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Dossier Thématique : La Charte de l'environnement a vingt ans : de l'utilité juridique d'un texte constitutionnel
III. L'hétérogénéité des mobilisations de la Charte de l’environnement

Les stratégies des associations dans le contentieux constitutionnel de la Charte : un bilan de la contribution apportée à l’évolution jurisprudentielle

Anna Maria Lecis Cocco Ortu

Résumés

Les progrès en matière de protection de l’environnement sont souvent le résultat de stratégies judiciaires menées par des associations qui alimentent les innovations jurisprudentielles. À une époque où l’usage militant du droit et la culture du litige stratégique ont largement investi les juridictions françaises, une telle dynamique peut-elle être mise en lumière dans le contentieux constitutionnel de la Charte de l’environnement ? Par une analyse des décisions, des vidéos des audiences, de certaines mémoires et contributions extérieures ainsi que d’entretiens avec des représentants des associations, l’article vise à tirer un bilan de la contribution apportée par les associations aux évolutions jurisprudentielles dans l’application de la Charte de l’environnement.

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Texte intégral

  • 1 Sur les affaires climatiques, en France et à l’étranger, voir M. Torre-Schaub, « Les procès climati (...)
  • 2 D. Amirante, « Environmental Constitutionalism through the Lens of Comparative Law. New Perspective (...)
  • 3 La référence est à la théorie des formants de R. Sacco sur laquelle v. notamment R. Sacco, La compa (...)
  • 4 S. Bagni, « La costruzione di un nuovo “eco-sistema giuridico” attraverso i formanti giudiziale e f (...)
  • 5 S. Scheingold, The Politics of Rights. Lawyers, Public Policy, and Political Change, 2nd ed., Ann A (...)
  • 6 L. Israël, « Usages militants du droit dans l’arène judiciaire : le cause lawyering », Droit et soc (...)
  • 7 C. Durand, L. Israël, « Porter la cause devant les Hautes Cours. Justiciables et auxiliaires du dro (...)
  • 8 Comme indiqué dans le précis de droit de l’environnement dirigé par M. Prieur, « Le contentieux de (...)
  • 9 Voir E. Chevalier (dir.), Le juge, quelle voix au service de la protection de l’environnement ?, IE (...)

1Qu’ont en commun Urgenda, Klimaatzaak, Giudizio Universale et, naturellement, l’Affaire du Siècle ?1 Au-delà de leur apport sur le fond, ces quatre affaires emblématiques, construits sur la base de stratégies s’inspirant l’une l’autre, illustrent deux caractéristiques propres aux procès environnementaux : ils constituent un terrain idéal de communication et de circulation juridique ainsi qu’un laboratoire d’expérimentation de stratégies judiciaires et de techniques interprétatives. Dans la réponse normative à l’impératif écologique, un rôle déterminant est ainsi joué par la jurisprudence2. Or, le « formant jurisprudentiel »3 n’est pas l’œuvre autonome des juges, mais est à son tour le résultat d’actions, de stratégies judiciaires et de techniques interprétatives menées par des acteurs, qui sont souvent des ONG, des groupes de personnes et des avocats engagés dans la protection de l’environnement, au point qu’on a pu parler d’un véritable « formant légal »4 constitué par les mémoires et les plaidoiries qui vont alimenter la production jurisprudentielle5. À une époque où l’usage militant du droit6 et la diffusion de la culture du litige stratégique7 ont largement investi les juridictions françaises, ce phénomène a pu être observé même dans le contentieux environnemental en France, où les associations, actrices principales de ce contentieux8, se sont largement saisies de ces stratégies9.

2L’hypothèse de départ de la présente étude consiste ainsi à se demander si, dans le contentieux constitutionnel de la Charte de l’environnement, on peut constater des innovations jurisprudentielles majeures qui soient le fruit des stratégies judiciaires des associations, au point de pouvoir identifier un formant jurisprudentiel fondé sur l’usage militant du droit.

  • 10 CC n° 2013-346 QPC.
  • 11 CC n° 2019-823 QPC.
  • 12 CC n° 2021-971 QPC.

3Un simple constat quantitatif permet déjà d’observer que la participation des associations constitue un des moteurs essentiels du contentieux constitutionnel portant sur la Charte de l’environnement. Très présentes à la fois dans le contrôle a priori et a posteriori, les associations ont largement contribué à mettre en œuvre et à mieux définir des principes codifiés dans la Charte, à l’image du principe de participation, à faire déclarer conformes certaines lois protectrices de l’environnement – comme celle interdisant la fracturation hydraulique pour l’extraction du gaz de schiste10 ou celle interdisant l’exportation de produits phytopharmaceutiques interdits sur le sol européen11 -, ou encore à censurer certaines dispositions attentatoires de l’environnement, telles que les dispositions permettant les prolongations de plein droit de certaines concessions minières 12.

  • 13 Ce constat a été dressé, s’agissant du contentieux environnemental devant le juge administratif, pa (...)

4Toutefois, parler d’un véritable formant jurisprudentiel présuppose non seulement de constater le taux de participation et de réussite des associations dans le contentieux portant sur la Charte, mais aussi d’apprécier leur capacité à contribuer à des évolutions jurisprudentielles en termes d’interprétations novatrices et de consécration de nouvelles exigences constitutionnelles. Le premier constat d’une forte mobilisation associative dans le contentieux de la Charte pourrait en effet être un indice trompeur de leur effective capacité de contribution jurisprudentielle. D’une part, la forte couverture médiatique de certaines affaires, comme celle ayant conduit à la reconnaissance des droits des générations futures, pourrait induire à une sur-représentation des succès remportés par les associations13. D’autre part, des stratégies de litige ambitieuses se heurtent, devant le prétoire constitutionnel, à une juridiction peu incline à l’innovation.

5La présente recherche s’attachera ainsi à analyser les stratégies contentieuses des associations environnementales ayant invoqué la Charte devant le Conseil constitutionnel. À l’aide d’indicateurs quantitatifs et d’une analyse qualitative des décisions, d’un certain nombre de mémoires et de contributions extérieures ainsi que d’entretiens avec des représentants des associations, la communication entend tirer un bilan de l’apport des associations au contentieux de la Charte, et notamment de leur contribution aux évolutions jurisprudentielles concernant son application.

6Des limites méthodologiques doivent néanmoins être prises en compte. Idéalement, notre objectif de recherche demanderait une analyse qualitative exhaustive comparant les arguments présentés par les associations aux motivations des décisions, pour pouvoir en apprécier l’ambition novatrice ainsi que l’éventuelle prise en compte. Or, nous n’avons pas pu avoir accès à l’ensemble des sources par lesquelles les associations ont pu présenter leurs observations, notamment l’ensemble des mémoires QPC ou des contributions extérieures présentées avant le 24 mai 2019. En outre, à défaut de pouvoir accéder aux délibérations, toute conclusion sur l’influence exercée par les arguments des associations ne peut être confirmée, puisque la correspondance entre les arguments invoqués et la motivation du Conseil pourrait aussi être le fruit d’une coïncidence ou d’une convergence de raisonnement. Ainsi, la présente recherche se veut comme une première étape d’une analyse plus complète, qui pourrait être menée grâce à l’accès à des documents et pièces disponibles dans les archives du Conseil constitutionnel.

  • 14 Il s’agit de 15 décisions prononcées sur des QPC soulevées par une ou plusieurs associations et de (...)
  • 15 Ces documents nous ont été mis à disposition par Raymond Leost, Pilote du réseau Juridique de Franc (...)

