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Dossier Thématique : La Charte de l'environnement a vingt ans : de l'utilité juridique d'un texte constitutionnel
IV. Le futur de la Charte de l’environnement

Le Conseil constitutionnel, la Charte et les personnes privées : vers un effet horizontal de l’article 1er ?

Marine Fleury et Rodolphe Royal

Résumés

Si, depuis l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, l’attention de la doctrine a essentiellement porté sur son applicabilité directe et son invocabilité, les effets horizontaux que la Charte est susceptible de déployer dans les rapports entre personnes privées n’ont en revanche été que peu interrogés. Cette interrogation n’en est pas moins légitime, compte tenu des incidences que les activités privées sont susceptibles d’avoir sur la réalisation des droits environnementaux. Dans ce contexte, la présente contribution entend déterminer si la jurisprudence du Conseil constitutionnel laisse entrevoir des obligations de protection du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé énoncé par l’article premier de la Charte, qui, adressées au législateur, permettraient d’assurer la garantie de ce droit dans les rapports entre personnes privées. Si un terreau certainement favorable à de telles obligations peut être constaté, son potentiel n’en est pas moins considérablement neutralisé.

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Texte intégral

« Ces normes [environnementales] sont relativement récentes, (…) elles s’imposent tant au législateur qu’au juge qui doit dans toute la mesure du possible interpréter le Code civil dans un sens qui leur soit conforme voire, sous certaines conditions, écarter l’application des dispositions du Code qui seraient non conformes. En procédant ainsi le juge n’adopte pas une démarche militante ; il se borne à tirer les conséquences de principes auxquels le constituant, en modifiant la Constitution, ou le législateur en autorisant la ratification de conventions internationales, ont donné force obligatoire et qui font généralement l’objet d’un large consensus ».

Christophe Soulard,

Premier président de la Cour de Cassation,

  • 1 Christophe soulard, Discours inaugural prononcé à l’occasion du colloque organisé le 17 octobre 202 (...)

Discours inaugural du 17 octobre 20241

1L’audace de Christophe Soulard est certaine. En effet, en droit français, il n’est nullement évident que le juge judiciaire soit tenu d’interpréter les dispositions du Code civil à la lumière des normes constitutionnelles environnementales, et de donner par là-même à ces dernières un effet horizontal. En tout état de cause, une telle affirmation appelle une réflexion sur la manière dont les droits environnementaux énoncés par la Constitution pourraient produire des effets dans les relations entre les personnes privées.

  • 2 Xavier magnon, « L’accès à la justice dans la théorie générale du droit », in J. Betaille (dir.), L (...)
  • 3 Ainsi, par exemple, Xavier Magnon avait-il pu relever le curieux paradoxe qui conduisait tout à la (...)

2Cette question se pose avec une acuité particulière s’agissant de l’article 1er de la Charte qui énonce expressément le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Les titulaires, les bénéficiaires et les débiteurs de ce droit sont relativement indéterminés, tout comme la prestation à laquelle il obligerait ces derniers – assurer un environnement équilibré et respectueux de la santé2. Si, les premières années de la Charte, l’attention de la doctrine s’est essentiellement portée sur l’applicabilité directe et l’invocabilité de la Charte, et notamment de l’article 1er3 , la portée ou la qualification de la norme énoncée à l’article 1er n’a pas été tellement discutée.

  • 4 Pour un état des lieux, qui contraste l’absence de réflexion française avec son avancement en droit (...)
  • 5 Pour un aperçu en droit comparé, , voir Oliver Gerstenberg, « Horizontal Effect », in Richard bella (...)
  • 6 Voir en ce sens Dieter grimm, « Rückkehr zum liberalen Grundrechtsverständnis », in ders., Die Zuku (...)
  • 7 Il s’agit là de la terminologie établie de la doctrine constitutionnaliste allemande. Voir par exem (...)
  • 8 Voir les analyses de la Cour constitutionnelle fédérale allemande dans l’arrêt Lüth, qui, séminal, (...)

3Pour l’heure, la question des effets horizontaux de la Charte n’a été que peu étudiée. Cette observation n’étonne guère. Peu d’études ont été consacrées, en droit français, à l’effet horizontal des droits fondamentaux4. L’effet horizontal est pourtant un enjeu classique de la théorie des droits fondamentaux, auquel les ordres juridiques apportent des réponses diverses5. L’effet dit « vertical » des droits fondamentaux répond à une conception « libérale »6 ou « défensive »7 de ces droits, qui permet à l’individu de s’opposer aux atteintes qu’y porterait l’État-puissance publique8. Par comparaison, la consécration d’un effet horizontal tire les conséquences du constat que les atteintes aux droits fondamentaux sont tout autant susceptibles d’être le fait de puissances privées que de la puissance publique. Garantir l’effectivité de tels droits supposerait alors qu’ils puissent être opposés aussi bien aux personnes privées qu’à la puissance publique. Ce constat s’impose pour l’article 1er de la Charte de l’environnement car les activités privées sont tout autant susceptibles de compromettre l’existence d’un « environnement équilibré et respectueux de la santé » que les activités étatiques. Le Code de l’environnement en est d’ailleurs l’illustration : il instaure un ensemble de polices administratives spéciales dont l’objet est d’encadrer de nombreuses d’activités économiques en raison de leurs impacts environnementaux et sanitaires. Le législateur a donc réglementé les activités privées pour des raisons environnementales, avant même que la question de l’effet horizontal des droits constitutionnels n’ait eu à se poser. Ainsi, la puissance reconnue aux individus par l’exercice de leurs droits et libertés économiques – liberté d’entreprendre, liberté contractuelle, droit de propriété – semble avoir été perçue, sinon comme une des causes, du moins comme un des facteurs rendant possible des dommages environnementaux.

  • 9 Sur les rapports entre « obligations positives de protection » et effet horizontal des droits fonda (...)

4Depuis la constitutionnalisation du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé à l’article 1er de la Charte, se pose la question des obligations que cette disposition ferait peser sur le législateur pour la concrétisation de cet effet horizontal. Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois, cette concrétisation pourrait en effet prendre la forme d’« obligations positives de protection » de ce droit, qui prescrivent au législateur de le garantir contre les atteintes que pourraient y porter des personnes privées9. Elle peut alors conduire le législateur à imposer, à son tour, la garantie de ce droit à d’autres organes, qu’il s’agisse d’autorités administratives ou de juridictions.

