La Charte de l’environnement sur vingt ans : d’une illusion juridique à la victoire d’un projet politique
Résumés
Les concepteurs de la Charte de l’environnement n’entendaient pas donner au texte une portée juridique forte, et pensaient plutôt consacrer de simples objectifs à destination du législateur. C’est le signe d’une volonté politique de statu quo sur la question environnementale. Vingt ans après, il est intéressant d’analyser le rapport entre les projections initiales du pouvoir constituant et la matérialisation juridique de la Charte, livrée par les juridictions. Le résultat est clair : si les limitations juridiques souhaitées par le pouvoir constituant sont contredites sur le plan formel, il se trouve que son vœu politique de statu quo a été exaucé sur le fond.
Indexation
Mots-clés :
Charte de l’environnement, pouvoir constituant, travaux préparatoires, objectif à valeur constitutionnelle, interprétation, Conseil constitutionnelKeywords:
Environmental Charter, constituent power, legislative history, constitutionally recognized objective, interpretation, French Constitutional CouncilPlan
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1La Charte de l’environnement, en vigueur depuis vingt ans, prend notamment racine dans le discours d’Avranches de 2002, prononcé par Jacques Chirac alors candidat à sa propre réélection.
- 1 Déclaration de M. Jacques Chirac, Président de la République et candidat à l'élection présidentiell (...)
2D’abord, l’activité humaine est désignée comme principale responsable des dégradations environnementales déjà observées à l’époque. Certaines incises du discours semblent pointer le rapport indissociable entre le modèle économique et la situation de crise écologique. Selon, le Président de la République, il est en effet « désormais établi que le réchauffement de la planète est lié aux émissions de gaz à effet de serre provoquées par la consommation excessive de pétrole et de charbon, notamment par les pays les plus riches. Nous savons désormais que l'activité humaine peut provoquer des réactions en chaîne sur les équilibres naturels, qu'elle peut créer des situations irréparables. Je pense par exemple à la disparition de la forêt primaire ou à la surexploitation des ressources des océans, qui menacent la richesse biologique du monde »1.
3Partant, il expose un projet pleinement politique se voulant large et intégrateur de nombreux enjeux. Il ne propose toutefois pas de remise en question du mode de production économique et promeut une notion phare à l’époque : le développement durable.
4Le projet présente son penchant juridique, comme un renouveau du contrat social entre le peuple et les gouvernants : l’introduction d’une Charte ayant valeur constitutionnelle. « Je proposerai aux Français d'inscrire le droit à l'environnement dans une Charte adossée à la Constitution, aux côtés des Droits de l'Homme et des droits économiques et sociaux. Ce sera un grand progrès. La protection de l'environnement deviendra un intérêt supérieur qui s'imposera aux lois ordinaires. Le Conseil Constitutionnel, les plus hautes juridictions et toutes les autorités publiques seront alors les garants de l'impératif écologique. (…) Elle permettra d'installer la préoccupation, et même parfois la contrainte, de l'environnement dans la durée. (…) La Charte rappellera les droits et les devoirs de chacun à l'égard de l'environnement, et vis-à-vis des générations futures ».
5Notre analyse portera alors sur le rapport entre les travaux préparatoires, moment où la Charte se concrétise plus précisément, et l’application contentieuse de celle-ci depuis vingt ans. Les défenseurs du projet, c’est-à-dire principalement les 365 députés de l’Union pour la majorité présidentielle (renommée ensuite Union pour un Mouvement Populaire – UMP) et les 156 sénateurs du même groupe, ont pris la suite de Jacques Chirac au Parlement pour défendre une certaine vision de la Charte à édicter : un texte à la normativité limitée, préservant l’économie libérale défendue par la droite française.
- 2 Examen en séance publique, 2e séance du mardi 25 mai 2004, compte-rendu intégral.
6Dans la droite ligne du Président de la République, les promoteurs du projet constitutionnel ne souhaitent en effet pas remettre en cause le modèle économique. Ils assurent régulièrement au sein des débats parlementaires qu’il ne s’agit pas de bloquer la croissance, de mettre un frein à l’économie ou au « développement », il s’agit au contraire de rendre ce dernier « durable ». C’est une idée que l’on retrouve dans les mots de Martial Saddier, rapporteur pour avis au nom de la Commission des affaires économiques : « Notre responsabilité vis-à-vis des générations futures ne peut se mesurer à la seule aune de la qualité de l'environnement que nous leur léguerons : il nous faut également leur assurer des conditions favorables aux initiatives économiques, à l'innovation et à la recherche. Nous devons donc exclure la voie d'une hypothétique “croissance zéro” : c'est vers le développement durable que nous devons nous tourner »2.
