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Dossier Thématique : La Charte de l'environnement a vingt ans : de l'utilité juridique d'un texte constitutionnel
II. Les obstacles structurels à l’effectivité de la Charte de l’environnement

La limitation des vols intérieurs. Réflexion sur la portée de l’article 6 de la Charte de l’environnement

Benjamin Cottet-Emard et Garance Navarro-Ugé

Résumés

Cet article aborde la question de la limitation des vols intérieurs en France, issue de la Loi Climat et Résilience, sous le prisme de l’article 6 de la Charte de l’environnement, lequel exige de concilier développement économique, protection de l'environnement et progrès social. Partant de ce cas concret, résultant des travaux de la Convention Citoyenne pour le Climat, les auteurs analysent tant sa traduction législative imparfaite que sa confrontation avec le principe de conciliation porté par l’article 6 de la Charte de l’environnement. Un détour par le contentieux administratif illustre toute la difficulté pour les justiciables d’invoquer directement un tel principe de conciliation qui n’en demeure pas moins un guide de production normative pour le droit de l’environnement.

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Texte intégral

« Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. »

  • 1 Michel Prieur, « Promesses et réalisations de la Charte », Nouveaux Cahiers du Conseil constitution (...)
  • 2 CC, Décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005, Loi relative à la création du registre international (...)
  • 3 CC, Décision 2012-283 QPC du 23 novembre 2012, Antoine de M., cons. 22 ; décision n° 2013-346 QPC d (...)

1C’est peut-être cet article qui a inspiré Michel Prieur lorsqu’il estime la Charte de l’environnement en tant que « réforme de société touchant aux fondements et à l’avenir de l’humanité indissociable de son milieu naturel et visant à préserver le progrès des sociétés humaines » et qui ainsi « aurait dû être le reflet d’un consensus unanime et non partisan »1. L’article 6 pourrait être un fondement juridique utile pour censurer une loi qui ne prendrait pas en compte un impératif de conciliation entre les trois piliers formant le développement durable. À tout le moins, il appartient aux pouvoirs législatif et réglementaire de le mettre en œuvre2. C’est ce que rappelle le Conseil constitutionnel lorsqu’il déclare l’invocation de l’article 6 irrecevable en QPC3 : il n’institue ainsi aucun droit ou liberté au sens de l’article 61-1 de la Constitution.

  • 4 Dans « Comment lire le rapport ? », le rapport de la CCC distingue les objectifs en termes de réduc (...)
  • 5 Marthe Fatin-Rouge Stefanini, Assemblées citoyennes et mécanismes de démocratie directe : outils co (...)
  • 6 « Sur le fond des propositions de la CCC (et je me prononce avant tout pour la partie que je connai (...)
  • 7 CCC Rapport final, 2021, pp. 251 et suiv., [en ligne] : consulté le 1er septembre 2023.
  • 8 « Sont interdits à compter du 1er janvier 2025 les services mentionnés au premier alinéa du présent (...)

2La limitation du trafic aérien intérieur a été la question la plus débattue dans les travaux de la Convention citoyenne pour le Climat (CCC), transcrite par le Comité légistique dans le rapport final4. Si certaines analyses estiment que la forme de la prise de décision est novatrice5, la plupart des propositions sont au final assez classiques, voire existent déjà dans le champ de la rénovation énergétique6. A contrario, la limitation des vols intérieurs est une mesure d’ampleur et originale. La proposition se résume ainsi 7 : organiser progressivement la fin du trafic aérien sur les vols intérieurs d’ici 2025, uniquement sur les lignes où il existe une alternative bas carbone satisfaisante en prix et en temps (sur un trajet de moins de 4h)8.

  • 9 V. Sandrine Maljean-Dubois, Stéphane Vermeersch, Agnès Deboulet (dirs.), Les sociétés face aux défi (...)
  • 10 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de (...)
  • 11 Décret n° 2023-385 du 22 mai 2023 précisant les conditions d’application de l’interdiction des serv (...)
  • 12 Gilles Le Chatelier, « Le point sur les infrastructures de recharge et l’intermodalité dans la loi (...)

3La loi Climat et Résilience (C&R) devait être la traduction législative « sans filtre » du rapport de la CCC, promise par le Président Macron. Malgré le consensus parmi les participant.es et le large écho trouvé au sein du grand public9, l’article 145 de la loi C&R10, complété du décret du 22 mai 202311, dénature la proposition en la limitant aux trajets de moins de 2h3012. Dans sa dernière version, le texte pose trois critères restreignant les vols intérieurs. Autrement dit, il est interdit de voyager en avion quand :

  • Le trajet doit s’effectuer entre des villes desservis par des gares. Lorsque le plus important de ces deux aéroports est directement desservi par un service ferroviaire à grande vitesse, la gare prise en compte est celle desservant cet aéroport.

    • 13 Au sens de l’article 20 du règlement n°1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembr (...)

    La liaison ferroviaire est assurée sans changement de train entre ces gares, plusieurs fois par jour et avec « un service satisfaisant »13 en termes de tarifs, d’horaires et de fréquences.

  • La liaison doit permettre plus de huit heures de présence sur place dans la journée, tout au long de l’année.

  • 14 Décision d’exécution (UE) 2022/2358 de la Commission du 1er décembre 2022 concernant la mesure fran (...)

4Enfin, conformément au règlement européen de 2008, le décret ne s’applique que pour une durée de trois ans et ne s’applique pas dans le cas des correspondances de vols14. Ainsi, le travail législatif et réglementaire a totalement réduit la portée de la proposition, si bien que la restriction ne concerne aujourd’hui que trois lignes aériennes reliant Paris-Orly (l’aéroport Roissy Charles de Gaulle n’est pas concerné) et les aéroports de Nantes, Bordeaux et Lyon, sur un total de plus de 100 lignes intérieures.

