À propos de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, entretien avec Véronique Champeil-Desplats, professeure et vice-présidente déléguée à la recherche de l’Université Paris-Nanterre
Résumé
Le présent entretien poursuit la série consacrée, depuis le début de l’année, à la loi sur l’immigration adoptée le 19 décembre 2023. À la veille de la décision du Conseil constitutionnel, un focus est proposé par Véronique Champeil-Desplats sur les dispositions concernant les étudiants étrangers.
Texte intégral
1De manière générale, en quoi cette loi sur l’immigration concerne-t-elle les étudiants étrangers ?
2Dans sa version initiale, le projet de loi ne contenait pas de dispositions spécifiques aux étudiants étrangers. Ce qui sont devenus dans la version finale les articles 11 à 13 de la loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration ont d’abord été introduits par amendement au Sénat, pour les uns en commission des lois, pour d’autres pendant la discussion en séance publique. Après leur suppression par la commission des lois de l’Assemblée nationale - le gouvernement et sa majorité parlementaire n’y étant pas favorable - les articles relatifs aux étudiants étrangers ont été réintroduits au cours de la désormais célèbre Commission Mixte Paritaire du 18 décembre 2023. Ils sont ouvertement guidés par une idéologie de suspicion concevant les étudiants étrangers, soit comme de faux étudiants dont le but serait de contourner les conditions plus rigoureuses exigées pour d’autres titres de séjour, soit comme des opportunistes profitant de leur statut pour rester en France, y compris de façon irrégulière, après leurs études.
3Plus précisément, outre les dispositions de la loi qui toucheront les étudiants étrangers par ricochets, tout particulièrement celles posant le principe de quotas par titre de séjour et celles rendant plus rigoureuses les conditions d’éligibilité à certaines aides sociales (notamment l’Aide personnalisée au logement), les étudiants étrangers font l’objet, on vient de l’évoquer, de trois articles spécifiques. Pour l’essentiel, ces articles prévoient, premièrement, le versement d’une « caution retour » exigée au moment de la première délivrance de la carte de séjour « étudiant » restituée au moment du retour de l’étudiant ou de l’étudiante à la fin de ses études (article 11) ; deuxièmement, le renforcement de l’obligation de justifier le « caractère réel et sérieux des études », dorénavant exigé tous les ans, une carte de séjour pluriannuelle pouvant à défaut être retirée ; troisièmement, la majoration des frais d’inscription pour les étudiants étrangers sans possibilité, si l’on comprend bien, pour les établissements d’y déroger (article 13).
- 1 Voir par exemple, « Communiqué des présidentes et des présidents d’université relatif au projet de (...)
4Nombreux sont celles et ceux qui dans le monde universitaire se sont émus de ces dispositions1. Il en est redouté un effet dissuasif ou désincitatif, dans un contexte où, par-delà les inclinaisons cosmopolites et humanistes dont certains et certaines peuvent avoir la faiblesse, les États se font concurrence pour attirer les étudiants et où l’internationalisation est un critère d’évaluation et d’appréciation des établissements de l’enseignement supérieur.
5En quoi peut-on formuler des doutes sur la constitutionnalité de l’article 13 relatif aux droits spécifiques des étudiants internationaux ?
6Il existe des arguments sérieux de procédure ainsi que des arguments de fond.
7S’agissant des arguments de procédure, on peut tout d’abord faire valoir - et cela vaut pour les autres dispositions relatives aux étudiants étrangers -, le caractère de cavaliers législatifs de cet article. On l’a mentionné, les dispositions relatives aux étudiants étrangers ne figuraient pas dans le projet de loi initial. Elles ont été introduites au Sénat puis réintroduites en Commission mixte paritaire. Or, le Conseil constitutionnel est devenu depuis plusieurs années plus exigeant sur la recevabilité des amendements. Il n’hésite pas à censurer les dispositions qui ne présentent « aucun lien, même indirect » avec celles qui figurent dans le projet de loi initial. Le rattachement de l’encadrement des mobilités internationales des étudiants étrangers au contrôle de l’immigration et, en l’occurrence, la majoration de leurs droits d’inscription, est très discutable, et on voit mal comment cette disposition pourrait être estimée contribuer à l’amélioration de leur intégration...
