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2023
Juillet

Chronique de la jurisprudence interne en droit de l’asile (Juin 2022 / mars 2023)

Sous la coordination d’Aurélien Camus , avec la participation de Maxence Christelle , Dorian Guinard et Christophe Le Berre
Aurélien Camus, Maxence Christelle, Dorian Guinard et Christophe Le Berre

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Texte intégral

  • 1 Du moins le droit interne de l’asile, car la jurisprudence européenne bénéficie d’une attention plu (...)

1Le droit d’asile est un droit particulier où s’articulent la protection des droits humains et l’exercice des prérogatives de l’État. Mais, en dépit de sa richesse et de ses enjeux, le droit d’asile reste un droit confidentiel1. Ce constat étonne, car la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) est la première juridiction spécialisée par le nombre d’affaires jugées, sans oublier les nombreux arrêts rendus par le Conseil d’État, juge de cassation.

2En partant de ce constat, l’objet de la chronique porte uniquement sur la jurisprudence des juridictions nationales. Bien sûr, la convention de Genève est le cadre normatif commun et son application fait l’objet d’une harmonisation européenne (v. notamment la directive « Qualification » du 13 déc. 2011, JOUE L 337/9). Aussi la jurisprudence interne s’insère dans un ensemble où interviennent d’autres acteurs, juridictionnels (juges européens et juges étrangers) et non juridictionnels (notamment le Haut-commissariat des réfugiés). Mais la CNDA et le Conseil d’État font des choix, déterminent des méthodes et opèrent des qualifications qui s’inspirent, qui divergent ou qui innovent par rapport aux jurisprudences européennes et étrangères ou par rapport aux recommandations des instances internationales et européennes. Leur jurisprudence présente, en somme, des spécificités qui justifient la focale choisie par la présente chronique.

I/- Procédure

A/- Transfert de protection

CNDA, 24 nov. 2022, M. N., n° 22000212

3À côté du contentieux des demandes de protection, il revient au juge de l’asile de traiter celui des demandes de transfert de protection auprès de la France. Dans une décision en date du 24 nov. 2022, la CNDA a été saisie d’un recours à l’encontre d’une décision d’irrecevabilité dans le cadre d’une demande de réexamen. Au titre de l’article L. 531-32 du CESEDA, l’OFPRA « peut prendre une décision d'irrecevabilité écrite et motivée, sans vérifier si les conditions d'octroi de l'asile sont réunies […], lorsque le demandeur bénéficie d'une protection effective au titre de l'asile dans un État membre de l'Union européenne ». De nationalité irakienne, le requérant a bénéficié d’une protection subsidiaire par l’État grec, mais, faute d’avoir effectué une demande de renouvellement de son titre de séjour dans les délais prévus par la législation en vigueur, il invoque la perte de l’effectivité de sa protection. Se pose ainsi la question de l’articulation entre l’effectivité de la protection et de la régularité du séjour.

4Bien qu’une demande de transfert de protection se déroule dans les mêmes formes et selon les mêmes règles procédurales qu’une demande d’asile (CE, 18 juin 2018, req. n° 415335), l’office du juge est singulier, car il lui revient d’apprécier l’effectivité d’une protection internationale (conventionnelle ou subsidiaire) déjà accordée par un autre État. Son regard porte donc à la fois sur la situation personnelle du réfugié dans le pays d’accueil et sur l’effectivité des droits qui découlent de son statut, mais aussi sur la législation et leur application par les autorités étatiques. Le juge mobilise la notion de traitement inhumain et dégradant et l’absence de protection des autorités de l’État de refuge. Toutefois, en ce qui concerne les États membres de l’Union européenne, la Cour procède à partir d’une présomption. Plus précisément, selon les termes de l’arrêt CIMADE du Conseil d’État, « lorsque le demandeur s’est vu en premier lieu reconnaître le statut de réfugié par un État membre de l’Union européenne, les craintes dont il fait état quant au défaut de protection dans cet État membre doivent en principe être présumées non fondées, sauf à ce que l’intéressé apporte, par tout moyen, la preuve contraire » (CE, 13 nov. 2013, CIMADE, req. n° 349735 et 349736). La présomption est renversée, notamment « lorsque cet État membre a pris des mesures dérogeant à ses obligations prévues par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, sur le fondement de l’article 15 de cette convention, ou dans le cas où seraient mises en œuvre à l’encontre de cet État membre les procédures, prévues à l’article 7 du Traité sur l’Union européenne, soit de prévention, soit de sanction d’une violation des valeurs qui fondent l’Union européenne ». La Cour a déjà eu l’occasion d’apprécier l’activation de l’article 7 du TUE (par ex. CNDA, 18 avril 2019, n° 17016634 et 17018825).

  • 2 B. Brunessen, « La systématique des présomptions », RFDA, 2016, p. 331.
  • 3 N. Hervieu, “Conventionalité de la procédure de réadmission « Dublin II » dans son application aux (...)
  • 4 C. Lantero, « De quelques interventions pédagogiques du Conseil d’État quant au régime de protectio (...)

5Au fondement de la présomption, l’idée selon laquelle « il existe un standard minimum de valeurs communes »2 partagé entre les États membres est depuis fragilisée. Dans des cadres différents, mais qui ne sont pas sans lien avec les demandes de transfert de protection, la Grèce, comme d’autres États, a été, à plusieurs reprises, mise en exergue pour des défaillances systémiques (CEDH, GC, 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, n° 30696/093). Il reste que la Cour continue à se montrer particulièrement exigeante. La charge de la preuve pèse sur le demandeur et, surtout, elle ne retient l’absence d’effectivité d’une protection que lorsqu’elle est synonyme d’une violation grave d’un droit fondamental garanti au sein de l’ordre européen. La Cour juge, par exemple, que la législation malte, qui ne permet pas l’unité familiale aux personnes bénéficiant d’une protection subsidiaire, porte une atteinte à l’article 8 de la CEDH et n’assure donc pas une protection effective (CNDA, 7 janv. 2022, n° 20045490). De même, la Cour apprécie, de manière stricte, les conditions administratives de la protection. Combinée avec le principe de non-refoulement, une protection conventionnelle ou subsidiaire implique la régularité du séjour sur le territoire de l’État de refuge, mais les règles régissant les titres de séjour n’ont pas d’incidence sur l’effectivité de la protection. Dans la décision commentée, la Cour reprend la jurisprudence récente du Conseil d’État (CE, 25 mai 2022, OFPRA c/ M. K, req. n° 451863) selon laquelle « il résulte clairement des dispositions de la directive 2013/32/UE que la circonstance que la personne bénéficiant d’une protection internationale accordée par un autre État membre n’a pas demandé le renouvellement de son titre de séjour auprès des autorités compétentes est, par elle-même, sans incidence sur l’existence et sur l’effectivité de cette protection ».  Autrement dit, la protection subsidiaire est « autonome du titre de séjour qui en découle » (CE, 30 décembre 2014, n°363161, 3631614). La CNDA y apporte un élément complémentaire au sujet de la législation grecque : « il ne peut par ailleurs être déduit du texte de l’article 24 (1) de la loi IPA que le non-respect du délai d’un mois pour demander le renouvellement d’une carte de séjour impliquerait le refus de ce renouvellement, pas davantage qu’il mettrait fin, de façon automatique, à la protection subsidiaire pour ce motif ».

6Aurélien Camus

B/- Entretien devant l’OFPRA

CE, 18 nov. 2022, OFPRA c. M. B., req. n° 459513

7L’arrêt du Conseil d’État en date du 18 nov. 2022 présente un double intérêt. Il porte sur les conditions d’entretien devant l’OFPRA et sur la place des moyens d’ordre public dans le contentieux de l’asile. En l’espèce, la CNDA a annulé la décision de l’OFPRA et a décidé de renvoyer l’affaire au motif que le demandeur, souffrant d’un grave problème d’élocution, n’avait pas bénéficié d’un aménagement des conditions d’examen par l’Office de sa demande d’asile. Autrement dit, selon la CNDA, le requérant avait été privé d’un examen individuel de sa demande.

  • 5 C. Malverti, concl. sur CE, 18 nov. 2022, préc.

8Particularité du contentieux de l’asile, bien que la CNDA soit saisie d’un recours de plein contentieux, elle peut décider de renvoyer devant l’OFPRA (CE, 10 oct. 2013, OFPRA c/ Yarici, req. n° 362798 et 362799). Elle peut le décider lorsqu’elle considère que le traitement de la demande ne répond pas aux conditions qui découlent des garanties essentielles de la demande d’asile au sens de la jurisprudence européenne (CJUE, 16 juil. 2020, Milkiyas Addis c. Bundesrepublik Deutschland, C-517/17). C’est le cas lorsque l’entretien n’a pas eu lieu, lorsque celui-ci s’est tenu sans interprète (CE, 22 juin 2017, M. Hamza, req. n° 400366), lorsque les questions ne portaient pas sur l’objet de la demande (CE, 10 déc. 2020, OFPRA, req. n° 441376) ou lorsqu’un mineur non isolé n’a pas bénéficié de la présence de son représentant légal (CE, 24 février 2022, OFPRA, req. n° 449012). À l’inverse, la Cour n’a pas à renvoyer si l’entretien s’est déroulé dans de mauvaises conditions. Se dessine ainsi une distinction entre la privation de la garantie que constitue l’exigence d’un entretien personnel et les limitations (ou les atteintes) pouvant être portées aux conditions de l’entretien. Pour reprendre les mots du Rapporteur public sur l’arrêt commenté5, le juge de l’asile ne peut déroger à son office de plein contentieux en renvoyant l’affaire devant l’OFPRA « que dans les hypothèses où l’entretien a été entaché d’une irrégularité telle qu’elle a vidé cette garantie de sa substance, c’est-à-dire dans des situations d’effet équivalent à une absence d’entretien ». Partant, les mauvaises conditions de l’entretien ne sauraient constituer un moyen d’ordre public pouvant être soulevé d’office par la CNDA, cette dernière devant dès lors traiter la demande en adaptant son instruction afin de tenir compte de la vulnérabilité du requérant.