7C’est précisément parce que le modèle économique ne devait pas être remis en cause par cette Charte qu’ont été prévus plusieurs verrous. Tout en soulignant l’audace d’inscrire des « normes » au plus haut niveau juridique – nous reviendrons sur ce point –, ils se sont assurés que cette nouveauté constitutionnelle n’allait pas pousser l’œuvre politique à la décroissance, au freinage du productivisme et du capitalisme.
- 3 L. Fonbaustier, « Le côté obscur de la Charte de l’environnement ? », Environnement, vol. 2, 2012, (...)
8D’abord, la seule rédaction de la Charte laisse transparaître cette idée. Le Professeur Fonbaustier a expliqué que la Charte donne elle-même les arguments pour préférer d’autres intérêts lorsqu’une balance serait à faire pour déterminer qui doit l’emporter, par exemple entre l’écologie et l’économie3. C’est le cas lorsqu’il se trouve affirmé au sixième considérant du préambule que « la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ». Il y a encore l’article 6 de la Charte qui oblige à concilier les impératifs écologiques avec le développement économique et l’exigence de progrès social. Ce sont des arguments livrés aux interprètes, comme le Conseil constitutionnel, lequel pourra admettre et justifier que la loi consacre des projets ou des politiques portant atteinte à l’environnement. Citons enfin les nombreux renvois législatifs pour la mise en œuvre de certains principes ou « devoirs » qui se trouvent consacrés : le Parlement, hostile à tout changement de paradigme économique, garderait ainsi la mainmise sur la politique de l’environnement.
9Nous traduisons ces quelques éléments rédactionnels comme un premier verrou, empêchant que l’écologie ne devienne une priorité politique dépassant d’autres intérêts défendus par la majorité politique de l’époque. Notre intention est toutefois ici de remonter plus loin que la seule sémantique des énoncés, pour se concentrer sur l’étude des travaux préparatoires précités. Celle-ci illustre une autre intention de verrouillage de la portée de la Charte, qu’il serait intéressant de discuter : les parlementaires n’entendent consacrer que des objectifs à valeur constitutionnelle. C’est ce que nous nommons ici une illusion juridique, reposant sur une incompréhension de leur part du fonctionnement de la production normative (§1). Parallèlement pourtant, la raison pour laquelle les parlementaires projetaient de simples OVC se trouve, quant à elle, satisfaite : la portée de la Charte de l’environnement reste aujourd’hui très largement limitée (§2). Cette illusion juridique n’empêche donc pas la victoire du projet politique qu’était la Charte de l’environnement.
§1. L’illusion juridique : la prétention des parlementaires à maîtriser la portée des énoncés
- 4 N. Kosciusko-Morizet, Rapport n° 1595 fait au nom de la Commission des lois, enregistré à la Présid (...)
10À de multiples reprises, dans les débats mais aussi et surtout dans les rapports officiels sur le texte4, il est répété que la Charte ne consacre, à l’exception de l’article 5 sur le principe de précaution, que des objectifs à valeur constitutionnelle (OVC). Cela nous impose dans un premier temps de clarifier cette notion, afin de comprendre l’illusion juridique que nous entendons démontrer ici lorsque les députés utilisent un tel argument.
- 5 P. de Montalivet, « Les objectifs de valeur constitutionnelle », Nouveaux cahiers du Conseil consti (...)
11Il est considéré que les objectifs de valeur constitutionnelle ont une normativité assez limitée, ils s’appliquent principalement au législateur et ne sont donc pas des droits subjectifs, justiciables devant toute juridiction5. Ils sont plutôt réservés au contrôle de constitutionnalité, en tant que norme de référence du Conseil constitutionnel : à l’occasion d’un contrôle a priori ou a posteriori, celui-ci peut mobiliser un ou plusieurs OVC afin d’apprécier la constitutionnalité d’une loi.
- 6 Décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982, Loi sur la communication audiovisuelle, §5.
- 7 P. de Montalivet, op. cit. : l’auteur relève que la majorité de la doctrine constitutionnaliste ana (...)