7Aux fins de la présente recherche, le corpus est donc constitué par les décisions dans lesquelles la Charte a été mobilisée. Parmi celles-ci, nous avons ensuite analysé, pour le contrôle de conformité, les contributions extérieures présentées par des associations (parmi celles publiées par le Conseil depuis le 24 mai 2019) dans les relatives procédures. Pour les 7 procédures ainsi sélectionnées, les saisines parlementaires ont également été analysées, notamment pour apprécier l’apport novateur des contributions des associations par rapport à ces dernières. Concernant le contentieux QPC, nous avons sélectionnées les affaires auxquelles ont participé des associations, en qualité de requérantes ou d’intervenantes. Ainsi, pour ces 22 affaires14, l’analyse a pu être effectuée sur les décisions et les commentaires qui les accompagnent, les décisions de renvoi, les vidéos des audiences, les mémoires QPC ou les observations en intervention mises à disposition par certaines associations15. L’analyse de ce corpus montrera que, si on peut constater une ambition certaine des associations de contribuer à la jurisprudence sur la Charte grâce à un usage militant du droit assumé, les évolutions jurisprudentielles qui en ont résulté ne permettent d’observer qu’une portée novatrice mesurée de leur contribution (I), puisque leur audace interprétative se trouve limitée à la fois par les stratégies menées et par les spécificités du contentieux constitutionnel français (II).

I. Une ambition incontestée de contribuer à la mise en œuvre de la Charte

8Le contentieux constitutionnel est perçu par les associations non seulement comme un instrument pour protéger l’environnement contre des atteintes concrètes, mais aussi comme un outil permettant de faire évoluer le droit de l’environnement. Par une volonté assumée de participer à l’évolution des garanties de protection de l’environnement (A), les associations ont ainsi largement contribué au développement d’une jurisprudence sur la Charte (B).

A. Une ambition assumée

  • 16 On recense seulement 4 décisions DC mobilisant la Charte entre 2005 et 2010.
  • 17 N. Huten, M.-A. Cohendet, « La charte cinq ans après : Chronique d'un réveil en fanfare », RJE, 201 (...)

9La première forme de contribution des associations au contentieux portant sur la Charte consiste à avoir effectivement permis le développement d’une jurisprudence mobilisant cette nouvelle source constitutionnelle. Face à un contentieux plutôt maigre au cours des premières années suivant la constitutionnalisation de la Charte16, l’introduction de la QPC et la conséquente implication des associations dans des stratégies contentieuses ont permis une meilleure exploitation – quoiqu’encore partielle – du potentiel de ce document17. Par ailleurs, certaines innovations majeures dans le contrôle a priori – comme la publication des contributions extérieures et l’adoption longuement attendue d’un règlement intérieur pour les déclarations de conformité – ont eu pour effet de rendre plus visibles et probablement d’inciter les contributions des associations même dans le cadre du contrôle a priori, ce qui a pu contribuer à son tour à une meilleure exploitation de la Charte par les parlementaires, qui s’en étaient très peu saisis jusqu’alors.

  • 18 22 décisions sur 36, au 20 décembre 2024. Par ailleurs, les trois quarts de l’ensemble des déclarat (...)
  • 19 À savoir, 13 décisions depuis février 2017, date à laquelle le Conseil a commencé à publier la list (...)
  • 20 Voir les références indiquées supra, note 7.

10L’impact de la participation des associations sur le développement du contentieux de la Charte est quantitativement évident. Sur l’ensemble des décisions QPC qui mobilisent la Charte, les trois cinquièmes ont été prononcées dans le cadre de QPC soulevées ou soutenues par des associations18. S’agissant du contrôle a priori, depuis que la liste des auteurs des portes étroites est publiée, les associations ont présenté des observations dans les procédures concernant les deux tiers des décisions de conformité se référant à la Charte19. Cette forte mobilisation se doit à une ambition assumée de faire du contentieux constitutionnel un terrain de lutte à la fois contre des menaces concrètes envers l’environnement et pour l’évolution des garanties constitutionnelles et législatives de la protection de l’environnement, selon une tendance déjà constatée dans d’autres domaines20.

  • 21 E. Chevalier (dir.), Le juge, quelle voix au service de la protection de l’environnement ?, cit., p (...)
  • 22 Entretien avec Raymond Leost, Pilote du réseau Juridique de FNE, 22 août 2023.
  • 23 Sur un total de 22 décisions QPC recensées, FNE apparaît dans 18 comme requérante (9 décisions) ou (...)
  • 24 Voir le rapport de la Commission Coppens : https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/054000294. (...)
  • 25  Réponses données par FNE à un questionnaire de la Commission des lois de l’Assemblée nationale de (...)

11On peut observer que « dans une certaine mesure, tous les recours introduits en matière environnementale, spécialement ceux portés par des associations, peuvent être qualifiés de stratégiques »21 en ce qu’ils ont vocation à défendre des intérêts collectifs et à rechercher des effets qui dépassent le cas concret et conjoncturel. L’objectif d’agir en tant que moteur d’un formant jurisprudentiel par un usage militant du droit est donc sciemment recherché, que ce soit en voie principale ou comme résultat ultérieur d’une action en défense de l’environnement. Pour certaines associations d’ailleurs, l’introduction de la QPC a représenté une occasion pour poursuivre le travail d’intégration de certains principes environnementaux dans l’ordre juridique, après avoir participé au processus d’élaboration de la Charte, prolongeant ainsi sur le plan contentieux leur action précédemment menée devant les instances politiques22. Ainsi, France Nature Environnement (FNE), organisme associatif qui participe à la quasi-totalité des procédures dans lesquelles des associations interviennent23 et seule association de protection de l’environnement représentée au sein de la Commission Coppens24, revendique explicitement que préciser la portée de la Charte et faire évoluer le droit constitutionnel de l’environnement fait partie des objectifs recherchés par le biais de son activité contentieuse25.

12Dans le cadre du contrôle a priori, la participation des associations constitue une des formes de leur usage militant du droit, souvent dans le prolongement de – ou comme alternative à – l’action de lobbying et de plaidoyer auprès des décideurs publics. Ainsi par exemple, l’association Notre affaire à tous se revendique comme « une association qui utilise le droit comme un levier stratégique de lutte contre la triple crise environnementale – climat, biodiversité, pollution »26. Lorsqu’elle présente ses observations sur l’inconstitutionnalité d’une loi, comme à l’occasion du contrôle de conformité de la loi relative à l’énergie et au climat, elle souligne que sa participation s’inscrit dans son action « d’accompagner et de consolider les efforts de l’État et des entreprises en matière de lutte contre le changement climatique » après avoir examiné « tout au long de sa discussion parlementaire, ce qui est devenu le projet de loi voté le 26 septembre 2019 »27.

  • 28 L. Israël (dir.), Causes suprêmes ? Les mobilisations politiques du droit devant les hautes cours, (...)
  • 29 Entretien avec R. Leost, 22 août 2022. Il s’agissait de l’ordonnance n° 2009-663 du 11 juin 2009 re (...)
  • 30 CC n° 2013-308 QPC.
  • 31 Questionnaire rempli par Martine Cornaille, 3 septembre 2023.
  • 32 Comme l’indiquait déjà Mauro Cappelletti dans ses études des années 1970 sur l’accès à la justice : (...)

13S’agissant des QPC, comme déjà documenté dans l’expérience d’autres associations28, elles sont le plus souvent soulevées dans le cadre de litiges stratégiques initiés dans le but de parvenir aux plus hauts prétoires, conjuguant le traitement juridique d’un cas avec l’action militante pour une cause. Ainsi, par exemple, FNE attendait l’occasion pour pouvoir contester devant le Conseil constitutionnel l’insuffisante mise en œuvre du principe de participation par des dispositions adoptées en 2009 par ordonnance29. À la suite de l’entrée en vigueur de la QPC, l’association avait suivi une démarche classique dans les stratégies pour parvenir au prétoire constitutionnel : elle avait demandé au Conseil d’État l’annulation d’un décret pris sur le fondement de l’ordonnance précitée et avait à cette occasion soulevé une QPC portant sur les dispositions de l’ordonnance qui avaient été entre temps ratifiées. L’expérience de l’association Ensemble pour la planète (EPLP), opérant en Nouvelle-Calédonie, constitue un contre-exemple par rapport à cette tendance. Agissant devant tous les prétoires, elle ne cible pas particulièrement les hautes juridictions et, du fait aussi du petit effectif de bénévoles qui l’anime et d’un certain isolement des grands réseaux d’associations environnementales, EPLP a rencontré des difficultés à accéder efficacement au contentieux constitutionnel, avec un bilan de 2 QPC soulevées, une seule renvoyée (et rejetée par le Conseil)30 et aucune contribution extérieure adressée au Conseil31. Cela montre que l’usage militant du contentieux constitutionnel est principalement l’apanage des grandes associations ayant la capacité d’agir en tant que repeat players32.

