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Dossier Thématique : La Charte de l'environnement a vingt ans : de l'utilité juridique d'un texte constitutionnel

La constitutionnalisation de la Charte de l’environnement a 20 ans

Véronique Champeil-Desplats et Patricia Rrapi

Texte intégral

1L’idée d’un constitutionnalisme environnemental, mouvement dans lequel la Charte de l’environnement adoptée en 2004 et adossée à la constitution française le 1er mars 2005 s’inscrit assurément, s’est aujourd’hui mondialement diffusée. Afin de répondre à la crise environnementale, l’affirmation de la valeur juridique suprême de la protection de l’environnement est devenue non seulement une réponse symbolique mais également normative de première importance. Les mises en récit de la protection de l’environnement divergent certes d’une constitution à l’autre, mais elles aspirent toutes à retranscrire dans le texte constitutionnel les préoccupations environnementales qui, depuis les années 1970, ont en premier lieu irriguées la scène internationale. En 2005, année de son entrée en vigueur, la Charte de l’environnement ne s’affiche donc pas sans précédents ni en droit international, ni en droit constitutionnel comparé. Elle est toutefois, par sa forme déclarationnelle, la marque singulière d’une forte volonté politique en faveur de la protection de l’environnement et la promesse d’une garantie constitutionnelle riche en potentiel. Qu’il s’agisse de son préambule ou de ses dix articles, le texte embrasse l’ensemble des enjeux au cœur des préoccupations environnementales de son époque et affiche l’inscription dans la constitution des principes fondamentaux du droit de l’environnement : le droit à l’environnement sain, le principe de participation et le droit à l’information, le principe de précaution, le principe de prévention, le principe du développement durable, le principe de responsabilité etc.

2L’enthousiasme que la Charte de l’environnement a pu susciter s’est toutefois quelque peu essoufflé. En témoignent les revendications constantes pour une protection constitutionnelle de l’environnement plus vigoureuse, plus explicite et précise, ou encore davantage contraignante. En témoignent aussi les critiques adressées aux présupposés philosophiques, économiques et politiques du texte de la Charte, à son anthropocentrisme dépassé, à sa connexité avec le système de production économique qui est à l’origine de la dégradation de l’environnement contre laquelle elle est supposée lutter. L’ineffectivité d’une grande partie des idéaux sous-tendus par la Charte de l’environnement serait en quelque sorte sans surprise, car la garantie exigeante de la protection de l’environnement et sa réserve subversive auraient été condamnées, pour les esprits les plus critiques, au moment-même de son adoption.

  • 1 Décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, Association Meuse nature environnement et autres [Sto (...)

3Admettons en effet, à tout le moins, que si l’adossement de la Charte de l’environnement a la Constitution du 4 octobre 1958 a constitué un moment important, ce mouvement de consécration constitutionnelle ne l’a pas pour autant emporté sur toute inertie politique. Son interprétation parfois minimaliste par les juges, notamment constitutionnels, n’a pas non plus été à la hauteur de l’espoir que la Charte a pu faire naître auprès des défenseurs de l’environnement qui peinent à porter juridiquement la cause de nombreux problèmes environnementaux concrets. Si la Charte fonde dans l’ordre juridique français un socle de principes bien identifiés par les spécialistes, elle n’a pas permis de fixer un acquis constitutionnel permettant de résister à certaines régressions législatives en matière environnementale. La jurisprudence constitutionnelle fait naître chez certains le sentiment d’une garantie en trompe l’œil, les affirmations souvent spectaculaires de principes protecteurs ne se soldant que par des sanctions au compte-goutte des dispositions législatives contestées pour les atteintes qu’elles portent à l’environnement. Le Conseil constitutionnel a pu par exemple affirmer solennellement l’obligation pour le législateur de préserver « la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins » et valider, dans la même décision, l’enfouissement des déchets radioactifs en couche géologique profonde, activité qu’il juge lui-même comme étant susceptible de porter atteinte de manière grave et durable à l’environnement1.

4A l’occasion de son vingtième anniversaire, un bilan critique sur l’efficacité et l’utilité juridiques de la Charte de l’environnement s’est donc imposé. Une réflexion sur la forme constitutionnelle de la protection de l’environnement semblait nécessaire dès lors que peut être observé ce décalage important entre le couronnement constitutionnel de la cause environnementale et la carence, contestée, des politiques susceptibles de la servir. Ce constat est doublé par l’observation parallèle d’une certaine marginalité de la source constitutionnelle qu’est la Charte de l’environnement dans la lutte pour la protection de l’environnement en dépit donc de la fondamentalité affichée de sa valeur juridique.

