues41, depuis 2015 et plus encore 2017 – correspondant généralement à des augmentations du nombre de réfugiés.
- 42 Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (espace de libre circulation).
- 43 Cet Agenda a été présenté lors du 30ème sommet de l’UA, le 29 janvier 2018.
- 44 S. BENJELLOUN, op.cit.
- 45 Macarena NUNO et Farida SOUIAH, (2013) « Les politiques mises en place par le Maroc envers ses ress (...)
30Pourtant, 2017 est marquée par le retour du Maroc dans l’Union africaine, par laquelle il est également nommé leader sur la question des migrations. Il reçoit aussi un « accord de principe de son adhésion à la CEDEAO »42. Le Maroc s’investit en Afrique, et s’investit dans la question migratoire, notamment dans la préparation de l’adoption du Pacte mondial sur les migrations. Il engage de grandes consultations en septembre 2017, « pour enrichir sa contribution », mais également pour montrer un processus inclusif, participatif et son intérêt à proposer une alternative aux politiques occidentales, retranscrit dans sa proposition d’« Agenda africain pour les migrations » dont il s’est vu confier la charge43. Dès lors, c’est déjà la migration qui intéresse davantage que l’asile44. Cependant, même la question des migrations est en recul, processus visible surtout en 2018 malgré l’imminence du sommet de Marrakech et de l’adoption de l’Agenda africain : essoufflement de la SNIA, tensions politiques (intra-ministérielles et intra-sociétés civiles). Les personnalités très engagées dans la NPIA sont remplacées : Driss El Yazami, qui dirigeait le CNDH depuis 2011, est démis de ses fonctions en plein sommet de Marrakech en décembre 2018 ; Anis Birou est remplacé par Abdelkrim Benatiq en 2017. Ce dernier récupère un ministère par ailleurs redevenu délégué auprès du ministre des Affaires étrangères – ce qu’il avait déjà parfois été avant 201345 – autant de signes annonciateurs de changements.
- 46 De 2017 à 2019, le ministère délégué était encore chargé des MRE (Marocains Résidant à l’Etranger) (...)
31En 2019, le ministère délégué, confié en octobre à Nezha El Ouafi (du PJD, docteure en sociologie, connaisseuse des thématiques de l’immigration), ne conserve que la référence aux MRE46, bien qu’il soit encore chargé de mettre en œuvre la politique gouvernementale concernant les migrants aux Maroc. Ainsi, non seulement deux politiques très différentes sont fondues en un seul sous-ministère, mais la migration ne vaut plus un affichage indiquant sa dimension politique prioritaire.
32Ces questions politiques et institutionnelles internes ont joué un rôle indéniable et ont révélé les atermoiements en matière d’asile. Il est important qu’une telle politique soit « incarnée » et le rôle des hommes dans les réformes est évident. Mais l’enthousiasme de 2013-2014 est désormais tempéré, même si le Maroc souhaite toujours être moteur sur la question des migrations sur le plan diplomatique.
B.Evolution du nombre et de la composition des personnes en besoin de protection
- 47 Environ la moitié des 1 843 demandes d’asile proviennent de ressortissants du Nigéria et de Républi (...)
- 48 J. VALLUY, op.cit.
33Les positions et décisions en matière d’asile sont influencées par les réalités sur le terrain, de même que celles-ci sont conditionnées par les contextes politiques. Le nombre très limité de réfugiés au tout début des années 2000 connaît une forte et rapide progression en 2005-2006 sous le coup de la répression qui s’accentue contre les migrants en 2004-2005, après l’adoption de la loi 02-03. Les demandes d’asile augmentent (près de 2 000 entre début 2005 et mi-200647) en vue de rechercher une protection contre les arrestations et les expulsions. 500 aboutiront à la délivrance de cartes de réfugiés48. Les files d’attente et la visibilisation des demandeurs d’asile engendrées créent des tensions entre le HCR et le gouvernement marocain.
- 49 Ali BENSAÂD (dir.) (2005), Marges et mondialisation, les migrations transsahariennes, Maghreb-Machr (...)
34De manière générale, la présence étrangère a augmenté au Maroc au cours de ces années, sous l’effet notamment des difficultés accrues pour se rendre légalement en Europe49.
- 50 Entretien HCR 2021.
- 51 Le Maroc impose un visa aux ressortissants de la plupart des pays sources de réfugiés : Syrie, Liby (...)
35Une seconde augmentation du nombre de réfugiés est visible à partir de 201550, en pleine « crise de l’asile » en Europe, du fait des guerres en Syrie et au Yémen. Entre 2015 et 2017, se mêlent parmi les réfugiés les Syriens déjà présents de longue date et les nouveaux arrivés, généralement par Oujda. Le Maroc, comme son voisin algérien et comme l’UE, impose alors un visa d’entrée aux ressortissants syriens51.
- 52 Lesbiennes, gays, bisexuels, transgenres et intersexes.
- 53 Entretien HCR 2021.
36C’est en 2018 que le nombre de demandes d’asile connaît encore une forte progression, de 20 %, avec une réorientation des profils des demandeurs. Ce sont surtout des hommes seuls, jeunes, souvent mineurs, venant d’Afrique de l’Ouest. Le HCR voit dans les demandes d’asile d’une majorité d’entre eux une instrumentalisation pour rester au Maroc le temps de pouvoir passer en Europe. Le taux de reconnaissance est faible, 80 % des demandes sont rejetées, sauf pour les ressortissants du Cameroun (victimes de Boko Haram, LGBTI52 ou femmes craignant des mariages forcés) et de Guinée (femmes craignant des mariages forcés, enfants craignant l’excision)53.
- 54 Factsheet HCR, oct. 2018.
- 55 Entretien HCR 2018.
- 56 Un moratoire général sur tous les refoulements avait aussi été instauré de décembre 2013 à février (...)
- 57 Entretien HCR 2021.
37Au 1er octobre 2018, le HCR dénombrait 7 338 réfugiés et demandeurs d’asile (5 353 réfugiés et 1 985 demandeurs d’asile), principalement de Syrie (3 164) et, bien plus loin, du Yémen, du Cameroun, de Côte d’Ivoire et de Guinée54. Du fait de la suspension du travail de la commission ad hoc de régularisation, beaucoup de réfugiés n’ont plus accès au travail et ont donc décidé de quitter le pays pour se rendre en Europe – en octobre 2018, le taux de départ des réfugiés est évalué à environ 30 %55. Or, les arrestations, lors de tentatives de passage vers l’Europe, de personnes dotées d’un document du HCR ont réactivé chez les policiers la suspicion de fraude : tandis que les refoulements de personnes disposant d’une attestation du HCR avaient cessé ces dernières années, les documents étant reconnus et respectés par les autorités56, ils ont repris, surtout en 202157.
- 58 Factsheet sept.2020
- 59 Rapport sur la politique nationale d’immigration et d’asile, 2020, p. 82. https://marocainsdumonde. (...)
- 60 S. BENJELLOUN, op.cit. A noter que la Mauritanie accueille volontiers les réfugiés syriens.
- 61 op.cit. p. 82.
- 62 Entretien HCR 2021.
- 63 A noter néanmoins que de nombreux Syriens vivent depuis des décennies au Maroc, généralement en sit (...)
- 64 Le Roi lui-même présente les raisons de l’imposition du visa d’entrée aux Syriens et aux Libyens, e (...)
38En septembre 2020, le HCR comptait 7 561 réfugiés reconnus de son côté, dont la majorité était syrienne58. Selon le rapport bilan 2020 sur la politique d’immigration et d’asile59, 847 personnes avaient obtenu le statut de réfugié auprès du BRA à la date du 12 mars 2020. Le BRA a confirmé les DSR du HCR, sauf pour les Syriens et les Yéménites. Certains en déduisent un refus général de reconnaître des réfugiés arabes au Maroc, et plus généralement dans les pays arabes60. Le rapport 2020 du Ministère indique pourtant que « 1 363 Syriens ont été auditionnés (par la commission interministérielle ad-hoc) et bénéficient de la protection internationale et nationale »61. Dès le commencement du travail de la commission du BRA en 2013, les Syriens étaient exclus. Environ 5 000 ont pu être régularisés dans le cadre de la 1ère campagne de régularisation des migrants (par voie de recours, tel que recommandé par le CNDH comme indiqué plus haut), puis le HCR a réussi à négocier des titres de séjour pour les réfugiés syriens. Mais aujourd’hui les Syriens n’ont plus de voie d’accès aux droits et à la légalité, ni par une campagne de régularisation ni comme réfugiés. Le HCR ne prend d’ailleurs plus la peine de les envoyer au BRA pour audition62. Les raisons invoquées du rejet d’accueillir et de protéger les Syriens63 sont multiples : dimension politique de l’asile, pratique différente de l’islam, risques sécuritaires64,…
- 65 Sur les diverses approches prima facie, Jean-François DURIEUX (2008), “The many faces of ‘prima fac (...)
- 66 C’est en quelque sorte ce qui ressort du discours royal du 20 août 2015, qui distingue asile (assoc (...)
- 67 AMDH Nador.
39Les Syriens semblent donc souffrir d’une approche prima facie (collective, avant examen individuel) qui, à l’inverse de celle du HCR leur reconnaissant immédiatement un besoin de protection en tant que « groupe à risque »65, les classe dans une catégorie à risques pour l’Etat ou la société et les exclut de l’accès à la protection – en suggérant aussi que les Syriens étant des « frères » jouissant de l’hospitalité d’un pays arabe et musulman, ils n’auraient pas besoin de l’asile66. Du fait de ces perceptions contradictoires, les Syriens au Maroc ont des statuts variables, certains ayant un titre de séjour sans être reconnus refugiés, d’autres étant reconnus réfugiés par le HCR sans disposer de la carte de réfugié délivré par l’Etat, et beaucoup se situant dans des limbes administratives et l’irrégularité. Le nombre de Syriens a dans tous les cas diminué ces dernières années, surtout avec la suspension des lignes aériennes pendant la crise sanitaire. Ceux qui arrivent encore viennent d’Algérie, attendent à Nador de pouvoir passer en Europe, et sont victimes d’arrestations et de refoulement à la frontière67.
- 68 Factsheet Maroc juillet 2022.