14Dans d’autres occasions, en revanche, la déclaration d’inconstitutionnalité est un objectif ultérieur recherché dans le cadre de stratégies contentieuses ayant comme but principal de mettre fin ou de s’opposer à une atteinte concrète à l’environnement. Ainsi, la question de constitutionnalité portant sur les dispositions en matière de stockage des déchets radioactifs a été soulevée dans le cadre d’un recours devant le Conseil d’État qui poursuivait le but principal d’interrompre la réalisation du projet Cigéo, consistant à enfouir du matériel radioactif dans les sous-sols de Bure. La question de constitutionnalité poursuivait ainsi des objectifs généraux (l’abrogation des dispositions adoptées en 2016 autorisant le stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde fondée sur la reconnaissance des droits des générations futures) qui s’ajoutaient à un objectif de protection actuelle et concrète (empêcher le stockage des déchets programmé en Meuse). Cet engagement des associations, entre défense de l’environnement contre des atteintes concrètes et promotion de l’évolution du droit de l’environnement, s’est traduit par des stratégies contentieuses particulièrement efficaces, notamment dans la défense de législations protectrices de l’environnement mais aussi dans l’interprétation et la mise en œuvre de certains principes de la Charte.

B. Un ambition réalisée

15La participation des associations au contentieux constitutionnel de la Charte s’est déclinée dans des stratégies à la fois d’attaque et de défense de l’action du législateur, mobilisant tantôt l’argumentaire de l’inconstitutionnalité de la loi tantôt celui de la défense de la conformité d’une disposition législative protectrice de l’environnement. S’agissant de leur contribution à la jurisprudence sur la Charte, au-delà des résultats remportés en termes de déclaration d’inconstitutionnalité ou de conformité, ce qu’on relève ici est l’apport qui a pu être donné à des évolutions jurisprudentielles notables en termes d’interprétation et de mise en œuvre de la Charte ou d’autres dispositions et principes à la lumière des normes de la Charte.

  • 33 Encore aujourd’hui le plus invoqué, invoqué dans les deux tiers des QPC ; toutes les 9 déclarations (...)
  • 34 Décret n° 2010-367 du 10 avril 2010 modifiant la nomenclature des installations classées.
  • 35 CC n° 2011-183/184 QPC.
  • 36 CC nos 2012-262, 2012-269, 2012-270, 2012-282, toutes portées par des associations, à l’exception d (...)

16Sous ce prisme, il y a sans doute un domaine dans lequel on peut constater une véritable contribution des associations à l’évolution du droit par le formant jurisprudentiel, à savoir la mise en œuvre du principe de participation. Les associations – et particulièrement FNE – sont à l’origine de la réécriture de ce principe dans le droit français33. Déjà reconnu de longue date depuis sa première formulation contraignante au sein de la Convention d’Aarhus, ce principe avait fait l’objet d’une codification lacunaire en droit interne, d’abord par la loi Barnier et, plus récemment, par la loi Grenelle II. Pour contester le caractère limité des procédures le mettant en œuvre, privilégiant notamment l’information sur la participation, FNE avait formé un recours contre un décret prévoyant une procédure d’information du public dans le cadre d’une activité ayant des effets sur l’environnement34, dans le but de soulever l’inconstitutionnalité des dispositions ne mettant pas suffisamment en œuvre le principe de participation. Suivant l’argumentaire de FNE, le Conseil constitutionnel avait considéré que le législateur aurait effectivement dû prévoir un mécanisme non seulement de publication mais de participation du public. Dès lors, il avait prononcé une déclaration d’inconstitutionnalité avec effet différé pour laisser au parlement le temps de combler cette lacune35. Dans la stratégie de l’association, l’objectif poursuivi allait bien au-delà du litige a quo, puisqu’il consistait à donner une portée plus large au principe et, par conséquent, obliger le législateur à intervenir. Il faudra néanmoins que le Conseil prononce encore plusieurs déclarations d’inconstitutionnalité36 avant que le législateur revoie sa copie et parvienne à une mise en œuvre moins lacunaire du principe par la loi du 27 décembre 2012. Il s’agit là sans doute d’un exemple d’usage militant du droit par lequel les associations, et notamment FNE, ont largement contribué à la définition du champ d’application de ce principe dans la jurisprudence constitutionnelle ainsi qu’à la réécriture des conditions de son application par la loi.

  • 37 Sur un total de 7 déclarations d’inconstitutionnalité prononcées sur demande des associations, dans (...)

17Au-delà de cette contribution essentielle, l’apport des associations au formant jurisprudentiel apparaît plus limité. Comme il a été rappelé, de grands résultats ont été remportés, que ce soit par la défense des lois protectrices de l’environnement contre les attaques portées par des entreprises ou des lobbies économiques ou par l’abrogation de lois portant atteinte à l’environnement. Si le taux de réussite des associations est plutôt élevé, qu’elles attaquent ou qu’elles défendent la loi, le bilan de leurs succès peut apparaître plus mitigé si on l’évalue à la lumière, d’une part, des effets concrets pour la protection de l’environnement et, d’autre part, de l’exploitation du potentiel de la Charte. Quant au premier aspect, on peut regretter qu’en QPC l’effet rétroactif des déclarations d’inconstitutionnalité ait été presque systématiquement exclu37. Toutefois, cela permet aussi de mettre en valeur le double intérêt des litiges d’intérêt public portées par les associations : au-delà des effets concrets recherchés dans une affaire déterminée, l’apport de l’action associative devant le Conseil constitutionnel consiste, à défaut de parvenir à remettre en cause le fondement de violations déjà produites, à faire reconnaître de telles violations et à construire une jurisprudence empêchant de futures atteintes à l’environnement (notamment par les pouvoirs publics).

18C’est en revanche sur la base du deuxième aspect qu’on doit évaluer la capacité des associations à contribuer à une jurisprudence novatrice. Or, on peut regretter que les contenus normatifs de la Charte restent largement inexploités et que, là où les associations ont essayé de solliciter une plus large mobilisation de ses dispositions sur la base d’interprétations novatrices, leurs arguments n’ont qu’exceptionnellement entrainé des évolutions jurisprudentielles majeures et laissé une trace dans les décisions.

19Ce constat d’un bilan nuancé de l’apport des associations à la construction d’une jurisprudence constitutionnelle novatrice conduit à se demander si les raisons doivent être recherchées dans un manque d’audace des stratégies contentieuses déployées ou si elles tiennent exclusivement au fonctionnement du contentieux et à l’approche du juge constitutionnel français.

II. Une audace mesurée de contribuer à des interprétations novatrices dans la mise en œuvre de la Charte

20L’ambition des associations de contribuer à des évolutions jurisprudentielles majeures, si elle n’est certes pas absente, apparaît limitée. Il faut néanmoins relever des différences considérables entre les stratégies argumentatives mobilisées respectivement dans les contrôles préventif et incident. Si en QPC la stratégie de la prudence et de l’efficacité prévaut, au détriment de la créativité interprétative (B), dans les contributions extérieures adressées au prétoire constitutionnel dans le cadre du contrôle a priori on peut remarquer une plus grande audace novatrice, qui se heurte néanmoins à la faible prise en compte par le Conseil constitutionnel des argumentaires juridiques formulés dans ces documents (A).

A. Une audace novatrice limitée en DC par le fonctionnement du contrôle

  • 38 La publication des « portes étroites » et leur inscription dans le règlement intérieur dans la form (...)

21Les associations participent activement au contrôle a priori, par le dépôt de « contributions extérieures » longues, détaillées et aux contenus souvent audacieux, mais qui restent en marge de la procédure38 et ne trouvent que rarement un écho – qui plus est, implicite – dans la motivation des décisions.