5Un tel bilan critique interroge donc l’utilité, voire la nécessité, d’une consécration formelle de la protection constitutionnelle de l’environnement alors même que cette consécration apparaît comme le point d’aboutissement salutaire et salué, un moment de cristallisation tant des avancées législatives que des nombreuses et parfois anciennes revendications citoyennes, associatives et politiques. Elle est aussi, en dépit des échecs juridictionnels un point de départ, un lieu d’identification pour de nouvelles mobilisations et revendications à contenu concert. En ce sens, s’interroger sur l’utilité juridique de la Charte de l’environnement, ne nous y trompons pas, c’est davantage dévoiler l’inertie qui freine les revendications visant à améliorer son effectivité que relativiser son importance politique et juridique.

6Le dossier publié dans la Revue des droits de l’Homme a été préparé par une journée d’étude organisée à l’Université Paris Nanterre le 3 avril 2024 dont l’objectif était de discuter et d’analyser l’utilité de la Charte de l’environnement du point de vue de la pratique juridique. Le choix a été fait, après un appel à contributions, d’interroger, d’une part, l’utilité de la Charte de l’environnement en tant qu’instrument de soutien de la cause environnementale de façon générale et d’identifier, d’autre part, des situations concrètes (catastrophes écologiques locales liées au réchauffement climatique, nuisances sonores, pollutions lumineuses, activités minières, activité nucléaire, substances dangereuses etc.) qui permettent d’observer en quoi la Charte de l’environnement peut leur répondre.

7Lors de la journée d’étude, les discussions, éclairées par des analyses de droit comparé et européen, ont permis de relever quelques tendances générales. En s’appuyant sur une étude des réponses fournies, notamment par les juges constitutionnels, aux questions soulevées par des situations concrètes, elles ont aussi envisagé les multiples causes possibles à l’origine du décalage entre l’affirmation de la valeur constitutionnelle de la protection de l’environnement et son défaut d’effectivité. En analysant les prétentions interprétatives des acteurs au procès constitutionnel et de la doctrine, différents contributeurs ont également enquêté sur le potentiel interprétatif de la Charte de l’environnement.

8Les contributions réunies dans ce volume sont donc le résultat de trois temps de réflexion : celui des exposés initiaux pré-écrits des auteurs qui ont répondu à l’appel à projet, celui des discussions collectives qui ont animé la journée d’étude et celui de la rédaction des articles ici publiés en fonction des réagencements opérés à l’issue de la journée d’étude du 3 avril 2024. Ce processus de réflexion est ici restitué en quatre programmes : l’analyse critique de la consécration de la protection constitutionnelle de l’environnement, la recherche des obstacles structurels à l’effectivité de la Charte de l’environnement, l’étude de l'hétérogénéité des mobilisations de la Charte de l’environnement, l’imagination de futurs usages possibles de la Charte de l’environnement.