12La première apparition explicite de cette catégorie juridique se trouve dans une décision de 1982 à propos de la communication audiovisuelle, au sein de laquelle la dynamique des OVC est assez lisible. Le Conseil constitutionnel assure qu’il « appartient au législateur de concilier (…) l'exercice de la liberté de communication telle qu'elle résulte de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme, avec (…) les objectifs de valeur constitutionnelle que sont la sauvegarde de l'ordre public, le respect de la liberté d'autrui et la préservation du caractère pluraliste des courants d'expression socioculturels »6. On comprend par-là que les OVC agissent comme des lignes directrices à respecter pour le législateur, plus largement pour les pouvoirs publics, et ne sont pas des droits subjectifs. Dans la décision précitée, ils sont même présentés à côté d’un droit subjectif et à concilier avec celui-ci, donc intervenant comme argument d’une possible limitation d’un droit ou d’une liberté7.
- 8 M. Saddier, Avis (…) (n° 992) relatif à la Charte de l'environnement, op. cit., p. 22.
13Ainsi, en suivant la logique des parlementaires selon laquelle outre le principe de précaution, tous les articles de la Charte ne sont que des OVC devant guider l’action du législateur, l’article premier de la Charte consacrant le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ne serait, contrairement à sa sémantique, pas un droit fondamental. C’est confirmé par les propos du rapporteur pour avis M. Saddier, selon qui « tous les articles de la Charte, à l’exception de l’article 5, sont d’application indirecte, y compris l’article 1er aux termes duquel “chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé”. Ces articles sont à ranger dans la catégorie des objectifs à valeur constitutionnelle »8.
- 9 « Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environneme (...)
- 10 P. Gélard, Rapport n° 352 fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, (...)
14De même, l’article 2 formulant un devoir de protéger l’environnement9 n’obligerait donc pas à rendre compte devant les tribunaux de ses propres nuisances sur l’environnement, puisque simple guide de l’action législative, cet article-OVC ne serait pas à destination de toutes et tous. Le rapporteur P. Gélard au Sénat argumente en ce sens de la façon suivante : « l’article 2, qui énonce un devoir, ne peut être considéré comme étant d’application directe. (…) L’article 2 de la Charte constitue donc un objectif de valeur constitutionnelle, qui est le pendant de celui énoncé à l’article 1er de ce même texte »10.
- 11 N. Kosciusko-Morizet, op. cit., p. 7.
15La consécration d’objectifs à destination du législateur, plutôt que d’énoncés à destination de toute personne, revêt en outre une conséquence importante aux yeux des parlementaires : sur le plan de sa mise en œuvre, la Charte est ainsi principalement renvoyée au Parlement. C’est d’ailleurs répété à de multiples reprises au cours des débats : le Parlement reviendrait au centre du jeu, il deviendrait le « maître d’œuvre »11 de l’application de ce nouvel instrument constitutionnel. C’est donc assez rassurant pour les défenseurs du projet de Charte : majoritaires au Parlement, ils s’assurent par-là que l’application de celle-ci ne dépassera pas leurs propres limites, particulièrement sur le plan de l’économie.
16Ces travaux préparatoires illustrent d’abord les présupposés normatifs des parlementaires au cœur du projet de la Charte. Ces derniers semblent assurer que l’énoncé sera la norme, et qu’ils peuvent la circonscrire dès le départ. Ce présupposé normatif permet ici au pouvoir constituant d’appuyer le projet politique souhaité : un texte d’apparence ambitieuse mais qui contient des verrous multiples destinés à éviter toute perturbation de l’ordre économique par la voie du droit constitutionnel réputé suprême.
17Il reste que ces présupposés parlementaires ne résistent pas à l’analyse de l’application contentieuse de la Charte depuis vingt ans.
- 12 P. de Montalivet, op. cit.
- 13 L’appui textuel quasi-systématique est parfois décrit comme une précaution justificative de la part (...)
18D’abord, s’il a été justement rappelé que les objectifs à valeur constitutionnelle se fondent sur un énoncé textuel pour être dégagés12, ils ne se confondent pas avec l’énoncé en question, et restent ainsi une production normative autonome, souverainement décrétée par le Conseil constitutionnel13. C’est pourquoi assurer à l’avance que neuf OVC sont consacrés par ces neuf énoncés, aux côtés d’un seul principe de précaution, n’engage en réalité aucunement les juridictions chargées de l’interprétation des dispositions visées.
- 14 La Professeure Champeil-Desplats a livré une démonstration similaire à propos du droit à la sécurit (...)
