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2025
Avril

Circulaire Retailleau : cercle vicieux cherche juge vertueux 

Jeanne de Gliniasty

Résumé

Si le contenu de la circulaire Retailleau est fidèle à l’image de fermeté que le ministre de l’Intérieur cherche à diffuser en matière de politique migratoire, son statut, condition de sa justiciabilité, pose quant à lui problème. Comment admettre qu’une circulaire dont l’objectif assumée est la réduction des régularisations puisse ne pas voir sa légalité discutée devant le juge de l’excès de pouvoir ?

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Texte intégral

  • 1 Circulaire du 23 janvier 2025 (NOR : INTK2435521J) ; Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôl (...)

1En matière de régularisation des étrangers, l’aiguillage normatif par circulaires s’est imposé comme standard, certaines d’entre elles ayant fait la renommée des ministres de l’Intérieur. Nul doute que la nouvelle circulaire Retailleau, émise un an, quasiment jour pour jour, après la loi dite asile et immigration du 26 janvier 20241, permettra à ce dernier de convaincre l’opinion publique de sa posture de fermeté à l’égard de l’immigration clandestine.

  • 2 Ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004 relative à la partie législative du code de l'entrée et (...)
  • 3 F. Jault-Seseke, S. Corneloup, S. Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, PUF, (...)
  • 4 Ajout de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intég (...)
  • 5 NOR : INTK1229185C.

2Prise le 23 janvier 2025 à l’adresse des préfets pour une application prévue au 31 janvier, elle porte sur les « orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour prévue aux articles L.435-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ». Ce code – derrière l’acronyme CESEDA – regroupe l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires relatives au droit des étrangers ; il a été institué par ordonnance en 2004 et a fait l’objet d’une refonte complète par ordonnance en 20202, entrée en vigueur le 1er mai 2021. Le dispositif d’admission exceptionnelle au séjour (AES) qui est l’objet de la circulaire est une voie d’accès spécifique à la régularisation pour les ressortissants étrangers au regard de leur situation particulière « présentant des enjeux humains ou exceptionnels » (p. 1 de la circ.). Le principe de régularisation collective ayant été progressivement abandonné, l’AES est devenu l’un des fondements juridiques de régularisations « au cas par cas »3. Créé par l'article 32 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, il prévoit la possibilité de délivrer une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » ou, depuis 20074, « salarié » ou « travailleur temporaire », lorsque cette admission répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels que l’étranger fait valoir (ancien art. L. 313-14 du CESEDA). L'intéressé n'a pas à prouver son entrée régulière en France puisqu'il est dispensé de la production d'un visa de long séjour – « sans que soit opposable la condition prévue à l'article L. 412-1 ». Lors du nouveau code, la procédure a été recodifiée à l’article L. 435-1 du CESEDA. La loi du 26 janvier 2024 a par ailleurs introduit une nouvelle hypothèse d’admission exceptionnelle au séjour à l’article L. 435-4 du CESEDA pour les étrangers exerçant un métier en tension. La circulaire du 23 janvier 2025, vient donc préciser, après la loi du 26 janvier 2024 et la nomination de Bruno Retailleau à l’Intérieur, la nouvelle orientation que le gouvernement entend donner à ce dispositif. Ce faisant, elle abroge la circulaire dite Valls, du 28 novembre 20125. Une comparaison des paragraphes d’introduction des circulaires qui présentent les priorités gouvernementales respectives permet de préciser, s’il en était besoin le sens de cette nouvelle orientation : Alors que la circulaire Valls affirmait que « la lutte contre l'immigration irrégulière, et en particulier contre les filières criminelles » est une priorité devant être contrebalancée par « une juste prise en compte de certaines réalités humaines » – ce que permet l’AES –, pour la circulaire Retailleau, seuls « la maîtrise des flux migratoires, en particulier par la lutte contre l’immigration irrégulière, et le renforcement de l’intégration des étrangers en France constituent les priorités du Gouvernement ». Les éléments de langage employés constituent autant de marqueurs idéologiques : le mot « strict » et ses dérivés est repris six fois dans le corps de la circulaire (2 p.), le mot « exceptionnel » seize fois (moins de la moitié pour désigner le dispositif lui-même). Participant de la communication gouvernementale, la circulaire est un discours politique de fermeté à l’égard des étrangers régularisables. A l’heure où le Rassemblement National est au plus haut de sa popularité, elle a pour seule finalité, comme en atteste son caractère lapidaire – 3 pages avec les mentions contre 12 pour la circulaire de 2012 –, non pas de préciser l’état du droit, mais d’exploiter au mieux les dispositions juridiques dans le but d’une plus grande maîtrise – entendre contingentement – de l’immigration.