  • 15 Nous prenons aussi en compte Règlement du Parlement et du Conseil européens 2018/842 relatif aux ré (...)

5La mesure n’est donc plus en cohérence, ni avec la proposition de la Convention, ni avec les objectifs de la loi C&R qui, rappelons-le, sont d’aligner le droit national sur le droit international et européen découlant de l’Accord de Paris et du Pacte vert européen de 201915. Ces objectifs sont de maintenir le réchauffement climatique mondial en dessous de 2°C, tout en poursuivant l’action pour le limiter à 1,5°C, ce qui implique de réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre (GES) d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990.

  • 16 « La limite fixée à 2h30 est beaucoup trop basse, et une partie de ce trafic pourrait par ailleurs (...)

6Sur ce point, l’article 145 de la loi C&R ne contribue que trop peu à la réduction des GES, comme le montre le Haut Conseil pour le Climat (HCC) dans son avis sur le projet de loi16. Les émissions de CO2 du transport aérien en France sont estimées à 23,4 millions de tonnes en 2019, soit environ 3,5 % de l’empreinte carbone totale du pays et ont augmenté de 17 % par rapport à 2010. Une limitation des trajets substituables en 4h entraînerait une baisse de 60% des émissions dues aux vols intérieurs, contre 6,6 % pour l’actuelle mesure.

  • 17 V. Dominique Schnapper, Réflexions sur la démocratie délibérative, Télos, 7 juin 2021.

7Alors que la proposition de la CCC répond aux objectifs internationaux, la promesse gouvernementale d’une reprise « sans filtre » par le législateur ordinaire n’est manifestement pas tenue, ouvrant la question de la concurrence entre légitimité « délibérative » et légitimité « représentative »17 ainsi que celles des garanties constitutionnelles du respect des obligations incombant au législateur. D’emblée, on remarque que la question de la limitation du trafic aérien sur les vols nationaux entre dans le champ de l’article 6 de la Charte de l’environnement, puisqu’elle vise un secteur économique et les emplois qui y sont attachés. Selon nous, l’article 6 de la Charte peut être lu de deux façons.

  • 18 Rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, créée par l’Assemblée gé (...)
  • 19 Selon les termes du Rapport Brundtland.
  • 20 V. Géraud de Lassus-St-Geniès, « Développement durable », in Cornu Marie (dir.), Dictionnaire des b (...)

8Premièrement, il reprend la notion de « développement durable » en tant qu’objectif à promouvoir pour endiguer la crise écologique. Le terme a été juridiquement défini pour la première fois dans le rapport Brundtland de 198818 comme mode de « développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ». La notion est large, sujette à des interprétations différentes, traduisant des visions antagonistes des politiques environnementales. On peut saisir le développement durable comme étant articulé autour de deux idées : le besoin à satisfaire, surtout en ce qui concerne les plus démunis, et les limitations à imposer aux activités humaines pour préserver la « capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir »19. La notion « appelle à une plus grande justice (économique, sociale et environnementale) dans les relations entre États, mais aussi dans les relations entre les individus au sein de chaque État »20.

  • 21 V. Serge Latouche, Petit traité de la décroissance sereine, Paris, Mille et une nuits, 2007, pp. 24 (...)
  • 22 Louis Marion, Comment exister encore ?, Montréal, Écosociété, 2015, p. 80.

9Selon un autre point de vue, le développement durable est un oxymore, puisque le développement ne peut en lui-même être durable21. Le développement étant pensé ici en termes de croissance économique, traduisant une « forme extensive de la valorisation marchande infinie »22, incompatible avec un objectif de réduction, non seulement des émissions de GES, et plus généralement de l’impact négatif des activités humaines sur l’environnement et la biodiversité.

10Deuxièmement, l’article 6 peut être lu en tant que méthode de la prise de décision environnementale, fondée sur un recours à la conciliation, selon la lettre de l’article, entre le développement économique, le progrès social et la protection de l’environnement. Concernant la limitation des vols intérieurs, il s’agit de rechercher un moyen juridique pour éviter un accroissement trop important du chômage dans certaines régions, le maintien des activités économiques et ceci au regard d’un objectif de réduction des émissions de GES auxquelles le trafic aérien contribue largement. En cela, si l’article 6 proclame le recours à un processus de conciliation entre justice sociale, développement économique et protection de l’environnement, ces axes sont nécessairement pondérés au regard de l’impératif de réduction des GES qui demande des mesures réelles impactant inévitablement les activités économiques.

  • 23 Véronique Champeil-Desplats, « Existe-t-il une spécificité des méthodes d’interprétation des droits (...)

11Nous interrogeons ici la notion de conciliation par le prisme de la limitation des vols intérieurs. Notre analyse in concreto recherche le contenu de sens et les conséquences de l’article 6 de la Charte dans le but de « résoudre (ou de prendre position sur) un cas concret et particulier »23, en l’occurrence la limitation des vols intérieurs et sa transcription en droit.

  • 24 Marie-Anne Cohendet, Marine Fleury, « Chronique de droit constitutionnel sur la Charte de l’environ (...)