- 15 Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes.
19Rien ne garantit ainsi que la volonté affichée dans les travaux préparatoires soit celle qui se matérialise dans la concrétisation normative ultérieure. Au contraire, il arrive que les juridictions attribuant la signification à un énoncé s’écartent logiquement des travaux préparatoires14, et ce même si les parlementaires avaient fourni un argumentaire juridique, comme c’est le cas dans la Charte de l’environnement. Ils présentaient ces OVC comme une évidence, comme la seule matérialisation juridique possible de cette Charte. Or cela n’a pas empêché le Conseil constitutionnel de procéder autrement et de ne reconnaître finalement, quinze ans plus tard, qu’un seul objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement15 – nous reviendrons sur cette décision de 2020, éclairante pour notre propos.
- 16 D. Baranger, La constitution : sources, interprétations, raisonnements, op. cit., p. 319-320.
20Ce présupposé des députés est décrit par le Professeur Baranger, qui dénonce une confusion entretenue, non seulement par les parlementaires ici en cause, mais plus largement par une partie de la doctrine, entre la source et la norme. Il explique qu’en « assimilant la norme à telle ou telle source ou tel ou tel acte, il devient possible de rattacher la norme issue ultimement de l’interprétation par un interprète habilité à l’organe de l’État habilité pour édicter tel type d’acte (de source). Mais ce rattachement (ou imputation) est fautif logiquement. D’une part ce n’est pas de la même norme qu’il s’agit. D’autre part, la norme issue de l’interprétation est évanescente, c’est-à-dire qu’elle est enfermée dans la situation interprétative spécifique pour laquelle elle a été produite » 16.
- 17 D. Baranger, « Comprendre le “bloc de constitutionnalité” », Jus Politicum, 2018, n° 21.
21La norme n’est donc pas la source, elle en est distincte. Il n’existe en effet pas de lien de détermination entre la norme juridictionnelle et la source dont elle provient, c’est-à-dire que l’on n’observe pas une relation constante selon laquelle la norme serait déterminée par la source17. Il peut exister un lien bien plus faible que cela, ou alors un cas d’indétermination relative. Par exemple, le Conseil constitutionnel a parfois recours à un assemblage de sources pour justifier une norme jurisprudentielle. C’est le cas de l’OVC de protection de l’environnement consacré en janvier 2020, basé à la fois sur l’article premier mais aussi sur un considérant du Préambule de la Charte.
- 18 Conseil d’Etat, 20 septembre 2022, M. et Mme Panchaud, req. N° 451129.
- 19 Cela n’est pas sans poser question puisque le Conseil constitutionnel n’y apporte pas la même justi (...)
- 20 Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z et autres.
22Au-delà des OVC pré-proclamés mais non matérialisés par le Conseil constitutionnel, d’autres émanations contentieuses contredisent l’intention des députés sur la Charte de l’environnement. Nous l’avons vu, les OVC sont supposés connaître une applicabilité indirecte, ils sont à destination de la loi et ne sont pas justiciables, par exemple devant les juridictions administratives. Or, il est désormais clair puisqu’entériné par le Conseil d’Etat, que l’article premier de la Charte est admissible dans le cadre d’une procédure de référé-liberté18. Il est directement justiciable, comme toute liberté fondamentale ainsi reconnue. À ce même propos et depuis l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, il est certain qu’à ce stade au moins cinq articles sont admissibles au titre de cette procédure : les articles 1er, 2, 3, 4 et 719. Par un couplage des articles 1er et 2, il a également créé une obligation de vigilance qui est horizontale, c’est-à-dire qui s’impose à tous20. La Charte n’est donc absolument pas constituée quasi-exclusivement de neuf OVC ayant le législateur pour seul destinataire.
23Toutefois, alors que la réalité normative de la Charte est sans rapport avec celle annoncée par les députés, le projet politique consistant à éviter de renverser la table se trouve, en revanche, bien conforté. L’application contentieuse de la Charte, si elle se trouve émancipée de la circonscription qui en était faite par les auteurs du texte, a paradoxalement permis un certain statu quo sur les politiques environnementales, et n’a pas été mobilisée pour appuyer un changement de paradigme économique.
§2. La victoire du projet politique : la limitation réussie de la portée de la Charte de l’environnement
- 21 Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.
- 22 CE, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, req. n° 297931.