9La consécration de la protection constitutionnelle de l’environnement. Les contributions réunies dans cette première partie discutent des liens entre la Charte de l’environnement et l’inertie politique repérée en matière de protection de l’environnement. L’absence d’effectivité de certains aspects de la Charte est associée à l’incapacité du texte à stimuler une protection législative et juridictionnelle concrète de l’environnement. Les auteurs remettent en cause l’idée, qui est souvent la reproduction du discours justificatif des juges chargés d’appliquer un texte constitutionnel, selon laquelle l’ineffectivité de ce dernier résiderait dans l’imprécision, dans l’incomplétude ou le caractère vague et ambiguë de sa rédaction. Le texte de la Charte de l’environnement n’est certes pas parfait mais l’inertie politique constatée ne saurait cependant lui être imputée. Simone Pitto démontre qu’au regard du droit constitutionnel comparé et celui international, la Charte de l’environnement se situe, au contraire, au premier rang des exemples de constitutionnalisme environnemental. En ce sens, en analysant les débats parlementaires au moment de l’adoption de la Charte de l’environnement, Juliette Charreire rappelle les discours sur la normativité de ce nouveau texte constitutionnel : c’est parce que le texte de la Charte de l’environnement est considéré comme potentiellement subversif que les parlementaires de la majorité de l’époque se sont efforcés d’en pré-encadrer la portée effective en insistant sur sa faible normativité. Si, par la suite, le Conseil constitutionnel a formellement inclus au sein de ses « normes de référence » cet élément nouveau du bloc de constitutionnalité, il n’a cependant que peu bousculé l’inertie politique que certains rédacteurs de la Charte souhaitaient ménager. Tout en affirmant la valeur constitutionnelle des exigences qui découlent de la Charte, voire le caractère de « droit et liberté que la constitution garantit » de certaines de ses dispositions, le Conseil constitutionnel s’en tient souvent au minimum de précision des obligations concrètes qui en découlent. L’affirmation de principe d’une exigence constitutionnelle, si elle vient parfois justifier une politique législative favorable à celle-ci, permet aussi souvent au Conseil constitutionnel de rappeler la grande marge d’appréciation dont dispose le législateur pour la mettre en œuvre mais aussi la limiter, ce qui passe parfois par l’aval donné à l’abaissement du niveau de la garantie des régimes juridiques antérieurs. Cette posture n’est pas sans rappeler celle que le Conseil constitutionnel adopte avec les droits du Préambule de la Constitution de 1946 et qui s’étend par ailleurs aussi, depuis une vingtaine d’années, aux autres droits et libertés. Manon Altwegg-Boussac, en analysant le recours à l’argument scientifique dans la jurisprudence constitutionnelle, démontre à cet égard la manière dont la référence à « l’état de connaissance scientifique », supposée permettre d’anticiper la préservation de l’environnement dans un temps long, est venu appuyer, avec davantage d’autorité, la liberté du législateur de ne pas s’engager dans des politiques plus protectrices de l’environnement. Par ailleurs, dans certains contentieux, notamment climatiques, la Charte ne permet pas de soutenir la cause des requérants. Si on peut le comprendre parce que le réchauffement climatique ne serait pas explicitement mentionné dans le texte, le non-recours à la Charte apparaît surtout liée à cette interprétation juridictionnelle qui la prive d’obligation législative de concrétisation. Or, ainsi que le montre Francesco Gallarati, les défenseurs de l’environnement, et parfois les juges, se sont ailleurs accaparés de la notion « d’obligations positives », en absence même de consécration formelle, pour contraindre l’État d’agir. La diffusion grandissante de cette notion juridique en droit comparé et européen comme argument de soutien de la cause environnementale montre également en creux que les textes constitutionnels, quelles que soient leurs mises en récit de la protection de l’environnement, ont tous buté sur l’inertie de leur mise en œuvre politique. Sans présager de son effectivité future, la notion « d’obligations positives » révèle ainsi avant tout la volonté de traduire juridiquement la nécessité pour les pouvoirs publics d’intervenir concrètement.

10Les obstacles structurels à l’effectivité de la Charte de l’environnement. Les contributions réunies dans cette deuxième partie inscrivent la Charte de l’environnement dans ses contextes institutionnel, politique, économique et juridique. L’incapacité de la Charte de l’environnement à répondre à certains problèmes environnementaux concrets est déduite des obstacles structurels auxquels se heurte son effectivité. Ainsi que le montre Charlotte Girard, le contexte institutionnel de la Cinquième République est peu propice au développement de la « démocratie environnementale » que véhicule pourtant la centralité du principe de participation en matière environnementale énoncé à l’article 7 de la Charte de l’environnement. A cet égard, de surcroît, les juges constitutionnels et administratifs ont mis de côté la dimension politique de délibération et de décision de ce principe pour le consacrer en tant qu’exigence procédurale purement administrative de consultation. Et lorsque des expériences démocratiques qui, a priori, ont pour vocation de donner la parole aux citoyens et aux citoyennes pour délibérer sur les questions environnementales, comme la Convention citoyenne pour le climat, sont mises en place, leurs propositions ne franchissent pas les obstacles institutionnels et politiques actuels. En témoigne la question précise de la limitation des vols intérieurs que Garance Navarro-Ugé et Benjamin Cottet-Emard exposent dans leur contribution. Longuement débattue par la Convention citoyenne pour le climat, les discussions sur la limitation des vols internes ont révélé la volonté particulière de concilier la protection de l’environnement avec les intérêts économiques. Or, au moment de son adoption par le gouvernement, la mesure a été entièrement limitée dans ses effets. Pour les auteurs, le manque d’intérêt institutionnel pour la pratique de la conciliation s’est concrètement traduit par un déséquilibre en défaveur de la protection de l’environnement. Alexandre Truc expose, lui aussi, de façon plus générale, l’obstacle que constitue l’économie capitaliste à l’effectivité de la protection constitutionnelle de l’environnement. Il démontre que « la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins », telle qu’imaginée par le Conseil constitutionnel, est assimilée à une simple possibilité formelle de prise de décision. Cette capacité n’est nullement envisagée dans sa matérialité. Le contexte économique dans lequel la Charte s’inscrit repose en effet sur une temporalité linéaire du progrès, celle du développement durable, qui empêche la conception de temporalités alternatives aptes à anticiper les obstacles de la préservation de l’environnement dans le futur. Cette mise à distance de la matérialité des problèmes environnementaux et sociaux constitue également une difficulté jurisprudentielle à la réalisation d’une justice environnementale. Elsa Fondimare révèle cet obstacle à travers l’analyse du principe constitutionnel d’égalité dont l’interprétation actuelle s’avère incapable de résorber les inégalités environnementales de fait.