12L’interprétation « très neutralisante de la Charte par le Conseil constitutionnel (en particulier du fait qu’il refuse l’invocabilité des alinéas placés en tête de la Charte et de l’article 6) » peut être analysée comme formant « un écart entre la conscience sociale (selon la terminologie de Duguit) et la jurisprudence »24, particulièrement dans le cas qui nous intéresse, puisque sa première formulation juridique est issue d’une convention citoyenne. Ce point de vue exposé par Marine Fleury et Marie-Anne Cohendet justifie selon nous le besoin de réfléchir à l’interprétation et à la portée de l’article 6 de la Charte. Comment cette norme constitutionnelle pourrait être comprise, au regard du cas précis qui nous intéresse ? Quel est son champ d’action ? Plus précisément, la question est de savoir s’il s’agit d’une norme de référence utile, protectrice ou innovante pour développer un droit de l’environnement permettant une baisse substantielle des émissions de GES, conformément aux objectifs posés dans l’Accord de Paris.

13Notre article questionne la possibilité de la conciliation en tant que méthode de création d’un droit de l’environnement contribuant à la réduction des émissions de GES. Pour ce faire, il s’agit dans un premier temps d’observer ses incohérences juridiques dans le cas de la limitation des vols intérieurs. Ces éléments sont alors lus au regard de l’interprétation de l’article 6 dans le contentieux administratif, faute de réelle jurisprudence constitutionnelle sur ce fondement (I.). Toutefois, ce cas particulier de la limitation des vols intérieurs et la littérature qui est associée (propositions, loi, décret, avis, jurisprudences, etc.) donnent des pistes pour définir les contours d’une conciliation effective et adaptée à la création d’un droit de l’environnement permettant la limitation des GES (II.).

I.Les incohérences juridiques de la conciliation : observation par le prisme du cas de la limitation des vols intérieurs

  • 25 CC, Décision n° 2005-516 DC
  • 26 CC, Décision n° 2005-514 DC Loi relative à la création du registre international français.
  • 27 Renaud Denoix de Saint Marc, « Le Conseil constitutionnel et la Charte de l’environnement », Enviro (...)

14Si l’article 6 n’est pas invocable en QPC, il est une norme de référence pour le contrôle a priori25. Le Conseil laisse une très large marge d’appréciation26 au législateur, ce qui fait dire à Renaud Denoix de Saint-Marc qu’il « doit être normalement à peu près à l’aise dans cette conciliation et ne pas craindre de façon trop sérieuse la censure du Conseil constitutionnel »27. Dans le cas qui nous intéresse, le législateur n’a, en effet, que très peu développé la question de la conciliation, ce qui a été contesté tant par les défenseurs de l’environnement que par les représentants des aéroports (A.). Cela est d’autant plus dommageable, qu’en analysant le contentieux administratif, on observe une utilisation – certes indirecte – de l’article 6, traduisant un besoin juridique face à des cas concrets, mais demeurant trop imprécise (B.).

A. Une conciliation contestée par une pluralité d’acteurs aux intérêts divergents

  • 28 Avis du CESE sur la loi C&R

15La loi C&R a été décriée pour son absence de recherche de conciliation, argument retenu par des groupes sociaux aux intérêts pourtant divergents : experts environnementaux, représentants du secteur des transports aériens, syndicats, etc. Dans l’avis du CESE sur la loi C&R, les déclarations de plusieurs groupes soulèvent l’absence de conciliation pour montrer leur désaccord face à la loi. C’est le cas du groupe CFDT qui précise que le « risque est que la loi ne satisfasse ni les tenants de la reprise « sans filtre » des propositions de la convention citoyenne, ni les acteurs des secteurs concernés, faute d’avoir mené de réelles concertations et d’organiser le nécessaire accompagnement social et économique ». Il en va de même du Groupe Entreprise qui estime que « dans ce contexte, nous déplorons d’autant plus la faiblesse de l’étude d’impact environnementale, économique et sociale, lacunaire sur de nombreux aspects, et le défaut de concertation avec les parties prenantes »28.

  • 29 Avis HCC

16Du point de vue des défenseurs de l’environnement, l’avis du Haut Conseil pour le Climat va dans le même sens, regrettant « un manque de transparence sur les méthodes et hypothèses retenues, certaines incohérences dans les évaluations réalisées (en particulier dans le secteur des transports), et un manque de clarté des résultats quantifiés affichés par rapport aux objectifs à venir »29.

17L’argument est aussi observable dans le recours formé par l’Union des aéroports de Paris (UAP) contre le décret d’application. L’UAP soutient que la mesure restrictive irait au-delà de ce qui est nécessaire dans la mesure où « d’une part, elle s’avère essentiellement symbolique, d’autre part, d’autres obligations plus efficaces ont été ou sont en voie d’être édictées à l’encontre des compagnies aériennes afin de réduire leurs émissions. »30 La requête de l’Union des aéroports français dénonce principalement les atteintes à ses intérêts économiques pour un bénéfice environnemental trop faible31.

18Ainsi, plusieurs groupes sociaux, représentant des intérêts divergents, soutiennent conjointement une demande de conciliation dans le processus législatif relatif au droit de l’environnement. La proposition de la CCC, pourtant détricotée de son réel impact environnemental, ne satisfait ni les compagnies aériennes françaises, ni les syndicats, ni le HCC. Ainsi, on peut se demander ce qu’est la conciliation et comment elle peut être pratiquée. Le législateur n’y étant que faiblement contraint, nous nous tournons vers une observation du contentieux administratif, au sein duquel l’article 6 de la Charte n’est pas totalement absent.

B. L’invocabilité de l’art. 6 de la Charte dans le contentieux administratif : l’imprécision des termes nuisant à l’opposabilité et à l’effectivité de la conciliation

  • 32 Conseil d'État, Assemblée, 11/10/2023, 467771, Publié au recueil Lebon

19En premier lieu, il apparaît que l’article 6 fait expressément référence à la conduite des « politiques publiques », ce qui constitue un obstacle de taille à son invocabilité contentieuse, puisqu’il est de jurisprudence constante qu’il n’appartient pas au juge administratif, saisi d’un REP-injonction « de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire »32. Autrement dit, et face à l’inaction de l’État dans la conduite d’une politique publique, le juge administratif ne saurait en aucun cas devenir juge administrateur.