5Aussi, à l’heure des vingt ans de la Charte, la présente contribution étudie les potentialités de l’article 1er de la Charte dans les rapports entre personnes privées. Pour y parvenir, l’étude propose d’abord de faire apparaître, à partir d’une étude de la jurisprudence du Conseil, si ce dernier n’a pas déjà adressé au législateur de telles obligations positives, pour lui prescrire de réglementer les activités de personnes privées, en limitant le cas échéant leurs droits économiques, de telle sorte que ces activités ne portent pas une atteinte excessive aux intérêts environnementaux protégés. Dans l’affirmative, elle propose d’identifier dans un second temps les effets susceptibles d’être rattachés à ces obligations.

6Les résultats de cette étude sont ambivalents. Certes, le Conseil constitutionnel ne s’est pas doté d’une doctrine sur la fonction protectrice de la Charte en tant que telle. Toutefois, plusieurs indices révèlent le potentiel que recèle l’article 1er pour l’émergence d’obligations positives de protection à la charge du législateur (I). En l’état de la jurisprudence constitutionnelle, ce potentiel semble néanmoins neutralisé par le peu d’effet que lui attache le Conseil constitutionnel (II).

I – Un potentiel existant

7L’étude de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l’application de la Charte laisse apparaître deux constats propices au déploiement de l’effet horizontal de l’article 1er. Le Conseil ne s’est pas contenté d’affirmer le principe même de l’existence d’obligations de protection environnementale que l’article 1er de la Charte ferait peser sur le législateur dans les rapports entre personnes privées (A). Il a également précisé les modalités de contrôle de la violation de ces obligations (B).

A – Un principe affirmé

8« Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » : la très grande généralité des termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement pose la question de sa portée : produit-il seulement ses effets dans les rapports verticaux entre l’État et les personnes privées ou également dans les rapports horizontaux entre personnes privées ? La jurisprudence semble indiquer que le Conseil constitutionnel adresse au législateur des obligations positives pour la garantie de l’effet horizontal ce droit.

  • 10 A contrario CC, Décision n°2018-772 DC du 15 novembre 2018, Loi portant évolution du logement, de l (...)
  • 11 On a pu néanmoins constater la difficulté d’identifier les dispositions de la Charte invoquées par (...)
  • 12 Ainsi du « devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement » (artic (...)
  • 13 Voir not. M. prieur, « Promesses et réalisations de la Charte de l’environnement », NCCC, n°43, avr (...)

9Si le Conseil constitutionnel semble avoir consacré le principe de telles obligations, c’est alors en les fondant, dans la majorité des cas10, sur une lecture conjointe de l’article 1er et des articles 2, 3 et 4 de la Charte de l’environnement11. Il est vrai que ces trois derniers articles font explicitement peser sur « toute personne » une obligation de protection de l’environnement. Leur rédaction plaide pour qu’une telle obligation soit reconnue à la charge de personnes privées autant que de personnes publiques. Chacune des obligations énoncées par ces articles12 peut ainsi être envisagée comme le corollaire, ou la condition nécessaire, du « droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » énoncé par l’article 1er13. Le droit énoncé par l’article 1er déploierait ainsi ses effets aussi bien dans les rapports verticaux entre personnes publiques et privées que dans les rapports horizontaux entre personnes privées.

  • 14 CC, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z, cons. 5 ; décision n° 2019-781 DC du 16 (...)

10Le Conseil constitutionnel a explicitement admis cet effet horizontal de l’article 1er de la Charte, alors lu à la lumière de ces autres dispositions. Pour consacrer un devoir de vigilance environnementale des personnes privées, il a affirmé, à propos des articles 1 et 2 de la Charte, que « le respect des droits et devoirs énoncés en termes généraux par ces articles s’impose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif mais également à l’ensemble des personnes »14. Plutôt que de ne fonder ce devoir de vigilance que sur l’article 1er, le Conseil constitutionnel le fonde ici sur sa combinaison avec l’article 2, qui adresse explicitement une obligation de préservation de l’environnement à « toute personne », publique comme privée. Dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la consécration de cet effet horizontal prend la forme d’obligations positives adressées au législateur pour la protection de ce droit dans les rapports entre personnes privées.

11Deux types d’obligations positives adossées à l’effet horizontal du droit à la préservation d’un environnement équilibré et respectueux de la santé semblent, plus précisément, avoir jusqu’ici été énoncées par le Conseil constitutionnel.

  • 15 CC, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z. et autre, cons. 7.

12En premier lieu, l’obligation de vigilance environnementale pesant sur les personnes privées implique, de la part du législateur, qu’il maintienne des mécanismes d’engagement de la responsabilité de ces personnes, compte tenu des dommages qu’elles seraient susceptibles de causer à l’environnement15. Le devoir de vigilance environnementale ne pèse toutefois sur les personnes privées qu’à raison d’activités autorisées, susceptibles de causer un tel dommage.

  • 16 CC, Décision n°2018-772 DC du 15 novembre 2018, Loi portant évolution du logement, de l’aménagement (...)
  • 17 CC, Décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022, France nature environnement, para 13.
  • 18 CC, Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature (...)

13En second lieu, la garantie du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé impose au législateur de soumettre certaines activités à certaines conditions, liées à la préservation de l’environnement. Comme le suggère la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette garantie peut être assurée par la soumission de certaines activités à un régime d’autorisation préalable, délivrée par l’administration après vérification de conditions liées à la préservation de l’environnement. Ainsi, une disposition législative permettant la construction d’ouvrages ou d’installations dans une zone littorale « en discontinuité avec l’urbanisme » ne contrevient pas aux articles 1 et 2 de la Charte, dès lors qu’elle soumet cette construction à une autorisation administrative, délivrée après que ladite autorité a encadré les atteintes environnementales qui en résulte16. À l’inverse, une disposition législative qui n’oblige pas l’autorité administrative à prendre en compte les conséquences environnementales liées à la prolongation d’une concession minière méconnaît les articles 1 et 3 de la Charte17. Ici, le régime d’autorisation préalable permet de conforter l’effet horizontal de l’article 1er de la Charte de l’environnement. Il conduit en effet à encadrer des activités privées susceptibles de porter atteinte au droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé de personnes tierces. Sa mise en œuvre ne fait alors que traduire une obligation de protection de l’environnement issue du droit énoncé par l’article 1er de la Charte de l’environnement, qui pèse sur le législateur compte tenu des atteintes que pourraient y porter des personnes privées tierces. En tout état de cause, la consécration de cette obligation de soumettre certaines activités à des conditions environnementales soulève la question de savoir s’il n’incomberait pas a fortiori au législateur d’interdire de manière catégorique d’autres activités, qui seraient par elles-mêmes, et indépendamment des conditions auxquelles elles seraient subordonnées, excessivement nocives à l’environnement. Le Conseil constitutionnel a en ce sens pu juger que le législateur pouvait interdire la production, le stockage, la circulation ou l’usage de produits phytopharmaceutiques en vue de préserver l’environnement18. Il n’a pas pour autant précisé si cette habilitation n’est que le corollaire d’une obligation d’interdire ces productions, stockage, circulation ou usage, compte tenu de la nocivité de tels produits.