9Aurélien Camus

II/- Motifs de protection

A/- Protection subsidiaire

CE, 19 oct. 2022, M. A. M., req. n° 450833

CNDA, 30 déc. 2022 et 6 janv. 2023, M. T., M. M., Mme C., MM. A. et Mme K. n° 22001393, 21048216, 21060196, 21063903-22002736 et 21041482

CNDA, 10 janv. 2023, M. H. n° 21056916 – Mme K. n° 21050761 – Mme et M. M. n° 22009685, 22009721 - M. Z., n°21064954

CNDA, 7 févr. 2023, M. D., n° 22025498

CNDA, 14 févr. 2023, M. S., n° 22023959

CNDA, 8 mars 2023, Mme P., n° 21016856 ; Mme L et M. R., n° 21057060 ; Mme et M. S., n° 22007730 et 22006590

10La présente chronique est l’occasion de revenir sur les dernières évolutions s’agissant de l’octroi de la protection subsidiaire de type 3. Pour rappel, selon l’article L. 512-1 CESEDA, « le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié, mais pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'elle courrait dans son pays […] s'agissant d'un civil, une menace grave et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence qui peut s'étendre à des personnes sans considération de leur situation personnelle et résultant d'une situation de conflit armé interne ou international ». Le Conseil d’État et la CNDA ont apporté des précisions sur la notion de conflit armé, procédé à des classifications et fixé les critères sur le fondement desquelles une personne publique peut être protégée au titre de la protection subsidiaire. De ce point de vue, la classification de l’intensité des conflits armés est déterminante en ce qu’elle conditionne le traitement de la demande de protection. Plus le conflit est intense, moins il est nécessaire d’identifier des éléments d’individualisation propres à la personne intéressée. Selon la formule désormais bien ancrée, « l'existence d'une menace grave, directe et individuelle contre la vie ou la personne d'un demandeur de la protection subsidiaire n'est pas subordonnée à la condition qu'il rapporte la preuve qu'il est visé spécifiquement en raison d'éléments propres à sa situation personnelle dès lors que le degré de violence généralisée caractérisant le conflit armé atteint un niveau si élevé qu'il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'un civil renvoyé dans le pays ou la région concernés courrait, du seul fait de sa présence sur le territoire, un risque réel de subir ces menaces » (v. au sujet des civils en provenance de la région de Gao au Mali, CNDA, 7 févr. 2023, M. D., n° 22025498). Le Conseil d’État a encore rappelé que l’appréciation de la zone de conflit armé concerne aussi bien la région de provenance que le point d’entrée du pays concerné. Au sujet de la Somalie, dans l’arrêt du 19 nov. 2002, le juge de cassation annule la décision de la CNDA, car cette dernière a omis d’apprécier « les menaces auxquelles [le requérant] serait exposé en cas de retour dans son pays en raison du contexte de violence aveugle existant non seulement dans la région du Bas-Juba, qu'il disait être son lieu de résidence habituelle, mais également à Mogadiscio, seul point d'entrée en Somalie » (CE, 19 oct. 2022, req. n°450833).

11La taxinomie des conflits armés a évolué. Le nuancier a été peaufiné, mais il reste, à première vue, quelque peu byzantin. Articulée autour du critère de l’intensité, la classification désormais de mise consiste à distinguer le conflit armé, le conflit armé engendrant une violence aveugle, le conflit armé engendrant une violence aveugle de haute intensité (ou « élevée ») et le conflit armé engendrant une violence aveugle d’une intensité exceptionnelle. Les frontières sont parfois ténues, ne serait-ce, par exemple, entre un conflit qui engendre une intensité élevée et celui qui engendre une intensité exceptionnelle. Les sources, leur multiplicité et leur fraîcheur sont, de ce point de vue, déterminantes. La méthode employée l’est tout autant. À la suite de l’arrêt du Conseil d’État (CE, 9 juill. 2021, M. B., req. n° 448707), la CNDA vise, dans toutes les décisions commentées, l’arrêt de la CJUE DN c/ Bundesrepublik Deutschland (C 901/19) en date du 10 juin 2021 (v. aussi CEDH, 28 juin 2011, Sufi et Elmi c. Royaume-Uni, n° 8319/07 et 11449/07 ; CEDH, 5 sept. 2013, K.A.B. c. Suède, n° 886/11). Le nombre de victimes n’est pas le seul élément déterminant. La mesure de l’intensité d’un conflit armé implique « une prise en compte globale de toutes les circonstances du cas d’espèce, notamment de celles qui caractérisent la situation du pays d’origine du demandeur, par exemple, outre des critères quantitatifs relatifs au nombre de victimes, l’intensité des affrontements armés, le niveau d’organisation des forces armées en présence, la durée du conflit, l’étendue géographique de la situation de violence, ou l’agression éventuellement intentionnelle contre des civils exercée par les belligérants ». La décision en date du 7 février 2023 est particulièrement illustrative. Au sujet de la région de Gao au Mali, la motivation soignée souligne les caractéristiques du conflit armé, les problèmes d’insécurité endémiques, les déplacements de population touchant 12,9 millions de personnes, les fermetures à grande échelle des écoles, le nombre de victimes, les enlèvements récurrents d’enfants et les violences sexuelles à l’encontre des femmes. L’ensemble de ces données conduit à estimer que la région est en proie à une situation de violence aveugle d’une intensité exceptionnelle.

12En outre, en réponse au conflit russo-ukrainien, la CNDA a, en toute logique, qualifié plusieurs régions ukrainiennes (oblasts) en « zone de conflit armé engendrant une violence aveugle d’une intensité exceptionnelle ». Il s’agit des régions ukrainiennes de l’est et du sud du pays de Donetsk, de Kharkiv, de Louhansk et de Zaporijjia (CNDA, 30 déc. 2022 et 6 janv. 2023, M. T., M. M., Mme C., MM. A. et Mme K. n° 22001393, 21048216, 21060196, 21063903-22002736 et 21041482). Une fois n’est pas coutume, la CNDA procède à un découpage géographique. Au vu des caractéristiques du conflit, d’autres régions plus éloignées du front sont qualifiées de zones de conflit armé engendrant une violence aveugle, mais sans être d’une intensité exceptionnelle. En d’autres termes, la violence n’atteint pas un niveau tel « qu’il existerait des motifs sérieux et avérés de croire que chaque civil qui y retourne court, du seul fait de sa présence dans cet oblast, un risque réel de menace grave contre sa vie ou sa personne au sens du 3° de l’article L. 512-1 » (CNDA, 31 janv. 2023, Mme K., n° 21050761 ; CNDA, 31 janv. 2023, Mme H., n° 21056916 ; CNDA, 31 janv. 2023, M. Z., n° 21064954 et CNDA, 31 janv. 2023, Mme M. et M. M. n° 22009685 et 22009721). Sont concernés les oblasts de Ytomyr, de Poltava, de Soumy, de Tchernihiv (CNDA, 10 janv. 2023, M. H., n° 21056916 ; Mme K., n°21050761 ; Mme et M. M., n° 22009685, 22009721 ; M. Z., n° 21064954), de Khmelnytskyï, de Vinnytsia et de Volhynie (CNDA, 8 mars 2023, Mme P. n° 21016856 ; Mme L et M. R. n°21057060 ; Mme et M. S. n° 22007730 et 22006590).

13Le découpage géographique est aussi à l’œuvre au sujet de l’Afghanistan. La prise de pouvoir du pays par les forces talibanes a signé la fin de la jurisprudence qui avait refondu les modalités d’octroi de la Ps3 pour les ressortissants afghans (CNDA, 20 oct. 2020, req. n° 19009476 et 18054661). La CNDA a toutefois éprouvé des difficultés à appréhender la nouvelle situation géopolitique. Elle a mobilisé classiquement les motifs conventionnels (religieux, politiques ou ethniques), construit une jurisprudence à partir du critère de l’occidentalisation (analysé comme un motif politique imputé), exploré une possibilité d’un élargissement de la protection subsidiaire de type 2 (art. L. 512-1 CESEDA : «  le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mais pour laquelle il existe des motifs sérieux et avérés de croire qu'elle courrait dans son pays un risque réel de subir l'une des atteintes graves suivantes : […] 2) la torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants »), mais la parenthèse s’est rapidement refermée. Toutefois, il restait la question de la persistance de conflits armés sur le territoire de l’Afghanistan. Si certaines formations de jugement analysaient la prise de pouvoir des talibans comme actant la fin des conflits armés, cette analyse n’a pas résisté à l’évolution de la situation géopolitique. En appuyant sur le dernier rapport de l’Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA) de janvier 20236, la CNDA estime que les provinces de Badakhshan, Baghlan, Balkh, Kaboul, Kapisa, Kunar, Kunduz, Nangarhar, Panchir, Parwan et Takhar (situés dans l’est du pays), ainsi que la province de Kandahar située au sud, sont touchées par une situation de violence aveugle. Il considère aussi que la violence qui affecte la province du Panjshir, haut lieu de résistance contre les forces talibanes, est plus élevée, sans pour autant être exceptionnelle (CNDA, 14 févr. 2023, M. S., n° 22023959). Pour justifier ces qualifications, l’argument principal est « qu’une part significative des victimes civiles de cette violence résulte, dans ces provinces, d’attaques ciblées », et donc non généralisées. Même si le juge renvoie au rapport de l’AUEA, la motivation est légère et aurait mérité quelques apports complémentaires, au moins pour saisir la place singulière de la province du Panjshir. Dans tous les cas, les demandeurs, en provenance de ces régions, doivent toujours faire la démonstration d’éléments d’individualisation. Mais la distinction entre un conflit armé engendrant une violence aveugle et celui engendrant une violence d’une intensité élevée prend ici tout son sens, car elle conditionne la prise en compte des éléments d’individualisation. Aussi le juge de l’asile est davantage exigeant dans la première hypothèse que dans la seconde. Pour justifier les besoins de protection d’une personne en provenance d’une zone de conflit armé d’une intensité élevée, la Cour retient tout élément d’individualisation. Pour les autres régions, le juge exige « un niveau élevé d’éléments individuels […] pour justifier les besoins de protection subsidiaire », tels qu’une situation de handicap ou une activité professionnelle spécifique.

  • 7 Préc.

14Pour finir, deux points méritent d’être soulignés. En premier lieu, dans la décision du 14 février 20237, la Cour ne mentionne pas, de manière explicite, différents points d’entrée en Afghanistan, contrairement à celle de la grande formation (CNDA GF, 20 oct. 2020, préc.). Il faut sans doute en conclure que Kaboul est, à nouveau, considéré comme le seul point d’entrée en Afghanistan. Le juge devrait donc, a minima, apprécier les éventuelles menaces pouvant toucher un ressortissant afghan en raison de son arrivée dans cette région qui est, pour rappel, qualifiée de zone de conflit armé engendrant une violence aveugle. En second lieu, la Cour apporte une précision sur les ressortissants afghans qui doivent transiter par la province du Panjshir pour rejoindre leur province de réinstallation. L’analyse de leur situation ne répond pas aux mêmes conditions que celles des ressortissants en provenance de cette province. Le cas échéant, le juge exige un niveau très élevé d’individualisation : la protection subsidiaire n’est accordée qu’en présence « de circonstances particulières, encore plus caractérisées » (pt. 15).