40Cet état de fait s’inscrit dans une explosion du nombre de personnes en recherche de protection, qui a doublé en deux ans. Au 30 juin 2022, 19 278 personnes étaient recensées, partagées de manière quasiment égale entre réfugiés et demandeurs d’asile. Elles provenaient principalement de Syrie (5 251), Guinée, Côte d’Ivoire, Yémen, Cameroun, Centrafrique mais aussi désormais du Soudan68.
- 69 Entretien HCR 2021.
41L’augmentation de la présence des Soudanais s’est révélée flagrante dès 2021, liée sans doute à la situation dramatique en Libye où se rendait la plupart d’entre eux. Originaires de plusieurs parties du Soudan, cette population très démunie arrivant généralement à Oujda fait l’objet d’une priorisation par le HCR pour certains d’entre eux, par une accélération des procédures d’asile, et l’accent mis sur l’accès aux services, afin qu’ils restent au Maroc plutôt qu’ils n’essaient de partir, d’autant que le resserrement des contrôles sur les départs du Maroc ont rendu les passages quasiment impossibles. Cette priorisation est dans les faits relative. En effet, les Sud-Soudanais ne sont pas soumis à la procédure de DSR s’ils ont des papiers d’identité. Or, la plupart d’entre eux n’en ont pas et doivent donc suivre la procédure de DSR69.
42Les Sud-Soudanais font partie des nationalités bénéficiant d’une reconnaissance prima facie de leur statut de réfugié par le HCR, aux côtés des Syriens, des Yéménites, des Centrafricains, et des Palestiniens, pour faciliter leur accès à la protection, dès l’enregistrement. Les autres nationalités doivent attendre.
- 70 Ibid.
- 71 N. KHROUZ, op.cit.
43C’est le cas des Sénégalais dont le nombre parmi les demandeurs d’asile a augmenté, en lien avec les campagnes de déplacements du gouvernement. En effet, lorsqu’il est procédé à des déplacements collectifs d’étrangers du nord du pays vers l’intérieur, pour les éloigner de la frontière espagnole, les demandes auprès du HCR augmentent, afin d’obtenir des récépissés susceptibles de permettre d’être remis en liberté en cas d’arrestations. Selon le HCR, la priorisation de certains dossiers est nécessaire, du fait d’un trop grand nombre de demandes pour la petite équipe marocaine. En lien avec ces limites capacitaires, le représentant de l’organisation onusienne déplore « l’instrumentalisation des documents du HCR » par quelques étrangers, qui retardent le traitement des demandes d’asile de tous70. Cette suspicion de « faux demandeurs d’asile » vis-à-vis de ceux se trouvant dans les zones frontalières du Maroc est très ancrée, elle justifiait il y a déjà quinze ans de déconseiller aux demandeurs d’asile de se rendre dans le nord du pays, et même de s’éloigner du siège du HCR71.
44Les Ivoiriens, qui ont bénéficié d’un bon taux de reconnaissance sur quelques années, voient pour leur part leur situation évoluer. Le 17 juin 2022, le HCR a retiré la Côte d’Ivoire des pays à risque, et déclaré officiellement la cessation du statut de réfugié pour ses ressortissants. Indiquant que les conditions de retour étaient réunies, l’organe onusien a recommandé aux Etats d’accueil de lever le statut de réfugié pour les ressortissants ivoiriens.
- 72 Entretien HCR 2021.
- 73 Ibid.
45Quelques réinstallations permettent d’alléger à la fois la charge du Maroc et l’inquiétude de réfugiés. La réinstallation concerne les personnes sélectionnées par le HCR, qui ont le moins de chances d’intégration au Maroc, comme les LGBTI, les mineurs non accompagnés (MNA), les femmes vulnérables (jeunes mères, victimes de torture, etc). Les places offertes par les Etats d’accueil sont en faible nombre. Fin 2021, 100 places annuelles étaient garanties par le Canada (qui en avait mis 150 pendant un temps pour compenser la politique de fermeture du président américain Trump) ; 150 places pour les Etats-Unis72. Chaque Etat opte pour des profils. Le Canada, par exemple, privilégie des femmes chef de famille, francophones (les Ivoiriennes sont alors facilement acceptées), mais ne souhaite pas de MNA. En revanche, les Etats-Unis sont un des rares pays à accueillir volontiers ces derniers, et privilégient par ailleurs les LGBTI. Il est difficile pour les Syriens d’être réinstallés, du fait des contraintes des vérifications sécuritaires ; les ressortissants d’Afrique de l’Ouest et du Centre le sont donc plus volontiers. Les pays membres de l’UE, qui demandent des progrès en matière d’asile au Maroc, n’apparaissent pas comme offrant des places de réinstallation73 pour compenser les efforts et rassurer sur la solidarité à venir.
II - Débats et questionnements sur le contenu de la future loi - Emprunts juridiques et « vision africaine »74
- 74 Selon les termes du discours royal lors du 30ème sommet de l’UA, op.cit.
- 75 Delphine PERRIN (2006), « La nouvelle politique juridique de l’Europe en matière de contrôle et de (...)
- 76 D. PERRIN 2009 et 2020, op.cit.
46Si la plupart des pays africains du sud du Sahara sont dotés d’une loi sur les réfugiés, le Maroc est vu, en 2013-2014, comme un modèle, une source d’inspiration dans la région nord-africaine, et même dans l’ensemble des pays « MENA » dépourvus de cadre ou de politique d’asile. A l’intérieur de ce groupe hétérogène d’Etats qui partagent une absence de considération et de protection des réfugiés, une problématique particulière aux pays maghrébins a émergé au cours des années 1990. Du fait de leur proximité historique et géopolitique avec les pays européens, la Tunisie, le Maroc et l’Algérie sont soumis à une pression particulière de l’UE pour contribuer, en amont, au contrôle de ses frontières extérieures et développer des mécanismes de containment des migrants sur la rive sud de la Méditerranée75. Parmi ces mécanismes figure la mise en place de politiques d’accueil favorisant le maintien volontaire des étrangers dans ces pays, diminuant ainsi la poursuite des parcours vers l’Europe. Du fait de cet intérêt européen pour le développement de politiques d’asile au Maghreb, le débat sur le refuge au Maroc, en Tunisie s’est focalisé sur le rapport à l’Europe plutôt qu’aux réfugiés. Ainsi, tout au long des années 2000, tandis que les Etats maghrébins avaient tous adopté des législations répressives qui elles aussi correspondaient aux intérêts européens, mais pas seulement76, la résistance à l’élaboration de lois sur les réfugiés rassemblait gouvernements et sociétés civiles qui, dans un même élan, dénonçaient le lien avec et le risque d’externalisation de l’asile, c’est-à-dire l’intention européenne de sous-traiter la protection des réfugiés au Maghreb et d’alléger ainsi son fardeau.
- 77 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures (...)
- 78 Le Maroc pourrait par exemple être considéré pays de premier asile (art.35) si le demandeur a) s’es (...)
- 79 Entretien HCR 2018.
47Le risque est bien réel, conforté à la fois par les attitudes de rejet et de criminalisation de la migration dans les pays européens ces vingt dernières années, et par le droit. La directive européenne Procédures77 prévoit en effet pour les Etats européens la possibilité de considérer comme irrecevables les demandes d’asile des personnes qui seraient liées à un « pays de premier asile » ou un « pays tiers sûr »78. L’existence d’une législation et d’une politique d’asile est un élément déterminant pour considérer un Etat comme tel, d’où l’appui européen au développement de politiques et législations sur l’asile, comme prévu dans la Déclaration pour un partenariat de mobilité – mais ce ne semble pas être un prérequis. Selon le représentant du HCR79, l’adoption de la loi ne changerait pas grand-chose à la situation actuelle dans la mesure où le Maroc coche déjà beaucoup de cases du « pays tiers sûr » (ou pays de premier asile) et ne conclura pas d’accord de réadmission sur les étrangers.
48Il faut en effet préciser que cette possibilité d’irrecevabilité n’aurait un impact sur le Maroc, que si l’étranger concerné pouvait être « réadmis » facilement dans ce pays tiers sûr ou de premier asile. Or, le Maroc refuse catégoriquement, et depuis plusieurs années, la conclusion d’un accord de réadmission avec l’UE, du fait même de la volonté européenne d’inclure l’engagement de Rabat à réadmettre ses nationaux mais aussi des étrangers - la déclaration portant Partenariat de mobilité prévoyait d’ailleurs la relance des négociations pour la conclusion d’un accord de réadmission entre l’UE et le Maroc, qui ne concernerait pas seulement les ressortissants marocains, mais aussi ceux des Etats tiers (al.13). Conclure un tel accord pourrait mener à la « réadmission » d’étrangers parvenus en Europe après avoir passé quelque temps au Maroc.
- 80 Sur la nature et les conséquences de la Déclaration UE-Turquie, voir diverses analyses juridiques i (...)
- 81 Pour une analyse de l’accord entre le Royaume-Uni et le Rwanda : Nikolas FEITH TAN (2022), “Externa (...)
- 82 On peut ajouter que l’accord conclu entre l’Espagne et le Maroc en 1992 prévoit la réadmission des (...)
49Il est néanmoins sans doute injustifié de donner tant d’importance à la clause européenne du « pays tiers sûr/pays de premier asile », au moment de considérer l’élaboration d’un droit d’asile au Maroc. Tout d’abord, les précédents récents de collaboration européenne avec la Turquie80 et le Rwanda81 révèlent que les pratiques systématiques de renvoi des demandeurs d’asile sont le résultat de négociations bilatérales en marge du droit européen et indépendantes des accords préexistants. Ni la Turquie, ni le Rwanda par ailleurs n’étaient et ne sont considérés comme pays tiers sûrs, ce qui n’empêche pas les expulsions vers ces pays tiers. Seule compte, en effet, la volonté politique des deux parties d’agir ainsi, comme résultat de négociations opportunes82.
50Par ailleurs, la question de la protection des réfugiés, et le débat de savoir si une loi sur l’asile doit être adoptée, ne peut se limiter au rapport du Maroc ou de la Tunisie avec l’UE. Développer un droit et une politique d’asile vise à donner au Maroc les moyens de mieux protéger les victimes de violations graves de leurs droits. C’est aussi lui permettre de remplir ses engagements internationaux. Cette ambition a une légitimité intrinsèque qui exempte de toute autre considération politique. Comment justifier de nier les droits des personnes en besoin de protection dans le pays du seul fait que cela profiterait à l’Europe ?
- 83 Delphine PERRIN (2016), “Regulating Migration and Asylum in the Maghreb: What Inspiration for an Ac (...)