  • 33 Conclusion du rapporteur public sous CE, 20 mai 2015, Société Pneutech SAS, N° 380726 et 380727.

20En deuxième lieu, l’article 6 de la Charte n’est invocable qu’au regard des dispositions législatives prises pour l’application de la décision contestée. Pour comprendre cette pratique contentieuse de manière générale, on peut observer les conclusions de Madame Marie-Astrid de Barmon, rapporteure publique33 : « c’est essentiellement au regard des différentes législations sectorielles existantes que vous examinez le bien-fondé d’un moyen invoquant l’article 6 de la Charte. Ces dispositions constitutionnelles sont directement invocables, certes, mais - et ce n’est sans doute pas sans lien avec leur imprécision -, vous contrôlez leur respect avant tout au travers du prisme législatif. À tel point que le contrôle de la légalité de l’acte réglementaire absorbe entièrement le contrôle de sa constitutionnalité lorsque la législation en application de laquelle il a été pris comporte en elle-même de multiples dispositions visant à assurer l’équilibre délicat entre développement économique et protection de l’environnement recherché par cet article de la Charte ».

  • 34 Conseil d'État, 6ème - 1ère SSR, 10/06/2015, 371554.
  • 35 C’est en tout cas, la position prise par M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public, sous l’arrêt CE, (...)

21S’agissant de l’article 6 de la Charte, le considérant de principe posé par le Conseil d’Etat est le suivant : « Il appartient aux pouvoirs publics et aux autorités administratives, dans le respect de leurs compétences respectives, de veiller à concilier, dans la conception des politiques publiques, la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social ».34 La position du juge administratif qui semble se dégager est donc la suivante : l’acte administratif attaqué ne peut être directement confronté aux dispositions de l’article 6 de la Charte et sa légalité doit s’apprécier au regard des dispositions législatives prises pour leur application.35.

22L’analyse des rares cas de jurisprudences mentionnant l’article 6 de la Charte permet de confirmer ce raisonnement. La Cour administrative d’appel de Douai a jugé qu’un SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale) méconnaissait le principe de conciliation inscrit à l’article 6 de la Charte de l’environnement et précisé par les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme36. Dans son argumentation, il est intéressant de noter que les juges administratifs qualifient une telle méconnaissance au regard du « déséquilibre manifeste » entre les objectifs mentionnés à l’article L. 101-2 du code de l’environnement. L’office du juge administratif est donc ici limité à un contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation et il s’agit de la conséquence de la non-reconnaissance d’un droit ou d’une liberté à part entière37. Il en résulte que, si le juge administratif n’est pas le juge naturel de l’article 6 de la Charte, il n’en demeure pas moins que c’est bien lui qui, concrètement, et par l’intermédiaire d’une disposition législative, va devoir se positionner sur l’équilibre délicat entre développement économique et protection de l’environnement. C’est le cas, par exemple, avec l’article L. 110-1 du code de l’environnement (CAA Douai, 1re ch., 12 oct. 2021, n° 20DA00617), ou encore avec l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme (TA Grenoble, 30 mai 2023, N°2002427-2004369-2004919)38. Concernant ce dernier jugement, qui ne fait pas expressément mention de l’article 6 de la Charte, la motivation est exemplaire. Le TA précise que « compte tenu de ce constat, qui révèle une absence de maîtrise de l’étalement urbain sur des zones de montagne aux intérêts environnementaux et patrimoniaux importants ainsi qu’en l’absence de solution pérenne pour garantir l’effectivité de l’activité touristique et plus largement économique des stations dans la durée, les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont méconnu le principe d’équilibre de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ».

23L’article 6 de la Charte n’est donc pas directement invocable devant le juge administratif mais peut néanmoins resurgir par l’intermédiation d’une disposition législative, laquelle viendra préciser et décliner, dans un domaine particulier (urbanisme, environnement, industrie, etc.), ce mécanisme d’équilibre et de conciliation. Le juge administratif pourra alors seulement vérifier que la décision administrative contestée ne méconnaît pas un principe d’équilibre posé par une loi (code de l’environnement, code de l’urbanisme, code du patrimoine, etc.). En raison de l’imprécision des objectifs (« promouvoir un développement durable ») et des acteurs chargés de mettre en œuvre la conciliation entre les trois piliers via « les politiques publiques », le juge administratif refuse donc de reconnaître un effet direct de l’article 6 qui s’imposerait au pouvoir règlementaire (et qui fonderait donc le contrôle du juge administratif).

24L’analyse du contentieux administratif nous montre en premier lieu que le principe de conciliation – ou d’équilibre – est nécessaire pour juger les activités de l’administration en matière environnementale mais que, en second lieu, les imprécisions demeurent et empêchent son efficience pleine et entière, ce que l’on observe tout autant dans l’expérience de la CCC et les contestations diverses de l’article 145 de la Loi C&R. Nous nous demandons par conséquent dans quelle mesure un processus de conciliation entre des porteurs d’intérêts divergents face à une même question pourrait être mené.

II. Les possibilités d’une conciliation en tant que méthode de création d’un droit de l’environnement permettant la réduction des GES

25Comme précisé en introduction, la réduction des GES telle que présentée dans l’Accord de Paris nous paraît indissociable de la question de la conciliation, puisqu’il s’agit de l’objectif général non seulement des travaux de la CCC mais aussi de loi C&R. En intégrant pleinement cet objectif, quelles pourraient être les modalités de la conciliation ? Pour établir des propositions, nous pouvons nous pencher sur les propositions faites au sein de la CCC (A.) et sur une analyse du contentieux administratif (B.).