- 23 V. Champeil-Desplats, « La Charte de l’environnement prend son envol aux deux ailes du Palais-Royal (...)
24Si le Conseil constitutionnel a été assez vite l’ouvrier de l’application directe de la Charte, aux côtés du Conseil d’Etat, ces avancées sur l’invocabilité de cet instrument juridique ne sont en rien garantes de censures de lois sur le fond. La décision de contrôle de la loi sur les organismes génétiquement modifiés de 200821, régulièrement présentée comme une avancée d’autant qu’elle est immédiatement suivie par la juridiction administrative22, ne consacre finalement que l’invocabilité de cet énoncé, sans qu’elle ne dise quoi que ce soit de sa normativité. La Professeure Champeil-Desplats, dans un commentaire croisé de ces deux décisions de 2008, illustre bien que ce sont plutôt des questions de forme qui préoccupent les juges – particulièrement la répartition des compétences entre pouvoirs législatif et réglementaire – tandis que sur le fond le Conseil constitutionnel notamment se contente d’un contrôle minimal en rappelant qu’il ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation égal à celui du Parlement23.
- 24 Y. Aguila, « La valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement. Conclusions sur Conseil d (...)
- 25 V. Champeil-Desplats, « La Charte de l’environnement prend son envol aux deux ailes du Palais-Royal (...)
25C’est pourquoi la Professeure Champeil-Desplats, en appelant à distinguer invocabilité et normativité, rejoint l’affirmation de Yann Aguila selon qui « la portée d’une disposition est toujours le résultat de la comparaison entre deux termes : d’une part, la norme invoquée ; d’autre part, l’objet de la demande »24. Concernant la décision de 2008 qui en est l’illustration, « [e]n dépit de sa belle position de principe, le Conseil constitutionnel ne conclut ni à la violation du principe de précaution, ni à celle du droit à l’information »25.
- 26 Le Conseil constitutionnel n’a pas de mal à reconnaître explicitement l’admission de la QPC pour le (...)
- 27 V. par ex. Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association FNE et autres ; décision n° 20 (...)
- 28 Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités, cons. 36 : « Le Conse (...)
26C’est une mécanique qui s’observe sur de nombreuses décisions constitutionnelles concernant la Charte de l’environnement mais également au-delà. Le Conseil constitutionnel accepte de contrôler, y compris par une admissibilité assez large quoique très confuse de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)26, en revanche il ne censure que très peu sur le fond les dispositions législatives en jeu. C’est notamment dû à la faible intensité de contrôle qu’il y met, rappelant régulièrement qu’il ne reviendra sur le choix du législateur quant aux moyens choisis pour mettre en œuvre les dispositions de la Charte27. Son refus du contrôle d’opportunité des moyens législatifs se mue même parfois, de façon assumée, en simple contrôle de l’erreur dite manifeste28, technique de jugement bien connue de la juridiction administrative.
- 29 Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, §12
27Pour ne prendre qu’un seul exemple, la décision de 2020 créant enfin un OVC tiré de la Charte est une décision de conformité, puisque le Conseil constitutionnel estime qu’il « résulte de tout ce qui précède que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre la liberté d'entreprendre et les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement et de la santé. Le grief tiré de la méconnaissance de cette liberté doit donc être écarté »29. Le terme « manifestement » apparaît, montrant que l’interprétation est très restrictive sur ce qui peut mener à une violation de cet OVC.
28La création d’un OVC, quinze ans après l’édiction de la Charte, peut pourtant être perçue comme une percée coercitive de celle-ci, sans que cela ne soit contradictoire avec ce que nous avons établi en première partie sur la nature des OVC, et notamment leur portée limitée. Certes ce ne sont pas des droits subjectifs dont tout justiciable peut en invoquer la violation, cependant en 2020, par ce nouvel arrivé dans le paysage constitutionnel, est apparue une potentielle justification de la limitation de certains droits fondamentaux au nom de la protection de l’environnement.
- 30 S. Douteaud, « La Charte de l’environnement, entre promesses et déceptions », Revue française de dr (...)
- 31 V. Champeil-Desplats, « La protection de l’environnement, objectif de valeur constitutionnelle : ve (...)