  • 19 CC, Décision n° 2019-823 QPC, Union des industries de la protection des plantes, précité, para 6.
  • 20 CC, Décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, Association Meuse nature environnement et autres, (...)

14Quoi qu’il en soit, le Conseil a retenu une interprétation particulièrement large du champ d’application spatial de l’habilitation (et donc éventuellement de l’obligation) d’interdire adressée au législateur. Pour une telle interdiction, le législateur serait en effet « fondé à tenir compte des effets que les activités exercées en France peuvent porter à l’environnement à l'étranger »19. Plus récemment, il a retenu une interprétation tout aussi large du champ d’application temporel de l’obligation de préservation d’un environnement équilibré et respectueux de la santé que ferait peser sur lui l’article 1er de la Charte de l’environnement, alors lu à la lumière du septième alinéa de son préambule. Comme il a pu l’affirmer à l’occasion de sa décision Association Meuse nature environnement, il appartient au législateur, « lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à un environnement équilibré et respectueux de la santé, [de] veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard »20. Mais la consécration de cette obligation soulève alors une foule de questions encore non résolues. À partir de quand doit-on considérer que la « capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins » est compromise, et que recouvrent de tels besoins ?

15Le Conseil ne s’est toutefois pas contenté d’adresser au législateur des obligations de protection particulièrement larges. Il a également précisé les modalités de contrôle de leur violation.

B – Un contrôle précisé

  • 21 Voir par exemple : CC, Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Envi (...)
  • 22 Cf. la décision Schwangerschaftsabbruch I de la Cour constitutionnelle allemande, qui consacra expl (...)

16Les obligations que le Conseil constitutionnel a pu inférer de l’effet horizontal de l’article 1er de la Charte suggèrent la diversité des moyens par lesquels le législateur peut assurer la garantie du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé dans les rapports entre personnes privées. Compte tenu de cette diversité, le Conseil constitutionnel a reconnu au législateur une marge d’appréciation quant au choix des moyens par lesquels assurer cette garantie : selon le Conseil, il « ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle du législateur sur les moyens par lesquels le législateur entend mettre en œuvre le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »21. En admettant cette marge d’appréciation, le Conseil constitutionnel rejoint la solution retenue par la Cour constitutionnelle fédérale allemande en matière d’obligations positives de protection : de telles obligations ne constituent que des obligations de résultat, et laissent au législateur le choix des moyens par lesquels assurer la garantie des droits fondamentaux22. Cette marge d’appréciation s’expose alors toutefois à deux types de limites.

  • 23 Sur cette dimension des obligations positives de protection, Dieter grimm, « The protective functio (...)

17La première limite tient à ce que cette marge d’appréciation ne porte que sur le choix des moyens par lesquels réaliser l’obligation de protection pesant sur le législateur. Elle ne saurait donc ni dispenser le législateur de cette obligation de protection, ni par là-même occulter, selon les termes de la Cour constitutionnelle fédérale allemande, l’« interdiction de défaillance » (Untermassverbot) qui pèse sur le législateur en matière de protection des droits fondamentaux, face aux atteintes que pourraient y porter des personnes privées23.

  • 24 CC, Décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022, France nature environnement, para 13.
  • 25 CC, Décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, Loi relative à la croissance et la transformation des e (...)

18Comme le suggère la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la violation de cette interdiction peut elle-même revêtir des formes diverses. Elle peut, d’abord, se traduire par une simple abstention du législateur à prendre des mesures de nature à assurer la garantie des droits, face aux atteintes que pourraient y porter des personnes privées. C’est le cas lorsque le législateur ne subordonne pas la prolongation d’une concession minière à la prise en compte de ses effets environnementaux24. Cette abstention peut conduire à une incompétence législative, lorsqu’elle résulte d’une insuffisante détermination des obligations environnementales qui pèsent sur les personnes privées. Fondé sur l’article 34 de la Constitution, aux termes duquel « la loi détermine les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement », le grief d’incompétence négative pourra se cumuler à celui de la violation du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé énoncé par l’article 1er de la Charte de l’environnement qui oblige le législateur à prendre les mesures positives de nature à assurer la garantie de ce droit. Le Conseil constitutionnel a pu toutefois juger que le législateur ne commettait pas une telle incompétence négative, ni ne violait le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, lorsqu’il se contente de prévoir qu’un cahier des charges « détermine les modalités selon lesquelles Aéroports de Paris exerce ses missions en tenant compte des effets environnementaux de ses activités »25.

  • 26 C’est là une conséquence du rejet de la théorie de l’« effet-cliquet » des droits fondamentaux par (...)
  • 27 Par exemple, CC, Décision n°2020-809 DC, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certa (...)
  • 28 CC, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z. et autre, cons. 7.
  • 29 CC, Décision n° 2022-991 QPC du 13 mai 2022, Association France nature environnement et autres, par (...)

19La violation de l’« interdiction de défaillance » pesant sur le législateur peut, ensuite, résulter d’une action positive de ce dernier, consistant à remettre en cause l’existence de mécanismes de garantie du droit énoncé par l’article 1er, face aux atteintes que pourraient y porter des personnes privées. C’est là l’hypothèse de la privation de garantie légale du droit énoncé par l’article 1er de la Charte. Une telle privation n’est pas nécessairement avérée dans le cas où le législateur se contente de remettre en cause certains seulement de ces mécanismes, pour autant que d’autres demeurent26. Comme le rappelle le Conseil constitutionnel, « il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, d'adopter des dispositions nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité et de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, dès lors que, dans l'exercice de ce pouvoir, il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel »27. Ainsi, ne méconnaît pas l’article 1er de la Charte de l’environnement la privation de la possibilité d’engager une responsabilité sans faute pour « trouble anormal du voisinage », dès lors que demeure la possibilité d’engager une responsabilité pour faute du fait d’activités dommageables à l’environnement28. Dans le même sens, exempter des moulins hydrauliques de règles visant à assurer la circulation de poissons migrateurs ne contrevient pas à l’article 1er de la Charte dès lors que cette exemption ne remet pas en cause l’obligation, pour l’autorisation ou la concession de ces ouvrages, de maintenir un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces aquatiques29.

  • 30 CC, Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, (...)
  • 31 CC, Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature (...)
  • 32 Ibid., para 39.
  • 33 CC, Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, (...)