15Aurélien Camus

B/- Asile interne

CNDA, 25 nov. 2022 M. A., n° 21061849

  • 8 C. Teitgen-Colly, « Le déni du droit de demander asile », Après-demain, vol. 6, n° 2, 2008, p.9.

16Controversée, la notion d’asile interne a été introduite par la loi du 25 novembre 2003. Elle se définit comme la possibilité pour un demandeur de trouver une protection sur une partie du territoire de son pays d’origine. À côté des notions de pays sûr et de protection alternative par des autorités non étatiques8, l’asile interne est un vecteur de restriction du droit d’asile. Il peut justifier un rejet d’une demande d’asile sur le fondement de l’article L. 513-5 du CESEDA, bien que la personne intéressée soit susceptible de se voir reconnaître la qualité de réfugié. Sans nul doute, l’appréciation de l’asile interne relève de l’office du juge de l’asile, en ce sens qu’elle est en lien avec l’appréciation in concreto des craintes de persécution en cas de retour. Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel « qu’en se référant à la zone géographique dans laquelle les persécutions ou menaces sont exercées, cette disposition [actuellement l’article L. 513-5 CESEDA] tend à préciser les critères permettant à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides [et par extension le juge de l’asile] d'évaluer le risque des persécutions ou la gravité des menaces encourues par un demandeur, en vue de déterminer si l'intéressé a le droit de se voir reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire » (Cons. const, déc. n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003). L’asile interne fut pendant longtemps peu invoqué, mais, signe de l’évolution de la jurisprudence de la CNDA, son activation s’est depuis multipliée.

17La faculté d’opposer l’asile interne

  • 9 E. Crépey, concl. sur CE, 21 déc. 2012, n° 332492 : Rec., p. 367.
  • 10 J.-F. Seuvic, « Loi 2003-1176 du 10 déc. 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit (...)
  • 11 Voir les commentaires sur la protection subsidiaire

18L’asile interne est la faculté d’opposer un asile alternatif sur une partie substantielle d’un territoire. Cette faculté repose donc sur un découpage du territoire de l’État dont l’intéressé possède la nationalité ou, à défaut de pouvoir déterminer sa nationalité, de celui sur lequel il a établi sa résidence habituelle et ses centres financiers et moraux. Si l’État d’origine fournit le cadre d’analyse de principe, la notion d’asile implique une appréciation plus poussée de la détermination des agents persécuteurs, des persécutions et de la protection suffisante des autorités. De ce point de vue, l’asile interne n’est pas sans lien avec la reconnaissance concomitante, par la loi du 10 déc. 2003, de la qualité de réfugié aux personnes persécutées par des agents privés, dont les actes sont tolérés, favorisés ou, du moins, qui ne sont pas réprimés par les autorités étatiques9. La montée en puissance de l’asile interne n’est pas non plus sans lien avec le mouvement plus général de « fragmentation géographique »10 à l’œuvre dans de nombreuses branches du droit d’asile. La détermination d’un groupe social est parfois circonscrite à certains territoires d’un État. C’est par exemple le cas du groupe social des femmes nigérianes victimes de traite sexuelle dont la reconnaissance est limitée aux États d’Edo et du Delta. C’est aussi par exemple le cas des appréciations variables de l’intensité des violences des conflits armés des différentes régions d’un pays dans le cadre de la détermination de protection subsidiaire de type 311. Au sujet de l’Afghanistan, les deux décisions de la CNDA du 20 novembre 2020 mettant fin à la « jurisprudence Kaboul » en furent le point d’orgue (CNDA, 20 oct. 2020, req. n° 19009476 et 18054661). Au moment des conflits entre les forces régulières et les talibans, la méthode consistait à déterminer la région d’origine, le point d’entrée sur le territoire de l’État et le trajet pour atteindre la région d’origine (éventuellement des trajets alternatifs), tout en évaluant pour chaque région le niveau d’intensité de la violence aveugle résultant du conflit armé.

  • 12 Voir par ex. au sujet de l’ex. Yougoslavie, A. Castagnos-Sen, « L’Europe protège-t-elle encore les (...)

19L’asile interne reste difficile à manier. Il est d’abord tributaire des évolutions géopolitiques qui sont, par définition, volatiles12. Il repose ensuite sur des découpages territoriaux qui sont parfois discutables. Les risques de persécutions et les conflits armés ne s’arrêtent pas aux frontières administratives, comme il est délicat de déterminer le caractère substantiel du territoire sur lequel la personne intéressée peut s’établir. Face à des difficultés d’appréciation, la CNDA est parfois réticente à opposer l’asile interne. Elle peut d’autant plus le décider que ce n’est qu’une faculté, même si les conditions sont remplies (Cons. const, déc. n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003. V. aussi art. 8 de la directive 2004/83/CE). En revanche, étant donné que l’opposition de l’asile interne se traduit par le rejet de la demande d’asile, elle est d’abord soumise à une règle procédurale : la Cour est tenue d’informer les parties « de ce que la décision à intervenir [est] susceptible de se fonder sur l’article L. 513-5 » du CESEDA et les parties doivent être à même de présenter des observations (CNDA GF, 15 juin 2021, M. S. n° 20029676). Elle est, ensuite et surtout, régie par des conditions particulières.

20Les conditions de mise en œuvre de l’asile interne

  • 13 UNHCR, Principes directeurs n°4, HCR/GIP/03/04 Rev. 1, 23 juillet 2003, v. sur ce point, A. Marie e (...)

21Le point de départ de la mise en œuvre de l’asile interne provient de la réserve d’interprétation formulée par le Conseil constitutionnel qui reprend elle-même les lignes directrices du HCR13. L’asile interne ne peut être opposé qu’à la condition que l'intéressé puisse « en toute sûreté, accéder à une partie substantielle de son pays d'origine, s'y établir et y mener une existence normale » (cons. 17). Il ressort de la jurisprudence de la CNDA deux conditions cumulatives : la personne doit pouvoir bénéficier d’une protection sur une partie du territoire où il ne sera pas persécuté ou exposé à une atteinte grave (par ex. CNDA, 16 avr. 2009, n° 617682) et elle doit pouvoir s’établir durablement sur cette partie du territoire (par ex. CRR, 7 avr. 2005, n° 501034). Ces conditions et leur appréciation se sont enrichies à la lumière des recommandations ultérieures du HCR et au gré de l’évolution de la jurisprudence européenne. Dans la décision récente du 15 juin 2021 (préc.), la grande formation de la CNDA a apporté des précisions sans, pour autant, bouleverser l’office du juge de l’asile. Après avoir établi « que le demandeur était susceptible de se voir reconnaître la qualité de réfugié », le juge de l’asile peut mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 513-5 du CESEDA en suivant toujours la matrice séquentielle en deux temps.

  • 14 Préc.

22Dans un premier temps, le juge doit déterminer si l’intéressé peut avoir accès à une protection sur une partie substantielle du territoire de son pays d’origine, désigner cette partie du territoire et établir que le demandeur sera en mesure d’y accéder en toute sécurité. Dans le prolongement de la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 11 févr. 2015, Mme S., req. n° 374167), l’accent porte sur les conditions d’accessibilité à la partie substantielle du territoire désignée par le juge. C’est pourquoi cette condition doit être appréciée en combinaison avec les précisions mentionnées au paragraphe 11 selon lesquelles il n’y a pas lieu de soulever l’asile interne « lorsque ledit pays se trouve dans une situation de conflit armé affectant une partie substantielle de son territoire ou lorsque l’État ne dispose pas d’un gouvernement stable ». Dans la décision du 15 juin 202114, au sujet d’un ressortissant malien, la Cour a évalué la possibilité du requérant, parmi d’autres, de s’installer dans la région de Kayes pour arriver au constat que les conditions de sécurité actuelles sur les axes routiers Bamako-Kayes excluent que le requérant puisse se rendre en toute sécurité dans le district de Kayes par voie routière. Dans la décision commentée, le juge estime, à l’inverse, que le demandeur de nationalité nigériane « pourrait accéder tant à Lagos qu’à Benin City, ainsi qu’au territoire des États auxquelles ces localités sont rattachées, sans être exposé à une atteinte grave au sens de l’article L. 512-1 de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ». Il reste que la notion de la partie substantielle du territoire est encore un impensé de la jurisprudence en droit d’asile. Sans surprise, le juge se fonde sur l’organisation fédérale du Nigéria et vise les États d’Edo (Benin city) et de Lagos, mais il raisonne toujours de manière casuistique sans échafauder une définition générale.

  • 15 Préc.

23Dans un second temps, le juge doit s’assurer que le demandeur pourra s’établir dans cette partie du territoire et y mener une existence normale. Selon la décision de la grande formation de 202115, il revient au juge « d’évaluer si l’on peut raisonnablement s’attendre à ce que le demandeur s’établisse dans la partie du territoire concernée pour y mener une existence normale. Ainsi, l’effectivité du respect des droits et libertés les plus fondamentaux et les conditions économiques et sociales y prévalant sont à prendre en compte tout comme la situation personnelle du demandeur, notamment son âge, son genre, un éventuel handicap ou une situation particulière de vulnérabilité ». Si la décision est une synthèse des jurisprudences antérieures, une attention est davantage portée sur l’effectivité des droits fondamentaux et sur les conditions de vie de la personne en prenant en compte toute une série de « considérations d’ordre ethnique, culturel, linguistique ou religieux, ses liens éventuels, passés ou actuels, avec la partie du territoire en cause, ses liens familiaux et ses perspectives d’intégration, en particulier professionnelle, ainsi que toute persécution antérieure et ses conséquences psychologiques ». Le juge prône aussi une approche globale en considérant que « certains facteurs qui, en eux-mêmes, n’excluent pas la réinstallation interne peuvent ainsi, par effet cumulatif, s’y opposer ». L’existence d’attaches familiales sur la partie de territoire restait jusqu’alors la condition indépassable pour établir la possibilité d’une installation pérenne. Mais, dans notre décision, le juge estime, de manière inédite, que « l’absence de liens familiaux n’est pas le seul élément permettant d’apprécier le risque d’isolement en cas de retour dans son pays, s’agissant d’un homme adulte », à condition que cette absence soit contrebalancée par d’autres éléments à partir desquels la personne intéressée pourrait s’intégrer dans la société environnante. En l’espèce, le requérant de nationalité nigériane appartient à une méga-Église pentecôtiste « Redeemed christian church of God » présente au plus niveau de l’État et dans les milieux des affaires, qui possède de nombreuses églises à Benin City et qui a son siège à Lagos ». Cette solution se comprend, car le requérant s’était converti au pentecôtisme et avait fui, pour cette raison, un environnement familial musulman et social dominé par la sharia. Mais, dans d’autres situations, des doutes subsistent. Il n’est pas certain qu’une église, aussi implantée soit-elle, puisse offrir un cadre protecteur au moins équivalent à celui d’une famille.