- 84 Entretiens avec des membres de la société civile tunisienne, 2019.
51A l’occasion des révolutions et mouvements sociaux de 2011, une différence importante est apparue entre les sociétés civiles tunisienne et marocaine83. Tandis que plusieurs ONG marocaines ont associé les droits des Marocains, dans le Royaume et à l’étranger, à ceux des étrangers au Maroc, d’autres en Tunisie ont maintenu une distinction entre les revendications pour les nationaux d’une part et les étrangers d’autre part. Aujourd’hui encore, une part de la société civile tunisienne rejette la perspective du développement d’un droit d’asile du fait de la méfiance vis-à-vis de l’UE84. Le projet de loi préparé dans le contexte post accueil des réfugiés issus de la guerre en Libye demeure dans un tiroir, que même la société civile ne réclame pas d’ouvrir. Au Maroc, cette focalisation sur l’attitude potentiellement déstabilisante de l’UE est dépassée, au profit d’une approche en termes de droits des personnes avant tout. Par ailleurs, en se donnant l’objectif d’élaborer une politique d’asile, le Maroc faisait aussi le choix d’entrer dans la catégorie des Etats de droit, respectables, pas ceux constamment sous pression internationale pour mettre à niveau leurs législations, régulièrement pointés du droit pour leurs lacunes et leurs violations. Derrière l’ambition d’élaborer un droit d’asile apparaît une volonté indéniable d’élévation géopolitique. Ces intentions de départ vont être confrontées à une série de défis.
A-L’ambition et l’inspiration : comment faire le droit d’asile et quel droit faire ?
52Quelques remarques sur la fabrique du droit, avant d’explorer plus avant les projets de loi. Pour le Maroc, même si le dahir du 29 août 1957 avait entamé la démarche, il s’agit de créer du droit dans un domaine nouveau. En effet, le dahir de 1957 était court et lacunaire, il n’a pas été suivi des décrets d’application nécessaires, il a été très peu voire pas appliqué. Par ailleurs, même si le droit international primaire (les conventions internationales) de référence est le même aujourd’hui qu’il y a cinquante ans, les lignes directrices (du HCR), les interprétations communes (au sein du l’UE) et les pratiques en matière d’asile se sont considérablement étoffées et diversifiées au cours des années suivantes, en particulier depuis les années 1990, et constituent autant de sources d’inspiration.
- 85 William TWINNING (2004), “Diffusion of Law: A Global Perspective”, The Journal of Legal Pluralism a (...)
53Lorsqu’un Etat crée du droit dans un domaine nouveau, il s’inspire généralement de l’existant85. Le droit d’asile a ceci de spécifique que c’est un droit bien établi, aux échelles internationale, régionales et nationales. Les législateurs ont ainsi une base solide d’inspiration, en particulier parce que la Convention de Genève sur le statut des réfugiés de 1951 est un traité universel, largement reconnu (146 ratifications). Le HCR, qui est garant de l’interprétation et l’application de la Convention, dispense recommandations et formations pour le développement de politiques d’asile en conformité avec les standards internationaux du droit d’asile. Il existe néanmoins une variété de voies juridiques, qui dépendent de choix politiques, du fait de l’existence de cadres juridiques régionaux développés depuis (UE, Afrique, Amérique latine), d’une pluralité de législations et de pratiques nationales et d’une réflexion constante sur les « bonnes pratiques » et l’évolution des dispositifs juridiques.
54Pour cette raison, il est très instructif de suivre l’évolution des projets de loi et le travail législatif de sa genèse (l’impulsion politique) à l’adoption finale (le vote au Parlement). Le droit d’asile doit définir un cadre, des droits, des procédures. Il doit être conforme au droit international qui, rappelons-le, prime sur le droit interne, comme le rappelle très justement la Constitution marocaine de 2011 dans son préambule. Parmi les « conventions internationales ratifiées par le Maroc », qui s’imposent donc en droit interne, figurent la Convention de Genève sur le statut des réfugiés de 1951, ainsi que la Convention de l’OUA (Organisation de l’Unité Africaine – devenue UA) sur les aspects propres aux réfugiés en Afrique, signée en 1969 et entrée en vigueur en 1974. Le Maroc figurait parmi les 41 premiers signataires et l’a ratifiée le 14 novembre 1974. Nous verrons qu’en dépit d’une posture « africaniste », le Maroc n’entend pas adapter sa législation sur l’asile à la Convention africaine.
55Les travaux de la commission d’experts qui a été mise en place en septembre 2013 pour élaborer un premier projet de loi révèlent sans surprise des débats concernant l’importation de dispositions de directives européennes, notamment la Directive européenne Procédures déjà citée. L’examen des recommandations de divers acteurs montre aussi que la mention de la Convention de l’UA sur les aspects propres aux réfugiés en Afrique est réclamée de manière récurrente, depuis le début du processus et jusqu’encore dans les dernières recommandations du CNDH en 2018.
- 86 Ibid.
- 87 Contrairement à ce qu’affirme une experte interrogée par Sara BENJELLOUN dans le cadre de sa thèse (...)
- 88 Vincent CHETAIL (2019), International Migration Law, Oxford University Press.
56La question se situe bien au-delà de l’origine européenne ou africaine de la norme juridique à inclure dans le projet de loi marocain. Derrière l’inspiration, se trouve l’intérêt que souhaite poursuivre le gouvernement marocain, l’ambition qu’il se fixe en tant que futur pays d’asile. Au cours de la fabrique du droit, les législateurs s’inspirent de modèles existants dans lesquels ils piochent des normes qui correspondent aux intérêts de l’Etat86, aux objectifs poursuivis tels qu’ils ont été définis par le gouvernement, ou tels qu’ils sont compris par les rédacteurs. Ceux-ci sont parfois « plus royalistes que le Roi »87 : en présupposant les intérêts du gouvernement, généralement celui de contrôler et maîtriser, ils proposent a priori, avant soumission, des rédactions très restrictives, y compris contraires au droit international auquel l’Etat est soumis. Le droit d’asile exprime un équilibre entre le pouvoir de l’Etat de contrôler l’accès à son territoire et la protection des victimes de violations des droits humains. C’est cette tension fondatrice qui représente le dilemme essentiel de la protection des réfugiés à la base de la convention de Genève88.
- 89 D. PERRIN 2006, op.cit.
- 90 Hélène LAMBERT (2019), “Europe’s power to influence the laws and practice of international protecti (...)
- 91 Le Titre II (Libertés et droits fondamentaux), qui s’adresse aussi bien aux Marocains qu’aux ressor (...)
57Le droit européen de l’asile tel qu’il ressort des textes élaborés depuis le début des années 2000 pour harmoniser les règles au sein du l’UE a créé un ensemble de mécanismes et d’approches s’appuyant sur des lacunes de la Convention de Genève, qui permettent de limiter la portée et l’étendue du droit d’asile89. Cette boîte à outils restrictifs du droit d’asile a inspiré d’autres Etats dans le monde90 désireux eux aussi de légitimer et légaliser une approche moins généreuse. Bien que la Constitution marocaine de 2011 soit particulièrement marquée par la prise en compte des droits des étrangers91, les projets de loi comme les débats montrent une volonté de limiter et contrôler l’ouverture à la protection, un biais largement partagé des Etats. On retrouve au travers des diverses sources les tâtonnements pour combiner des intérêts pluriels et parfois antagonistes.
- 92 Discours de l’Agenda 2018.
58Il n’est pas aisé d’analyser cette fabrique juridique du fait du manque fondamental de transparence sur le travail législatif relatif à l’asile, ce qui souligne son caractère politique et sensible. Ni l’avant-projet de loi ni les projets de lois qui ont suivi n’ont été publiés ni partagés avec la société civile. Ils n’ont circulé officiellement qu’entre la Délégation interministérielle aux droits de l’homme (DIDH), les ministères, le HCR et le CNDH - et encore, pas dans la phase post-2019 -, et seulement « sous le manteau » auprès d’autres acteurs. La société civile s’en est plainte ouvertement, sans impact. L’approche « inclusive » pourtant proclamée par le Roi92 ne vaut-elle pas pour la dimension nationale ?
- 93 Entretien HCR 2021.
59Les principaux acteurs impliqués dans le travail législatif ont donc été au nombre de trois. La DIDH, créée en avril 2011 pour accompagner le gouvernement dans le domaine législatif, a été chargée de coordonner l’élaboration de trois dispositifs juridiques spécifiques dédiés à l’asile, à la traite des personnes et à l’immigration. Elle a donc initié et chapeauté la préparation de l’avant-projet de loi présenté le 13 mars 2014. Le HCR est par ailleurs impliqué depuis l’origine dans le projet d’élaborer une loi et une politique d’asile. Il a aussi fait des recommandations écrites sur les projets de loi auxquels il a eu accès. Ses dernières recommandations, adressées en 2016, auraient été acceptées dans le projet de 201893. L’institution onusienne ne devrait pas en ajouter, mais elle interviendra de nouveau au niveau du travail parlementaire. Le troisième acteur clé du processus d’élaboration d’un droit d’asile est le CNDH. Sollicité pour contribuer à améliorer les textes, il est même le dernier à avoir fait des recommandations sur le projet de loi 66-17, adressées fin 2018 à la Chambre des Conseillers.
- 94 Telles que la Clinique Juridique Hijra (CJH).
60Exclues du processus, les associations ont cherché à peser sur lui, sans indication précise sur un projet qu’on ne leur avait pas transmis. Certaines l’ont fait directement, en publiant leurs recommandations (Droit et Justice, GADEM par exemple), d’autres de manière plus diffuse, par des entretiens dans la presse94.
- 95 S. BENJELLOUN op.cit.