  • 39 CC n° 2021-825 DC.
  • 40 Contribution extérieure de Greenpeace France, pp. 24-25.
  • 41 Ibidem, p. 23.

22Ainsi, dans sa décision sur la loi climat et résilience39, le Conseil constitutionnel écarte comme excessivement généraux les griefs soulevés dans la saisine parlementaire. Les députés, en effet, s’étaient limités à contester l’ensemble des dispositions de la loi au motif qu’elles s’inscriraient « dans la spirale d’inaction ayant conduit au non-respect de la trajectoire de la France en matière de réduction des gaz à effets de serre ». Les contributions extérieures présentées au Conseil, notamment par Greenpeace et FNE, étaient en revanche très richement argumentées. La contribution rédigée au nom de Greenpeace invoquait non seulement la violation de l’article 1er de la Charte et du principe de non-régression tiré de son article 2, selon des argumentaires déjà développés par le passé devant le Conseil, mais formulait aussi des arguments plus audacieux et novateurs. D’une part, elle invitait à reconnaître les principes consacrés par la Charte comme inhérents à l’identité constitutionnelle de la France et, d’autre part, elle contestait la violation indirecte de l’art. 55, par la violation des accords de Paris, invitant ainsi à déroger à la jurisprudence IVG40. Sur la base de tels griefs, elle invitait le Conseil à se reconnaître un pouvoir d’avertir, faute d’un pouvoir enjoindre. S’appuyant sur la décision de la Cour allemande de 2021, elle suggérait ainsi d’« avertir le législateur que l’intensité du contrôle de constitutionnalité se trouvera à l’avenir renforcé en la matière, dès lors que “la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution” »41.

  • 42 CC n° 2019-791 DC.

23Ce n’est pas la première fois que les associations ont essayé de faire reconnaître l’action insuffisante du législateur dans la lutte contre le changement climatique. Ainsi, dans le cadre du contrôle de la loi relative à l’énergie et au climat, l’association NAAT avait demandé au Conseil de prononcer une déclaration d’inconstitutionnalité afin d’« inciter le législateur à faire face efficacement aux enjeux climatiques » sur la base de l’obligation constitutionnelle de vigilance environnementale découlant des articles 1er et 2 de la Charte. La consécration de ce principe, par ailleurs, avait pour but de fonder une jurisprudence sur le contrôle de la politique climatique de la France, permettant au juge constitutionnel de sanctionner l’inaction du législateur. Néanmoins, les griefs soulevés par la contribution extérieure de l’association n’obtiennent pas de réponse dans la décision42.

  • 43 Pour les différents fondements du principe, en plus des travaux fondateurs de Michel Prieur (notamm (...)

24Un autre domaine dans lequel l’action des associations a essayé de participer à la formation d’une jurisprudence novatrice est celui de la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression. Bien que sa consécration ait été refusée par le Conseil dans une décision de 2016 (sans qu’aucune porte étroite ne lui soit adressée à cette occasion), les associations ont continué de l’invoquer à plusieurs reprises, les rattachant à différents fondements43, allant tantôt appuyer tantôt compléter les arguments développés dans les saisines parlementaires.

  • 44 Il s’agit de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique et de celle relative a (...)

25En 2020, le Conseil constitutionnel est saisi en même temps de deux lois44 à l’encontre desquelles le principe de non-régression est invoqué. Dans le cadre du contrôle de la première, les députés demandaient de reconnaître la violation d’un principe de non-régression du droit de l’environnement qu’ils demandaient de reconnaître, sans présenter davantage d’argument juridique au fondement de cette demande. Ces arguments se retrouvent en revanche dans la contribution extérieure soumise par l’association NAAT à l’appui de la saisine parlementaire, qui met en avant les éléments de doctrine en faveur de la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression, citant « la contribution extérieure rédigée et adressée au Conseil constitutionnel par des juristes en droit de l’environnement, professeurs de droit, maîtres de conférences et avocats » dans le cadre du contrôle de la conformité à la Constitution des dispositions de la « loi néonicotinoïdes ». Celle-ci n’ayant pas encore été publiée, cette citation fait preuve, sinon d’une stratégie conjointe ou d’une action coordonnée, en tout cas d’une pratique vertueuse d’échange d’informations en vue d’une finalité commune. Dans la décision n° 807, toutefois, le Conseil ne répond pas sur le fond quant à l’existence d’un principe constitutionnel de non-régression, se limitant à rejeter ce grief au motif que les dispositions contestées « n’entraînent pas de régression de la protection de l'environnement ».

  • 45 Voir la lettre de saisine et, sur ce grief, le cons. 9 de la déc. CC n° 2022-809.
  • 46 Contribution extérieure de la Ligue des droits de l’homme, p. 7-8.
  • 47 Entendu ici comme le fait que le Conseil ne l’a pas explicitement reconnu, mais même pas explicitem (...)
  • 48 CC n° 2022-843 DC du 12 août 2022.
  • 49 M. Fleury, M.A. Cohendet, « ‘Work still in progress’ : chronique de droit constitutionnel sur la Ch (...)

26La consécration du principe de non-régression était également demandée par les députés et les sénateurs requérants pour contester les dispositions permettant de déroger à l’interdiction d'utilisation de certains produits nocifs pour l’environnement. Par une lettre de saisine plus richement motivée que dans le cadre de la décision précédente, ils s’appuient sur les articles 1er et 2 de la Charte de l'environnement qui interdiraient au législateur de diminuer, sans justification suffisante, le niveau de protection légale dont bénéficie l'environnement45. Dans ce cas, plusieurs contributions extérieures vont soutenir la demande des parlementaires, avec une panoplie d’arguments et de références normatives, jurisprudentielles et doctrinales qui s’ajoutent à ceux de parlementaires. En plus de celles des universitaires et avocats déjà citées, la contribution de la Fondation Nicolas Hulot rattache le principe de non-régression à la lecture combinée de l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’environnement et de l’article 3 de la Charte ; le Syndicat National d’Apiculture et l’association Terre d’Abeilles le fait découler d’une interprétation de l’article 2 à la lumière de nombreux textes internationaux ; la Ligue des droits de l’homme le rattache à une lecture combinée de l’art. 2 et « des trois droits fondamentaux inclus dans l’art. 1 de la Charte […] comme le proposaient les auteurs du rapport « Dix ans de QPC en environnement : quelle (r)évolution ? »46. Malgré la non-reconnaissance formelle d’un principe constitutionnel de non-régression47, l’action des associations ne peut se dire complètement infructueuse dans la mesure où le Conseil constitutionnel reconnaît l’obligation faite au législateur de ne pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles de l’article 1er, selon la jurisprudence « artichaut » traditionnellement appliquée en matière de modification de la protection des droits fondamentaux mais faisant l’objet d’une reformulation spécifique aux droits consacrés par la Charte. Par ailleurs, il arrive que les argumentaires ignorés ou rejetés un jour inspirent de lentes évolutions plus tard. Ainsi, il a été observé que la décision du 12 août 2022 sur la loi relative au pouvoir d’achat48 « donne corps à une nouvelle forme de principe de non-régression qui ne dit pas son nom »49 en imposant au législateur une exigence de justification renforcée selon laquelle il ne saurait amoindrir la protection de l’environnement que pour de raisons impérieuses dûment justifiées.

  • 50 Contribution extérieure de Greenpeace France sous déc. n° 2021-825 DC, précit.
  • 51 CC n° 2023-852 DC.
  • 52 Contribution extérieure de la ville de Genève, de l’Association de concertation et de proposition p (...)
  • 53 Contribution extérieure de FNE.
  • 54 On remarquera que le droit européen (règlement CE n° 1107/2009) a été visé dans la déc. n° 2022-809 (...)
  • 55 Par ex., la jurisprudence de la Cour constitutionnelle belge est citée à propos de la reconnaissanc (...)
  • 56 L. Cuocolo, « Dallo Stato liberale allo “Stato ambientale”. La protezione dell’ambiente nel diritto (...)