8Ensuite, et la procédure se relie ici au fond, rappelons que l’objet précis de l’article 13 de la nouvelle loi est de modifier l’article L. 719-4 du code de l’éducation lequel prévoyait jusqu’alors que les établissements d’enseignement supérieur « reçoivent des droits d’inscription versés par les étudiants et les auditeurs ». L’article 13 ajoute à la fin de cette phrase « qui sont majorés pour les étudiants étrangers en mobilité internationale ». À première vue, ce complément hausse au rang législatif ce qui était déjà prévu au niveau réglementaire par l’arrêté interministériel du 19 avril 2019 relatif aux droits d’inscription dans les établissements publics d’enseignement supérieur. Il reste que l’opération soulève beaucoup d’interrogations juridiques qui pourraient conduire à sanctionner le législateur pour incompétence négative.
9Pour le comprendre, il faut revenir sur l’histoire contentieuse qui a entouré l’arrêté du 19 avril 2019. La légalité de la majoration des droits d’inscription pour les étudiants en mobilité internationale avait été contestée devant le Conseil d’État. Dans un arrêt du 1er juillet 2020, ce dernier a admis qu’il existait une différence de situation entre, « d’une part, des étudiants ayant, quelle que soit leur origine géographique, vocation à être durablement établis sur le territoire national, et d'autre part, des étudiants venus en France spécialement pour s'y former »2. Cette différence de situation peut justifier le principe d’une majoration des droits d’inscription à l’égard du second type d’étudiants. Toutefois la légalité d’une telle majoration est soumise à condition. Le Conseil d’État reprend à son compte, en la précisant, la position adoptée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-809 QPC du 11 octobre 2019. Pour ce dernier, « l'exigence constitutionnelle de gratuité » qui résulte du treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 « s'applique à l'enseignement supérieur public », sans faire « obstacle, pour ce degré d'enseignement, à ce que des droits d'inscription modiques soient perçus ». Mais il ajoute qu’il convient « le cas échéant » de tenir compte « des capacités financières des étudiants » et qu’il appartient alors « aux ministres compétents de fixer, sous le contrôle du juge, les montants de ces droits dans le respect des exigences de gratuité de l'enseignement public et d'égal accès à l'instruction ». Dans son arrêt précité du 1er juillet 2020, le Conseil d’État en tire les conséquences. Il estime que le « caractère modique des frais d'inscription exigés des usagers suivant des formations dans l'enseignement supérieur public en vue de l'obtention de diplômes nationaux doit être apprécié, au regard du coût de ces formations, compte tenu de l'ensemble des dispositions en vertu desquelles les usagers peuvent être exonérés du paiement de ces droits et percevoir des aides, de telle sorte que de ces frais ne fassent pas obstacle, par eux-mêmes, à l'égal accès à l'instruction ». À cet égard, un décret du 19 avril 2019, du même jour, donc, que l’arrêté posant le principe de la majoration des droits d’inscription pour les étudiants étrangers en mobilité internationale, établit les modalités d'exonération possibles.
10Ce rappel permet de comprendre les doutes que suscite la nouvelle intervention législative dans la mesure où celle-ci reste muette sur les modalités d’intervention du pouvoir réglementaire pour mettre en œuvre la majoration. L’article 13 de la loi n’est-il destiné qu’à donner une base légale explicite au décret et à l’arrêté du 19 avril 2019 ? Ceux-ci vont-ils être modifiés ? Avec quel encadrement ? Quelle possibilité d’exonération ? Quelles aides ? Le Conseil constitutionnel pourrait ici émettre une réserve d’interprétation rappelant les conditions générales posées dans sa décision du 11 octobre 2019 en ajoutant, cela n’est pas exclu, les précisions apportées en sus par le Conseil d’État dans son arrêt du 1er juillet 2020.
11Last but not least, la généralité de la formulation de l’extension de la majoration des droits d’inscription à tout étudiant étranger en mobilité internationale n’aura échappé à personne. Rien n’est spécifié s’agissant du cas particulier des étudiants citoyens de l’Union européenne. Or une telle différenciation des droits d’inscription à leur encontre est contraire aux principes fondamentaux du droit de l’Union européenne, de même qu’elle se heurte aux accords bilatéraux ou accords de l’Union européenne avec des pays tiers ou, encore, à l’article 22 de la Convention de Genève relative au statut de réfugiés de 1951. L’inconstitutionnalité pourrait donc être retenue pour atteinte au quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et à l’article 88-1 de la Constitution. Et si ce n’était pas le cas, nos diplomates et tribunaux administratifs doivent se préparer à un prochain contentieux…
12Que penser de la “caution retour” introduite par l’article 11 de la loi ?