- 96 https://www.hrw.org/fr/news/2017/05/05/algerie/maroc-des-syriens-bloques-la-frontiere
61Un avant-projet de loi a été proposé le 13 mars 2014, issu des travaux d’un comité de rédaction réuni sous l’égide de la DIDH. Bien que succinct, il touchait à tous les aspects d’une politique d’asile, y compris l’intégration des réfugiés et l’accueil des demandeurs d’asile, confiés à la société civile. Le projet de loi (PL) 26-14 est très différent de l’avant-projet, et semble peu s’inspirer des diverses recommandations ayant porté sur l’avant-projet, adressées par des experts internationaux, le HCR, l’association Droit et Justice notamment. Il a été mis à l’ordre du jour du conseil du gouvernement le 16 décembre 2015 avant d’en être retiré le jour même95. Les contextes politiques, géopolitiques et socio-économiques dans lesquels ce travail législatif intervient pèsent évidemment. Le PL 26-14 est proposé en pleine « crise migratoire » en Europe, un climat qui ne favorise pas un plus grand engagement, alors même que des millions de Syriens fuient. Le Maroc, après l’Algérie, impose un visa d’entrée aux ressortissants syriens et libyens, tournant le dos aux départs collectifs. A l’époque où le PL 66-17 est en cours de discussion, un incident met en lumière la situation de Syriens bloqués à la frontière entre l’Algérie et le Maroc96, dans un contexte tendu entre les deux voisins instrumentalisant la question de l’asile et des migrations. Le PL semble ensuite être adressé aux membres du gouvernement (le 9 septembre 2018) à une période propice, en pleine préparation du sommet de Marrakech, mais c’est aussi en 2018 que le tournant défavorable à la NPIA et à la SNIA est clairement pris (voir plus haut), précédé et suivi d’une crise politique interne.
62Le projet de loi qui finira par être adopté par le conseil de gouvernement et présenté au Parlement promet d’être bien différent de ses versions précédentes. Néanmoins, celles-ci permettent de dégager les grands points d’achoppement qui ont pu compliquer la tâche des rédacteurs jusqu’ici et seront sans doute encore au cœur des débats.
B-Les grands points d’achoppement
- 97 Proposition de l’expert international lors de l’élaboration de l’avant-projet.
63Les trois projets de loi sont très différents les uns des autres, ils ne reflètent pas un cheminement vers un projet progressivement et régulièrement amélioré, mais plutôt le résultat d’équipes distinctes évoluant dans des contextes séparés. Ils partagent une absence de préambule à même de présenter l’esprit et les inspirations juridiques et d’exposer les principes fondateurs, comme le fait par exemple la loi mexicaine97.
- 98 Recommandée dès l’avant-projet et introduite dans le PL 26-14.
64Le PL26-14 est le projet le plus élaboré. Long de 39 articles, il en consacre 23 aux procédures et aux organes. Il apparaît relativement comme le plus généreux, accordant par exemple aux protégés subsidiaires les mêmes droits qu’aux réfugiés. A l’inverse, avec ses 38 articles, le dernier projet de loi (66-17) est plus succinct sur la procédure et les organes. Il semble ignorer la complexité de la procédure de DSR, ce qui révèle peut-être un manque de concertation avec le HCR. Son approche est aussi plus restrictive : il ne mentionne plus la possibilité de suspendre un ordre de quitter le territoire en cas de recours contre le rejet d’une demande d’asile98 ; il réduit les droits des protégés subsidiaires relativement à ceux des réfugiés (et omet d’ailleurs de préciser la procédure pour les premiers) ; et introduit la possibilité de procédures accélérées.
65Nous ne consacrons pas de commentaires, ci-dessous, aux définitions mal formulées. On peut cependant mentionner le caractère farfelu de certaines formulations, dans les PL26-14 et 66-17, qui semblent des tournures toute personnelles ou des « résumés » de définitions juridiques pourtant bien établies. C’est par exemple le cas de la définition du réfugié, que ni le PL 26-14 ni le PL 66-17 ne reprend convenablement de la Convention de Genève. Ceci sera vraisemblablement corrigé avant la version finale, mais le CNDH a néanmoins jugé nécessaire de le pointer. La même remarque est valable pour les motifs d’exclusion du statut de réfugié, dont le PL66-17 présente une liste plus longue que celle de la Convention de Genève, comme le CNDH l’a relevé. Déjà concernant l’avant-projet de loi, l’expert international avait fait remarquer que les critères d’exception à l’interdiction du refoulement devaient être listés précisément, conformément à l’article 33 de la Convention de Genève, sans possibilité d’en ajouter. Ces problèmes sont récurrents dans les trois projets de loi, sans que l’on sache vraiment s’il s’agit d’erreurs d’inattention et de manque de rigueur, ou d’un déficit assumé de considération pour les normes de droit international. Même si « le diable est dans les détails », les commentaires qui suivent ne reprennent pas ces divers points, dans l’espoir qu’ils seront simplement corrigés, et limitent l’analyse à quelques débats de fond.
1.Définitions et statuts
- 99 V. CHETAIL, op.cit.
- 100 Défini ainsi à l’article 1er : « Toute personne… craignant avec raison d’être persécutée du fait de (...)
- 101 Notamment via la référence à l’appartenance à un « groupe social » qui a permis d’ouvrir la protect (...)
66Comme le droit d’asile constitue une exception au paradigme du contrôle migratoire, la question de la définition des personnes pouvant bénéficier de l’asile est essentielle99. Dès l’avant-projet de loi de 2014 et jusqu’au plus récent, le réfugié est défini en référence à la Convention de Genève sur le statut des réfugiés de 1951100, le texte universel de référence. Cette définition a révélé ses limites. S’il est possible de l’interpréter de manière large101, elle est réputée exclure les personnes fuyant une violence généralisée, comme la guerre, du fait de la nécessité pour le réfugié de devoir démontrer que sa crainte est personnellement justifiée par l’un des motifs expressément mentionnés.
- 102 Pour une approche critique de la définition du réfugié vue comme « large » et « généreuse », lire M (...)
- 103 Voir la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés (Amérique centrale) : https://www.unhcr.org/fr/a (...)
- 104 Pour une analyse de la Convention, son esprit initial et sa mise en œuvre, George OKOTH-OBBO (2001) (...)
- 105 Ibid, et Luc CAMBRÉZY (2007), « Réfugiés et migrants en Afrique : quel statut pour quelle vulnérabi (...)
67Dans la Convention de l’UA sur les aspects propres aux réfugiés en Afrique, entrée en vigueur en 1974, la définition de la Convention de Genève est complétée, pour considérer comme réfugiée « toute personne qui, du fait d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant gravement l’ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l’extérieur de son pays d’origine ou du pays dont elle a la nationalité ». Cette approche régionale généreuse102, qui a également été l’option choisie en Amérique centrale en 1984103, s’associait à un projet ambitieux de solidarité entre les Etats parties pour se partager la charge de la protection, notamment en cas d’afflux massif de réfugiés. Or, la Convention ne prévoit pas concrètement les mécanismes et obligations de solidarité, et n’explique pas comment les procédures de DSR pourraient être adaptées104. Ayant eu initialement peu d’impact législatif, le modèle de loi qui sera produit après la conférence panafricaine de 1979 permit, grâce au rôle de diffusion et d’influence du HCR, d’être repris dans plusieurs législations, surtout en Afrique de l’Est, mais aussi au Nigéria, au Ghana ou au Libéria – tous des Etats anglophones. Cependant, depuis la fin des années 1990, le constat de l’effet de la Convention est accablant, les droits des réfugiés sont largement et profondément violés105 et le manque de solidarité entre Etat-membres est criant.
- 106 Echanges avec un expert international impliqué dans le processus, 2023.
68La référence à la Convention africaine a néanmoins été recommandée dès l’avant-projet de loi marocain par l’expert belge et le représentant du Ministère des affaires de la Migration, plus tard par les ONG, ainsi que par le HCR et le CNDH du début jusqu’au dernier projet, sans résultat. Formellement, elle mettrait la législation marocaine en conformité avec une Convention internationale dûment ratifiée. Symboliquement, elle illustrerait l’adhésion du Maroc à une approche africaine des réfugiés, distincte de la tendance européenne. Difficile, pour un Etat qui proclame porter une approche africaine d’ignorer ainsi un des rares instruments juridiques africains sur l’asile. Enfin, d’un point de vue pragmatique, le Maroc ne se situant pas au cœur d’une région source de réfugiés, à la différence des pays des Grands Lacs, l’impact sur les procédures et sur les ressources ne s’annoncerait pas ingérable. D’autant que la Convention africaine est déjà d’application directe par les tribunaux marocains106. Pourtant, et malgré les voix appelant, tant au sein des commissions juridiques qu’à l’extérieur, à s’inspirer et évidemment mentionner la Convention africaine, celle-ci n’est pas même évoquée, dans aucune des trois versions de projets de loi.
69La majorité des rédacteurs a préféré s’inspirer du droit européen, qui permet une gestion plus restrictive. En effet, plutôt que d’élargir la définition restreinte du réfugié de la Convention de Genève, qui peut exclure un grand nombre de personnes ayant fui leur pays, les Etats européens ont choisi de créer des statuts alternatifs, moins protecteurs.
- 107 UNHCR Statement on Subsidiary Protection Under the EC Qualification Directive for People Threatened (...)
- 108 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes (...)
- 109 Sylvie SAROLEA, Luc LEBOEUF (dir.) (2014), La réception du droit européen de l’asile en droit belge (...)
70Les projets de loi envisagent pour le Maroc de pouvoir octroyer, outre le statut de réfugié, la protection subsidiaire ou la protection temporaire, deux statuts alternatifs définis dans le droit européen. La protection subsidiaire est née d’une volonté d’apporter une protection à des personnes n’entrant pas dans la définition conventionnelle du réfugié - car dans l’incapacité de lier leur besoin de protection à l’un des cinq motifs énumérés par la Convention de Genève –, sans ouvrir à une interprétation large du réfugié. Avec d’importantes réserves sur le risque de faire de la protection subsidiaire une protection au rabais, le HCR a été contraint d’accepter cette approche, recommandant qu’elle complète la Convention de Genève, par la possibilité d’octroyer protection sur une base « situationnelle » (comme la violence généralisée) plutôt qu’individuelle107. La directive Qualifications initialement adoptée en 2004 puis révisée en 2011108 ne suit que partiellement ce conseil. Elle définit la protection subsidiaire en référence à la Convention européenne des droits de l’homme109 et à la Convention internationale contre la torture (CAT), et protège la personne pour laquelle « il y a des motifs sérieux et avérés de croire que (…), si elle était renvoyée dans son pays d’origine ou, dans le cas d’un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, courrait un risque réel de subir les atteintes graves définies à l’article 15 », ces atteintes graves étant : la peine de mort ; la torture ou traitements dégradants ou inhumains ; des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d’un civil en raison d’une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international. Même si ces atteintes sont d’ordre individuel pour certaines, d’ordre collectif pour d’autres, la définition ne permet pas une reconnaissance collective d’un besoin de protection, eu égard à une situation donnée.