20La seconde limite à laquelle s’expose la marge d’appréciation du législateur tient à la nécessité, pour déterminer les moyens par lesquels assurer le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, de concilier ce droit avec d’autres intérêts juridiquement protégés, de valeur constitutionnelle. La garantie du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé peut ainsi justifier l’atteinte législative à la liberté d’entreprendre dérivant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen. Mais la liberté d’entreprendre représente alors une limite à la garantie législative de ce droit, dans la mesure où l’atteinte qui y est portée doit être proportionnée à cette garantie. Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion d’opérer un tel contrôle de proportionnalité au sujet de l’atteinte à la liberté d’entreprendre résultant de l’interdiction de « la production, le stockage et la circulation en France des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées, en raison de tels effets, par l'Union européenne »30, ou encore d’« utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits »31. Certes, il a justifié une telle atteinte par « l’objectif d’intérêt général de protection de l’environnement »32, puis les « objectifs de valeur constitutionnelle de protection de la santé et de l’environnement »33 respectivement déduits du préambule de la Constitution de 1946 et du préambule de la Charte de l’environnement. Cette atteinte aurait néanmoins tout autant pu être fondée sur le « droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé » de l’article 1er de la Charte, compte tenu de la similarité du contenu de ce droit avec de tels objectifs. En prescrivant au législateur de prendre des mesures positives de nature à assurer ce droit, l’article 1er de la Charte habilite par là-même le législateur à restreindre la liberté d’entreprendre pour la garantie de ce droit, pour autant que cette restriction soit proportionnée à une telle restriction.

  • 34 CC, Décision n°2021-964 QPC du 20 janvier 2022, Société civile immobilière et agricole du Mesnil.

21La conciliation entre le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé et d’autres intérêts juridiquement protégés peut toutefois non pas seulement restreindre, mais également conforter la marge d’appréciation du législateur. Si ce droit peut justifier des atteintes à d’autres intérêts juridiquement protégés, ces derniers peuvent, inversement, justifier des atteintes, et, partant, un niveau de protection moindre du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé face aux atteintes que pourraient y porter des personnes privées34.

  • 35 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché (...)
  • 36 Ibid., para 24.
  • 37 CC, Décision n°2022-843 DC du 12 août 2022, Loi portant mesures d’urgence pour la protection du pou (...)
  • 38 Ibid., para 12.
  • 39 Ibid., para 15.

22Le Conseil constitutionnel a ainsi justifié l’atteinte à ce droit résultant de l’autorisation de « l’usage de certains produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances » par le « motif d’intérêt général » de préservation des entreprises agricoles et industrielles et de leurs capacités de production35. Compte tenu de son caractère limité, cette « limitation apportée à l’exercice » du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé serait « proportionnée à l’objectif poursuivi », et ne le priverait pas de garanties légales36.  Dans le même sens, le Conseil, se fondant alors sur le préambule de la Charte, aux termes duquel « la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation », a pu affirmer que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique » peuvent justifier des atteintes au droit énoncé par l’article 1er de la Charte de l’environnement37. Pour la sauvegarde de ces intérêts fondamentaux, le législateur peut ainsi prévoir « le maintien en exploitation d’un terminal méthanier flottant ainsi que l’installation d’un tel terminal sur le site portuaire du Havre [...] dans le cas d'une menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz »38. Compte tenu de son caractère limité, et des obligations environnementales dont il fait l’objet, ce maintien ne méconnaît pas l’article 1er de la Charte de l’environnement39.

23La jurisprudence du Conseil constitutionnel suggère ainsi que celui-ci ait identifié des obligations de protection environnementale pesant sur le législateur sur la base desquelles l’effet horizontal des droits environnementaux est susceptible de se déployer. La mise en œuvre du contrôle de la violation de ces obligations suggère néanmoins leur neutralisation.

II - Un potentiel neutralisé

24Les germes d’une doctrine des obligations positives prises en vertu de l’article 1er ont donc bien été posés par le Conseil constitutionnel. Toutefois, ils peinent à donner des fruits en raison de la neutralisation de leurs effets par le Conseil constitutionnel (A), à laquelle ce dernier pourrait décider de renoncer (B).

A - Une neutralisation avérée

25Les formes de neutralisation de ces obligations sont nombreuses. L’étude de la jurisprudence constitutionnelle permet d’en identifier trois : l’impossibilité du contrôle des obligations positives d’une part, la mise en œuvre limitée des modalités de contrôle des obligations positives d’autre part, et enfin, la mobilisation des effets horizontaux au détriment de la protection de l’environnement.

26Tout d’abord, il est des cas dans lesquels le contrôle des obligations positives est rendu impossible – c’est là la première forme de leur neutralisation. Cette situation correspond à deux hypothèses distinctes.

  • 40 CC, Décision n° 2011-116 précitée.
  • 41 CC, Décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, Loi relative à la croissance et la transformation des (...)
  • 42 CC, Décision n° 2017-750 DC du 23 mars 2017, Loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères (...)
  • 43 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché (...)
  • 44 Ibid, para. 13.
  • 45 Dans le même sens, v. CC, Décision n° 2020-881 QPC du 5 février 2021, Association Réseau sortir du (...)

27La première tient au non-recours à l’obligation positive de vigilance en matière environnementale. À la suite de la décision Michel Z40, le Conseil constitutionnel n’a que peu remobilisé cette obligation dans le cadre des rapports entre personnes privées41. Dans plusieurs décisions, il n’en fait pas mention alors que la disposition législative critiquée aurait pu être contestée sur ce fondement. Tel est le cas dans sa décision du 23 mars 2017, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre42. Bien que cette loi ait pour objet d’introduire, dans le Code de commerce, un plan de vigilance, ni le dossier documentaire ni la décision elle-même, ne font mention de la Charte ou, a fortiori, de l’obligation de vigilance environnementale. Certes, dans cette décision, l’absence de mobilisation est dépourvue de conséquences, la disposition législative contestée étant jugée conforme à la Constitution. Toutefois, dans d’autres hypothèses, le non-recours à l’obligation de vigilance a eu des effets. Ce fut le cas, par exemple, à l’occasion de la décision du 10 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de produits néonicotinoïdes43. Dans ce cas, pour apprécier la conformité à la Constitution des dérogations introduites à l’interdiction faite de mettre sur le marché des produits phytosanitaires, le Conseil énonce que le législateur doit « prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement mentionné à l’article 2 de la Charte de l’environnement et ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement »44. Aucune mention donc de la mise en œuvre de l’obligation de vigilance pesant sur les cultivateurs eu égard aux atteintes environnementales provoquées par leurs usages desdits produits alors que la disposition, défavorable à la protection de l’environnement, sera jugée conforme à la Constitution45. Dans cette première hypothèse, le non-recours à l’obligation positive de vigilance est la conséquence du silence des saisissants sur ce point et du refus du Conseil constitutionnel de se saisir d’office de l’argument.