A. L’enseignement de la Convention citoyenne pour le climat

  • 39 Dictionnaire Larousse.

26Dans son sens le plus général, la conciliation est « l’action qui vise à rétablir la bonne entente entre des personnes dont les opinions ou les intérêts s’opposent »39, notion au cœur de l’idée de démocratie. Concernant le champ particulier du droit de l’environnement, les travaux de la CCC apportent de nombreux enseignements. En effet, l’objectif général de la CCC repose d’emblée sur un devoir de conciliation entre un impératif de réduction des GES « dans un esprit de justice sociale. Concernant la limitation des vols intérieurs, le rapport final de la CCC traduit cette recherche de conciliation, en suivant la logique suivante :

  • 40 CCC, Rapport final, p. 254.
  • 41 Ibid.

271/ Observation du problème environnemental in concreto : « l’avion est aujourd’hui un moyen de transport fortement émetteur de CO2. Selon l’ADEME, un aller-retour Paris-New-York pour une personne émet autant de CO2 que la consommation annuelle du domicile d’une personne. Pour un passager, un vol Paris-Marseille émet 45 fois plus de CO2 qu’un parcours en TGV sur la même distance» 40. De l’observation naît une volonté collective : « Nous voulons dès à présent réduire les émissions de CO2 causées par le transport aérien »41.

  • 42 Ibid, p. 255.

282/ Observations des conséquences sociales : « Nous pensons que cette suppression de ligne aura des conséquences sociales »42

  • 43 Ibid.

293/ Conséquemment, il s’agit ensuite de réfléchir sur un projet législatif cohérent, prenant en compte la dimension sociale. Ainsi, « il conviendra d’accompagner pour l’ensemble de la filière (compagnies, aéroports de province, sous-traitants, collectivités), en développant également les possibilités de transferts par le train vers les aéroports internationaux, mais que la croissance actuelle globale des vols internationaux devrait permettre de compenser la baisse des vols nationaux sans réduction trop importante des emplois. Par ailleurs, l’investissement dans le réseau ferroviaire proposé par le groupe représente à la fois des emplois et des moyens alternatifs plus nombreux pour les habitants des zones dans lesquelles des lignes seront supprimées ».43

  • 44 HCC, Avis sur le projet de loi Climat et Résilience, février 2021, p. 11, [en ligne] : https://www. (...)

30On peut questionner la place de l’expertise pour saisir les données nécessaires à la conciliation, notamment les données environnementales. Sur ce point, le HCC dans son avis sur la loi C&R propose des améliorations méthodologiques44 :

  • Évaluer l’impact du projet de loi en comparant deux scénarios – l’un tendanciel avec les mesures déjà en place, l’autre avec les mesures supplémentaires prévues dans le projet de loi – et être transparent sur les méthodologies et hypothèses retenues pour réaliser cette évaluation.

  • Estimer l’impact du projet de loi sur les indicateurs pertinents de la Stratégie nationale bas carbone (SNBC).

  • Discuter la plus-value systémique et stratégique du projet de loi pour chaque secteur émetteur par rapport aux tendances récentes et au regard des orientations stratégiques de la SNBC.

  • Renforcer l’évaluation des impacts économiques (coûts, emplois) et sociaux (inégalités, inclusivité).

31Ainsi, dans un objectif de réduction des GES, la conciliation impose de faire prévaloir l’objectif tout en prenant en compte les impacts économiques et sociaux. Il y a donc un besoin de dispositif de co-construction de la norme environnementale par les citoyens et les experts sur le climat et le droit.

32Concernant l’institutionnalisation d’une procédure de conciliation, une autre proposition de la CCC retient notre attention. Cette dernière propose de reconnaître le travail du CESE en tant qu’institution fondée sur un objectif de conciliation entre les intérêts divergents de groupes sociaux. Ainsi, l’une des propositions est de « renforcer les prérogatives du CESE qui apparaît aux membres de la Convention comme une institution intéressante pour apporter une réponse à la crise climatique. Son rôle de conseil lui permet d’établir des avis ; ces derniers permettent d’analyser les projets et propositions de loi et d’émettre des avis pour apporter de la connaissance sur des sujets, notamment environnementaux. En ce sens, les membres de la Convention proposent de : « 1. Systématiser la consultation du CESE lors de la rédaction de projets ou propositions de loi. Au moment de sa livraison, l’avis peut faire l’objet d’un débat public au sein des assemblées parlementaires (Assemblée Nationale et Sénat) sous recommandation du CESE. 2. Rendre plus contraignant la prise en compte de l’avis du CESE tout en maintenant sa fonction consultative. L’ambition de la Convention n’est pas de faire du CESE une assemblée décisionnaire membre du Parlement ».La proposition reste assez timorée mais a le mérite de montrer que la conciliation pourrait être faite par une conjonction d’une représentation nationale et d’une représentation sectorielle/des groupes sociaux.

33Depuis le contentieux administratif, le juge ne peut que composer avec l’impuissance normative de la méthode de la conciliation, fondée dans l’article 6 de la Charte. Toutefois, toutes les potentialités contentieuses n’ayant pas été explorées et, par une analyse plus large du contentieux environnemental, certaines propositions émergent.