- 110 Art.6 du PL 26-14 : « à l’égard duquel il y a de sérieux motifs de croire que, s’il était renvoyé ( (...)
- 111 Daphné BOUTEILLET-PAQUET (2002), « Quelle protection subsidiaire dans l'Union européenne ? », Les f (...)
- 112 Sur le droit au regroupement familial et l’accès au travail notamment.
71Les projets de loi marocains reprennent de manière très partielle (voire incertaine) cette définition, en lien sans doute avec la CAT110 – l’évolution des définitions ne cesse d’interroger, ne sont-elles pas basées sur des références juridiques claires ? La question d’accorder une protection équivalente aux réfugiés et aux protégés subsidiaires a un temps divisé les Etats européens111, mais en dehors de la durée du titre de séjour (3 ans pour les réfugiés, 1 an pour les protégés subsidiaires), les statuts se sont progressivement alignés. Alors que la version 2004 de la Directive Qualifications distinguait les droits des deux catégories de protégés112, la version de 2011 accorde à l’ensemble des protégés les mêmes droits et en fait la liste : maintien de l’unité familiale, avec la possibilité d’une approche élargie de la famille, accès à l’emploi, à la formation, à l’éducation, à la protection sociale, à la santé (avec pour standard les droits des nationaux), au logement (avec pour standard les droits des étrangers), etc.
- 113 V. CHETAIL, op.cit.
72La future loi asile marocaine est plus floue sur cette question. Les projets de loi prévoient d’accorder des titres de séjour de durées identiques à celles prévues par le droit européen (3 ans et 1 an). Le PL 26-14 envisageait des droits égaux entre protégés et réfugiés, sur la base des droits énumérés dans la Convention de Genève et « les Conventions portant sur le statut des réfugiés ratifiées par le Royaume » - qui pouvait faire référence à la Convention de l’UA sans la mentionner expressément. Il précisait (art.11) que réfugiés et protégés avaient droit au regroupement familial et à l’exercice une activité professionnelle. Le PL 66-17 supprime cette précision, et reste muet sur les droits du protégé subsidiaire. On sait seulement que le réfugié a droit au regroupement familial, sur une base restreinte (enfants mineurs et conjoint), dont les conditions seront indiquées par voie réglementaire, et aux droits prévus par la Convention de Genève. Cette dernière indication mériterait des précisions. En effet, l’exposé des droits dans la Convention de 1951 est assez complexe. Les droits énumérés, présentés comme une progression, sont par ailleurs limités, car émergeant à une période préalable à l’adoption des grands textes internationaux de protection des droits. Il faut donc aller plus loin113, ce que font toutes les législations européennes. Le manque, en parallèle, de loi « cadre » sur l’immigration (le PL sur l’entrée et le séjour des étrangers et à l’immigration étant lui aussi à l’arrêt) est un facteur aggravant et concordant du manque de visibilité sur les droits des étrangers en situation régulière et sur la catégorie dans laquelle les réfugiés seront placés.
- 114 Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d' (...)
73La possibilité d’une protection temporaire, inspirée elle aussi du droit européen114 en cas d’afflux massifs de réfugiés, a été envisagée dès l’avant-projet de loi (en cas d’afflux de personnes fuyant des situations de conflit ou de violence généralisée), repris avec quasiment la même définition dans le PL26-14, puis modifié dans le PL66-17 (art.29).
- 115 S. Benjelloun, op.cit.
74L’approche par la protection temporaire est particulièrement problématique. Tout d’abord, elle ne prévoit qu’un accueil précaire et conditionné : pour une durée de 6 mois renouvelable une seule fois « sauf nécessité impérieuse » une 3ème fois (quid si la situation perdure ? Les demandes d’asile pourraient-elles être traitées sur une base individuelle ?), les personnes pourront bénéficier « dans la limite des moyens disponibles, des droits et services de base » (art.30) – une précision dont le CNDH réclame la suppression pour respecter le principe constitutionnel de non-discrimination. Même le droit de travailler leur serait refusé115. En outre, le choix de la protection temporaire, comme celui de la protection subsidiaire, marque définitivement le refus de s’inspirer de la Convention africaine de 1969, qui incluait les différents cas de figure dans un même statut de réfugié. Enfin, cette approche se distingue aussi de la pratique bien établie du HCR, y compris au Maroc, et de certains Etats pour faire face à une situation collective, celle de la reconnaissance prima facie.
- 116 Néanmoins, malgré son activation tardive (21 ans après l’adoption de son cadre juridique), la prote (...)
75Les rédacteurs successifs ont opté pour un cadre plus restrictif légitimé par le précédent européen116, un cadre surtout plus confus permettant de garder une large marge de manœuvre et de s’engager le moins possible. Le texte est d’ailleurs muet sur l’institution compétente pour déclencher cette protection et sur quels critères.
2.Les procédures de demande d’asile
- 117 Comme c’est le cas de l’OFPRA (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides) depuis 2010
- 118 Expert international, commission 2013.
- 119 La pratique des Etats européens, et dans le monde, est à cet égard diversifiée.
- 120 Echanges avec l’expert international.
76La loi créera vraisemblablement un Bureau Marocain des Affaires des Réfugiés (la référence aux Apatrides, faite dans le PL 26-14, a disparu dans le PL 66-17). Tandis que le PL 26-14 prévoyait de le placer sous l’autorité du MAE, le dernier PL ne fait aucune mention de la tutelle, laissant la voie aux conjectures. Sara Benjelloun pronostique une tutelle du Ministère de l’Intérieur117, tandis qu’une « bonne pratique » en matière d’institution d’asile118 privilégie celle du ministère de la justice119 ou de la migration. La question de l’indépendance du futur Bureau est préoccupante. La lutte incessante entre ministères pour le contrôle de la tutelle suggère une concurrence entre velléités d’influencer les décisions qui y seront prises. S’ajoute une préoccupation quant au professionnalisme devant présider à la procédure de DSR120. Le futur Bureau sera-t-il issu de l’actuel BRA, sachant que celui-ci a montré ses déficiences, qui tiennent tant à son concept qu’à sa pratique (voir plus haut). Actuellement, le BRA consiste en une commission mixte, composée de différents départements ministériels et du HCR. Il faudra sans doute revoir sa composition, et préciser la place du HCR dans la procédure.
77Si le PL 26-14 était confus sur la procédure à suivre pour obtenir la protection subsidiaire, le PL 66-17 est tout simplement muet, ce qui se justifie difficilement. De manière générale, les demandeurs d’asile doivent déposer leur requête auprès du Bureau, dès leur arrivée sur le territoire, en particulier s’ils sont en situation irrégulière.
- 121 Entretien HCR 2018.
78La loi 02-03 sur l’entrée et le séjour des étrangers a soulevé jusqu’ici des questions sur le lien entre demande d’asile et entrée régulière car, tout en inscrivant dans la loi l’obligation de non refoulement (art.29), elle soumet la délivrance d’une carte de résidence aux réfugiés à leur entrée régulière sur le territoire ainsi qu’à leur séjour régulier (art.17). Néanmoins, en 2018, le HCR considérait que, dans les faits, les autorités marocaines respectaient le droit de demander asile, sans considération de la régularité de l’entrée121. Le PL66-17 distingue la situation des demandeurs en situation régulière et irrégulière, afin de ne pas justifier un séjour irrégulier des personnes entrées de manière irrégulière. Il leur réserve une procédure particulière qui, sous couvert d’être présentée comme « prioritaire » s’apparente à une procédure accélérée.
- 122 V. MORENO-LAX, op.cit ; D. PERRIN 2006, op.cit.
79La question des procédures accélérées est délicate, elle suscite l’opposition de plusieurs ONG et n’a pas la faveur du HCR. En Europe, elles ont connu un champ de plus en plus élargi, afin de répondre à une demande des Etats de pouvoir rejeter plus facilement les demandes d’asile, initialement en cas de « demandes manifestement infondées » (absence de document d’identité, demandes plurielles, etc), puis sur la base de la clause du « pays d’origine sûr », du « pays tiers sûr », etc122.
80Les différentes versions de projet de loi (art.48 de l’APL, art.20 du PL 26-14) ont introduit la possibilité de procédures « prioritaires ». Le PL 66-17 (art.14) reprend l’idée d’un examen prioritaire des demandes pour les personnes handicapées, les personnes vulnérables (mineurs, victimes de traite, victimes de violence sexuelle ou de torture) pour tenir compte des besoins spécifiques de ces personnes. Mais il ajoute les étrangers entrés irrégulièrement sur le territoire (art.7), ce qui correspond davantage à l’intérêt des autorités d’éviter une autorisation de séjour. Or, l’article 7 soumet aussi la demande d’asile à la condition que le demandeur « apporte des motifs pertinents justifiant » l’entrée illégale, soumettant ainsi la demande d’asile à une condition supplémentaire à sa seule déclaration, telle que prévue par la Convention de Genève. L’article 14 associe, sous le même vocable (« prioritaire ») et dans la même disposition, deux catégories de demandeurs : l’une, vulnérable, pour semble-t-il accorder plus facilement la protection (donc avec une charge de la preuve individuelle allégée), l’autre, suspecte de fraude, pour refuser plus facilement la protection (avec une charge de la preuve individuelle alourdie). Cette confusion ne peut qu’inquiéter car les expériences passées ont montré que la possibilité de restriction l’emporte toujours sur celle de l’ouverture.
- 123 Entretien HCR 2018.
81Actuellement, il n’existe pas de dispositif d’asile aux frontières, malgré l’énonciation, à l’article 38 de la loi 02-03, de la possibilité pour les étrangers de demander leur admission sur le territoire au titre de l’asile. En 2018, le représentant du HCR ne voyait pas forcément l’absence de procédure à la frontière comme un obstacle au dépôt de la demande d’asile, limitée à l’époque au bureau du HCR à Rabat123.
- 124 Entretien HCR 2021.
- 125 Le Factsheet du HCR de septembre 2022 ne mentionne néanmoins pas ces nouvelles procédures, mais seu (...)