  • 46 CC, Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Environnement et autre, (...)
  • 47 CC, Décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014, Société Casuca.
  • 48 Notons que cette distinction entre protection de l’environnement et du cadre de vie semble conforté (...)
  • 49 Cf. article L. 110-1 du Code de l’environnement.

28L’autre hypothèse tient au non-recours à la Charte de l’environnement comme norme de référence du contrôle. Dans plusieurs décisions, le non-recours aux obligations positives résulte du non-recours à la Charte, le grief tiré de la contrariété d’une disposition législative à son égard étant jugé inopérant. Cela fut le cas pour la contestation des règles encadrant le recours aux bâches publicitaires et les dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires46 ou encore pour les servitudes légales d’abattage des arbres en limite de propriété47. Dans ces deux cas, l’inopérance de la Charte semble acquise soit sur le fondement d’une règle de minimis – l’arrachage d’un arbre ne porte pas atteinte à l’environnement – ou d’une distinction entre l’environnement et le paysage48, le second n’étant pas protégé au titre de la Charte, alors qu’il l’est au titre du Code de l’environnement !49

  • 50 Patrick wachsmann, « Misère du contrôle de constitutionnalité des lois en France. La décision relat (...)
  • 51 Ibid.
  • 52 CC, Décision n° 2024-868 DC du 17 mai 2024, Loi relative à l’organisation de la gouvernance de la s (...)
  • 53 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché (...)
  • 54 CC, Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.
  • 55 V. pour la décision relative à la loi ELAN, Patricia rrapi, « Face au bulldozer « ELAN », le Consei (...)
  • 56 CC, Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Environnement et autre;(...)
  • 57 CC, Décision n° 2021-946 QPC du 19 novembre 2021, Société Pétroles de la côte basque.
  • 58 CC, Décision n° 2016-737 DC, 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité́, de la nature (...)
  • 59 CC, Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.

29La deuxième forme de neutralisation des obligations positives issues de la Charte dérive de la mise en œuvre des modalités de contrôle des obligations positives. Ce constat concerne autant le contrôle de proportionnalité que celui des garanties légales. En premier lieu, s’agissant du contrôle de proportionnalité, la mise en œuvre du contrôle par le Conseil montre en la matière comme dans d’autres ses limites. Si le Conseil constitutionnel n’a que récemment soumis le contrôle de l’obligation positive de protection de l’environnement au contrôle de proportionnalité, la motivation de ses décisions s’apparente à un copier-coller des dispositions législatives mises en œuvre dans la loi pour concrétiser ladite obligation. En somme le Conseil applique une « recette »50 :  constater que le législateur a poursuivi un certain objectif, énumérer les conditions dans lesquelles il a entendu le poursuivre, puis conclure, par voie de conséquence, que le grief tiré de la méconnaissance de l’article 1er doit être écarté. Le contrôle de proportionnalité s’apparente ainsi à une « formule magique »51, le Conseil se gardant d’expliciter les raisons qui le conduisent à estimer en quoi et pourquoi les dispositions dont il est saisi assurent une mise en œuvre proportionnée dudit droit. Une conséquence s’en infère : il est impossible de prédire les garanties qui s’imposent au législateur au titre de la concrétisation de l’obligation de protection de l’environnement. Ainsi, ont été jugées conformes aux obligations issues de l’article 1er des dispositions qui confient à une même autorité administrative indépendante le soin d’expertiser les risques nucléaires et de décider des mesures nécessaires à leur prévention en matière civile, dès lors qu’il incombe à cette autorité de distinguer en son sein ces deux missions52 ; des dispositions qui autorisent pour une durée de deux ans et demi, le seul emploi de semences enrobées de néonicotinoïdes sur autorisation conjointe des ministres de l’agriculture et de l’environnement, pris sur avis d’un conseil de surveillance, pour une période de 120 jours maximum et en raison de circonstances particulières53 ; ou encore d’autres qui fixent un objectif de politique publique visant à interdire la circulation des véhicules thermiques en 205054. En définitive, l’introduction, par le législateur, d’une ou de plusieurs limites – institutionnelle, temporelle, matérielle, financière –suffisent au Conseil constitutionnel pour constater une concrétisation conforme de l’obligation de protection de l’environnement. En ne produisant pas de discours sur le caractère suffisant ou non manifestement insuffisant des concrétisations de l’obligation de protection, le Conseil semble seulement vérifier que le législateur a effectivement prévu des garanties, sans expliciter en quoi elles constituent une concrétisation sinon conforme du moins non manifestement non-conforme de cette obligation55. Certes, à plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a affirmé que, ne disposant pas d’un pouvoir d’appréciation de même nature que le Parlement56, sa censure se limiterait aux hypothèses dans lesquels les objectifs poursuivis par le législateur seraient, en « l’état des connaissances et des techniques »57, ou « compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment »58 manifestement inadaptés ou manifestement inadéquats pour mettre en œuvre les exigences de l’article 1er 59. Mais, par suite, les motifs des décisions n’éclairent ni les connaissances scientifiques et techniques jugées pertinentes, ni les raisons du caractère non manifestement inadéquat des dispositions législatives critiquées. Le contrôle de proportionnalité ne se distingue donc pas clairement de celui des garanties légales qui présente lui-même des limites.

  • 60 CC, Décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020, Loi d’accélération et de simplification de l’action (...)
  • 61 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché (...)
  • 62 CC, Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature (...)

30En effet, en second lieu, le contrôle des garanties légales participe également à la neutralisation des obligations positives. Après une hésitation60, le Conseil constitutionnel a refusé de consacrer, un principe de non-régression en matière environnementale, distinct de l’exigence de maintenir des garanties légales aux exigences dérivant de la Charte61. Le législateur ne peut donc pas supprimer toutes les limites qu’il avait imposées à une activité privée pour protéger l’environnement, mais il peut revenir en arrière pour amoindrir ces garanties légales. Pas de cliquet anti-retour en matière de protection de l’environnement donc, alors même que l’article 2 de la Charte énonce l’obligation faite à chacun de prendre part à l’amélioration de l’environnement. Le principe de non-régression ne pèse ainsi pas sur le législateur au titre du devoir d’amélioration de l’environnement, mais le législateur est habilité à l’imposer au pouvoir réglementaire sur ce fondement62.

  • 63 CC, Décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, Loi relative à l’accélération de la production d’énerg (...)
  • 64 CC, Décision n° 2023-851 DC du 21 juin 2023, Loi relative à l’accélération des procédures liées à (...)