B. L’enseignement du contentieux administratif

  • 45 Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, 29 avril 2005, Conservatoire du patrimoine naturel (...)
  • 46 Conclusions Arnaud Skzryerbak, rapporteur public, sous l’arrêt CE, 30 décembre 2021, n°438686,

34En dépit du mouvement de la jurisprudence administrative, semblant acter de l’impuissance normative de l’article 6 de la Charte, son sort n’apparaît toutefois pas totalement scellé. En effet, et par comparaison avec l’article 1er de la Charte, il est intéressant de noter que son invocabilité directe dans le contentieux administratif a mis extrêmement longtemps à émerger. Pourtant, et à peine deux mois après l’incorporation de la Charte dans le bloc constitutionnel à la faveur de la révision du 1er mars 2005, le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne faisait une première application remarquée du droit à vivre dans un environnement sain en tant que liberté fondamentale directement invocable par le justiciable45. Puis, pendant près de 17 ans, l’article 1er de la Charte a connu sa « traversée du désert contentieux » jusqu’à ce que le Conseil d’État ait l’occasion de confirmer, dans un arrêt du 20 septembre 2022, que cet article présentait le caractère d’une liberté fondamentale. Jusqu’alors, le juge administratif avait plutôt ignoré cet arrêt isolé du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et considérait, à l’instar des conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public, sous l’arrêt CE, 30 décembre 2021, n°438686, que l’article 1er de la Charte, comme son article 6, devaient « s’apprécier au regard des dispositions législatives prises pour leur application »46.

35Or, et suite à la reconnaissance de l’invocabilité directe de l’article 1er de la Charte, les praticiens du droit et les justiciables se sont saisis de ce nouvel outil, avec plus ou moins de succès. Par exemple, et au visa de l’article 1er de la Charte, le Tribunal administratif de Pau a suspendu le défrichement susceptible de porter une atteinte irréversible à plusieurs espèces protégées (TA Pau, 10 nov. 2022, n° 2202449). Plus récemment, par une décision remarquable (CE, ord., 18 octobre, n°498433), le Conseil d’État a fait la première application positive de ce principe en référé-liberté en confirmant l’ordonnance rendue par le Tribunal administratif de Toulouse qui suspend l’arrêté du préfet de l’Ariège instaurant un prélèvement maximal autorisé et fixant les quotas de prélèvements pour la chasse au lagopède alpin (TA Toulouse, 4 oct. 2024, n° 2405970).

36S’agissant de l’article 6 de la Charte, il est possible que toutes ses potentialités contentieuses n’aient pas encore été explorées et les auteurs de la présente communication prennent le risque d’évoquer quelques propositions pour le développement de moyens invocables et opérants en lien avec l’art. 6 de la Charte devant le juge administratif.

37D’une part, il pourrait être soutenu que la notion de « politiques publiques » de l’article 6 engage aussi bien le législateur que le pouvoir réglementaire (« doivent »). D’autre part, il pourrait également être soutenu que le principe de conciliation doit s’analyser in concreto par un contrôle entier du juge administratif sur la conciliation entre les trois piliers de l’article 6, à la manière de ce qui existe en matière de contrôle de l’utilité publique d’un projet soumis à DUP (mise en balance entre divers intérêts). Enfin, l’utilisation systématique de l’article 6 de la Charte comme guide interprétatif lorsqu’un acte administratif est pris en application d’une disposition législative imposant un objectif de conciliation et/ou d’équilibre entre environnement et développement économique et social, permettrait de donner corps aux principes posés par cet article.

38Même si le juge administratif se refuse toujours à contrôler l’opportunité politique de mener tel ou tel projet public, l’invocation du principe d’équilibre et de conciliation permet toutefois de porter devant lui de vrais débats de sociétés. Par ce biais, les requérants pourraient alors interroger la viabilité d’un projet au regard des objectifs de conciliation. L’ouverture d’un champ contentieux de l’article 6 permettrait ici d’apporter une véritable contradiction à des projets impactant pour l’environnement (production de contre études, remise en doute des bénéfices économiques des projets, etc.), ce qui peut être fait en complément des moyens thématiques et sectoriels invocables tels contentieux (espèces protégées, loi sur l’eau, code forestier, code minier, urbanisme, patrimoine, risques naturels…).

39Le juge administratif est ainsi une sorte de juge incomplet de la conciliation, car coincé par les termes de la loi qui ne l’a pas nécessairement pratiquée, alors même que, par des invocations indirectes, il opère un contrôle sur ce fondement, traduisant un besoin méthodologique pour le développement d’un droit de l’environnement.

Conclusion

40Tant dans les travaux de la CCC que dans le contentieux administratif, on observe que la conciliation est invoquée en tant que méthode pour la création d’un droit de l’environnement, répondant aux objectifs internationaux de réduction des GES. Les membres de la Convention ont cherché à fabriquer des normes acceptées par la société dans son ensemble, même si elles impliquent certainement des concessions de la part de certains acteurs, principalement économiques. Les avis du CESE, du HCC et l’analyse du contentieux administratif vont dans le même sens : l’effectivité de la conciliation permettrait de créer les conditions sociales, juridiques et politiques de l’acceptation des normes environnementales nécessaires pour atteindre les objectifs de réduction des GES.

41Sans surprise, c’est bien l’absence de valeur normative complète donnée à l’article 6 de la Charte qui représente le plus gros frein à l’effectivité de la conciliation dans les processus de création des normes environnementales. Concernant l’évolution potentielle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, plusieurs moyens d’évolution apparaissent. Tout d’abord, il est assez troublant de constater la faiblesse des mémoires des parlementaires dans les contrôles a priori et principalement concernant la saisine du Conseil sur la loi C&R. Les parlementaires contestaient la loi « en son ensemble » au motif que nombre de ses dispositions s’inscriraient « dans la spirale d’inaction ayant conduit au non-respect de la trajectoire de la France en matière de réduction des gaz à effets de serre ». Les moyens développés sont très faiblement argumentés, l’article 6 n’est pas cité, fermant la possibilité d’une censure plus profonde de la loi.