24Aurélien Camus

C/- Groupe social

CNDA, 10 nov. 2022, M. T., n° 21011453

CNDA 20 oct. 2022 M. R., n° 21060804

CNDA 2 nov. 2022 M. F., n° 22034674

25Les trois décisions commentées ont été l’occasion pour la Cour nationale du droit d’asile d’élargir la reconnaissance de l’existence d’un groupe social fondé sur l’orientation sexuelle à l’Irak, à la Tunisie et à la Turquie. Ces trois décisions témoignent de l’amélioration de la prise en compte des persécutions liées à ce motif conventionnel à partir d’une analyse plus fine des données géopolitiques de ces pays. Elles offrent aussi le moment de revenir sur la notion de groupe social. Le modus operandi, mobilisé dans la jurisprudence de la CNDA, est le produit d’une lente maturation. La détermination du groupe social est davantage adaptée à la spécificité du motif de l’orientation sexuelle. Il reste que sa définition est singulière s’agissant de sa relation avec la notion de persécution.

26La détermination spécifique du groupe social fondé sur l’orientation sexuelle

27La notion de groupe social est traversée par deux conceptions alternatives, les deux portées par les principes directeurs du HCR : selon la première, dite des « caractéristiques protégées », le groupe social est un groupe dont les membres partagent une caractéristique fondamentale. Selon la seconde, fondée sur la « théorie de la perception sociale », il n’est pas nécessaire de prendre en compte la nature de la caractéristique partagée par ses membres. La focale porte, au contraire, sur la visibilité du groupe au sein de la société. Mais, à rebours des principes directeurs du HCR, la directive qualification (Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004, remplacée par la directive 2011/95/UE) a opéré un syncrétisme et, dans ce prolongement, la détermination du groupe social s’appuie sur deux critères cumulatifs : intrinsèque et extrinsèque. Par les arrêts de 2010, Akhindi et Habibi (CE, 14 juin 2010, Akhondi, n° 323669 ; CE, 14 juin 2010, Habibi, n° 323671), le Conseil d’État a embrassé cette définition. Le groupe social est « constitué de personnes partageant un caractère inné, une histoire commune ou une caractéristique essentielle à leur identité et à leur conscience, auxquels il ne peut leur être demandé de renoncer » (critère intrinsèque) et possédant « une identité propre perçue comme étant différente par la société environnante ou par les institutions » (critère extrinsèque). Au sujet de l’orientation sexuelle, l’exigence du caractère cumulatif des critères consiste à établir un lien entre cette caractéristique inhérente à la personne et sa perception sociale. Hormis une parenthèse jurisprudentielle, le Conseil d’État annule, pour erreur de droit, les décisions de la CNDA qui n’ont pas été animées par la recherche de la visibilité sociale. Aussi une telle exigence conduit à un déplacement du centre de gravité de la notion du groupe social, en ce sens que l’attention porte davantage sur la perception sociale de ladite orientation, existante ou imputée : « le groupe social n’est pas institué par ceux qui le composent, ni même du fait de l’existence objective de caractéristiques qu’on leur prête, mais par le regard que portent sur ces personnes la société environnante ou les institutions ».

  • 16 A. Korsakoff, « Les victimes de persécutions de genre, de ‘’nouveaux’’ réfugiés ? Réflexion sur l’é (...)

28Toutefois, il en ressort une difficulté : comment appréhender la perception sociale de l’orientation sexuelle, caractéristique aussi intime d’une personne ? À l’image des trois décisions commentées, le contentieux de l’asile a abandonné « l’exigence de discrétion »16. Par exemple, au sujet d’un requérant de nationalité tunisienne, la CNDA avait déjà retenu que son appartenance au groupe social n’est pas conditionnée à une manifestation extérieure de son orientation sexuelle (CNDA, 7 juillet 2009, n° 634565/08015025 ; CNDA, 10 janvier 2010, n° 09012710). En d’autres termes, pour épouser la spécificité du motif de l’orientation sexuelle tout en élargissant son champ d’application, le juge de l’asile a reconfiguré le critère de la perception sociale. Dans le prolongement des jurisprudences européennes (par ex. CJUE, 7 novembre 2013, X., Y. et Z., C-199/12, C-200/12 et C-201/12) et de celle du Conseil d’État, la CNDA rappelle, d’une part, que « l’appartenance à un groupe social fondé sur une orientation sexuelle commune ne saurait être subordonnée à la manifestation publique de cette orientation sexuelle par la personne qui sollicite le bénéfice du statut de réfugié » et, d’autre part, qu’« il est exclu que le demandeur d’asile doive, pour éviter le risque de persécution dans son pays d’origine, dissimuler son homosexualité ou faire preuve de réserve dans l’expression de son orientation sexuelle » (§ 3). La détermination du critère extrinsèque ne peut donc qu’être le fruit d’un processus d’objectivisation qui sollicite, selon des données publiques disponibles, toute une série d’éléments sociaux, sociétaux et familiaux, mais aussi des éléments institutionnels ou propres aux systèmes juridiques.

29La place de la persécution dans la définition du groupe social fondé sur l’orientation sexuelle

30Chemin faisant, le juge vise régulièrement « l’existence d’une législation pénale, qui réprime spécifiquement les personnes homosexuelles » afin « de constater que ces personnes doivent être considérées comme formant un certain groupe social ». Faut-il encore que ladite législation soit effective. Au sujet de la législation tunisienne, la CNDA s’appuie notamment sur des rapports du département d’État américain (« Country Report on Human Rights Report, Tunisia for 2019 ») et de l’OGN Human Rights Watch du 6 juillet 2020 faisant état de plusieurs condamnations pénales à l’encontre de couples homosexuels. En l’absence de législation pénale effective, les persécutions peuvent être en lien avec des actes ou des pratiques, juridiques ou extra juridiques, politiques, sociaux ou familiaux. C’est ici qu’on mesure l’importance de la production et de l’intégration des données géopolitiques. Au sujet de l’Irak, le juge de l’asile souligne l’application discriminatoire de dispositions de droit commun et l’existence de discriminations sociales récurrentes, de violences graves (particulièrement dans le Kurdistan Irakien), d’actes de tortures, voire des assassinats, à l’encontre de la communauté LGBTI par des agents persécuteurs étatiques et non étatiques. De même, s’agissant de la Turquie, la CNDA se fonde sur différents rapports (voir notamment Rapport du Département d’État des États-Unis, intitulé « 2021 Country Reports on Human Rights Practices – Turkey », publié le 12 avril 2022, Rapport du Ministère des affaires étrangères néerlandais, intitulé « General Country of Origin Information Report : Turkey » publié en mars 2021) selon lesquels « les dispositions du Code pénal réprimant l’indécence, l’obscénité, l’exhibitionnisme public ou les offenses contre la moralité publique, maintenues lors de la révision dudit code intervenue en 2005, permettent de cibler pénalement et de façon discriminante les individus en raison de leur homosexualité » (§ 4). Par ailleurs, la CNDA acte pour ces trois pays la dégradation de la situation des membres de la communauté LGBT en partant de faits généraux, mais aussi de « faits divers » représentatifs de cette dégradation.

31Dans le travail du juge, la prise en compte de l’ensemble de ces éléments joue un double rôle : d’une part, ils sont un élément de définition du groupe social, c’est-à-dire des éléments mobilisés pour identifier un groupe dont les caractéristiques sont perçues comme transgressives des normes juridiques ou sociales d’un pays donné. D’autre part, ces éléments permettent d’établir les risques de persécutions d’une personne appartenant à la communauté LGBT en cas de retour dans son pays. Pour cela, le juge pioche dans sa boîte à outils (présomption, lien de causalité, etc.) pour établir une relation entre l’appartenance au groupe social et un risque de persécution. Aussi, parmi les motifs protégés par la convention de Genève, le groupe social, particulièrement celui fondé sur l’orientation sexuelle, occupe une place à part. La notion de groupe social intègre, dans sa définition même, le risque de persécution. C’est dire que sa caractérisation repose sur une circularité : l’appartenance au groupe social implique pour ses membres un risque de persécution et les risques de persécution sont révélateurs du regard social porté sur les personnes partageant cette caractéristique commune. La formulation de la CNDA est, à ce titre, révélatrice : « les personnes homosexuelles […] doivent être regardées comme constituant un groupe social au sens de l’article 1er, A, 2 de la convention de Genève dont les membres sont susceptibles d’être exposées à un risque de persécutions en raison de leur orientation sexuelle ». Ce raisonnement tranche avec celui qui est déployé pour les autres motifs. En principe, le juge de l’asile établit, de différentes manières, un lien de causalité entre un acte de persécution et un motif conventionnel qui font, l’un et l’autre, l’objet préalablement d’une analyse distincte. La méthodologie, reprise dans les décisions commentées, facilite la reconnaissance du groupe social et, par extension, la protection des membres de la communauté LGBT. Elle présente toutefois l’inconvénient d’être tributaire de la production des données relatives au contexte général, politique, social et juridique, d’un pays, comme elle constitue une limite à la prise en compte de situations plus confidentielles ou moins documentées. Il reste aussi que l’octroi d’une protection dépend avant tout de l’établissement de l’orientation sexuelle du requérant. Or l’enjeu est encore l’amélioration des conditions de réception par le juge de l’asile des récits fondés sur ce motif.

32Aurélien Camus

D/- Motifs politiques

CNDA, 20 janv. 2023, M. A, n° 21034662

33Le mécanisme de l’imputation est régulièrement mobilisé par le juge de l’asile, et ce pour tous les motifs protégés par la convention de Genève. Il s’agit de saisir les risques de persécutions, non en raison d’actes, d’agissements ou d’une caractéristique de la personne, mais par rapport à sa perception par les agents persécuteurs. Le juge met ainsi en œuvre un raisonnement par abduction. En se fondant sur toute une série d’éléments – sociaux, religieux, ethniques et géopolitiques –, le juge caractérise la manière dont est perçu le réfugié dans le contexte social et politique propre au pays d’origine pour en déduire les risques de persécution. Par exemple, la CNDA juge qu’un ressortissant de nationalité malienne, qui a aidé bénévolement une association de défense des droits des personnes LGBT, peut être assimilé à ce groupe social fondé sur l’orientation sexuelle en raison de la perception de la société malienne (CNDA, 7 nov. 2018, req. n° 18003517). La CNDA a particulièrement sollicité le mécanisme de l’imputation au sujet de l’Afghanistan. Il a octroyé une protection à des requérants de ce pays qui, en raison de l’exercice de fonctions au sein des forces armées (CNDA, 8 janv. 2019, req. n° 17049487) , de la police (CNDA, 28 nov. 2018, req. n° 18007777) ou des douanes (CNDA, 28 juin 2019, req. n° 17050703), craignaient avec raison d’être persécutés pour des opinions politiques pro-occidentales et pro-gouvernementales qui leur sont imputées par les talibans.