31Enfin, au-delà des modalités limitées de contrôle de la Charte, les usages des obligations positives posent parfois question. Le recours aux obligations positives tourne – et c’est là la troisième et dernière forme de neutralisation des obligations de protection – au paradoxe lorsque le Conseil s’appuie sur l’effet horizontal de la Charte pour justifier des atteintes à la protection de l’environnement. Des activités économiques peuvent bénéficier de la protection de la Charte en raison de leurs impacts positifs sinon pour la protection de l’environnement du moins pour un des éléments qui le composent. Ce constat résulte des dernières décisions adoptées à propos des lois ayant entendu accélérer le déploiement des énergies renouvelables63 et nucléaires64. Dans les deux cas, le Conseil constitutionnel examine l’atteinte portée à la biodiversité ou, plus largement, à la protection de la qualité de l’air, de l’eau, des sols liés à l’implantation de ces activités économiques non pas au regard de leur objet économique ou de leur finalité première – répondre aux besoins énergétiques de l’économie française – mais à la lumière d’un objectif de lutte contre le changement climatique. Dans ces deux affaires, la mise en œuvre de l’obligation de protection de la biodiversité est atténuée par un objectif de lutte contre le dérèglement climatique, le Conseil apportant une justification environnementale à une atteinte au vivant protégé par la Charte.

32L’ensemble de ces neutralisations nuisent au déploiement de l’effet horizontal de la Charte de l’environnement en limitant le caractère opératoire des obligations positives de protection qui pèsent sur le législateur. Ces constats conduisent à envisager les conditions de l’amélioration du contrôle de leur violation.

B- Une neutralisation à dépasser ?

  • 65 Gerd winter, « Proporcionalidade Eco-Lógica: um Princípio Jurídico Emergente para a Natureza? », (...)
  • 66 Ibid : « A ecoproporcionalidade implicaria o seguinte teste, composto por quatro etapas: se uma ati (...)

33Pour remédier aux limites du contrôle de proportionnalité des Cours constitutionnelles, un nouveau principe d’« éco-proportionnalité » a pu être avancé. Ce principe été proposé par Gerd Winter65 pour contrôler les activités des individus qui ont une incidence sur l’environnement. Pensé comme norme sociale, il a vocation à se déployer dans les rapports horizontaux entre personnes privées, et permettrait de mieux appréhender les contours des obligations positives qu’il fonderait. Pour l’auteur, un tel principe supposerait la réalisation de quatre tests. Le premier consisterait à vérifier, chaque fois qu’une activité exploite des ressources naturelles, que l’objectif poursuivi par la personne soit socialement justifiable. Le deuxième consisterait en un contrôle de l’adéquation : il s’agirait classiquement de vérifier que les conditions dans lesquelles l’activité est menée sont de nature à satisfaire cet objectif. Le troisième supposerait un contrôle de la nécessité qui consisterait à vérifier qu’aucune mesure plus protectrice de ces ressources ne soit de nature à satisfaire cet objectif. Enfin, le dernier contrôle serait un contrôle de proportionnalité strict visant à vérifier que l’exploitation des ressources naturelles ne soit pas excessive compte tenu de l’objectif social poursuivi66.

34En droit français, l’introduction d’un tel principe pourrait s’appuyer sur la Charte elle-même, dont le préambule affirme que « la diversité biologique, l’épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l’exploitation excessive des ressources naturelles ». Dès lors, apprécier les modes de consommation, de production et d’exploitation des ressources naturelles à la lumière de leurs effets environnementaux – préservation de la diversité biologique – et sociaux – épanouissement de la personne et progrès des sociétés – pourrait servir de guide, plus généralement, au contrôle des concrétisations des obligations positives de protection tirées de la Charte. S’inspirer d’un tel principe pourrait améliorer le contrôle de proportionnalité, celui des garanties légales, et permettre le développement de l’effet horizontal dans le cadre de l’application de la loi.

  • 67 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché (...)

35En premier lieu, adopter un tel contrôle conduirait à plusieurs évolutions du contrôle de proportionnalité de nature à remédier à certaines des neutralisations identifiées. D’une part, la seule invocation d’un droit ou d’une liberté économique ne suffirait plus à justifier la restriction apportée à un bien environnemental : il faudrait que l’usage dudit droit ou de la liberté poursuive un objectif dont le juge contrôlerait la justification. Pour l’heure, les motifs qui animent l’atteinte à l’environnement ne sont pas éprouvés par le Conseil. Il se borne à relever l’existence qu’un motif d’intérêt général ou résultant d’une exigence ou d’un principe constitutionnel a guidé le législateur, sans en contrôler la justification. D’autre part, le juge serait tenu d’étudier les effets environnementaux des usages des biens naturels permis par le législateur pour vérifier si d’autres mesures, moins attentatoires auxdits biens, ne seraient pas disponibles pour réaliser cet objectif. Par exemple, dans la décision du 10 décembre 2020 précitée67, au lieu de vérifier que des limites encadraient la réintroduction, pour la culture des betteraves sucrières, de produits à base de néonicotinoïdes, le Conseil aurait dû se demander si d’autres limites, plus protectrices des pollinisateurs et des sols, n’auraient pas été également en mesure de préserver la filière. Enfin, le juge devrait abandonner son contrôle de l’erreur manifeste au profit d’un contrôle de proportionnalité classique, sanctionnant toutes les atteintes excessives et non seulement celles qui le sont manifestement. Ce contrôle ne conduirait pas le juge à adopter une posture militante ou à dénier au législateur toute marge d’appréciation : elle le conduirait seulement à contrôler effectivement les moyens choisis par le législateur pour concrétiser ses obligations de protection de l’environnement, eu égard à leurs effets sur l’environnement.

36En deuxième lieu, ce principe d’éco-proportionnalité pourrait aider le Conseil à renforcer le contrôle de la garantie légale des exigences constitutionnelles pour y introduire, sinon l’idée de non-régression, du moins celle d’un recul justifié par une raison socialement justifiable et strictement adaptée et proportionnée à cet intérêt. En somme, lorsque le législateur supprime ou modifie des garanties anciennement accordées à l’environnement, il s’agirait de vérifier que cette évolution obéisse à un intérêt majeur d’une part et d’autre part que veiller à ce que les garanties supprimées soient de nature à empêcher la réalisation de cet intérêt, et que les garanties restantes soient suffisantes pour concilier la protection de l’environnement à cet intérêt. Ainsi, le contrôle de la garantie légale ne dénierait pas au législateur la possibilité de modifier les garanties accordées à la protection de l’environnement, il encadrerait un peu plus ses usages.

37Enfin, et en troisième lieu, un tel principe pourrait être mobilisé à l’occasion de l’application aux rapports horizontaux entre personnes privées de la loi, qu’il reviendrait aux juges ordinaires d’interpréter à la lumière de la Charte de l’environnement.

  • 68 Cf. articles 671, 672 et 673 du Code civil.