13Ubuesque ou kafkaïenne, selon les affinités littéraires. Mais l’on conçoit que ces références ne suffisent pas à fonder une décision d’inconstitutionnalité. Plus rigoureusement, l’article 11 de la loi tombe tout d’abord sous les mêmes critiques procédurales que l’article 13. En quoi se rattache-t-il à la version initiale du projet de loi de contrôle de l’immigration et d’amélioration de l’intégration, en l’occurrence des étudiants étrangers ? Assurément en rien. Par ailleurs, la loi n’indique non plus rien sur la fourchette du montant de cette caution. Le ou la ministre en charge de l’Enseignement supérieur semble disposer en la matière d’un pouvoir discrétionnaire. Il ou elle peut, également de façon discrétionnaire, « par exception » nous dit la loi, en dispenser certains étudiants. Mais selon quels critères ? Là encore, faute d’éléments suffisamment précis, on peut retenir l’incompétence négative du législateur.
14À défaut, sur le fond, les dispositions peuvent faire l’objet de nombreuses critiques. En effet, première hypothèse : le montant de la caution est élevé, et la disposition sera dissuasive pour les familles les plus pauvres jamais assurées de l’obtention d’une exonération. Il en résultera un tri social, un tri par États et par la valeur du moment de leur monnaie au regard de l’euro. Mieux vaut être fils ou fille d’un cadre supérieur australien que d’une classe populaire d’un État africain ou, actuellement, de la classe moyenne argentine. La rupture d’égalité - à dire vrai - l’accentuation de cette rupture – à l’égard du droit d’accès à l’enseignement supérieur entre les étudiants étrangers extra-communautaires est donc manifeste. Seconde hypothèse : le montant de la caution est symbolique. Quel étudiant dissuadera-t-elle alors de ne pas rester en France, si tel est l’objectif ? Quelle sera son efficacité ? Dans les deux hypothèses, quel sera le coût de fonctionnement et d’organisation de service de la mise en œuvre administrative de cette mesure ? Sans doute excessif à l’égard de son efficacité et, de toute façon, à l’égard des principes mêmes qu’elle remet en cause.
- 3 Texte de la saisine disponible ici.
15Car, on l’a évoqué, l’exigence du versement d’une « caution retour » est avant tout l’expression d’une suspicion à l’égard des étudiants étrangers. Celle-ci repose sur une méconnaissance profonde des réalités. Combien d’étudiants étrangers viennent-ils avec l’intention d’y rester et restent-ils en France après leurs études, légalement ou non ? Les données manquent. Sur le plan des principes alors, la France n’aurait-elle pas tout intérêt à – pour prendre au mot la loi – améliorer la condition d’intégration des étudiants étrangers sur son marché du travail ? Dès lors, comme nous avons tenu à l’exprimer dans la contribution extérieure adressée au Conseil constitutionnel, l’obligation pour les étudiants étrangers en mobilité internationale de s’acquitter d’une « caution retour » est de nature à créer une différence de traitement excessive au regard de l’exercice de la liberté d’enseignement et du droit à l’instruction, d’une part, entre les étudiants français, européens et internationaux et, d’autre part, au sein même de la catégorie des étudiants internationaux non-citoyens européens. Mais elle porte aussi atteinte à leur liberté personnelle, à leur liberté de circulation, et « aux principes constitutionnels de fraternité et de dignité en ce qu’elle entoure l’accueil des étudiants étrangers d’un climat de suspicion sur la réalité des motifs de leur venue en France et sur le choix qui est le leur de s’engager dans des études dans des établissements d’enseignement supérieur en France. Ce sont donc in fine les principes mêmes et la raison d’être des universités et des établissements publics de l’enseignement supérieur qui sont ici remis en cause »3.
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Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH) – Contact
Notes
1 Voir par exemple, « Communiqué des présidentes et des présidents d’université relatif au projet de loi immigration », France Universités, 20 décembre 2023 ; « PJL Immigration : La communauté universitaire demande une nouvelle délibération sur la « caution-retour », France Universités », 21 décembre 2023 ; voir aussi, Catherine Gauthier, Loi sur l’immigration : les nouvelles dispositions sur les étudiants inquiètent l’Enseignement Supérieur, Le Club des juristes, 9 janvier 2024.
2 Conseil d'État, 1er juillet 2020, n° 430121.
3 Texte de la saisine disponible ici.
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Référence électronique
Véronique Champeil-Desplats, « À propos de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, entretien avec Véronique Champeil-Desplats, professeure et vice-présidente déléguée à la recherche de l’Université Paris-Nanterre », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 24 janvier 2024, consulté le 08 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/19226 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revdh.19226
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