29Stéphanie Douteaud estime à ce propos que « les OVC font office de puissants motifs d’ingérence dans l’exercice des droits garantis par la Constitution ; aussi, les dispositions adoptées pour préserver l’environnement devraient bénéficier d’une présomption de légitimité »30. En outre sur l’aspect spécifique de la protection environnementale, « ceux et celles qui appelaient des signes de rééquilibrage entre les libertés économiques, d’un côté, et des exigences à caractère social ou environnemental de l’autre, ne peuvent qu’être satisfaits de la consécration constitutionnelle d’un objectif de protection de l’environnement. D’abord en tant qu’intérêt général, puis en qualité d’objectif à valeur constitutionnelle, la protection de l’environnement est opposée par le Conseil à des acteurs économiques qui se prévalaient de l’égalité devant les charges publiques et la liberté d’entreprendre »31.
30Cependant, c’est au Conseil constitutionnel de jauger de la violation ou non d’un OVC, de donner corps à sa propre norme par l’interprétation des lois qui sont soumises à son contrôle. Et bien qu’il offre de lui-même, par cet OVC, une légitimité au législateur pour contrevenir à certains droits et libertés constitutionnellement garantis – on pense ici à la liberté d’entreprendre souvent rivale de la protection de l’environnement –, son refus d’un contrôle au-delà de l’erreur manifeste limite drastiquement le nombre de censures législatives. Le Conseil constitutionnel offre plutôt un laisser-passer quasi-systématique, avalisant ainsi une interprétation « faible » de la Charte de l’environnement qui perd en potentialité coercitive.
- 32 Décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, Loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renf (...)
31Le Conseil constitutionnel a également refusé à deux reprises de censurer une loi pour ce qu’elle incarnait globalement, en-dehors de dispositions précisément visées. En effet, des députés auteurs de la saisine ont, par deux reprises en 2021 et 2023, tenté de faire censurer une loi en demandant à l’institution constitutionnelle de reconnaître qu’elle manquait globalement d’ambition pour la protection de l’environnement. Il dit alors très clairement qu’un grief tiré contre l’ensemble d’une loi n’est pas recevable32.
- 33 Il n’est pas rare de voir le Conseil constitutionnel contrôler le respect d’un article de la Charte (...)
- 34 D. Baranger, « Sur la manière française de rendre la justice constitutionnelle », Jus Politicum, n° (...)
- 35 V. par ex. décision n° 2013-666 DC du 11 avril 2013, Loi visant à préparer la transition vers un s (...)
32Par ailleurs, la pratique par le Conseil constitutionnel de la motivation faible – pour ne pas dire lapidaire33 – et largement inspirée de la juridiction administrative là encore34, n’aide pas à la compréhension de la faible normativité dégagée de la Charte. Les commentaires accompagnant les décisions n’éclairent pas plus la recherche, en ce qu’ils sont majoritairement de la paraphrase35. Pour les deux décisions précitées refusant de tirer un grief contre l’ensemble de la loi, il n’y a même aucun commentaire publié, rendant plus obscur encore ce choix de jurisprudence.
- 36 D. Baranger, « Sur la manière française de rendre la justice constitutionnelle », op. cit.
33Or, le Professeur Baranger le rappelle, cette motivation faible est loin d’être apolitique et ne remplit aucunement une fonction de séparation entre le droit et la politique. C’est là un mythe qu’il entend faire tomber, assurant que la constitution « est au premier chef une réalité politique. Elle impose un cadre à l’action politique à partir d’une certaine vision de la société qui s’est imposée dans le moment constituant ou bien dans le cours d’une certaine histoire nationale. (…) En ce sens beaucoup plus large du terme, la justice constitutionnelle, loin de se borner à se “saisir du politique”, est intrinsèquement de nature politique. (…) Il vaut donc mieux mettre de côté le mythe de la “politique saisie par le droit” et examiner la manière dont la justice constitutionnelle est une justice prenant en compte des raisons politiques » 36.
34Ainsi, le Conseil constitutionnel remplit les objectifs du programme politique à l’origine de l’adoption de la Charte lorsqu’il participe, par son interprétation, à désactiver les potentialités coercitives renfermées par la Charte de l’environnement. On peut donc émettre l’hypothèse que s’il reste maître de la matérialisation juridique des énoncés de la Charte, de l’OVC au(x) droit(s) subjectif(s) admissible(s) en QPC, il n’a pas été imperméable à la volonté des parlementaires constituants de limiter la puissance juridique desdits énoncés.