3En orientant les services préfectoraux dans l’application de ces dispositions, elle entérine ainsi une nouvelle ère en matière de droit des étrangers. Celui-ci a toujours été mis en tension entre des enjeux contradictoires : d’une part, un objectif de mise en œuvre d’une politique d’immigration maîtrisée, d’autre part, le respect de principes fondamentaux de l’État de droit. Depuis les années 90, cet équilibre fluctue à la faveur de textes qui se suivent et se ressemblent toujours dans un même sens : celui du renforcement de la maîtrise migratoire au détriment de la protection du droit des étrangers. Souvent néanmoins, en accompagnement de lois conformes à l’opinion publique de plus en plus restrictives pour l’admission au séjour des étrangers, le gouvernement a pu adopter des circulaires appelant à une certaine mansuétude de la part des administrations préfectorales dans l’application de la loi. C’était le cas de la circulaire Valls ; ce n’est pas celui de la circulaire Retailleau qui l’abroge.

4Si le sens de cette circulaire n’échappe à personne tant on connaît les vues – et l’ambition – de l’actuel locataire de la place Beauvau (I) ; le statut de la circulaire et sa portée juridique interrogent davantage, notamment quant à sa possible invocabilité et à son caractère justiciable (II).

I/- Un certain contenu

5La circulaire manifeste la volonté du ministre de recentrer le dispositif sur son caractère exceptionnel (A) en présentant les critères d’admission sous un angle particulièrement restrictif aux préfets chargés de les apprécier (B).

A/- L’AES, un dispositif exceptionnel

6Trois éléments sont expressément mis en avant dans la circulaire du 23 janvier, par des points en introduction qui sont ensuite numérotés pour faire l’objet des développements et présentés comme des objectifs à tenir pour les services préfectoraux dans l’examen des demandes d’admission au séjour – : « 1) Recentrer la procédure d’AES sur son caractère exceptionnel ; 2) Tenir compte du niveau d’intégration ; 3) Garantir la préservation de l’ordre public. En réalité, le texte s’articule autour de l’objectif principal de faire de l’AES un dispositif exceptionnel qui ne doit conduire qu’exceptionnellement à l’obtention d’un titre de séjour.

  • 6 La circulaire de 2012 fait référence aux « valeurs de la République ». Entre-temps, dans le sillage (...)
  • 7 L. 412-7 et R. 412-1 du CESEDA.
  • 8 A propos de cette condition, la CNCDH a estimé qu’elle introduisait une rupture d'égalité, notammen (...)

7Alors que la circulaire Valls n’insistait pas sur ce point, mais tentait de clarifier les principes régissant le traitement des demandes et les différents critères d’admission au séjour, la circulaire Retailleau tend seulement à resserrer le champ d’application de l’AES pour en faire une procédure dérogatoire au profit de dispositifs plus spécifiques d’admission temporaire au séjour (victimes de traite, de violences conjugales, justifiant de liens personnels et familiaux en France, etc. – note 1), et notamment, pour la mention « salarié », au profit de la nouvelle voie pour les métiers en tension (art. L. 435-4 du CESEDA) – pour laquelle l’actualisation annuelle de la liste des métiers concernés se fait d’ailleurs attendre. Sur le fond, on trouve dans les deux circulaires les conditions classiques d’admission sur lesquelles doit se fonder l’examen des demandes de titre de séjour : celles relatives à l’intégration, au respect des principes républicains6 et à la maîtrise de la langue française. Toutefois, alors que la première insiste sur l’« intégration dans la société française » de l’étranger, la circulaire Retailleau fait référence au « niveau d’intégration » de celui-ci, mesurable à l’aune du respect des principes républicains et de la maîtrise de la langue. Dans ce sens, un contrat d'engagement à respecter les principes de la République doit, depuis le 8 juillet 2024, être signé pour toute demande de délivrance ou de renouvellement d’un document de séjour7. Le ministre cite ces principes prévus à l’article L. 412-7 du CESEDA, dont – par une forme d’aporie – la dignité de la personne humaine ainsi que la devise de la République dont on sait qu’elle inclut la fraternité. De même, la maîtrise de la langue devient un critère préalable à l'intégration dont le niveau d’exigence s’agissant d’une demande de titre temporaire est relevé – la circulaire suggérant « la justification d’un diplôme français ou bien d’une certification linguistique »8. On est donc loin de l’exigence d’une « maîtrise orale au moins élémentaire » prévue par la circulaire Valls. Plus significatif encore, la circulaire du 23 janvier fait de la durée de présence en France « l’un des indices d’intégration pertinent » ; elle est relevée de 5 à 7 ans sous l’ère Retailleau.