82La crise sanitaire a néanmoins entraîné une évolution des pratiques. En 2021, le HCR a développé des procédures délocalisées sur la base de points de relais dans différentes régions du pays. Grâce à des partenaires locaux, le HCR a pu mener des entretiens pendant la crise sanitaire et en a tiré enseignement pour améliorer les mécanismes et les procédures. C’est à Oujda, où arrivent surtout des Soudanais ne pouvant risquer le voyage vers Rabat, que le modèle semble le plus avancé. Il s’appuie notamment sur l’Organisation Marocaine des Droits Humains (OMDH), qui travaille avec un consortium d’associations et de communautés de « leaders réfugiés ». Le centre d’assistance juridique d’Oujda informe les personnes et pré-enregistre les demandes d’asile, communique les informations au HCR, qui peut enregistrer la demande à distance et fixer les rendez-vous qui seront ensuite menés. Le HCR se déplace ensuite à Oujda124, la priorité étant que ceux arrivant à Oujda sachent qu’ils peuvent demander asile et comment. Ce système aurait été répliqué à Nador, et plus faiblement à Marrakech, Casablanca et Agadir125.
83Il est à espérer que le système d’asile à venir s’inspire de la possibilité de traiter les demandes d’asile dans plusieurs points du territoire, proches des frontières ou dans les wilayas – selon diverses recommandations -, pour éviter d’imposer des déplacements aux personnes concernées, en particulier de manière irrégulière. Le PL 26-14 mentionne la possibilité de déposer une demande d’asile auprès du BMRA, « auprès de ses représentations locales ou de ses représentants détachés aux poste-frontières » (art.15). Le PL 66-17 est muet sur ce point, mais sachant qu’il préconise des procédures prioritaires, voire accélérées, on peut s’interroger sur la mise en place d’équipes formées aux frontières ou sur divers points du territoire.
3.Voies de recours
- 126 Entretien avocat 2021.
- 127 Alors que le PL 26-14 prévoyait la possibilité d’une demande de suspension d’un éloignement en cas (...)
84Il n’existe actuellement aucun recours contre les décisions de refus du HCR. En effet, celles-ci n’étant pas des décisions administratives, elles ne peuvent être soumises à un tribunal administratif126. Cette situation d’absence de contrôle juridictionnel ne peut qu’être améliorée. La loi doit prévoir un recours en appel de la décision rendue en première instance. C’est la voie choisie par le PL 66-17 (art.34), mais ce recours ne semble pas suspensif d’un éloignement (seule la demande d’asile l’est)127. Dans ses recommandations, le CNDH réclame de préciser que le demandeur est autorisé à demeurer sur le territoire jusqu’à l’épuisement des voies de recours.
85De manière générale, les projets de loi sont peu prolixes sur la situation des demandeurs d’asile. Si l’on comprend que la demande d’asile protège un temps (1ère instance) de l’expulsion, il n’est en revanche donné aucune information, dans le dernier PL, sur les conditions dans lesquelles se trouveront les demandeurs d’asile, en termes de logement, d’aide financière, d’accompagnement dans la procédure et même d’autorisation de séjour. Il est donc laissé beaucoup à la voie réglementaire qui, outre d’allonger encore les délais, échappe au regard des parlementaires.
Conclusion
86De l’exploration de ces quelques « points d’achoppement », il ressort plusieurs considérations.
87Il ne semble pas que le Maroc, au travers des gouvernements qui se sont succédés depuis 2013, ait une idée claire des contours du droit d’asile qu’il entend mettre en place. Les variations importantes entre les trois versions provisoires (à trois époques différentes) indiquent sans doute un déficit de cadrage initial, de directives claires sur l’objectif poursuivi, ou sont simplement révélatrices des divergences de vues entre les acteurs et les secteurs impliqués dans la fabrique de ce droit d’asile, des divergences rendues possibles par la variété des voies possibles en dépit d’un cadre juridique existant solide.
88Il est évident que la question de l’asile et de la migration reste un dossier sensible, partagé entre plusieurs compétences ministérielles, et faisant ainsi ressortir des tensions notamment celles récurrentes entre le Ministère des Affaires Etrangères et le Ministère de l’Intérieur. La variation des contenus des projets, le silence autour de leur (non)adoption sont des indicateurs de cette sensibilité, et des atermoiements plus globaux sur les implications d’un engagement en matière d’asile. Sur le plan interne, les difficultés se sont accumulées, les projets ne sont plus portés par aucun ministère.
89Le risque est que le lancement du processus ait été un projet royal, qui répondait à une coïncidence d’intérêts et d’ambitions à une période donnée. Ce qui pourrait expliquer l’essoufflement dès 2018, après la crise politique, en période de désengagement du Roi. Au niveau global, dans sa dimension de projection extérieure, le Maroc reste engagé sur la question de la migration – même si l’asile est en-deçà. Il a été la plume de l’Agenda africain 2018-2030. Le 36ème sommet de l’UA, début 2023, a été l’occasion de rappeler l’apport et l’engagement du Royaume dans la promotion d’une vision africaine commune sur les migrations. Cependant, sur le plan interne, on peut noter une certaine dépolitisation de cette question - en parallèle de tensions politiques et politiciennes internes - et le développement d’une approche plus pragmatique, concernant les moyens d’une politique d’asile : si la loi est adoptée, il faudra discuter des décrets d’application, de la mise en œuvre, du budget. Le HCR offre beaucoup aux réfugiés (aide au logement, frais médicaux, allocation éducation notamment) que l’Etat marocain ne procure pas encore aux étrangers, en dépit de progrès, par exemple dans l’accès à l’éducation et à la santé. Avec l’adoption de la loi, viendra la question des coûts, des calculs ; la peur éventuelle, aussi, de l’appel d’air, d’être seul pour faire face à cet engagement.
90Ainsi, les tergiversations pourraient être liées au passage de la grande politique (projet pour le pays et pour l’Afrique, modèle, changement) à la petite politique (celle des coûts et des étapes). Le « modèle marocain » peut aujourd’hui être relativisé, en particulier en Afrique qui compte de nombreux pays d’asile. Dans ses relations en Afrique d’ailleurs, Rabat met surtout en avant sa contribution à la fabrique d’une vision africaine sur les migrations.
91La future loi asile sera pourtant davantage inspirée du droit européen de l’asile que du droit africain, comme nous l’avons montré, au risque aussi de faire du « sous-droit européen » : avec les restrictions, sans les protections. Le Maroc peut voir dans cette approche un moyen de se rassurer sur l’ampleur de son engagement et sur le maintien de sa capacité à contrôler ses frontières. Le modèle européen n'a cependant pas prouvé son efficacité à cet égard : les mécanismes restrictifs ont entraîné davantage de violations des droits humains, davantage de coûts et davantage d’entrées irrégulières dans l’UE.
92Régulièrement annoncée comme au bord de l’adoption, la loi sur l’asile est encore davantage attendue en 2023, pour les dix ans de la NPIA. Le HCR, qui a besoin du Maroc comme partenaire dans la région et le considère toujours comme un référent sur la question des mobilités, tente de relancer la dynamique et le dialogue entre partenaires, dans l’espoir de voir enfin ce texte aboutir. Le HCR se trouve dans cette délicate situation d’être encore en charge de la protection des réfugiés, y compris la charge de la DSR, sans la capacité de délivrer le titre qui permet l’accès aux droits. Plus qu’un aboutissement, la loi à venir constituera le nouveau point de départ d’un processus encore long de débats, de discussions et de tâtonnements sur la voie de la fabrique de l’asile.
93Il faudra pour cela dépasser l’amateurisme qui a présidé aux travaux de ces dernières années, le manque de sérieux dans la préparation des procédures, l’absence de considération dans l’appréhension des réfugiés. Le Maroc peut-il encore s’afficher en modèle au sein de l’Afrique, mobiliser la même rhétorique qu’il y a cinq ou six ans alors que les droits sont clairement en recul depuis ? Quelle est encore la sincérité de l’engagement marocain au regard du processus lancé il y a 10 ans ?
Notes
1 L’hebdomadaire Jeune Afrique a vu dans cette prise de position royale une « nouvelle pique (du Roi) au cabinet Benkirane », B. Roger, « Maroc : Mohamed VI appuie le CNDH dans la défense des droits des migrants, Jeune Afrique, 10 septembre 2013.
2 Le CNDH a été créé en mars 2011 sur l’ancien Conseil consultatif des droits de l’homme (CCDH), avec une indépendance et un mandat élargis. Pour une présentation détaillée (prérogatives, attributions, composition) : https://www.cndh.org.ma/fr/presentation/presentation-du-conseil-national-des-droits-de-lhomme
3 « Etrangers et droits de l’Homme au Maroc : Pour une politique d’asile et d’immigration radicalement nouvelle ». Le résumé exécutif est disponible ici : https://www.cndh.org.ma/fr/rapports-thematiques/conclusions-et-recommandations-du-rapport-etrangers-et-droits-de-lhomme-au
4 Haut-Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés.
5 Sara BENJELLOUN (2019), Diplomatie migratoire du Maroc. La nouvelle politique migratoire ou la formation d’une politique publique engagée pour soutenir la politique étrangère du Maroc, thèse de doctorat, Université internationale de Rabat et Université Grenoble Alpes.
6 Discours royal, 20 août 2015, https://www.maroc.ma/fr/discours-royaux/discours-integral-de-sm-le-roi-loccasion-du-62eme-anniversaire-de-la-revolution-du
7 Loi 02-03 relative à l’entrée et au séjour des étranger au Royaume du Maroc, à l’émigration et l’immigration irrégulières, promulguée le 11 novembre 2003.
8 Selon Younous ARBAOUI (président de la Clinique juridique Hijra), dans son entretien avec LeMatin.ma, le 19 juin 2019 : https://lematin.ma/journal/2019/on-oublie-qu-loi-lasile-aidera-maroc-controler-lentree-sejour-territoire/317974.html
9 Par exemple, déplacements internes et arrestations en 2018, dénoncés par le GADEM dans ses rapports : GADEM (2018). Coûts et blessures – Rapport sur les opérations des forces de l’ordre menées dans le nord du Maroc entre juillet et septembre 2018 – Eléments factuels et analyse. https://www.gadem-asso.org/couts-et-blessures/ ; GADEM (2018). Expulsions gratuites – Note d’analyse sur les mesures d’éloignement mises en œuvre hors de tout cadre légale entre septembre et octobre 2018. URL: https://gallery.mailchimp.com/66ce6606f50d8fd7c68729b94/files/3690d5cc-2b47-404c-a43d-ca0beeb7e383/20181011_GADEM_Note_Expulsion_gratuite_VF.pdf
et par Amnesty International ici : https://www.amnesty.org/fr/latest/news/2018/09/morocco-relentless-crackdown-on-thousands-of-sub-saharan-migrants-and-refugees-is-unlawful/
10 Middle East and North Africa.
11 En laissant également en suspens le projet de loi n° 72-17 relatif à l’entrée et au séjour des étrangers au Royaume du Maroc et à l’immigration.