Conclusion
35Finalement, si ce n’est pas la projection juridique des députés qui va aboutir, le projet politique s’en trouve pleinement réalisé avec le concours du Conseil constitutionnel : la Charte ne contraint pas réellement les pouvoirs publics, et les saisines appelant à une plus grande coercition dans la protection de l’environnement échouent les unes après les autres. Nous sommes dans le constat d’un texte dont certains énoncés sont forts de sens, et pour lesquels le justiciable a été autorisé à se saisir puisque le prétoire lui est ouvert, mais dont il ne ressort finalement que peu.
36Le Conseil constitutionnel a donc réussi cette manœuvre consistant à renforcer son image de véritable juridiction constitutionnelle, qui étend le champ de son contrôle sur la forme, tout en ne censurant que très épisodiquement sur le fond, et sans que cela ne constitue pour le législateur une obligation de changement de paradigme politique.
37Quant aux parlementaires à l’origine de la Charte, ils peuvent à la fois se créditer de ce texte ayant connu une véritable concrétisation juridique, et se satisfaire dans le même temps de l’interprétation jurisprudentielle faible du même texte, bridant sa portée politique. Vingt ans après, le paradigme économique est, pour reprendre le vœu de M. Saddier cité en introduction, toujours centré sur la croissance, l’innovation, etc. Le développement durable – parfois requalifié de soutenable – est toujours un objectif assumé des politiques publiques, la Charte n’aura rien changé à cela.
Notes
1 Déclaration de M. Jacques Chirac, Président de la République et candidat à l'élection présidentielle 2002, sur ses propositions en matière d'environnement, de développement durable et de lutte contre les pollutions, Avranches le 18 mars 2002.
2 Examen en séance publique, 2e séance du mardi 25 mai 2004, compte-rendu intégral.
3 L. Fonbaustier, « Le côté obscur de la Charte de l’environnement ? », Environnement, vol. 2, 2012, p. 21-23.
4 N. Kosciusko-Morizet, Rapport n° 1595 fait au nom de la Commission des lois, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 mai 2004, p. 36 ; v. aussi M. Saddier, Avis présenté au nom de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire sur le projet de loi constitutionnelle (n° 992) relatif à la Charte de l’environnement, p. 22-23.
5 P. de Montalivet, « Les objectifs de valeur constitutionnelle », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n° 20, 2006.
6 Décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982, Loi sur la communication audiovisuelle, §5.
7 P. de Montalivet, op. cit. : l’auteur relève que la majorité de la doctrine constitutionnaliste analyse les OVC comme « principalement, voire exclusivement, des instruments de limitation des droits fondamentaux ».
8 M. Saddier, Avis (…) (n° 992) relatif à la Charte de l'environnement, op. cit., p. 22.
9 « Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement. »
10 P. Gélard, Rapport n° 352 fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi constitutionnelle, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la Charte de l’environnement, déposé le 16 juin 2004, p. 23.
11 N. Kosciusko-Morizet, op. cit., p. 7.
12 P. de Montalivet, op. cit.
13 L’appui textuel quasi-systématique est parfois décrit comme une précaution justificative de la part du Conseil constitutionnel : v. V. Champeil-Desplats, « La protection de l’environnement, objectif de valeur constitutionnelle : vers une invocabilité asymétrique de certaines normes constitutionnelles ? », Lettre Actualités Droits-Libertés du CREDOF, 24 février 2020, p. 3.
14 La Professeure Champeil-Desplats a livré une démonstration similaire à propos du droit à la sécurité : V. Champeil-Desplats, « Les enjeux normatifs de la fondamentalisation du droit à la sécurité », in M. Touillier (dir.), Le Code de la sécurité intérieure, artisan d’un nouvel ordre ou semeur de désordre, Dalloz, Coll. Les sens du droit, 2017, p. 81-101.
15 Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes.
16 D. Baranger, La constitution : sources, interprétations, raisonnements, op. cit., p. 319-320.
17 D. Baranger, « Comprendre le “bloc de constitutionnalité” », Jus Politicum, 2018, n° 21.
18 Conseil d’Etat, 20 septembre 2022, M. et Mme Panchaud, req. N° 451129.
19 Cela n’est pas sans poser question puisque le Conseil constitutionnel n’y apporte pas la même justification selon les articles : alors que l’article 7 a été reconnue sans ambiguïté comme accordant des droits que la Constitution garantit et justifiant donc le contrôle a posteriori, concernant par exemple les articles 2, 3 et 4 – formulés par ailleurs à l’impératif sous le vocable du devoir sans l’octroi explicite d’un droit fondamental – le Conseil n’a jamais explicitement mobilisé la même formule, bien qu’il accepte d’en faire le contrôle.