  • 47 Marie-Anne Cohendet, Marine Fleury, « Chronique de droit constitutionnel sur la Charte de l’environ (...)

42Il en va de même dans le contentieux a posteriori : l’article 6 devrait être invocable en QPC. Il s’agit ainsi de soutenir que le premier responsable des politiques publiques est le législateur, ce qui ouvre un droit aux requérant.es. À l’instar de Marie-Anne Cohendet et Marine Fleury, on peut considérer que « chaque fois que la Constitution impose une obligation à l’État, elle fait naître un droit pour les justiciables à ce que l’État respecte cette obligation »47.

43L’invocation d’un besoin de conciliation effective par des institutions consultatives (CESE, HCC), démocratiques (la CCC) et juridictionnelles (les cours administratives) peut être analysée comme le besoin de revoir les modalités de la création du droit de l’environnement, c’est-à-dire le besoin d’une méthode d’organisation des débats qui reste à formaliser, définir et expérimenter. Nous soutenons que, malgré l’incompressible temps de négociation propre à la conciliation, elle permettrait un développement durable du droit de l’environnement de sa création à son contrôle.

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Notes

1 Michel Prieur, « Promesses et réalisations de la Charte », Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°43, 2014.

2 CC, Décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005, Loi relative à la création du registre international français, cons 37, Rec. CC, p. 78.

3 CC, Décision 2012-283 QPC du 23 novembre 2012, Antoine de M., cons. 22 ; décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013 Société Schuepbach Energy LLC ; décision n° 2014-394 QPC du 7 mai 2014 Société Casuca.

4 Dans « Comment lire le rapport ? », le rapport de la CCC distingue les objectifs en termes de réduction des GES (de 0 à 3 étoiles) des propositions transcrites en termes légistiques.

5 Marthe Fatin-Rouge Stefanini, Assemblées citoyennes et mécanismes de démocratie directe : outils complémentaires ou concurrents ?, in  Les assemblées citoyennes : Nouvelle utopie démocratique ? [en ligne]. Aix-en-Provence : DICE Éditions, 2022 (généré le 26 mars 2024) : « la Convention citoyenne sur le Climat (CCC) semble constituer le résultat à la fois d’une prise en compte de la demande citoyenne exprimée fortement dans le cadre du mouvement des Gilets jaunes et du souhait des gouvernants d’éviter des modalités de participation plus directes et incontrôlables telle que le fameux RIC ».

D’autres auteurs qualifient les membres de la CCC en tant que « quasi- ou prélégislateur ». V. Hélène Landemore, Jean-Michel Fourniau, « Les assemblées citoyennes, une nouvelle forme de représentation démocratique ? », Participations, 2022/3 (N° 34), p. 5-36.

6 « Sur le fond des propositions de la CCC (et je me prononce avant tout pour la partie que je connais le mieux), force est de reconnaître qu’elles n’avaient que peu d’originalité, pire qu’elles étaient souvent le « copier-coller » de mesures peu affinées et générales, que l’on rencontre dès le moment où l’on s’intéresse au sujet de la rénovation énergétique », V. Emmanuel Constantin, Dans la machine de l'État, Paris, Gallimard, « Le Débat », 2023, p. 44-69, p. 64.

7 CCC Rapport final, 2021, pp. 251 et suiv., [en ligne] : consulté le 1er septembre 2023.

8 « Sont interdits à compter du 1er janvier 2025 les services mentionnés au premier alinéa du présent article lorsqu’ils sont exécutés sur une liaison également assurée par voie ferrée, sans correspondance et en moins de quatre heures, empruntant le réseau ferré défini à l’article L. 21221, dans la mesure où ce service garantit un déplacement d’une durée équivalente à celle nécessaire par avion depuis l’enregistrement jusqu’à la fin du débarquement des passagers. Ces limitations sont réévaluées tous les trois ans, conformément à l’article 20 du règlement (CE) 1008/2008 du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté ».

9 V. Sandrine Maljean-Dubois, Stéphane Vermeersch, Agnès Deboulet (dirs.), Les sociétés face aux défis climatiques, CNRS éditions, 2024, p. 188 et suiv.

10 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets - codifiée à l’article L. 6412-3 du code des transports.

11 Décret n° 2023-385 du 22 mai 2023 précisant les conditions d’application de l’interdiction des services réguliers de transport aérien public de passagers intérieurs dont le trajet est également assuré par voie ferrée en moins de deux heures trente.

12 Gilles Le Chatelier, « Le point sur les infrastructures de recharge et l’intermodalité dans la loi Climat et résilience », AJCT, 2021, pp. 568-572. Selon l’article 145 de la loi climat et résilience : « Sont interdits, sur le fondement de l'article 20 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 précité, les services réguliers de transport aérien public de passagers concernant toutes les liaisons aériennes à l'intérieur du territoire français dont le trajet est également assuré sur le réseau ferré national sans correspondance et par plusieurs liaisons quotidiennes d'une durée inférieure à deux heures trente. »

13 Au sens de l’article 20 du règlement n°1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté.

14 Décision d’exécution (UE) 2022/2358 de la Commission du 1er décembre 2022 concernant la mesure française introduisant une limitation de l’exercice des droits de trafic en raison de problèmes graves en matière d’environnement, en vertu de l’article 20 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil.

15 Nous prenons aussi en compte Règlement du Parlement et du Conseil européens 2018/842 relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’Accord de Paris et modifiant le règlement (UE) n° 525/2013.