27Parmi les arguments formulés dans les contributions extérieures des associations au cours de ces années, on retrouve souvent les prémices d’une interprétation systémique de la Charte à la lumière des sources européennes et internationales, sans pour autant qu’une véritable doctrine de l’interprétation axiologique-substantielle des sources ne soit proposée. Ainsi, comme nous l’avons vu, par une lecture de la Charte à la lumière des engagements internationaux, le Conseil constitutionnel avait été invité à effectuer un contrôle de conventionnalité dérogeant à la jurisprudence IVG50. Dans le cadre du contrôle de la loi visant à régulariser le plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Bas-Chablais51, plusieurs associations invoquaient la prise en compte des exigences internationales et européennes dans l’interprétation de la Charte. Autorisant une dérogation aux procédures d’évaluation afin de permettre l’intégration au PLU de Thonon Agglomération d’un projet en violation des dites procédures, la loi portait atteinte au principe de participation tel que consacré par plusieurs sources internationales, mais aussi au droit européen en la matière. Sous la plume des mêmes avocats, deux contributions extérieures invoquaient dès lors la violation des articles 3 et 7 de la Charte, mais demandaient aussi le renvoi d’une question préjudicielle à la CJUE afin de déterminer si l’hypothèse envisagée par la loi entrait dans les exceptions au principe d’évaluation environnementale autorisées par le droit européen52. Dans la même veine et pour les mêmes raisons, FNE, sous la plume de Raymond Leost, invoquait en plus des articles 3 et 7, la violation de l’art. 88-1 pour violation de l’obligation de transposition de directive53. Néanmoins, aucune de ces contributions ne mobilisait l’article 10 de la Charte, pour fonder une interprétation systémique intégrée des sources internationales et internes54. On remarquera au passage que, dans leurs contributions extérieures, les associations se réfèrent largement à la doctrine constitutionnaliste et environnementaliste, tandis que, à quelques exceptions près55, ne citent pas d’éléments de droit comparé – ce qui est normalement la plus-value de l’apport argumentaire des amici curiae et des associations devant d’autres prétoires étrangers et internationaux56.

  • 57 Comme dans le cas de la jurisprudence sur l’amoindrissement des garanties de la protection de l’env (...)

28Ces tentatives des associations d'entraîner des innovations jurisprudentielles, invitant parfois le Conseil constitutionnel à un certain activisme judiciaire, ne laissent pas de trace dans les motivations des décisions. D’ailleurs, puisqu’aucune ligne n’est consacrée aux arguments avancés dans les contributions extérieures, toute influence – s’il y en a – ne peut être qu’implicite. Mais même en voulant chercher des échos de ces arguments entre les lignes, on ne les retrouvera que là où il s’agit de défendre la loi contre les arguments invoqués dans la saisine ou bien lorsqu’il s’agit de reprendre la jurisprudence consolidée57. Dans le contrôle incident, en revanche, les arguments présentés par les associations ont en principe plus de chances d’être pris en compte dans la décision, soit-il pour les admettre ou pour les rejeter (à moins qu’ils ne tombent parmi les griefs que le Conseil estime ne pas devoir examiner…). Pourtant, là où les associations ont plus de chances d’être entendues, elles préfèrent jouer la carte de la prudence plutôt que celle plus risquée de l’audace.

B. Une audace novatrice limitée en QPC au nom de la prudence stratégique

  • 58 Dans les délais de remise de cet écrit, une QPC a été soulevée mobilisant, entre autres, le princip (...)
  • 59 Dans la décision n° 2013-346 QPC, le Conseil considère le moyen inopérant et ne répond pas sur le f (...)
  • 60 La société contestait une violation de l’article 5 en raison d’une « fausse application de ce princ (...)
  • 61 Mémoire QPC de FNE et audience de traitement de la QPC, minute 20 ss. Voir aussi M. Christelle et C (...)
  • 62 Audience, min. 33 ss. (voir CC n° 2012-283 QPC).

29Une des limites à l’ambition novatrice des associations découle du fait que ces dernières, par choix stratégique, tendent à se borner à invoquer des griefs qui, sur la base de la jurisprudence établie, ont le plus de chances d’être retenus. Ainsi, en plus de l’art. 7, seuls les articles 1 à 4 sont quasi systématiquement invoqués. Les associations n’ont jamais invoqué les articles 858 à 10, ni le principe de précaution inscrit à l’article 559.  S’agissant de ce dernier, par ailleurs, les associations ont même pu renoncer à défendre une interprétation jurisprudentielle allant dans le sens d’une pleine exploitation des dispositions de la Charte au nom de l’efficacité de leur stratégie judiciaire dans la QPC en instance. Ainsi, lorsque le principe de précaution a été invoqué par la société requérante dans le cadre de l’affaire sur l’interdiction de la fracturation hydraulique60, FNE a non seulement invité le Conseil a considéré ce grief inopérant, car le législateur se serait fondé sur le principe de prévention et non de précaution (argument effectivement retenu dans la décision), mais n’a pas hésité à se livrer à une interprétation utilitariste, soutenant la non-invocabilité du principe de précaution en QPC61. Avec un autre argument contre-productif en termes d’évolution de la jurisprudence sur la protection de l’environnement, Greenpeace a ensuite implicitement invité le Conseil à rester fidèle à son approche de self-restraint et à ne pas se livrer à un contrôle entier de la proportionnalité des mesures adoptées par le législateur. Dans la même affaire, Greenpeace l’a également invité à considérer l’article 6 non invocable en QPC, comme il l’avait déjà fait par le passé62.

  • 63 V. Champeil-Desplats, « Charte de l'environnement : La QPC bute sur l’incipit », La Revue des droit (...)

30Par ce choix de prudence et d’efficacité stratégique, les associations ont ainsi renoncé à cette occasion à s’approprier l’interprétation défendue par une partie de la doctrine, selon laquelle toutes les dispositions de la Charte, y compris son préambule, sont invocables, que ce soit de manière autonome ou par une interprétation combinée ou systémique63. De manière générale, lorsqu’elles soulèvent une QPC, leur recherche du résultat utile conduit les associations à faire preuve de moins d’imagination et de créativité que dans le contrôle a priori. Elles se retiennent d’avoir recours à des techniques d’interprétation novatrices et d’oser ainsi inviter le Conseil constitutionnel à des évolutions jurisprudentielles ou des revirements de jurisprudence.

  • 64 Voir la décision de renvoi, CE 6ème - 5ème chambres réunies, n° 467370 du 2 août 2023. Les associat (...)
  • 65 Voir I. Boucobza, P. Rrapi, « Le message du Conseil constitutionnel aux générations futures : à nou (...)
  • 66 Soulignent la portée novatrice et les implications potentielles de cette consécration, entre autres (...)
  • 67 F. Savonitto, « Le Conseil constitutionnel et le contentieux climatique », AJDA, n° 3, 2022, p. 152
  • 68 M. A. Cohendet, M. Fleury, « La Charte a 20 ans : un grand potentiel à valoriser », Titre VII, n° 1 (...)

31En ce sens, la QPC sur le stockage des déchets radioactifs pourrait représenter un changement de pas. L’interprétation systémique articles 1er à 4 de la Charte à la lumière des considérants 1er et 7 de son préambule, invoquée par les associations et retenue par le Conseil afin de reconnaître la liberté de choix des générations futures quant aux conditions préservant un environnement sain et équilibré, constitue une innovation importante ouvrant de nouvelles perspectives. Tout d’abord, on remarquera que c’est grâce à l’invocation de cette interprétation systémique que la question a été considérée comme nouvelle et a dès lors été renvoyée64. Ensuite, même si la portée de cette consécration dans le cadre de la décision est plutôt limitée pour ne pas dire décevante65, elle constitue sans doute une évolution jurisprudentielle importante ouvrant le chemin à des nouvelles applications66. D’une part, l’invocation de l’obligation de préserver la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins pourra fonder un véritable contentieux climatique, pour l’instant très peu développé devant le prétoire constitutionnel français67. D’autre part, cette consécration opérée sur la base d’une interprétation à la lumière de l’alinéa 7 du Préambule invite à se saisir davantage de l’ensemble des dispositions de ce dernier, dont la non-invocabilité en QPC, déjà fragilisée par sa prise en compte comme élément interprétatif dans le cadre d’une interprétation systémique, mériterait d’être définitivement remise en cause68.