11L'hétérogénéité des mobilisations de la Charte de l’environnement. Dans cette troisième partie, les différentes contributions portent sur la mobilisation de la Charte de l’environnement par différents acteurs dont les prétentions interprétatives visent à fournir un contenu au texte de la Charte de l’environnement. Renaud Braillet montre qu’à l’Assemblée nationale la voie est étroite pour la promotion de la finalité de la Charte de l’environnement. Entre l’hostilité affichée à la protection de l’environnement, la promotion de la supériorité des intérêts économiques et la jurisprudence pas toujours engageante du Conseil constitutionnel, un réel déclin d‘intérêt pour cette source constitutionnelle est ainsi observée. Du côté des débats devant le Conseil constitutionnel, Michael Koskas constate la malléabilité des mobilisations de la Charte de l’environnement au service de différentes causes. Si la Charte de l’environnement a suscité un intérêt pour les acteurs de terrain, notamment les associations de protection de l’environnement, l’étude de leurs prétentions interprétatives, effectuée par Anna Maria Lecis Cocco Ortu, montre que celles-ci ont été quelque peu freinées. Leur stratégie contentieuse devait en effet se conformer à la « prudence » du Conseil constitutionnel. Plus avant, Florian Savonitto s’intéresse plus particulièrement aux mobilisations contre-intuitives de la Charte de l’environnement, ou détournant ses finalités, dans le cadre de la Question prioritaire de constitutionnalité. Si le Conseil constitutionnel a pu céder à certaines de ces tentatives concernant notamment l’application du principe de participation, il semble avoir verrouillé la mobilisation contre-intuitive de certaines dispositions de la Charte de l’environnement, au prix d’une neutralisation plus large de la portée de celles-ci.

12Le futur de la Charte de l’environnement. Les différentes contributions réunies dans cette dernière partie explorent le potentiel interprétatif de la Charte et imagine sa révision. En s’appuyant sur l’article premier de la Charte de l’environnement, Marine Fleury et Rodolph Royal entendent promouvoir l’obligation pour les pouvoirs publics d’intervenir activement dans la protection de l’environnement à travers la théorie de l’effet horizontal des droits. En insistant sur la nécessité de transformer les rapports de force engagés par les personnes privées, les auteurs proposent un renouvellement non seulement de la lecture des problèmes environnementaux mais aussi de l’obligation, notamment pour le législateur, d’intervenir dans la protection concrète de l’environnement. Dans sa contribution Cécilia Darnault voit dans la lettre de la Charte de l’environnement un espace conceptuel suffisant pour une lecture moins anthropocentrée de la protection constitutionnelle de l’environnement, c’est-à-dire une lecture renouvelée qui consisterait à accorder une protection constitutionnelle aux droits des animaux. Enfin, Carolina Cerda-Guzman et Ximena Insunza Corvalán proposent, en s’inspirant de l’expérience chilienne récente, la réécriture de plusieurs dispositions de la Charte de l’environnement qui viendrait potentiellement surmonter les échecs juridictionnels actuels. Elles rappellent cependant qu’une telle révision nécessite, au préalable, une reconfiguration de l’institution chargée de veiller à sa garantie.

13Sur ce dernier constat l’ensemble des contributions convergent. La Charte de l’environnement est condamnée à l’ineffectivité si elle n’est pas accompagnée d’un dynamisme institutionnel et politique responsable, sensible à la cause de l’environnement et conscient de sa dégradation irréversible.

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Notes

1 Décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023, Association Meuse nature environnement et autres [Stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs]

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Pour citer cet article

Référence électronique

Véronique Champeil-Desplats et Patricia Rrapi, « La constitutionnalisation de la Charte de l’environnement a 20 ans »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 27 | 2025, mis en ligne le 21 février 2025, consulté le 11 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/21805 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13h53

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Auteurs

Véronique Champeil-Desplats

Véronique Champeil-Desplats est professeure de droit public à l’Université de Paris Nanterre, membre du CTAD, UMR 7074 équipe CREDOF

Du même auteur

Patricia Rrapi

Patricia Rrapi est maitresse de conférences de droit public à l’Université de Paris Nanterre, membre du CTAD, UMR 7074 équipe Theoris

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Droits d’auteur

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