16 « La limite fixée à 2h30 est beaucoup trop basse, et une partie de ce trafic pourrait par ailleurs être maintenue lorsqu’il s’agit de transporter des passagers en correspondance. Parce qu’elles ne s’appliquent qu’à une faible proportion des pratiques émettrices, l’ambition de ces mesures pourrait être largement rehaussée en élargissant leur périmètre d’application ». V. Haut Conseil pour le Climat, Avis Loi Climat et Résilience, p. 8.

17 V. Dominique Schnapper, Réflexions sur la démocratie délibérative, Télos, 7 juin 2021.

18 Rapport de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement, créée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1983, intitulé Notre avenir à tous (également appelé rapport Brundtland, en raison du nom de la présidente de la commission).

19 Selon les termes du Rapport Brundtland.

20 V. Géraud de Lassus-St-Geniès, « Développement durable », in Cornu Marie (dir.), Dictionnaire des biens communs, Paris, PUF, 2021, pp. 1427 et suiv.

21 V. Serge Latouche, Petit traité de la décroissance sereine, Paris, Mille et une nuits, 2007, pp. 24-25.

22 Louis Marion, Comment exister encore ?, Montréal, Écosociété, 2015, p. 80.

23 Véronique Champeil-Desplats, « Existe-t-il une spécificité des méthodes d’interprétation des droits et libertés par les juges constitutionnels ? », Revue française de droit constitutionnel, 2023/1,° 133, p. 27-43, p. 27.

24 Marie-Anne Cohendet, Marine Fleury, « Chronique de droit constitutionnel sur la Charte de l’environnement », Revue juridique de l’environnement, 2018/4 (Volume 43), p. 749-768.

25 CC, Décision n° 2005-516 DC

26 CC, Décision n° 2005-514 DC Loi relative à la création du registre international français.

27 Renaud Denoix de Saint Marc, « Le Conseil constitutionnel et la Charte de l’environnement », Environnement et développement durable, n°12, 2012, dossier 24, {en ligne} :

28 Avis du CESE sur la loi C&R

29 Avis HCC

30 Conclusions du rapporteur public sous CE, 2-7 chr, 2 févr. 2024, n° 476191 [en ligne] :

31 Sur ce point, le CE a jugé que « si, ainsi que le fait valoir la requérante, la mesure n’aura qu’une incidence faible sur les émissions de gaz à effet de serre, il reste qu’elle est susceptible de contribuer à court terme à la réduction de ces émissions dans le domaine du transport aérien et ne peut être regardée, eu égard aux enjeux de la lutte contre le changement climatique, comme étant plus restrictive que nécessaire ».

32 Conseil d'État, Assemblée, 11/10/2023, 467771, Publié au recueil Lebon

33 Conclusion du rapporteur public sous CE, 20 mai 2015, Société Pneutech SAS, N° 380726 et 380727.

34 Conseil d'État, 6ème - 1ère SSR, 10/06/2015, 371554.

35 C’est en tout cas, la position prise par M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public, sous l’arrêt CE, 30 décembre 2021, n°438686.

36 CAA Douai, 1re ch., 12 oct. 2021, n° 20DA00617 [en ligne].

« 23. Par suite, les appelantes sont fondées à soutenir que le schéma de cohérence territoriale méconnaît les exigences du principe de conciliation inscrit à l’article 6 de la Charte de l’environnement et précisé par les dispositions précitées de l’article L. 101-2 du code de l’environnement … »

37 Contrairement à l’article 1er de la Charte qui est devenu une liberté fondamentale par exemple : CE, 20 septembre 2022, n°451129. Remarquons ici que l’article 1 de la Charte est précis et fait directement référence à un « droit » ; l’art. 6 de la Charte est beaucoup moins normatif (« promouvoir » / « concilient ») = guide pour le législateur ; peu d’effets juridiques et contentieux pour le requérant).

38 À propos de la détermination de piste de ski par un Scot.

39 Dictionnaire Larousse.

40 CCC, Rapport final, p. 254.

41 Ibid.

42 Ibid, p. 255.

43 Ibid.

44 HCC, Avis sur le projet de loi Climat et Résilience, février 2021, p. 11, [en ligne] : https://www.hautconseilclimat.fr/wp-content/uploads/2021/02/hcc-avis-pjl-climat-resilience-1.pdf

45 Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, 29 avril 2005, Conservatoire du patrimoine naturel et a. c/ préfet de la Marne, n°0500828 ; 0500829 ; 0500830

46 Conclusions Arnaud Skzryerbak, rapporteur public, sous l’arrêt CE, 30 décembre 2021, n°438686,

47 Marie-Anne Cohendet, Marine Fleury, « Chronique de droit constitutionnel sur la Charte de l’environnement », Revue juridique de l’environnement, 2018/4 (Volume 43), pp. 749-768.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Benjamin Cottet-Emard et Garance Navarro-Ugé, « La limitation des vols intérieurs. Réflexion sur la portée de l’article 6 de la Charte de l’environnement »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 27 | 2025, mis en ligne le 21 février 2025, consulté le 18 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/21807 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13h54

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Auteurs

Benjamin Cottet-Emard

Benjamin Cottet-Emard est avocat au barreau de Lyon. Il intervient principalement en droit de l’environnement et de l’urbanisme, en droit de la montagne et en droit public.

Garance Navarro-Ugé

Garance Navarro-Ugé est docteure en droit public (U Paris 1/EHESS). Après une thèse portant sur le pluralisme juridique contemporain à travers la pensée de G. Gurvitch, ses travaux interrogent le droit de l’environnement du point de vue fondamental.

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Droits d’auteur

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