38Dès lors, le principe d’éco-proportionnalité produirait un effet horizontal indirect, traduisant des obligations de protection de l’environnement adressées aux juridictions, y compris civiles. Ce principe pourrait alors servir de grille d’interprétation des dispositions du Code civil, lorsque leur mise en œuvre est susceptible de porter atteinte à l’environnement. Cette logique pourrait par exemple justifier un revirement de jurisprudence pour l’application des servitudes légales en matière d’arrachage des arbres et arbustes en limite de propriété68. Pour l’heure, la Cour de Cassation applique de manière automatique le Code sans vérifier ni les motifs qui animent le propriétaire riverain lorsqu’il exige la réduction, l’arrachage ou l’étêtage des végétaux en limite de propriété ni qu’il subisse un quelconque préjudice en raison de la présence de ce végétal. Un principe d’éco-proportionnalité pourrait au contraire conduire le juge civil à mettre en balance le droit de propriété avec l’intérêt qui s’attache à la protection des arbres, en raison des services écologiques et écosystémiques que l’arbre fournit. Cette mise en balance pourrait être réalisée à l’occasion de l’application de l’article 1833 du Code civil, qui dispose depuis la loi Pacte que « toute société doit avoir un objet licite et être constituée dans l’intérêt commun des associés. La société est gérée dans son intérêt social, en prenant en considération les enjeux sociaux et environnementaux de son activité ».

39Cette piste n’est qu’une de celles envisageables pour lever les freins au déploiement des obligations positives de protection de l’environnement dans les relations entre personnes privées. L’intérêt d’un tel principe pourrait être d’irriguer l’ensemble de l’ordre juridique, via la Constitution, en faisant également des juges, les artisans de la concrétisation des obligations positives de protection de l’environnement. Une évolution de nature à donner corps à l’audace du premier président de la Cour de Cassation !

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Notes

1 Christophe soulard, Discours inaugural prononcé à l’occasion du colloque organisé le 17 octobre 2024 à la Cour de Cassation par Mathilde Hautereau Boutonnet, Béatrice Parance et Judith Rochfeld, « 1804-2024 : Quel Code Civil à l’heure de l’anthropocène », actes à paraître en 2025 à la Semaine juridique.

2 Xavier magnon, « L’accès à la justice dans la théorie générale du droit », in J. Betaille (dir.), Le droit d’accès à la justice en matière d’environnement, LGDJ, 2015, p. 27-48.

3 Ainsi, par exemple, Xavier Magnon avait-il pu relever le curieux paradoxe qui conduisait tout à la fois à reconnaître l’applicabilité directe de la disposition et son invocabilité limitée. Les autorités administratives doivent respecter l’article 1er de la Charte, mais le juge administratif n’est classiquement pas compétent pour contrôler le respect par la loi de la Constitution. X. magnon, « L’accès à la justice dans la théorie générale du droit » , art. cit., p. 27-48.

4 Pour un état des lieux, qui contraste l’absence de réflexion française avec son avancement en droit allemand, précurseur en la matière, voir Thomas hochmann et Jörn reinhardt (dir.), L’effet horizontal des droits fondamentaux, Paris, Pedone, 2018, et Olivier Beaud, « Les obligations imposées aux personnes privées par les droits fondamentaux. Un regard français sur la conception allemande », Jus Politicum 2013, n°10. Sur l’effet horizontal des droits fondamentaux en droit allemand, en France, voir David Capitant, Les effets juridiques des droits fondamentaux en Allemagne, Paris, LGDJ, 2001.

5 Pour un aperçu en droit comparé, , voir Oliver Gerstenberg, « Horizontal Effect », in Richard bellamy et Jeff king (éd.), Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 2024 ; Christina R. Brambrick, Constitutionalizing the Private Sphere. A Comparative Inquiry, Cambridge, Cambridge University Press, 2024 (à paraître).

6 Voir en ce sens Dieter grimm, « Rückkehr zum liberalen Grundrechtsverständnis », in ders., Die Zukunft der Verfassung, Francfort-sur-le-Main, Suhrkamp, 1991, pp. 67-100.

7 Il s’agit là de la terminologie établie de la doctrine constitutionnaliste allemande. Voir par exemple Josef isensee, « Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht », in Josef Isensee et Paul Kirchhof (éd.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. V Allgemeine Grundrechtslehren, Heidelberg, C. F. Müler, 2ème éd., 2000, pp. 143-241.

8 Voir les analyses de la Cour constitutionnelle fédérale allemande dans l’arrêt Lüth, qui, séminal, consacra l’« effet horizontal indirect » des droits fondamentaux allemands : « les droits fondamentaux [ont] en première ligne vocation à protéger la sphère de liberté individuelle des particuliers contre les atteintes émanant de la puissance publique ; ce sont des droits défensifs des citoyens contre l’État. Cela résulte du développement idéologique de l’idée des droits fondamentaux autant que des processus historiques qui ont conduit à l’inclusion de droits fondamentaux dans les Constitutions des États particuliers. C’est également la signification qu’ont les droits fondamentaux de la Loi fondamentale, qui par la mise en avant de ses dispositions relatives aux droits fondamentaux a voulu souligner la priorité de l’homme et de sa dignité contre le pouvoir de l’État. À cela, correspond ce fait que le principal recours que le législateur ait institué pour la garantie de ces droits, la plainte constitutionnelle, n’a été instituée que contre les actes de la puissance publique » (BVerfGE 7, 198, [204-206], Lüth, notre traduction).

9 Sur les rapports entre « obligations positives de protection » et effet horizontal des droits fondamentaux allemands, voir Josef isensee, « Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht », article précité, et Ernst-Wolfgang Böckenförde, « Grundrechte als Grundsatznormen. Zur gegenwärtigen Lage der Grundrechtsdogmatik », Der Staat 1990 vol. 29 n°1, pp. 1-31. Cette corrélation est explicitement admise par la Cour constitutionnelle fédérale allemande : voir, pour un exemple récent, BVerfG, Décision 1 BvQ 25/15 du 18 juillet 2015.

10 A contrario CC, Décision n°2018-772 DC du 15 novembre 2018, Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dans laquelle le Conseil constitutionnel ne fonde l’obligation de protection que sur l’article 1er de la Charte de l’environnement.

11 On a pu néanmoins constater la difficulté d’identifier les dispositions de la Charte invoquées par les requérants sur lesquelles le Conseil rend finalement ses décisions : voir en ce sens, M. Deffairi, « La portée constitutionnelle des dispositions de la Charte de l’environnement », Titre VII, n°8, avril 2022 (constatant la difficulté).

12 Ainsi du « devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement » (article 2), de « prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences » (article 3), ou de « contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi » (article 4).