  • 69 En ce sens, Michel Prieur suggérait de considérer que l’article 6 de la Charte, lu à la lumière du (...)

32En conclusion, dans l’exercice de leur rôle incontournable d’acteurs privilégiés des litiges d’intérêt public et de l’usage militant du droit, les associations ne devraient pas hésiter à œuvrer pour une pleine exploitation du potentiel de la Charte, comme le suggère une grande partie de la doctrine. Il ne s’agit pas de les inviter à de purs exercices intellectuels inutiles aux fins des résultats des contentieux dans lesquels elles sont engagées. Reconnaître la pleine invocabilité de la Charte pourrait fonder une nouvelle lecture plus protectrice de l’environnement de l’article 6 (véritable talon d’Achille de la garantie constitutionnelle de l’environnement), lu à la lumière du Préambule et de l’OVC de protection de l’environnement69. Ou encore, une utilisation de l’article 10, selon lequel la Charte « inspire l’action européenne et internationale de la France », pourrait permettre de mobiliser des sources internationales comme éléments interprétatifs, fondant une interprétation systémique tantôt du droit interne à la lumière des sources externes, tantôt du droit dérivé à la lumière de la Charte selon une approche axiologique-substantielle inspirée du pluralisme ordonné.

  • 70 Entretiens avec R. Léost et M. Cornaille, précit.

33Les associations remplissent un rôle essentiel et efficace dans la protection de l’environnement devant le Conseil constitutionnel et sont, davantage que d’autres acteurs, les moteurs de la mise en œuvre juridictionnelle de la Charte. Néanmoins, leurs stratégies, notamment en QPC, pourraient faire preuve d’une plus grande ambition de participer à l’évolution du droit constitutionnel de l’environnement. Deux considérations accompagnent cette conclusion. En premier lieu, quand on parle des limites des stratégies contentieuses des associations, on ne saurait faire abstraction d’éléments très pratiques. L’action contentieuse des associations repose le plus souvent sur un petit effectif de bénévoles, sans pouvoir compter sur les mêmes moyens, financiers et humains, que les lobbies économiques dont elles doivent souvent contrer l’action : cela est évident dans le contentieux a priori, où les associations ont beaucoup de mal à obtenir des déclarations d’inconstitutionnalité. C’est aussi pour cette raison qu’il serait d’autant plus important d’adopter des stratégies d’action conjointe sur le modèle de ce qui se passe dans d’autres types de contentieux où les associations souvent agissent de concert dans le cadre de stratégies contentieuses partagées. Or, à quelques exceptions près, cette convergence de stratégies reposant sur une mutualisant des ressources et des efforts entre plusieurs associations n’est pas observable dans le contentieux de la Charte70.

34En deuxième et dernier lieu, on ne saurait ignorer que toute évolution jurisprudentielle notable dépend certes des arguments invoqués, mais est en définitive le résultat de l’approche du juge constitutionnel. Les limites à la contribution des associations au contentieux de la Charte nous ramènent dès lors inévitablement aux failles du contentieux constitutionnel français en soi, caractérisé par l’approche très déférente du Conseil constitutionnel vis-à-vis du législateur. La mise en œuvre de la Charte est ainsi tout à l’image de cette approche : elle accompagne l’action du législateur plus qu’elle ne la restreint, sans que le vaste potentiel de ce document soit utilisé pour l’obliger à une protection de l’environnement à la hauteur des défis actuels.

  • 71 F. Savonitto, « Faut-il avoir toujours peur de la Charte de l’environnement 20 ans après son écritu (...)
  • 72 Th. Groß, « Why Courts will not Stop Global Warming, but Climate Litigation is Still Useful », Verf (...)

35À rebours de l’expérience d’autres pays, dès lors, les associations en France ne jouent pas le premier rôle dans la construction d’un formant jurisprudentiel car il n’y a pas beaucoup de place pour les évolutions jurisprudentielles dans le contentieux constitutionnel. Ce constat nous renvoie à la fâcheuse question, aussi ancienne que récurrente, de la crainte de l’activisme judiciaire et du gouvernement des juges, maintes fois évoquée même à l’encontre des possibles « dérives » de l’utilisation de la Charte71. Mais le rôle des cours constitutionnelles est aussi de rappeler aux pouvoirs publics, y compris et surtout au législateur, leurs obligations constitutionnelles, d’autant plus lorsqu’il s’agit de contrebalancer les raisons économiques impérieuses (ou l’action d’influence des forces économiques)72. Les associations ne devraient donc pas renoncer à inviter le Conseil constitutionnel à être à la hauteur de son rôle.

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Notes

1 Sur les affaires climatiques, en France et à l’étranger, voir M. Torre-Schaub, « Les procès climatiques à l'étranger », RFDA, 2019, p. 660, et J. Vieira, « L'émergence de l'activisme climatique et l’accès au juge », ibidem, p. 636.

2 D. Amirante, « Environmental Constitutionalism through the Lens of Comparative Law. New Perspectives for the Anthropocene », in D. Amirante, S. Bagni (dir.), Environmental Constitutionalism in the Anthropocene, London-New York, 2022. Le rôle des juges est notamment devenu déterminant dans le contentieux climatique, alors que dans les années 2000 on avait pu croire qu’il resterait marginal en la matière : voir J. Peel & H.M. Osofsky, « Climate Change Litigation », Ann. Rev. Soc. Sci. n° 16/2020, p. 21 (à ce propos, 22). Voir aussi M. Payandeh, « The role of courts in climate protection and the separation of powers », in W. Kahl & M.-P. Weller (dir.), Climate Change Litigation: A Handbook, 2021; M. Torre-Schaub, « Climate Change Litigation and Legitimacy of Judges towards a ‘wicked problem’: Empowerment, Discretion and Prudence», French Yearbook of Public Law n° 1, 2023, p. 135.

3 La référence est à la théorie des formants de R. Sacco sur laquelle v. notamment R. Sacco, La comparaison juridique au service de la connaissance du droit, Paris Economica, 1991. On rappellera, avec P. Legrand, qu’un formant « est un facteur modelant le droit » et que cette notion « va bien au-delà de celle de ‘source de droit’ (…) qui ne serait qu’un sous-ensemble des formants » : P. Legrand, « A propos d’une réflexion sur la comparaison juridique », Revue internationale de droit comparé, Vol. 45 n°4, 1993, p. 883.

4 S. Bagni, « La costruzione di un nuovo “eco-sistema giuridico” attraverso i formanti giudiziale e forense » DPCE Online, v. 50, 2022 ; S. Pitto, « Public interest litigation e contenzioso strategico nell’ordinamento italiano. Profili critici e spunti dal diritto comparato », DPCE OnLine, 2021, p. 1061.

5 S. Scheingold, The Politics of Rights. Lawyers, Public Policy, and Political Change, 2nd ed., Ann Arbor, 2004. Sur la notion de Public Interest Litigation voir M. Cappelletti, « Public Interest Parties » in M. Cappelletti, J.A. Jolowicz, Public Interest Parties and the Active Role of the Judge in Civil Litigation, Giuffré, Milan, 1975 ; de manière générale, il s’agit de litiges « designed to reach beyond the individual case and the immediate client » : E. Rekosh, K. Buchko et al. (dir.), Pursuing the Public Interest. A Handbook for Legal Professionals and Activists, Public Interest Law Initiative, Columbia Law School, New York, 2001, p. 81.

6 L. Israël, « Usages militants du droit dans l’arène judiciaire : le cause lawyering », Droit et société, 2001/3, n° 49 ; Id. L'arme du droit, Paris, Les Presses de Sciences Po, coll. « Contester », 2009 ; D. Lochak, « Les usages militants du droit », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 10 | 2016 ; E. Agriolansky, « Les usages protestataires du droit », in E. Agriolansky et al. (dir.), Penser les mouvements sociaux, Paris, La Découverte, 2010, p. 234.