12 Selon le rapport SNIA 2020, https://marocainsdumonde.gov.ma/ewhatisi/2021/10/Rapport-2020-5-10-VF.pdf
13 https://www.cndh.org.ma/fr/article/journee-mondiale-des-refugies-le-cndh-reitere-son-appel-renforcer-le-cadre-juridique-relatif
14 En l’absence d’accès à une version plus récente.
15 Julie ALLARD (2008), « La ‘cosmopolitisation’ de la justice : entre mondialisation et cosmopolitisme », Dissensus [En ligne], Dossier "Mondialisation et cosmopolitisme", N° 1 (décembre 2008), URL : https://popups.uliege.be/2031-4981/index.php ?id =213.
16 Sur la légitimité et l’autonomie du HCR et plus largement la fabrique des normes internationales, lire Marion FRESIA, « La fabrique des normes internationales sur la protection des réfugiés au sein du comité exécutif du HCR », Critique internationale, 2012/1 (n° 54), pp. 39-60. URL : https://www.cairn.info/revue-critique-internationale-2012-1-page-39.htm
17 Jérôme VALLUY (2007), « Le HCR au Maroc : acteur de la politique européenne d’externalisation de l’asile », L’Année du Maghreb, III | 2007, 547-575. URL : https://journals.openedition.org/anneemaghreb/398 ?lang =en
18 Ibid.
19 Ibid. par.5-6.
20 Delphine PERRIN (2009), « Sémantique et faux-semblants juridiques de la problématique migratoire au Maghreb », Migrations Société n° 123-124, pp. 19-49.
21 Entre le 28 et le 29 septembre 2005, puis le 6 octobre, à l’occasion de deux tentatives collectives de passage dans l’enclave de Ceuta puis celle de Melilla, la répression côtés espagnol et marocain est forte et plusieurs migrants sont tués. C’est le 1er grand drame humain médiatisé à cette frontière.
22 La coopération, quel que soit le secteur concerné, est conditionnée aux efforts du Maroc dans le contrôle des frontières et la gestion des migrations.
23 Voir par exemple la formation proposée par GIZ de 2015 à 2017 : https://www.giz.de/en/worldwide/34314.html
24 J. VALLUY note d’ailleurs une « relation faite de rivalités et de complémentarités » qui émerge entre la Commission européenne (nouvelle sur la scène internationale de la gouvernance des migrations) et le HCR (op.cit. al. 31).
25 Rapport SNIA 2018 : https://marocainsdumonde.gov.ma/wp-content/uploads/2019/01/Politique-Nationale-dimmigration-et-dAsile-_-Rapport-2018.pdf
26 Les 10 et 11 septembre 2013, se déroulait la session d’examen du rapport initial du Maroc par le comité onusien pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille. Ce rapport, attendu en 2004, n’avait été envoyé qu’en juillet 2012 au comité qui avait par ailleurs reçu des observations et recommandations de plusieurs ONG.
27 Delphine PERRIN (2020), « Dynamiques juridiques et politiques autour des mobilités en Afrique méditerranéenne et sahélienne : inspirations, ambitions et contraintes », Migrations Société 2020/1 n° 179, pp. 75-89.
28 Sylvie MAZZELLA et Delphine PERRIN (dir.) (2019), Introduction, in Frontières, sociétés et droit en mouvement – Dynamiques et politiques migratoires de l’Europe au Sahel, Bruylant, pp. 11-37.
29 Une amélioration des droits et du droit est clairement observée entre 2013 et 2018, sur le plan formel et celui des pratiques. La justice administrative, par exemple, a annulé plusieurs décisions de refoulement de demandeurs d’asile qui disposaient de récépissés de dépôt de leurs dossiers (Said MACHAK cité par BENTALEB). Sous l’influence du contexte national en général, « les meilleures décisions ont été prises en 2013 (en matière d’accès aux droits) et cela coïncidait avec le lancement de la politique de la migration et d’asile » (LEMSEGUEM, cité par BENTALEB 2019). Hassan BENTALEB (2019), « Droit des étrangers au Maroc : Un vide juridique qui ne dit pas son nom - Célébration aujourd’hui de la Journée internationale du migrant », Libération.ma, 17/12/2019, https://www.libe.ma/Droit-des-etrangers-au-Maroc-Un-vide-juridique-qui-ne-dit-pas-son-nom_a114037.html
30 A ce jour, seule la loi contre la traite des personnes a été adoptée.
31 Site officiel : https://marocainsdumonde.gov.ma/operations-de-regularisation/
32 Voir notamment le communiqué du 26 octobre 2015 : https://www.cndh.org.ma/fr/communiques/migration-la-commission-nationale-de-recours-adopte-de-nouvelles-mesures-permettant-de
33 Même le site officiel marocainsdumonde.gov.ma n’est plus actualisé sur ce sujet depuis 2017/2018.
34 Et exempt de la procédure d’autorisation de travail auprès de l’ANAPEC (Agence nationale de promotion de l’emploi et des compétences).
35 Rapport SNIA 2018, op.cit.
36 S. BENJELLOUN, op.cit.
37 En septembre 2022, 25 auditions avait permis de recevoir 140 réfugiés – tandis que le HCR enregistrait 3 761 nouvelles demandes d’asile. UNHCR Factsheet Morocco, sept. 2022.
38 Donnée HCP (Haut-Commissariat au Plan (HCP), « La migration forcée au Maroc, résultats de l’enquête nationale de 2021 », Royaume du Maroc, sept.2021) et entretien HCR 2021.
39 Entretien HCR 2018.
40 En raison de demandes additionnelles de certaines préfectures, comme celle de présenter un bail.
41 Voir notamment S. BENJELLOUN, op.cit. pp. 268-269.
42 Communauté Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest (espace de libre circulation).
A noter cependant que les ressortissants de seulement 7 Etats, sur les 15 membres de la CEDEAO, sont actuellement dispensés de visa pour entrer au Maroc, dont 2 (Mali et Guinée) sont soumis à la formalité de l’AEVM (autorisation électronique de voyage).
43 Cet Agenda a été présenté lors du 30ème sommet de l’UA, le 29 janvier 2018.
44 S. BENJELLOUN, op.cit.
45 Macarena NUNO et Farida SOUIAH, (2013) « Les politiques mises en place par le Maroc envers ses ressortissants », Hommes & migrations, 1303, URL : http://journals.openedition.org/hommesmigrations/2574
46 De 2017 à 2019, le ministère délégué était encore chargé des MRE (Marocains Résidant à l’Etranger) et des Affaires de la Migration. Ces dernières disparaissent de l’intitulé en octobre 2019. Nasser Bourita, qui était ministre des affaires étrangères et de la coopération internationale (MAECI) depuis avril 2017, est devenu pour sa part ministre des affaires étrangères, de la coopération africaine et des MRE le 9 octobre 2019.
Entre 2019 et 2021, la direction des MRE a elle aussi été mise à l’écart, et même humiliée au Parlement, avec la crise des MRE non rapatriés du fait de la crise sanitaire.
47 Environ la moitié des 1 843 demandes d’asile proviennent de ressortissants du Nigéria et de République démocratique du Congo, à un moment où seuls 219 réfugiés sont reconnus comme tels par le HCR. D. PERRIN 2009, op.cit.
48 J. VALLUY, op.cit.
49 Ali BENSAÂD (dir.) (2005), Marges et mondialisation, les migrations transsahariennes, Maghreb-Machrek n° 185, automne 2005.
50 Entretien HCR 2021.
51 Le Maroc impose un visa aux ressortissants de la plupart des pays sources de réfugiés : Syrie, Libye, Yémen, Soudan, Erythrée, Ethiopie, Cameroun, Centrafrique… ce qui est un moyen d’empêcher leurs arrivées.
52 Lesbiennes, gays, bisexuels, transgenres et intersexes.
53 Entretien HCR 2021.
54 Factsheet HCR, oct. 2018.
55 Entretien HCR 2018.
56 Un moratoire général sur tous les refoulements avait aussi été instauré de décembre 2013 à février 2015. Nadia KHROUZ (2019), L’étranger au Maroc – Droits et pratiques, L’Harmattan, coll. Mobilités africaines.
57 Entretien HCR 2021.
58 Factsheet sept.2020
59 Rapport sur la politique nationale d’immigration et d’asile, 2020, p. 82. https://marocainsdumonde.gov.ma/ewhatisi/2021/10/Rapport-2020-5-10-VF.pdf
60 S. BENJELLOUN, op.cit. A noter que la Mauritanie accueille volontiers les réfugiés syriens.
61 op.cit. p. 82.
62 Entretien HCR 2021.
63 A noter néanmoins que de nombreux Syriens vivent depuis des décennies au Maroc, généralement en situation régulière.
64 Le Roi lui-même présente les raisons de l’imposition du visa d’entrée aux Syriens et aux Libyens, et les craintes associées à l’arrivée de réfugiés, dans son discours du 20 août 2015 : https://www.maroc.ma/fr/discours-royaux/discours-integral-de-sm-le-roi-loccasion-du-62eme-anniversaire-de-la-revolution-du
65 Sur les diverses approches prima facie, Jean-François DURIEUX (2008), “The many faces of ‘prima facie’ : Group-based Evidence in Refugee Status Determination”, Refuge, vol. 25 n.2, pp. 151-163.
66 C’est en quelque sorte ce qui ressort du discours royal du 20 août 2015, qui distingue asile (associé à l’irrégularité) et hospitalité (liée à la régularité). « Le Maroc restera comme toujours une terre d'accueil pour ses hôtes qui s'y rendent dans la légalité. Le Maroc ne sera jamais une terre d'asile ». A lire dans son intégralité, op.cit.
67 AMDH Nador.
68 Factsheet Maroc juillet 2022.
69 Entretien HCR 2021.
70 Ibid.
71 N. KHROUZ, op.cit.
72 Entretien HCR 2021.
73 Ibid.
74 Selon les termes du discours royal lors du 30ème sommet de l’UA, op.cit.
75 Delphine PERRIN (2006), « La nouvelle politique juridique de l’Europe en matière de contrôle et de limitation des migrations », L’Année du Maghreb I pp. 117-137.