34La décision, en date du 20 janvier 2023, a été l’occasion pour la CNDA de développer le même raisonnement au sujet d’un ressortissant originaire du district d’Andarab dans la province de Baghlan et issue de la communauté tadjike. Le juge vise de nombreuses sources qui attestent la constitution, particulièrement dans les provinces de Baghlan du Panjshir, du « Front national de résistance (FNR), créé peu de temps après l’arrivée au pouvoir des taliban en août 2021 et composé de civils refusant l’autorité de ces derniers, de membres de l’armée nationale afghane et d’anciens militants ou dirigeants politiques, appartenant en grande majorité à l’ethnie tadjike ». Il souligne également, dans ces régions, les nombreuses exactions, les actes de tortures et les exécutions extrajudiciaires à l’encontre des membres de la communauté tadjike. Forte de l’ensemble de ces éléments, la CNDA juge que « les personnes appartenant à la communauté tadjike et originaires de la province du Panjshir et du district d’Andarab dans la province de Baghlan doivent être regardées, dans les circonstances actuelles, comme étant exposées à un risque sérieux et avéré de persécutions de la part des talibans en raison des opinions politiques en faveur du FNR qui leur sont imputées par ces derniers ».

35Aurélien Camus

E/- Unité de famille

CNDA GF, 22 déc. 2022, Mmes S., n° 22024535 et 22025037

CNDA GF, 22 déc., 2022, Mme K., n° 20029566, 20029567 et 20029589

36Par les deux décisions en date du 22 décembre 2022, la grande formation de CNDA continue son œuvre de définition du principe de l’unité familiale en droit interne de l’asile. La décision Mmes S. porte sur les conséquences de la fin de protection d’un refugié sur le bénéfice de l’unité de famille des membres de sa famille. La décision Mme K. porte sur l’articulation entre l’unité de famille et la nationalité des membres de la famille du réfugié.

37Dans la décision Mmes. S., il s’agit, pour la CNDA, de tirer les conséquences de la distinction entre la qualité et le statut de réfugié inaugurée par la CJUE (CJUE, GC, 14 mai 2019, C-391/16, C-77/18 et C-78/18) et reprise par le Conseil d’État (CE, 19 juin 2020, req. n° 427471, 428140 et 431731). Pour rappel, transposant l’article 14, point 4, b) de la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011, l’article L. 511-7 (ex. L. 711-6) CESEDA fonde la possibilité pour l’OFPRA et la CNDA de refuser ou de révoquer le statut de réfugié lorsqu’il existe des « raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l'État » ou « lorsque la personne concernée a été condamnée […] soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou une apologie publique d'un acte de terrorisme ou puni de dix ans d'emprisonnement, et [que] sa présence constitue une menace grave pour la société française ». Or la « révocation » est distincte du mécanisme d’exclusion (art. 1 F de la convention) et de cessation du statut de réfugié (art. 1 C de la convention). La conformité de ce dispositif avec la convention de Genève ne fut acquise qu’au prix d’une interprétation, discutée et discutable, qui a systématisé la distinction entre la qualité et le statut de réfugié (v. commentaire ci-dessous). Il en ressort que la révocation « ne saurait avoir pour effet de priver de la qualité de réfugié le ressortissant d’un pays tiers ou l’apatride concerné qui remplit les conditions pour se voir reconnaître cette qualité au sens du A de l’article 1er de la Convention de Genève » (pt. 6). Si le réfugié perd la jouissance des droits principaux qui découlent du statut de réfugié, il bénéficie toutefois d’un « statut de substitution »17 qui agrège un groupe plus restreint de droits fondamentaux (droit à l’éducation, liberté religieuse ou droit au recours, etc.). C’est donc à la lumière de cette distinction que la définition de l’unité familiale doit désormais être précisée. En d’autres termes, découle-t-elle de la qualité ou du statut de réfugié ? La réponse semble pencher pour l’établissement d’un lien avec la qualité de réfugié, étant donné que le principe d’unité familiale se définit comme un « droit essentiel du réfugié » (Acte final de la Conférence de plénipotentiaires des Nations Unies de 1951 sur le statut des réfugiés et des apatrides, recommandation B). Et, comme le rappelle la Cour, « l’unité familiale impose […] que la même qualité soit reconnue notamment à la personne de même nationalité qui est unie par le mariage à un réfugié ainsi qu'aux enfants mineurs de ce réfugié » (pt. 8. V. CE, avis, 20 nov. 2013, n° 368676 ; CE, 11 mai 2016, req. n° 385788). Pour autant, la juge de l’asile retient une position différente en estimant « la perte du statut de réfugié […], si elle n’a pas d’incidence sur la qualité de réfugié, met fin à la protection de l’unité familiale accordée au réfugié ». En ne procédant pas par parallélisme, le raisonnement est, à première vue, quelque peu baroque : bien que la qualité et le statut de réfugié se situent à des niveaux différents, le second dérivant du premier, la perte de statut de réfugié d’une personne qui en a toujours la qualité met fin à la qualité de réfugié du conjoint et des enfants mineurs. Pour surmonter ce hiatus, il faut saisir que la focale porte sur les droits qui découlent du statut de réfugié, parmi lesquels figurent le principe de non-refoulement et l’unité de famille qui n’est pas sans lien avec le droit à mener une vie familiale normale. C’est pourquoi la perte de qualité de réfugié du conjoint et des enfants mineurs est la conséquence de la disparition de l’obligation, en lien avec le statut de réfugié, de l’État de veiller à ce que l’unité familiale soit maintenue au sens de l’article 23 de la directive 2011/95/UE « Qualification ». Il reste que la perte de la qualité de réfugié étant un changement de circonstance, la situation personnelle des membres de la famille doit être réévaluée au vu des éléments qui leur sont propres et des données actuelles de l’État dont ils ont la nationalité.

  • 18 Voir sur ce point, Th. Fleury Graff et A. Marie, Droit de l’asile, PUF, coll. « Droit fondamental » (...)

38Cette décision dénote également, puisque le juge retient, à contre-courant des évolutions jurisprudentielles, l’unité familiale comme la préservation d’une « communauté de vie », et ce sans doute pour les besoins de son raisonnement. La décision Mmes K. est, quant à elle, davantage représentative de la définition de l’unité familiale désormais de mise. Le juge privilégie la conception de l’unité familiale comme une « communauté de risque »18. L’enjeu est moins de protéger les droits du réfugié que de « considérer que la menace qui pèse sur le réfugié s’étend si souvent aux membres les plus proches de la famille qu’il paraît plus efficace, et plus protecteur, de présumer en quelque sorte l’extension de la menace à l’unité, sans exiger une démonstration en ce sens » (CE, avis, 20 nov. 2013, Ageypong, n° 368676). Selon cette lecture plus restrictive, le juge exige une identité de nationalité entre les conjoints, en ce sens que le conjoint ne peut pas bénéficier de l’unité familiale s’il jouit déjà d’une protection d’un autre État dont il a la nationalité (Pt. 11. V. aussi CE, 21 mai 1997, Gomez Botero, req. n° 159999). La décision ne surprend guère, mais deux points doivent être soulignés. D’une part, la Cour relève que la requérante possède encore la nationalité kirghize (alors que son mari est de nationalité turque), puisque le droit kirghize admet la double nationalité. Au regard de cette nationalité, la Cour n’a pas retenu l’actualité des craintes. Bien que la requérante ait déjà subi des violences conjugales, la Cour établit que l’ex-mari et sa famille ne présentaient plus une menace. D’autre part, si l’identité de nationalité n’est exigée que pour les conjoints, les enfants de nationalité différente ne peuvent, en l’espèce, bénéficier de l’unité familiale, car ils n’ont pas de filiation légalement établie avec la personne réfugiée. In fine, même si, comme le souligne la Cour, les membres de la famille du réfugié pourront être titulaires de titres de séjour « vie privée et familiale » sur le fondement des articles L. 423-23 ou L. 424-3, 1° et 4° du CESDA, on est loin de la préservation d’une communauté de vie qui s’est (re)constituée au gré des parcours d’asile.

39Aurélien Camus

III/- Fin de protection

A/- Clauses d’exclusion

CE, 21 juin 2022, req. n° 447538

CE, 18 oct. 2022, OFPRA c. M. A. K., req. n° 461273

CE, 15 nov. 2022, M. J., req n° 457799

CE, 29 déc. 2022, OFPRA c. M. O., req. n° 456891

CNDA, 18 janv. 2023, M. G., Mme V. et leurs enfants, n° 21036880 et 21036879

CE, 8 févr. 2023, M. C. B., req. n° 463014

  • 19 Voir spécialement parmi de nombreux travaux, M. Eudes, « L’exclusion du statut de réfugié est-elle (...)
  • 20 M. Eudes, préc.

40Les clauses d’exclusion sont, en droit de l’asile, une notion explorée depuis longtemps par la doctrine19 et qui a connu de récentes applications intéressantes. Prévue par la Convention de Genève pour ne pas accorder de statut de réfugié à ceux qui en seraient « indignes »20 en raison de crimes de différentes natures (de guerre, contre l’humanité, contre la paix ou de droit commun commis en dehors du pays d’accueil avant d’y être admis comme réfugié) dont on a de sérieuses raisons de penser qu’ils ont été commis par la personne en question, ces clauses peuvent être mobilisées par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour ne pas accorder un statut en vertu de l’article L. 511-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (anciennement L. 711-4). L’actualité jurisprudentielle porte sur la méthodologie de la détermination des raisons sérieuses évoquées ci-dessus en lien évidemment, mais pas seulement, avec les qualifications pénales. Si chacun devine aisément que le juge de l’asile n’est pas le juge pénal, la question des marges de manœuvre du premier vis-à-vis des décisions du second méritait quelques réponses, afin d’homogénéiser les appréhensions des juges du fond.