7 C. Durand, L. Israël, « Porter la cause devant les Hautes Cours. Justiciables et auxiliaires du droit entre politisation et technicisation », Politix, n° 139(3), p. 117. Voir aussi M. Christelle et Ch.-É. Sénac, « QPC et stratégie argumentative des groupes d’intérêt en matière d’interprétation constitutionnelle », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 21, 2022 ; A.M. Lecis Cocco Ortu, « Le rôle des associations dans la protection des personnes vulnérables entre protection des droits et évolution du droit : étude sur les stratégies de litige en QPC », in H. Alcaraz, C. Severino (dir.), Systèmes de contrôle par voie préjudicielle et protection des personnes en situation de vulnérabilité, Confluence des droits, Aix-en-Provence, 2020.

8 Comme indiqué dans le précis de droit de l’environnement dirigé par M. Prieur, « Le contentieux de l'environnement et du cadre de vie est essentiellement un contentieux associatif » : M. Prieur, Droit de l’environnement, Dalloz, Paris, 2023, p. 19.

9 Voir E. Chevalier (dir.), Le juge, quelle voix au service de la protection de l’environnement ?, IERDJ Paris, 2024, et notamment la section du rapport portant sur « Le développement des contentieux stratégiques en matière environnementale, p. 16 sq. Voir aussi : Y. Aguila, « Petite typologie des actions climatiques contre l’État », AJDA, 2019, p. 1853 ; J. Betaille, « Les stratégies contentieuses des associations en matière de protection du climat : de l’application du droit à l’activisme judiciaire », in N.  Kada (dir.), Droit et climat – Interventions publiques locales et mobilisations citoyennes, Dalloz, 2022, p. 109 ; L. Dutheillet de Lamothe, « Le contentieux en droit de l’environnement mené par les associations devant le Conseil d’État », RJE, n° spécial HS, 2019, p. 39 ; A. Gatet, J. Makowiak (dir.), « 50 ans de contentieux de l’environnement – L’apport du mouvement associatif », RJE, n° spécial HS 2019 ; L. Gay, « Défendre l'environnement devant le Conseil constitutionnel. Quelle procédure pour servir la Charte de l'environnement ? » in M. Hautereau-Boutonnet, È. Truilhé. Procès et environnement : quelles actions en justice pour l'environnement ?, Confluence des droits, 2020, p. 119.

10 CC n° 2013-346 QPC.

11 CC n° 2019-823 QPC.

12 CC n° 2021-971 QPC.

13 Ce constat a été dressé, s’agissant du contentieux environnemental devant le juge administratif, par R. Melot, H. V. Pham, « Protection de l’environnement et stratégies contentieuses. Une étude du recours à la justice administrative », Droit et société, 2012/3 n° 82, p. 621, qui définissent les grandes affaires portées par les associations comme « l’arbre qui cache la forêt », d’une part parce que ces affaires, souvent médiatisés, ne serait que des exceptions dans un domaine où rarement on parvient à créer des litiges d’intérêt public avec des enjeux plus larges portant sur la cause environnementale, d’autre part parce que les « requérants-pollueurs » se saisissent tout autant de l’instrument contentieux.

14 Il s’agit de 15 décisions prononcées sur des QPC soulevées par une ou plusieurs associations et de 7 dans lesquelles des associations ont présenté des observations en qualité de tiers intervenant, à savoir CC nos 2011-183/184 QPC ; 2012-262 QPC ; 2012-269 QPC ; 2012-282 QPC ; 2013-308 QPC ; 2013-346 QPC ; 2014-395 QPC ; 2014-396 QPC ; 2014-411 QPC ; 2014 416 QPC ; 2015 518 QPC ; 2016-605 QPC ; 2017-672 QPC ; 2019-823 QPC ; 2020-843 QPC ; 2020-881 QPC ; 2021-891 QPC ; 2021-971 QPC ; 2022-990 QPC ; 2022-991 QPC ; 2023-1055 QPC ; 2023-1066 QPC.

15 Ces documents nous ont été mis à disposition par Raymond Leost, Pilote du réseau Juridique de France nature Environnement (FNE), et par Martine Cornaille, Président de l’association Ensemble pour la planète, que nous remercions chaleureusement pour leur aide précieuse.

16 On recense seulement 4 décisions DC mobilisant la Charte entre 2005 et 2010.

17 N. Huten, M.-A. Cohendet, « La charte cinq ans après : Chronique d'un réveil en fanfare », RJE, 2010, n° 1, p. 37.

18 22 décisions sur 36, au 20 décembre 2024. Par ailleurs, les trois quarts de l’ensemble des déclarations d’inconstitutionnalité prises en QPC sur le fondement de la Charte ont été prononcées à l’issue de procédures initiées (huit sur neuf) ou soutenues (une sur neuf) par des associations.

19 À savoir, 13 décisions depuis février 2017, date à laquelle le Conseil a commencé à publier la liste des auteurs des portes étroites : CC nos 2017-749 DC, 2018-768 DC ; 2018-772 DC ; 2019-781 DC ; 2019-778 DC ; 2020-807 DC ; 2020-809 DC ; 2021-825 DC ; 2021-823 DC ; 2023-848 DC ; 2023-851 DC ; 2023-852 DC.

20 Voir les références indiquées supra, note 7.

21 E. Chevalier (dir.), Le juge, quelle voix au service de la protection de l’environnement ?, cit., p. 18.

22 Entretien avec Raymond Leost, Pilote du réseau Juridique de FNE, 22 août 2023.

23 Sur un total de 22 décisions QPC recensées, FNE apparaît dans 18 comme requérante (9 décisions) ou tiers intervenant (9 décisions).

24 Voir le rapport de la Commission Coppens : https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/054000294.pdf.

25  Réponses données par FNE à un questionnaire de la Commission des lois de l’Assemblée nationale de 2013, cité aussi dans « L’action associative en matière de QPC. Analyse des interventions de FNE », RJE, n° spécial, HS, 2019, p. 27.

26 Voir le site de l’association : https://notreaffaireatous.org/qui-sommes-nous/.

27 Contribution extérieure de l’association NAAT soumise dans le cadre du contrôle de la loi relative à l’énergie et au climat (CC n° 2019-791 DC).

28 L. Israël (dir.), Causes suprêmes ? Les mobilisations politiques du droit devant les hautes cours, Mission Recherche Droit et Justice, Janvier 2021.

29 Entretien avec R. Leost, 22 août 2022. Il s’agissait de l’ordonnance n° 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l'enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l'environnement.

30 CC n° 2013-308 QPC.

31 Questionnaire rempli par Martine Cornaille, 3 septembre 2023.

32 Comme l’indiquait déjà Mauro Cappelletti dans ses études des années 1970 sur l’accès à la justice : voir notamment M. Cappelletti (dir.), Florence Acces to Justice Project, 4 volumes, Leiden-Boston et Milan, Sijthoff-Giuffré, 1978-1979 et M. Cappelletti, B.G. Garth, « Acces to Justice: The Newest Wave in the Worldwide Mouvement to Make Rights Effective », Buffalo Law Review, vol. 27, 1978, p. 181, à ce propos spéc. 193.

33 Encore aujourd’hui le plus invoqué, invoqué dans les deux tiers des QPC ; toutes les 9 déclarations d’inconstitutionnalité prononcées en QPC, l’ont été sur la base du principe de participation, seul ou en combinaison avec d’autres articles.

34 Décret n° 2010-367 du 10 avril 2010 modifiant la nomenclature des installations classées.

35 CC n° 2011-183/184 QPC.

36 CC nos 2012-262, 2012-269, 2012-270, 2012-282, toutes portées par des associations, à l’exception de la n° 270.

37 Sur un total de 7 déclarations d’inconstitutionnalité prononcées sur demande des associations, dans 5 cas le Conseil a différé les effets de la décision ou a prononcé des déclarations avec effet de date à date.