76 D. PERRIN 2009 et 2020, op.cit.
77 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (refonte de la directive 2005/85/CE).
78 Le Maroc pourrait par exemple être considéré pays de premier asile (art.35) si le demandeur a) s’est vu reconnaître la qualité de réfugié dans ce pays et peut encore se prévaloir de cette protection ; ou b) jouit, à un autre titre, d’une protection suffisante dans ce pays, y compris du bénéfice du principe de non-refoulement, à condition qu’il soit réadmis dans ce pays.
Il pourrait, alternativement, être considéré comme un « pays tiers sûr » (art.38), c’est-à-dire si le demandeur est traité ainsi : a) il n’a rien à craindre ni pour sa vie ni pour sa liberté en raison de sa race, sa religion, sa nationalité, son appartenance à un groupe social particulier ou de ses opinions politiques ; b) il n’existe aucun risque d’atteintes graves au sens de la directive 2011/95/UE ; c) le principe de non-refoulement est respecté conformément à la convention de Genève ; d) l’interdiction prévue par le droit international de prendre des mesures d’éloignement contraires à l’interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains ou dégradants, y est respectée ; et e) la possibilité existe de solliciter la reconnaissance du statut de réfugié et, si ce statut est accord, de bénéficier d’une protection conformément à la convention de Genève.
Sur l’origine, l’évolution et la légalité de ces notions, Violeta MORENO-LAX (2015), “The legality of the ‘safe-third country’ notion contested : insights from the law of treaties”, in G.S. Goodwin-Gill and P. Weckel (eds), Migration and Refugee Protection in the 21st Century : legal aspects, The Hague Academy of international law centre for Research (Martinus Nijhoff), pp. 665-721.
79 Entretien HCR 2018.
80 Sur la nature et les conséquences de la Déclaration UE-Turquie, voir diverses analyses juridiques ici : https://eumigrationlawblog.eu/ ?s =turkey&search =Go
81 Pour une analyse de l’accord entre le Royaume-Uni et le Rwanda : Nikolas FEITH TAN (2022), “Externalisation of asylum in Europe : Unpacking the UK-Rwanda Asylum Partnership Agreement”, 17 May 2022, URL : https://eumigrationlawblog.eu/externalisation-of-asylum-in-europe-unpacking-the-uk-rwanda-asylum-partnership-agreement/
82 On peut ajouter que l’accord conclu entre l’Espagne et le Maroc en 1992 prévoit la réadmission des Marocains
et des non-Marocains, mais que cet accord n’a commencé à être appliqué par le Maroc qu’en 2012 (Nora EL QADIM (2015), Le gouvernement asymétrique des migrations. Maroc / Union européenne, Dalloz), voire en 2018, et seulement au cas par cas négocié informellement (Xavier FERRER-GALLARDO and Lorenzo GABRIELLI (2021), “The Ceuta Border Peripeteia : Tasting the Externalities of EU Border Externalization”, Journal of Borderlands Studies).
83 Delphine PERRIN (2016), “Regulating Migration and Asylum in the Maghreb: What Inspiration for an Accelerated Legal Development?”, dans Migration in the Mediterranean, S. Trevisanut et F. Ippolito (dir.), Cambridge University Press, 2016, pp. 192-214.
84 Entretiens avec des membres de la société civile tunisienne, 2019.
85 William TWINNING (2004), “Diffusion of Law: A Global Perspective”, The Journal of Legal Pluralism and Unofficial Law, 49, pp. 1-45.
86 Ibid.
87 Contrairement à ce qu’affirme une experte interrogée par Sara BENJELLOUN dans le cadre de sa thèse (« En règle générale, dans le droit, il ne faut pas être plus royaliste que le Roi », op.cit. p. 261), mais qui fait justement partie de ce type d’experts. La fonctionnaire déclare : « le gouvernement doit toujours chercher à garder une certaine marge en faisant le moins de concessions possibles ». Cette lecture restrictive du droit d’asile est effectivement largement partagée, mais on trouve de nombreux contre-exemples de gouvernements ayant opté pour des approches plus protectrices des réfugiés, notamment en Amérique latine, mais aussi en Europe, et d’experts proposant de telles approches.
88 Vincent CHETAIL (2019), International Migration Law, Oxford University Press.
89 D. PERRIN 2006, op.cit.
90 Hélène LAMBERT (2019), “Europe’s power to influence the laws and practice of international protection worldwide”, in Mazzella S., Perrin D. (dir.), Frontières, sociétés et droit en mouvement, op.cit., pp. 149-162.
91 Le Titre II (Libertés et droits fondamentaux), qui s’adresse aussi bien aux Marocains qu’aux ressortissants étrangers, précise que ces derniers jouissent des libertés fondamentales reconnues aux citoyennes et citoyens marocains et que ceux d’entre eux qui résident au Maroc peuvent participer aux élections locales en vertu de la loi, de conventions internationales ou de pratiques de réciprocité (art.30) – ce qui n’a finalement pas été mis en œuvre. Cet article hétéroclite indique aussi que les conditions d’extradition et d’octroi du droit d’asile sont définies par la loi.
92 Discours de l’Agenda 2018.
93 Entretien HCR 2021.
94 Telles que la Clinique Juridique Hijra (CJH).
95 S. BENJELLOUN op.cit.
96 https://www.hrw.org/fr/news/2017/05/05/algerie/maroc-des-syriens-bloques-la-frontiere
97 Proposition de l’expert international lors de l’élaboration de l’avant-projet.
98 Recommandée dès l’avant-projet et introduite dans le PL 26-14.
99 V. CHETAIL, op.cit.
100 Défini ainsi à l’article 1er : « Toute personne… craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle …, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. »
101 Notamment via la référence à l’appartenance à un « groupe social » qui a permis d’ouvrir la protection, par exemple, aux femmes craignant des persécutions spécifiques comme l’excision ou le mariage forcé.
102 Pour une approche critique de la définition du réfugié vue comme « large » et « généreuse », lire Marina SHARPE (2012), “The 1969 African Refugee Convention : Innovations, Misconceptions and Omissions”, McGill Law Journal vol. 58 :1. URL: https://lawjournal.mcgill.ca/article/the-1969-african-refugee-convention-innovations-misconceptions-and-omissions/
M. Sharpe reprend notamment la position selon laquelle la Convention africaine a été utilisée pour justifier une lecture restrictive de la Convention de 1951 (p. 21).
103 Voir la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés (Amérique centrale) : https://www.unhcr.org/fr/about-us/background/4b14f4a5e/declaration-carthagene-refugies-adoptee-colloque-protection-internationale.html
104 Pour une analyse de la Convention, son esprit initial et sa mise en œuvre, George OKOTH-OBBO (2001), “Thirty years on: a legal review of the 1969 OAU Refugee Convention governing the specific aspects of refugee problems in Africa”, Refugee Survey Quarterly, vol. 20, No. 1, pp. 79-138.
105 Ibid, et Luc CAMBRÉZY (2007), « Réfugiés et migrants en Afrique : quel statut pour quelle vulnérabilité ? », REMI, vol. 23, pp. 13-28.
106 Echanges avec un expert international impliqué dans le processus, 2023.
107 UNHCR Statement on Subsidiary Protection Under the EC Qualification Directive for People Threatened by Indiscriminate Violence, Janvier 2008. URL: https://www.unhcr.org/protection/operations/479df9532/unhcr-statement-subsidiary-protection-under-ec-qualification-directive.html
108 Directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (refonte).
109 Sylvie SAROLEA, Luc LEBOEUF (dir.) (2014), La réception du droit européen de l’asile en droit belge : la directive Qualifications, 2ème édition, Université catholique de Louvain, en ligne : https://dial.uclouvain.be/pr/boreal/object/boreal :152995/datastream/PDF_01/view
110 Art.6 du PL 26-14 : « à l’égard duquel il y a de sérieux motifs de croire que, s’il était renvoyé (…), il encourrait un risque réel de subir de graves atteintes contre sa vie et notamment la torture ou autres traitements cruels, inhumains et dégradants » ; art.25 du PL66-17 : « lorsqu’il existe des preuves irréfragables que son éloignement (vers son pays de nationalité ou de résidence) l’expose à un risque réel qui met en danger sa vie ou son intégrité physique ».
111 Daphné BOUTEILLET-PAQUET (2002), « Quelle protection subsidiaire dans l'Union européenne ? », Les frontières du droit d'asile, Hommes et Migrations, n° 1238, juillet-août 2002, pp. 75-87.
112 Sur le droit au regroupement familial et l’accès au travail notamment.
113 V. CHETAIL, op.cit.
114 Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. Jamais mise en œuvre face aux divers épisodes d’« afflux massifs » connus par l’UE depuis 2001, elle l’a été pour la première fois en 2022 à l’occasion des arrivées collectives liées à la guerre en Ukraine.
115 S. Benjelloun, op.cit.
116 Néanmoins, malgré son activation tardive (21 ans après l’adoption de son cadre juridique), la protection temporaire protège efficacement les Ukrainiens dans l’UE depuis plus d’un an.
117 Comme c’est le cas de l’OFPRA (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides) depuis 2010.
118 Expert international, commission 2013.
119 La pratique des Etats européens, et dans le monde, est à cet égard diversifiée.
120 Echanges avec l’expert international.
121 Entretien HCR 2018.
122 V. MORENO-LAX, op.cit ; D. PERRIN 2006, op.cit.
123 Entretien HCR 2018.
124 Entretien HCR 2021.
125 Le Factsheet du HCR de septembre 2022 ne mentionne néanmoins pas ces nouvelles procédures, mais seulement la collaboration avec des « groupes de travail de protection » à Oujda, Tanger, Casablanca, Fès/Meknès, dont l’objectif est « d’identifier et référer les personnes ayant des besoins spécifiques aux services concernés ». op.cit.
126 Entretien avocat 2021.
127 Alors que le PL 26-14 prévoyait la possibilité d’une demande de suspension d’un éloignement en cas de recours contre un rejet de demande d’asile (art.24).
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Référence électronique
Delphine Perrin, « La fabrique d’un droit d’asile au Maroc. Circulation des normes, tâtonnements juridiques, et atermoiements politiques », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 24 | 2023, mis en ligne le 09 mai 2023, consulté le 27 septembre 2023. URL : http://journals.openedition.org/revdh/17310 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.17310
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