20 Décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, M. Michel Z et autres.
21 Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.
22 CE, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, req. n° 297931.
23 V. Champeil-Desplats, « La Charte de l’environnement prend son envol aux deux ailes du Palais-Royal », Revue juridique de l’environnement, n° 2, 2009, p. 233-244.
24 Y. Aguila, « La valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement. Conclusions sur Conseil d'Etat, assemblée, 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, req. n° 297931 », Revue française de droit administratif, n° 6, p. 1154.
25 V. Champeil-Desplats, « La Charte de l’environnement prend son envol aux deux ailes du Palais-Royal », op. cit., p. 234.
26 Le Conseil constitutionnel n’a pas de mal à reconnaître explicitement l’admission de la QPC pour les énoncés clairement formulés en droits et libertés fondamentaux comme c’est le cas pour les articles 1 et 7 de la Charte : v. par ex. décision n° n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011, France Nature Environnement, cons. 6. Pour certains articles formulés en devoirs, sans expliquer pourquoi la QPC est admise alors même que la sémantique du droit fondamental est absente, le Conseil constitutionnel accepte de procéder au contrôle de constitutionnalité sans expliquer en quoi cet article est recevable en QPC : v. par ex. la décision n° 2020-881 QPC du 5 février 2021, Association Réseau sortir du nucléaire et autres, à propos des articles 2 et 3 de la Charte de l’environnement.
27 V. par ex. Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012, Association FNE et autres ; décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités.
28 Décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019, Loi d’orientation des mobilités, cons. 36 : « Le Conseil constitutionnel ne dispose toutefois pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne saurait se prononcer sur l'opportunité des objectifs que le législateur assigne à l'action de l'État, dès lors que ceux-ci ne sont pas manifestement inadéquats à la mise en œuvre de cette exigence constitutionnelle »
29 Décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes, §12.
30 S. Douteaud, « La Charte de l’environnement, entre promesses et déceptions », Revue française de droit constitutionnel, n° 123, 2020, p. 686.
31 V. Champeil-Desplats, « La protection de l’environnement, objectif de valeur constitutionnelle : vers une invocabilité asymétrique de certaines normes constitutionnelles ? », op. cit., p. 4.
32 Décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021, Loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ; décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, Loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.
33 Il n’est pas rare de voir le Conseil constitutionnel contrôler le respect d’un article de la Charte, puis assurer ensuite que la loi mise en cause ne méconnaît « pas non plus » les autres articles invoqués au sein de la Charte, sans plus de justification : v. par ex. décision n° 2020-881 QPC du 5 février 2021, Association Réseau sortir du nucléaire et autres ; décision n° 2022-991 QPC du 13 mai 2022, Association France nature environnement et autres ; décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023, Loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ; décision n° 2023-851 du 21 juin 2023, Loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.
34 D. Baranger, « Sur la manière française de rendre la justice constitutionnelle », Jus Politicum, n° 7, 2012.
35 V. par ex. décision n° 2013-666 DC du 11 avril 2013, Loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’énergie et sur les éoliennes : cette décision énonce que la loi doit prévoir les modalités de la mise en œuvre de l’article 6, sans plus de précision au regard de sa portée, et sans utiliser le vocable d’OVC pour autant donc elle infirme à nouveau les préparatoires. La normativité de l’article 6 en est donc obscure, ça n’est pas catégorisé en OVC mais la portée semble la même. Or, le commentaire de cette décision paraphrase le Conseil constitutionnel, et n’aide en rien à la compréhension de la portée de l’article 6. Cette situation se reproduit sur de multiples situations dans lesquelles le couple décision-commentaire n’éclaire pas le lecteur (v. par ex. décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, Association entre Seine et Brotonne et Association Estuaire Sud ; décision n° 2021-964 QPC - 20 janvier 2022, Société civile immobilière et agricole du Mesnil.
36 D. Baranger, « Sur la manière française de rendre la justice constitutionnelle », op. cit.
Haut de pagePour citer cet article
Référence électronique
Juliette Charreire, « La Charte de l’environnement sur vingt ans : d’une illusion juridique à la victoire d’un projet politique », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 27 | 2025, mis en ligne le 04 mars 2025, consulté le 09 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/22122 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13h58
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