38 La publication des « portes étroites » et leur inscription dans le règlement intérieur dans la forme de « contributions extérieures » n’a pas changé leur statut, qui reste celui de documents extérieurs à la procédure dont le Conseil prend connaissance sans pour autant être tenu d’en rendre compte.

39 CC n° 2021-825 DC.

40 Contribution extérieure de Greenpeace France, pp. 24-25.

41 Ibidem, p. 23.

42 CC n° 2019-791 DC.

43 Pour les différents fondements du principe, en plus des travaux fondateurs de Michel Prieur (notamment M. Prieur, « La non-régression, condition du développement durable », Vraiment durable, n° 3, 2013, p. 179), voir É. Chevalier, J. Makowiak Jessica (dir.), « Dix ans de QPC en matière d’environnement : Quelle (R)évolution ? », Rapport final, novembre 2020, spéc. p. 82. Voir aussi la contribution extérieure des universitaires sous la déc. n° 2020-809 DC, p. 20 sq.

44 Il s’agit de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique et de celle relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques pour la culture des betteraves.

45 Voir la lettre de saisine et, sur ce grief, le cons. 9 de la déc. CC n° 2022-809.

46 Contribution extérieure de la Ligue des droits de l’homme, p. 7-8.

47 Entendu ici comme le fait que le Conseil ne l’a pas explicitement reconnu, mais même pas explicitement exclu, contrairement à ce qui est indiqué dans le commentaire (p. 11) et dans les abstracts de la décision.

48 CC n° 2022-843 DC du 12 août 2022.

49 M. Fleury, M.A. Cohendet, « ‘Work still in progress’ : chronique de droit constitutionnel sur la Charte de l’environnement », RJE, Vol. 47, n° 4, 2022, p. 837.

50 Contribution extérieure de Greenpeace France sous déc. n° 2021-825 DC, précit.

51 CC n° 2023-852 DC.

52 Contribution extérieure de la ville de Genève, de l’Association de concertation et de proposition pour l’aménagement et les transports (ACPAT) et d’Action Abandon Chablais et contribution extérieure de l’association Agir pour l’environnement, p. 13 et 18, rédigées par Maîtres Christian Huglo et Corinne Lepage.

53 Contribution extérieure de FNE.

54 On remarquera que le droit européen (règlement CE n° 1107/2009) a été visé dans la déc. n° 2022-809 DC, sans qu’il soit ensuite cité dans la motivation.

55 Par ex., la jurisprudence de la Cour constitutionnelle belge est citée à propos de la reconnaissance du principe de non-régression.

56 L. Cuocolo, « Dallo Stato liberale allo “Stato ambientale”. La protezione dell’ambiente nel diritto costituzionale comparato », DPCE online, 2, 2022, 1071-1075.

57 Comme dans le cas de la jurisprudence sur l’amoindrissement des garanties de la protection de l’environnement comme forme faible/modérée de principe de non-régression.

58 Dans les délais de remise de cet écrit, une QPC a été soulevée mobilisant, entre autres, le principe constitutionnel prescrivant l’éducation et la formation à l’environnement issu de l’article 8 pour contester les normes en matière de détention et d’exploitation à des fins de spectacles d’animaux non domestiques : voir affaire n° 2024-1121 QPC.

59 Dans la décision n° 2013-346 QPC, le Conseil considère le moyen inopérant et ne répond pas sur le fond, estimant que les dispositions contestées mettaient en œuvre le principe de prévention découlant de l’art. 3 et non pas le principe de précaution.

60 La société contestait une violation de l’article 5 en raison d’une « fausse application de ce principe » en dehors de l’hypothèse pour laquelle il aurait été conçu (risque suffisamment étayé sur des données scientifiques fiables) et de l’absence de mesure prises parallèlement à l’interdiction pour atténuer ces risques. Voir déc. de renvoi et audience, min. 4 ss.

61 Mémoire QPC de FNE et audience de traitement de la QPC, minute 20 ss. Voir aussi M. Christelle et Ch.-É. Sénac, « QPC et stratégie argumentative des groupes d’intérêt en matière d’interprétation constitutionnelle », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 21, 2022, p. 6. FNE et Greenpeace, toutefois, ont aussi réfuté farouchement l’argument selon lequel l’existence de risques ne serait pas suffisamment documentée.

62 Audience, min. 33 ss. (voir CC n° 2012-283 QPC).

63 V. Champeil-Desplats, « Charte de l'environnement : La QPC bute sur l’incipit », La Revue des droits de l'homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, 2014.

64 Voir la décision de renvoi, CE 6ème - 5ème chambres réunies, n° 467370 du 2 août 2023. Les associations requérantes invoquaient aussi un principe de fraternité entre les générations, qui résulterait du Préambule et des articles 2 et 72-3 de la Constitution.

65 Voir I. Boucobza, P. Rrapi, « Le message du Conseil constitutionnel aux générations futures : à nous la souveraineté énergétique, à vous les déchets nucléaires », Questions constitutionnelles, 12 février 2024 ; C. Portier, M. Bonnet, « Le Conseil constitutionnel a-t-il enfoui les générations futures ? Réflexions sur la décision 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023 », RDLF, chronique n° 13, 2024 ; F. Savonitto, « Chronique de droit constitutionnel de l’environnement », Questions constitutionnelles, 8 avril 2024.

66 Soulignent la portée novatrice et les implications potentielles de cette consécration, entre autres : S. Salles, « Constitutionnalisme vert et déchets nucléaires : consécration historique de la liberté de choix des ‘générations futures’ », La Gazette du Palais, décembre 2023, n° 40, pp. 8-12 ; L. Radisson, « Le Conseil constitutionnel affirme la liberté de choix des générations futures », Droit de l’environnement, décembre 2023, n° 327, pp. 419-420 ; C. Peruso, « Protection des droits des générations futures par le Conseil constitutionnel : les apports de la QPC du 27 octobre 2023 », Dalloz actualité, novembre 2023 ; L. Gay, « Environnement et changement climatique : le Conseil constitutionnel fait entrer en scène les générations futures. Commentaire de la décision n° 2022-843 DC du 12 août 2022 », RFDC, n° 134, juin 2023, p. 461.

67 F. Savonitto, « Le Conseil constitutionnel et le contentieux climatique », AJDA, n° 3, 2022, p. 152.

68 M. A. Cohendet, M. Fleury, « La Charte a 20 ans : un grand potentiel à valoriser », Titre VII, n° 13, 2024.

69 En ce sens, Michel Prieur suggérait de considérer que l’article 6 de la Charte, lu à la lumière du préambule, a pour effet de « situer l’intérêt environnemental au même niveau que les autres droits de l’Homme et en tant qu’intérêt fondamental de la Nation » et qu’il doit donc être considéré comme une garantie apportée aux articles 1er et 2 de la Charte : M. Prieur, « Une vraie fausse création juridique : le principe de non-régression », RJE, numéro spécial, 2016, p. 319.

70 Entretiens avec R. Léost et M. Cornaille, précit.

71 F. Savonitto, « Faut-il avoir toujours peur de la Charte de l’environnement 20 ans après son écriture ? », L’Humanité, 4 décembre 2024.

72 Th. Groß, « Why Courts will not Stop Global Warming, but Climate Litigation is Still Useful », VerfBlog, 2024/3/12, https://verfassungsblog.de/why-courts-will-not-stop-global-warming-but-climate-litigation-is-still-useful/.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Anna Maria Lecis Cocco Ortu, « Les stratégies des associations dans le contentieux constitutionnel de la Charte : un bilan de la contribution apportée à l’évolution jurisprudentielle »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 27 | 2025, mis en ligne le 03 mars 2025, consulté le 09 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/21652 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13h4y

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Auteur

Anna Maria Lecis Cocco Ortu

Anna Maria Lecis Cocco Ortu est maitre de conférences en droit public à Sciences Po Bordeaux, CED UMR 5116

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Droits d’auteur

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