41C’est ce qu’a fait le Conseil d’État dans un arrêt du 21 juin 2022 (CE, 21 juin 2022, n° 447538) en précisant que la clause d'exclusion prévue au b) du F de l'article 1er de la convention de Genève ne saurait s’appliquer à un crime qui « ne présente pas le caractère de crime de droit commun », mais qui procède en réalité d’un but politique. La Haute juridiction affine le raisonnement en prescrivant que le demandeur d’asile ne peut « être exclu du bénéfice du statut de réfugié si le caractère politique de l'acte qu'il a commis prédomine sur le caractère de droit commun. Pour porter cette appréciation, il convient de déterminer s'il existe un lien direct entre l'acte commis et le but politique poursuivi et de mesurer l'adéquation et la proportionnalité entre cet acte et ce but, au regard notamment des moyens employés, de l'exercice ou non d'une violence anormale et indiscriminée et de la nature et du nombre des victimes ». Cette appréhension, si elle se comprend au regard de l’esprit de la Convention, pose néanmoins un problème du point de vue contentieux. Elle ouvre en effet - béatement - une brèche à une « subjectivisation » du jugement des demandes tant les appréciations portées, par l’OFPRA d’abord et ensuite par les juges du fond, vont procéder de jugements de valeur relatifs à la proportionnalité de l’acte, de l’anormalité de la violence, de la nature du crime et des ordres de grandeur relatifs au nombre de victimes. Tant de géométrie variable au sein d’une clarification pourtant attendue va inévitablement aboutir à une absence d’homogénéisation du contentieux et place de fait les juges du fond dans une situation peu différente de la situation antérieure. On remarquera que la gravité du crime, fondée sur la nature des faits du dossier et de la « gravité des dommages causés aux victimes » (CE, 15 nov. 2022, n°457799), participe également de cette texture ouverte, laissant à l’OFPRA et aux juges du fond de grandes voire d’immenses latitudes interprétatives : si l’examen du juge de cassation sur ces qualifications est approfondi, ces latitudes demeurent un solide facteur d’hétérogénéité contentieuse.

42Le Conseil d’État a également rendu plusieurs décisions remarquables relatives à l’indépendance du juge de l’asile vis-à-vis du juge pénal. Dans un arrêt du 18 octobre 2022 (CE, 18 oct. 2022, n° 461273) portant sur la participation d’un demandeur d’asile à un réseau de passeurs de migrants vers l’Angleterre, condamné par un tribunal correctionnel à 3 ans de prison, le Conseil souligne l’absence de lien entre les décisions pénales et l’appréciation du bien-fondé d’une demande d’asile, tout en relevant le manque de cohérence de la CNDA : pour reconnaître le statut de réfugié au demandeur d’asile, la CNDA avait en effet relevé la gravité des faits commis tout « en jugeant qu'il n'existait pas de raisons sérieuses de penser que le demandeur d’asile se serait rendu coupable d'un crime grave de droit commun ». Le Conseil censure ainsi la CNDA pour erreur dans la qualification juridique des faits, car si l’appréciation du juge de l’asile n’est pas liée par la qualification pénale, la première ne saurait nier la matérialité de la seconde. Dans une autre affaire liée à la participation d’un requérant à une organisation terroriste djihadiste (CE, 29 déc. 2022, n° 456891), le juge de cassation effectue un contrôle relativement poussé de la qualification juridique des faits pour annuler une décision de la CNDA octroyant l’asile à un demandeur pourtant condamné par le juge pénal à une peine de 5 ans de prison. Ce faisant, le Conseil d’État rappelle aux juges du fond que leur appréciation, certes indépendante du juge pénal, demeure toutefois limitée par la nature des faits pénaux avérés et qu’une participation à une organisation terroriste, quand bien même « l'intéressé n'aurait pas appartenu au cercle décisionnel de cette entreprise terroriste et que l'aide logistique apportée au projet d'attentat n'aurait été ni essentielle, ni décisive », demeure un motif relevant de la clause d’exclusion prévue au c) du F de l’article premier de la convention de Genève. Dans une autre décision de février 2023 (CE, 8 fév. 2023, n° 463014), les juges du Palais-Royal précisent encore davantage les conditions de détermination d’un crime grave de droit commun en conditionnant, à défaut d’établir un réel lien, les appréciations du juge de l’asile par celles du juge pénal : il n’appartient pas, d’une part, à la CNDA de se prononcer sur les qualifications pénales retenues par les juges pénaux telles que le trafic d’êtres humains. D’autre part, l’ancienneté des faits, prise en compte par la CNDA pour reconnaître le statut de réfugié, n’est en aucune façon un élément déterminant pour identifier un crime grave de droit commun. Par voie de conséquence, en se démarquant si nettement des décisions des juges pénaux, la CNDA commet une inexacte qualification des faits et encourt ainsi la censure du juge du Palais-Royal.

43Dorian Guinard

B/- Refus ou révocation du statut de réfugié

CE, 29 déc. 2022, OFPRA c. M. G., n° 458957

CE, 29 déc. 2022, OFPRA c. M. S., n° 456943

CE, 23 sept. 2022, OFPRA c./M. M., n° 460596

CE 17 févr. 2023, OFPRA c. M. K., n° 459262

44Les trois premières décisions sous examen illustrent le contrôle particulièrement étroit qu’exerce le Conseil d’État sur les appréciations du juge de l’asile en ce qui concerne les litiges nés des décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) refusant ou procédant à la « révocation » du statut de réfugié sur le fondement des dispositions de l’article L. 511-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (anciennement codifié sous l’article L. 711-6 de ce code ; transposant l’article 14, point 4, b) de la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011).

  • 21 Sur cette distinction, CJUE, 14 mai 2019, M. et X., C-391/16, C-77/17 et C-78/17 ; CE, 19 juin 2020 (...)

45Depuis sa décision OFPRA c/ A. (CE, 17 avril 2019, n° 419722), saisi d’un recours contre la décision de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) annulant le refus ou la révocation, le juge de cassation vérifie si celle-ci n’est pas entachée d’une inexacte qualification juridique des faits. Bien qu’ayant un objet et une finalité différents des clauses d’exclusion prévues à l’article 1 F de la Convention de Genève, puisque la révocation ne met pas fin à la qualité de réfugié, mais à la seule protection juridique et administrative liée à cette qualité21, le contentieux relevant de la fin de protection fait ainsi l’objet d’une approche commune et d’un contrôle de même intensité (s’agissant du contrôle des clauses d’exclusion de l’article 1 F, v. CE, 9 nov. 2016, OFPRA c/ N., n° 388830).

46Dans les trois cas d’espèce, l’OFPRA avait décidé de priver les réfugiés de leur protection sur le fondement du 2° de l’article L. 511-7 visé ci-dessus, dont les dispositions s’appliquent en cas de condamnation en dernier ressort en France (ou dans un État membre de l’Union européenne, ou dans un État tiers figurant sur une liste fixée par décret en Conseil d’État – v. Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018) pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme ou puni d’un emprisonnement de dix ans, et dès lors que la présence de la personne en cause sur le territoire national « constitue une menace grave pour la société ». Si la première condition est objective et ne suscite pas de débat, il en va autrement de la seconde.

  • 22 Conclusions A. Lallet sous CE, 19 juin 2020, n° 428140.

47Le Conseil d’État considère sous cet angle qu’il appartient aux autorités de détermination de l’asile d’établir une menace « de nature à affecter un intérêt fondamental de la société, compte tenu des infractions pénales commises – lesquelles ne sauraient, à elles seules, justifier légalement une décision refusant le statut de réfugié ou y mettant fin – et des circonstances dans lesquelles elles ont été commises, mais aussi du temps qui s’est écoulé et de l’ensemble du comportement de l’intéressé depuis la commission des infractions ainsi que de toutes les circonstances pertinentes à la date à laquelle [elles] statuent » (CE, 19 juin 2020, OFPRA c./ N., n° 428140). L’évaluation nécessairement prospective22 qu’appelle la mise en œuvre de cette condition ainsi définie exclut que l’OFPRA et la CNDA s’en tiennent aux seules infractions commises, qui constituent certes une mesure de la dangerosité de la personne, mais ne peuvent suffire pour apprécier le risque de réitération ou de récidive, lequel dépend du temps écoulé depuis la condamnation et de toutes les autres circonstances pertinentes à commencer par les efforts de réinsertion. Autrement dit, l’exercice implique une pondération de ces éléments dans le cadre d’une appréciation globale de la situation de chaque intéressé.

48Or les décisions en cause de la CNDA, au demeurant très soigneusement motivées, sont censurées pour n’avoir pas exactement discerné le poids de chacun de ces éléments d’appréciation. Les difficultés liées à la mise en œuvre de la condition légale expliquent que le Conseil d’État ait souhaité préciser l’office du juge de l’asile en adjoignant (depuis CE, 10 juin 2021, OFPRA c/ A., n° 440383) à la définition du critère légal, une grille méthodologique aussi précise que possible, et dont il réitère, en l’occurrence, les modalités de mise en œuvre. Il rappelle ainsi que le respect de la seconde condition impose « d’examiner la gravité de la menace que constitue la présence de l’intéressé en France en tenant compte, parmi d’autres éléments, de la nature des infractions commises, des atteintes aux intérêts fondamentaux de la société auxquels la réitération de ces infractions exposerait celle-ci et du risque d’une telle réitération ».

49Dans la décision K., le juge de l’asile (CNDA, 28 juill. 2021, n° 19056362) avait estimé, comme le rappelle le Conseil d’État, que « l’intéressé ne témoigne pas aujourd’hui d’une radicalité qui paraisse fermement ancrée dans ses opinions et attitudes, mais davantage liée à un moment de sa vie, probablement ne lien avec des éléments personnels et communautaires de son histoire ». La Cour avait admis sa « distanciation avec ses antécédents pénaux » sur la base des attestations produites (notamment des certificats de suivi psychiatrique) et l’expression lors de l’audience de « son désir de réorienter sa vie » ainsi que « l’importance du soutien de sa famille et son souhait d’en fonder une ». Selon le Conseil d’État, ces derniers éléments ne suffisaient toutefois pas à emporter l’annulation de la décision de révocation au regard du parcours judiciaire de l’intéressé : multirécidiviste, gravité croissante des infractions commises, date récente de la dernière condamnation, reprise des activités délictuelles à la sortie de prison, possession d’armes non déclarées et, in fine, relations avec des islamistes radicaux (v. CE, 18 nov. 2021, OFPRA c/ A., n° 441397). Dans ces conditions, les seules déclarations de l’intéressé ainsi que la bonne conduite en prison forment un faisceau d’éléments qui ne permet pas « de tenir pour acquise » l’absence de menace grave et actuelle pour la société française.