13 Voir not. M. prieur, « Promesses et réalisations de la Charte de l’environnement », NCCC, n°43, avril 2014.

14 CC, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z, cons. 5 ; décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, Loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, para 81.

15 CC, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z. et autre, cons. 7.

16 CC, Décision n°2018-772 DC du 15 novembre 2018, Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, para 12.

17 CC, Décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022, France nature environnement, para 13.

18 CC, Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, para 38, et CC, décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, para 10 (discutés infra).

19 CC, Décision n° 2019-823 QPC, Union des industries de la protection des plantes, précité, para 6.

20 CC, Décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, Association Meuse nature environnement et autres, para 6.

21 Voir par exemple : CC, Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Environnement et autre, cons. 8 ; décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, para 38.

22 Cf. la décision Schwangerschaftsabbruch I de la Cour constitutionnelle allemande, qui consacra explicitement la fonction protectrice des droits fondamentaux (BverfGE 39, 1 [45]).

23 Sur cette dimension des obligations positives de protection, Dieter grimm, « The protective function of the State », in Georg nolte (éd.), European and US Constitutionalism, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 137-155, et spéc. p. 151.

24 CC, Décision n° 2021-971 QPC du 18 février 2022, France nature environnement, para 13.

25 CC, Décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, Loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, para 85.

26 C’est là une conséquence du rejet de la théorie de l’« effet-cliquet » des droits fondamentaux par le Conseil constitutionnel : voir not. Ariane vidal-nacquet, Les ‘‘garanties légales des exigences constitutionnelles’’ dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, Paris éd. Panthéon-Assas, 2007, p. 174.

27 Par exemple, CC, Décision n°2020-809 DC, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, para 13 ; décision n°2022-991 QPC, Association France nature environnement et autres, para 5.

28 CC, Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z. et autre, cons. 7.

29 CC, Décision n° 2022-991 QPC du 13 mai 2022, Association France nature environnement et autres, para 11.

30 CC, Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, para 10 (précité)

31 CC, Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, para 38 (précité).

32 Ibid., para 39.

33 CC, Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, para 10.

34 CC, Décision n°2021-964 QPC du 20 janvier 2022, Société civile immobilière et agricole du Mesnil.

35 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, para 20.

36 Ibid., para 24.

37 CC, Décision n°2022-843 DC du 12 août 2022, Loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, para 11. Laurent fonbaustier, « Le côté obscur de la Charte de l’environnement ? À propos d’une incise dans la décision CC 10 novembre 2011, n°2011-192 QPC », Environnement et développement durable, 2012, n°2, p. 21.

38 Ibid., para 12.

39 Ibid., para 15.

40 CC, Décision n° 2011-116 précitée.

41 CC, Décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, Loi relative à la croissance et la transformation des entreprises, para 80 : CC, décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, Association Entre Seine et Brotonne et autre, para 15.

42 CC, Décision n° 2017-750 DC du 23 mars 2017, Loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre.

43 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

44 Ibid, para. 13.

45 Dans le même sens, v. CC, Décision n° 2020-881 QPC du 5 février 2021, Association Réseau sortir du nucléaire et autres.

46 CC, Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Environnement et autre, cons. 9.

47 CC, Décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014, Société Casuca.

48 Notons que cette distinction entre protection de l’environnement et du cadre de vie semble confortée par la décision du 18 octobre 2024 qui distingue l'objectif de protection constitutionnelle de l’environnement de l’intérêt général qui s’attache à la protection des paysages. CC, Décision n° 2024-1109 QPC du 18 octobre 2024, Groupement forestier Forêt de Teillay et autres, para 19.

49 Cf. article L. 110-1 du Code de l’environnement.

50 Patrick wachsmann, « Misère du contrôle de constitutionnalité des lois en France. La décision relative à l’incrimination des clients des prostituées », JusPoliticum le Blog, 2019.

51 Ibid.

52 CC, Décision n° 2024-868 DC du 17 mai 2024, Loi relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire.

53 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

54 CC, Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.

55 V. pour la décision relative à la loi ELAN, Patricia rrapi, « Face au bulldozer « ELAN », le Conseil constitutionnel reste de béton », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 08 janvier 2019, consulté le 31 octobre 2024.

56 CC, Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association France Nature Environnement et autre; décision n° 2012-251 QPC du 8 juin 2012, COPACEL et autres ; CC, décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.

57 CC, Décision n° 2021-946 QPC du 19 novembre 2021, Société Pétroles de la côte basque.

58 CC, Décision n° 2016-737 DC, 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité́, de la nature et des paysages

59 CC, Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.

60 CC, Décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020, Loi d’accélération et de simplification de l’action publique.

61 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières ; CC, Décision n° 2020-807 DC du 3 décembre 2020, préc.

62 CC, Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. 

63 CC, Décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, Loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

64 CC, Décision n° 2023-851 DC du 21 juin 2023, Loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.

65 Gerd winter, « Proporcionalidade Eco-Lógica: um Princípio Jurídico Emergente para a Natureza? », Veredas do Direito, Belo Horizonte, vol.10, n°20; p.55-78; Julho/Dezembro de 2013.

66 Ibid : « A ecoproporcionalidade implicaria o seguinte teste, composto por quatro etapas: se uma atividade interfere em recursos naturais, o ator deve perseguir um objetivo social justificável (1), a atividade deve ser prospectivamente adequada, isto é, capaz de servir ao objetivo (2), necessária, isto é, não substituível por qualquer medida alternativa menos intrusiva aos recursos naturais (3) e proporcional em sentido estrito (sopesada), ou seja, não excessivamente intrusiva aos recursos naturais em face da importância do objetivo social ».

67 CC, Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières.

68 Cf. articles 671, 672 et 673 du Code civil.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marine Fleury et Rodolphe Royal, « Le Conseil constitutionnel, la Charte et les personnes privées : vers un effet horizontal de l’article 1er ? »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 27 | 2025, mis en ligne le 04 mars 2025, consulté le 09 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/21704 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13h50

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Auteurs

Marine Fleury

Marine Fleury est est maîtresse de conférences en droit public à l’université de Picardie Jules Verne. Membre du CURAPP-ESS (UMR 7319), elle est co-responsable de la chronique de droit constitutionnel de l’environnement de la Revue Juridique de l’Environnement

Du même auteur

Rodolphe Royal

Rodolphe Royal est enseignant-chercheur contractuel à Université de Picardie Jules Verne, au CURAPP ESS (UMR 7319. Docteur en droit public qualifié aux fonctions de maître de conférences, il a soutenu en janvier 2023 une thèse consacrée aux limites constitutionnelles à la privatisation en France, en Allemagne et au Royaume-Uni.

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