  • 23 Voir par ex. CE, 10 déc. 2020, OFPRA c/ K., n° 425040 ; CE, 3 févr. 2022, OFPRA c/ S., n° 445896.

50Le raisonnement varie quelque peu dans la décision G., le Conseil d’État soulignant que la seule circonstance que le réfugié se soit « abstenu, postérieurement à sa libération, de tout comportement répréhensible, n’implique pas, par elle-même, du moins avant l’expiration d’un certain délai, et en l’absence de tout autre élément positif significatif en ce sens », que la menace grave ait disparu. Un tel élément, qui avait permis au juge de cassation de porter une appréciation sur des cas présentant un risque particulier de dissimulation (outre CE, 18 novembre 2021, préc., à propos d’un réfugié « radicalisé » ; CE, 10 juin 2021, OFPRA c/ A., n° 440383, s’agissant d’un réfugié condamné pour l’organisation d’un réseau d’immigration irrégulière), est utilisé au cas d’espèce à propos d’un réfugié, déjà condamné pour usage illicite de stupéfiants et conduite d’un véhicule sans permis, purgeant une peine de quatorze ans de réclusion criminelle pour des faits qui, de l’aveu même de la Cour (CNDA, 28 sept. 2021, n° 21017150), établissaient une réelle dangerosité de l’intéressé. La conclusion est néanmoins identique et ne s’écarte d’ailleurs pas de cas précédemment soumis à l’appréciation du Conseil d’État23 : les regrets, efforts de formation et de réinsertion, suivi d’une thérapie et soutien familial, ne permettent pas de tenir pour acquise l’absence de menace persistante pour la société.

  • 24 Conclusions P. Ranquet.

51Le cas S. met en évidence le poids que le Conseil d’État accorde à la nature des infractions commises et aux circonstances dans lesquelles elles l’ont été. Alors que l’intéressé avait été condamné à plusieurs reprises entre 2002 et 2007 pour des faits causés par son addiction à l’alcool, il avait ensuite été condamné en 2014 à quinze ans de réclusion criminelle pour la commission, selon les termes de la Cour, « d’un homicide particulièrement violent dans un état d’alcoolémie avancé » (CNDA, 21 juill. 2021, n° 20046331). Pour annuler la décision révoquant son statut, le juge de l’asile avait pris en compte l’ancienneté des faits et surtout, le rapport de sa conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation concluant à « un risque de récidive réduit », ainsi que l’absence de présomption de dangerosité criminelle relevée par l’avis de la commission départementale d’expulsion. L’hésitation était donc permise compte tenu des efforts, dûment attestés, en vue de lutter contre l’addiction à l’alcool et le projet de réinsertion de l’intéressé, au demeurant toujours incarcéré. Toutefois, la récurrence des faits infractionnels et leur gravité croissante sont de nature à contrebalancer ces éléments positifs : si, comme le résume le rapporteur public, « il n’est pas question de nier ces efforts et leur caractère méritoire »24, l’enchaînement des faits ne permet pas d’établir l’absence de risque de réitération en l’absence de garanties suffisantes.

52Enfin, la dernière décision sous examen se distingue des précédentes en ce que l’OFPRA n’avait pas révoqué le statut de réfugié, mais mis fin au bénéfice de la protection subsidiaire de l’intéressé. L’article L. 512-3 3° du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (ancien article L. 712-3 3° de ce code, transposant l’article 17, point 1, de la directive 2011/95) lui reconnaît en effet cette prérogative lorsque le bénéficiaire de cette protection « doit, à raison de faits commis après l’octroi de la protection, en être exclu pour l’un des motifs prévus à l’article L. 512-2 », notamment lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’il « a commis un crime grave » ou que « son activité sur le territoire constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État ». Au regard de ces motifs, le contentieux du retrait de la protection subsidiaire se confond avec celui de l’exclusion d’une telle protection et appelle un contrôle de l’erreur de qualification juridique (CE, 13 novembre 2020, V., n° 428582).

53À hauteur de cassation, le débat portait sur l’exacte qualification retenue par la Cour (CNDA, 8 oct. 2021, n° 21002809) à propos des deux motifs ci-dessus reproduits, alors que l’intéressé avait commis des actes de violence à l’encontre de personnes dépositaires de l’autorité publique ou chargées d’une mission de service public, ainsi que du personnel pénitentiaire. Il avait été condamné à une peine de deux ans de prison ferme et à une interdiction définitive du territoire français. Dans un premier temps, le Conseil d’État censure le juge de l’asile pour n’avoir pas retenu, à propos de ces faits, la qualification de « crime grave », alors qu’une telle qualification s’imposait au regard de la gravité des faits (comp. avec CE, 18 oct. 2022, OFPRA c/ A., n° 461273). Mais c’est surtout le contrôle exercé sur le second motif qui retient l’intérêt, la dangerosité de l’intéressé impliquant de « tenir compte de l’ensemble des agissements qui lui sont imputables, sans qu’il soit nécessaire de rechercher l’existence d’éléments matériels et intentionnels spécifiques à la commission d’un crime » (v. CE, 22 avril 2022, OFPRA c. H., n° 455520). Or, en l’occurrence, l’intéressé était, selon les énonciations de la Cour, en « état dépressif avec symptomatologie psychotique associée à un syndrome de stress post-traumatique chronique », et il ne faisait pas l’objet « d’un suivi psychiatrique régulier et d’un traitement efficace » après avoir purgé sa peine. Le Conseil d’État déduit logiquement de ces circonstances que le juge de l’asile aurait dû mesurer plus exactement les conséquences susceptibles de résulter, pour l’ordre public, de l’état mental de l’intéressé en l’absence de toute prise en charge psychiatrique.

54Christophe Le Berre

CE, 2 mars 2023, req n° 458126

55La décision commentée concerne un phénomène de plus en plus fréquent auquel se trouve confronté le juge de l’asile : l’estimation des risques qu’une personne bénéficiant d’une protection juridique, conventionnelle comme subsidiaire, ferait peser sur la collectivité nationale. Pour autant, le régime juridique existant paraît ne pas être à la hauteur de la crainte invoquée, et traduire une nette différence de traitement entre les nationaux et les personnes réfugiées.

56Dans la présente affaire, la Cour nationale du droit d’asile était saisie d’un recours visant à annuler la décision du 22 octobre 2019 par laquelle l’OFPRA a mis fin au statut de réfugié du requérant. La Cour fait droit à cette demande par une décision en date du 2 septembre 2021, à la suite de quoi, l’OFPRA se pourvoit en cassation. Le Conseil d’État casse et annule la décision rendue par la Cour.

57L’OFPRA fondait sa demande sur l’article L. 711-6 (devenu 511-7) du CESEDA, selon lequel « il est permis de mettre fin au statut de réfugié s’il existe des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l’État ». Tout l’enjeu de l’affaire portait donc sur la caractérisation de ces « raisons sérieuses », et du fait que celles-ci constituaient bien une « menace grave pour la sûreté de l’État ».

58Il est déjà possible de remarquer qu’à la différence du 2° du même article, il n’est pas question ici d’une menace grave pour la société française, mais bien de la sûreté de l’État. Pour autant, ces deux expressions recouvrent-elles le même périmètre ? La menace grave pour la société est-elle incluse, dans une conception extensive, au sein de la sûreté de l’État ? Ou bien cette menace concerne-t-elle uniquement les atteintes aux biens et aux personnes au sein de la population générale ? Traditionnellement, l’expression de « sûreté de l’État » renvoie, au sein du Code pénal, aux atteintes portées aux intérêts fondamentaux de la nation, catégorie particulièrement large et extensive. Aussi, pour prendre un exemple simple, un individu dont l’objectif serait de dérober des informations confidentielles concernant un matériel de guerre menace-t-il certainement la sûreté de l’État. Mais pour autant, menace-t-il également la société française ? Si la réponse à cette question devait être positive, alors on perçoit mal l’intérêt qu’il y aurait à utiliser ces deux syntagmes différents : autant préférer l’usage unique de sûreté de l’État, qui, ainsi compris, engloberait toutes ces situations. D’ailleurs, le Conseil d’État a indiqué par le passé que la « menace grave pour la société » devait s’entendre comme une menace « de nature à affecter un intérêt fondamental de la société » (CE, 29 décembre 2022, n° 458957). Sur ce point, la directive qualification, dans son article 14 §4, distingue bien elle aussi entre « une menace pour la sécurité de l’État membre » et « une menace pour la société de cet État membre ». Enfin, l’article L. 512-2 du CESEDA, qui concerne l’exclusion de la protection subsidiaire, évoque dans son 4° le cas où l’activité d’une personne « sur le territoire constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’État ». Aussi, en ce domaine, force est de constater que les motifs de refus ou de cessation de protection sont particulièrement nombreux, sans que pour autant la différence entre ceux-ci soit réellement nette et perceptible. C’est donc la lisibilité et la cohérence de l’ensemble qui interroge.

59Indépendamment de cette première difficulté, qu’est-il reproché au réfugié à qui l’OFPRA souhaite retirer son statut ? En s’appuyant sur une note blanche des services de renseignement versée à l’instance, le Conseil d’État relève que l’intéressé est connu des services de renseignement depuis 2010 du fait de « liens actifs et réguliers dans la mouvance islamiste radicale [et] avec des membres de l’organisation terroriste ‘’Émirat du Caucase’’ ». Il est souligné que cette personne avait été contrôlée à plusieurs reprises en compagnie de personnes liées à cette organisation terroriste. Surtout, elle avait dissimulé, de manière manifeste la réalité de ses liens, en tenant des propos « évasifs, confus et contradictoires » à ce sujet. Toutefois, il convient de souligner que l’individu concerné « n’a fait l’objet d’aucune poursuite pénale », et que les documents fournis ne font pas « apparaître des agissements à caractère terroriste qu’il aurait lui-même commis ». On comprend pourquoi l’OFPRA a choisi dans cette affaire d’utiliser le 1° de l’article L.511-7, et non le 2°. En effet, cette possibilité lui était fermée, puisque la personne concernée n’a jamais fait l’objet d’une condamnation pénale « pour un crime » ou « un délit constituant un acte de terrorisme ou une apologie du terrorisme ou puni de dix ans d’emprisonnement ».

60C’est à la lumière de ces éléments que l’existence même du 1° de l’article L. 511-7 prend tout son sens. En effet, il permet précisément aux autorités publiques de se défendre contre la menace que représente une personne, même si cette dernière n’a pas fait l’objet d’une condamnation pénale définitive. C’est ainsi que cette même disposition a pu notamment être utilisée contre une personne réfugiée, en raison de sa fréquentation de filières djihadistes, d’un voyage en Syrie au cours duquel elle s’était mariée avec un combattant, et de son propre engagement dans la mouvance radicale (CE, 17 avril 2019, n°419722). Dans cette affaire également, la personne concernée n’avait pas fait l’objet d’une condamnation pénale. Le juge de cassation s’était contenté de relever que, depuis son retour en France, elle vivait « en recluse au domicile familial sans que puisse être relevé un abandon de son engagement dans cette mouvance ». Toutefois, la décision présentement commentée n’indique pas quant à elle, de façon explicite, un engagement personnel du réfugié.

61L’étude de la jurisprudence du Conseil d’État relativement à l’invocation de l’article L. 511-7 (art. L. 711-6 dans son ancienne numérotation) permet donc de faire apparaître deux types de cas. Dans le premier, la personne à qui l’on souhaite retirer son statut de réfugié a fait l’objet de condamnations pénales pour des agissements rentrant dans le domaine des incriminations touchant au terrorisme. Dans l’autre cas, la personne concernée est suspectée d’entretenir des liens avec des mouvements radicaux qualifiés de terroristes, sans pour autant avoir été condamnée, au jour de la décision, par une juridiction pénale.

62Ensuite, il semble qu’aucune des décisions rendues par le Conseil d’État au titre du contrôle de cassation ne reconnaît que la CNDA a, à bon droit, considéré que tel requérant ne présentait pas un risque pour la sûreté de l’État. En réalité, là encore, deux configurations s’observent. Dans la première, la décision de la Cour est annulée, en ce qu’en jugeant que le risque ou la menace n’était pas constitué, elle aurait commis une inexacte qualification juridique des faits (CE, 4 juil. 2022, n°450204 ; CE, 29 déc. 2021, n°448330 ; CE, 18 nov. 2021, n°444991 ; CE, 18 nov. 2021, n°441397 ; CE, 12 févr. 2020, n°426283 ; CE, 29 juill. 2020 ; n°433645). Dans la seconde configuration, la décision de la Cour qui refuse d’annuler le retrait de statut demandé par l’OFPRA est considérée comme justifiée par le Conseil (CE, 19 juin 2020, n°425231).

  • 25 Sur cette distinction et ses conséquences, cf. J. Fernandez, T. Fleury-Graff, A. Marie, « Asile et (...)

63Pour autant, ces solutions posent une sérieuse difficulté d’ordre juridique et logique. En effet, soit les individus concernés ont bien commis une infraction caractérisée en droit pénal positif et, dans ce cas, elles doivent en répondre devant le juge compétent. Soit ce n’est pas le cas et, dans cette hypothèse, comment expliquer alors le sort qui leur est ainsi réservé ? Sur le plan de la philosophie pénale et du régime libéral dans lequel nous vivons, le principe est bien que tout ce qui n’est pas interdit est permis, et que la loi pénale est d’interprétation stricte. Certes, le fait de mettre fin à un statut de réfugié ne constitue pas une mesure de nature pénale. Pour autant, quelle que soit la forme que l’on souhaite lui donner, cela constitue une forme de punition visant, de façon préventive, à empêcher la survenance d’un trouble. Ceci est d’autant plus vrai que la perte du statut va avoir pour conséquence de priver la personne concernée d’un nombre important de droits attachés à celui-ci, pour ne lui laisser que ceux relevant de la qualité de réfugié25. C’est là une tentation bien connue consistant à vouloir punir ou empêcher avant que l’élément matériel de l’infraction ne soit réalisé. Il faut ici se souvenir des débats entourant l’introduction de la rétention de sûreté en droit français, mécanisme par lequel il est question de pouvoir maintenir en détention une personne en raison des risques qu’elle présente de commettre un fait délictueux. Mais la rétention de sûreté ne peut être prononcée qu’à l’issue d’une condamnation.

64C’est donc ici la même logique de prévention d’un comportement futur qui est à l’œuvre, mais sans que pour autant la liberté d’aller et venir du réfugié concerné ne soit affectée. Ce dernier pourra donc, en principe, continuer à rester sur le territoire français. Ce faisant, c’est bien un paradoxe qui s’observe : parce qu’il est considéré comme représentant une menace, il peut perdre son statut. Mais pour autant, puisqu’il ne peut en principe pas être expulsé, du fait qu’il dispose toujours de la qualité de réfugié, il se maintiendra sur le territoire. Ceci est à mettre en lien avec l’augmentation significative depuis 2015 des pouvoirs accordés aux autorités publiques, particulièrement administratives, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, dont la loi dite SILT constitue la manifestation la plus récente.

65Pour autant, il est à craindre que les effets d’une telle décision de retrait de statut ne diminuent en rien l’intensité de la menace, mais au contraire l’aggrave, en poussant la personne dans une marginalité accrue (perte du droit au travail notamment). À cela s’ajoute le fait que cet état du droit traduit une profonde différence de traitement entre les nationaux et les demandeurs d’asile devenus réfugiés. En effet, si l’on envisage le cas d’un individu de nationalité française, deux situations sont envisageables. Dans la première, il est possible de réunir les éléments nécessaires à la caractérisation d’une infraction pénale, de façon qu’il en réponde devant le juge adéquat. Dans la seconde, ce n’est pas le cas, et il ne sera dès lors pas inquiété par le juge pénal, tout en restant à la fois sous la surveillance des services compétents, et éventuellement l’objet de mesures administratives ordonnées par le préfet (visites domiciliaires, mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, etc.). Toute autre est la situation du réfugié : soit il sera pénalement condamné pour ses agissements, et pourra perdre aussi son statut ; soit il ne fera pas l’objet d’une telle condamnation, mais il pourra néanmoins perdre son statut malgré tout, tout en pouvant lui aussi être visé par les mesures administratives évoquées précédemment.

66Maxence Christelle

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Notes

1 Du moins le droit interne de l’asile, car la jurisprudence européenne bénéficie d’une attention plus prononcée en faisant l’objet d’une chronique régulière, v. particulièrement S. Barbou des Places, « Chronique Droit de l'asile et de l'immigration », RTDE.

2 B. Brunessen, « La systématique des présomptions », RFDA, 2016, p. 331.

3 N. Hervieu, “Conventionalité de la procédure de réadmission « Dublin II » dans son application aux demandeurs d’asile renvoyés vers la Grèce”, La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, Online : http://journals.openedition.org/revdh/3721

4 C. Lantero, « De quelques interventions pédagogiques du Conseil d’État quant au régime de protection subsidiaire », La lettre juridique n° 601 du 12 février 2015 : droit des étrangers, Lexbase, https://www.lexbase.fr/article-juridique/23037109-jurisprudence-de-quelques-interventions-pedagogiques-du-conseil-d-etat-quant-au-regime-de-la-protec)

5 C. Malverti, concl. sur CE, 18 nov. 2022, préc.

6 https://euaa.europa.eu/publications/country-guidance-afghanistan-january-2023

7 Préc.

8 C. Teitgen-Colly, « Le déni du droit de demander asile », Après-demain, vol. 6, n° 2, 2008, p.9.

9 E. Crépey, concl. sur CE, 21 déc. 2012, n° 332492 : Rec., p. 367.

10 J.-F. Seuvic, « Loi 2003-1176 du 10 déc. 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile », RSC, 2004, p. 412.

11 Voir les commentaires sur la protection subsidiaire

12 Voir par ex. au sujet de l’ex. Yougoslavie, A. Castagnos-Sen, « L’Europe protège-t-elle encore les réfugiés ? L'élaboration de normes minimales en matière d'asile », Question d'Europe, n° 31 du 5 juin 2006, Fondation Robert Schuman.

13 UNHCR, Principes directeurs n°4, HCR/GIP/03/04 Rev. 1, 23 juillet 2003, v. sur ce point, A. Marie et Th. Fleury Graff, « La jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au droit d’asile mise en perspective avec celle du Conseil d’État : l’art de l’ouroboros », Titre VII, n° 6, Le droit des étrangers, avril 2021.

14 Préc.

15 Préc.

16 A. Korsakoff, « Les victimes de persécutions de genre, de ‘’nouveaux’’ réfugiés ? Réflexion sur l’étendue de la mobilisation du motif du groupe social », Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, 2015, n° 13, p. 77.

17 A. Koné, « Les droits du réfugié sans le statut » : étude de la portée de la révocation ou du refus d’octroi du statut de réfugié à la lumière de la jurisprudence récente du Conseil d’État [CE, 19 juin 2020, n° 416032 – 416121, n° 422740, et n° 425231] », La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés, 8 mars 2021.

18 Voir sur ce point, Th. Fleury Graff et A. Marie, Droit de l’asile, PUF, coll. « Droit fondamental », 2e éd., n° 213 et s.

19 Voir spécialement parmi de nombreux travaux, M. Eudes, « L’exclusion du statut de réfugié est-elle compatible avec une protection effective des droits fondamentaux ? », Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, p. 103, [En ligne], 13 | 2015, mis en ligne le 01 novembre 2016, consulté le 14 juin 2023. URL : http://journals.openedition.org/crdf/1230 ; DOI : https://doi.org/10.4000/crdf.1230.

20 M. Eudes, préc.

21 Sur cette distinction, CJUE, 14 mai 2019, M. et X., C-391/16, C-77/17 et C-78/17 ; CE, 19 juin 2020, K. c/ OFPRA, n° 416032.

22 Conclusions A. Lallet sous CE, 19 juin 2020, n° 428140.

23 Voir par ex. CE, 10 déc. 2020, OFPRA c/ K., n° 425040 ; CE, 3 févr. 2022, OFPRA c/ S., n° 445896.

24 Conclusions P. Ranquet.

25 Sur cette distinction et ses conséquences, cf. J. Fernandez, T. Fleury-Graff, A. Marie, « Asile et risque pour la sécurité », AJDA, 2019, p. 1788.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Aurélien Camus, Maxence Christelle, Dorian Guinard et Christophe Le Berre, « Chronique de la jurisprudence interne en droit de l’asile (Juin 2022 / mars 2023) »La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 04 juillet 2023, consulté le 15 mai 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/18161 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.18161

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Auteurs

Aurélien Camus

Maître de conférences en droit public, Université Paris Nanterre

Du même auteur

Maxence Christelle

Maître de conférences en droit public, Université de Picardie Jules Vernes

Du même auteur

Dorian Guinard

Maître de conférences en droit public, IEP de Grenoble

Christophe Le Berre

Maître de conférences en droit public, Université Paris Nanterre

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Droits d’auteur

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