  • 9 « … même si les réalisations concrètes n’ont pas suivi et si elles ont été entravées par la multipl (...)
  • 10 T. Scandellari, « 1. Définition d’un concept-clé. », Politiques d'intégration et de lutte contre le (...)
  • 11 Sur l’histoire du décalage entre le discours et le processus d’intégration, cf. D. Lochak, « L’inté (...)

8C’est donc un renversement de logique qui se confirme : est intégré, l’étranger qui s’engage à respecter les principes de la République, maitrise le français, mais peut aussi prouver sa présence sur le territoire français depuis 7 ans. Or, si le processus d’intégration des étrangers en France est présenté depuis 1974 comme un des objectifs officiels de la politique d’immigration9, on peut plus que jamais interroger derrière l’expression employée la réalité de la finalité poursuivie. Alors que l’intégration « vise la participation et l’association, soit une interaction, des liens, une interdépendance entre les personnes souhaitant s’intégrer et le milieu visé. Ce mélange se traduit par des modifications de part et d’autre, qui seront encouragées par les politiques de l’État »10, on voit bien que ce n’est pas la volonté de l’étranger qui est appréciée – l’étranger s’engage à suivre des formations civique ou linguistique –, mais la preuve d’une intégration déjà réalisée qui est contrôlée. Loin de traduire ce mouvement réciproque entre l’étranger et le pays d’accueil, la logique que défend la circulaire, quoi qu’en disent les mots qu’elle emploie, s’apparente bien à un processus d’assimilation de l’étranger11.

9En opérant un durcissement des conditions légales d’admissions exceptionnelles au séjour, la circulaire encadre de surcroît le pouvoir d’appréciation des préfets.

B/- Un encadrement du pouvoir d’appréciation des préfets

  • 12 D. Botteghi, concl. sur l’avis du 3 mars 2012, AJDA, 2012, p. 1282 cité par F. Jault et Seseke, pré (...)
  • 13 Au-delà même de la procédure d’AES, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’« aucun principe non pl (...)

10Le préfet de département est compétent en matière d'entrée et de séjour des étrangers ainsi qu'en matière de droit d'asile (Article R*122-1 du CESEDA). Il détient un pouvoir général de régularisation qui a même pu être défini comme un principe général12. Parce que les services préfectoraux peuvent accepter ou refuser la délivrance de cartes de séjour, leur renouvellement ou leur retrait, l’admission exceptionnelle au séjour n’est pas de droit ; elle est une mesure gracieuse dont ils apprécient discrétionnairement l’opportunité, dans le respect des conditions légales13. Par voie de conséquence, le contrôle juridictionnel de la décision individuelle se limitera à l'éventuelle censure de l'erreur manifeste d'appréciation.

11La circulaire du 23 janvier oriente les préfets dans l’exercice de ce pouvoir, les services préfectoraux devant « combiner » ces orientations générales « au faisceau des critères légaux et jurisprudentiels » (p.2 de la circ.). Pourtant, sous couvert de rappeler le caractère dérogatoire et exceptionnel du dispositif de l’admission exceptionnel au séjour, elle fixe un nouveau cadre plus strict d’examen des demandes. Alors que la circulaire du 28 novembre 2012 avait élargi les critères du dispositif (suggérant par exemple la régularisation des parents des enfants scolarisés depuis au moins 3 ans ou des jeunes majeurs entrés avant leurs 16 ans et justifiant d’attaches en France), celle-ci, sans s’attarder sur les critères légaux d’admission exceptionnelle, réhausse les conditions d’examen des demandes (le degré d’exigence linguistique et de durée de présence sur le territoire). Sa concision n’est que le reflet d’un contenu sommaire : aucune précision n’est apportée sur le plan juridique (aucune jurisprudence n’est citée à l’inverse de la circulaire Valls qui en regorge) ou pratique dans l’accompagnement des demandes d’AES. C’est qu’il ne s’agit pas tant d’orientations générales (au pluriel) comme le précise l’objet de la circulaire que d’une orientation idéologique à donner à ce dispositif d’admission exceptionnelle au séjour.

  • 14 Qui demande de retenir, pour l’application de ces dispositions, « une antériorité de trois ans de l (...)

12Outre le durcissement des conditions, la circulaire renforce la réserve de menace pour l’ordre public (art. L. 412-5 du CESEDA). En effet, dans les développements consacrés au troisième objectif de la circulaire, « Garantir la préservation de l’OP », le ministre invite les préfets « à porter une attention particulière aux demandes d'étrangers qui n'ont pas satisfait à l'obligation faite de quitter le territoire ». Si la décision refusant la délivrance d'un titre de séjour à un étranger constitue une mesure de police qui est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), la loi du 26 janvier 2024 a admis, au titre de cette motivation, l’existence d’une OQTF non exécutée (art. L 432-1-1 du CESEDA). Parallèlement, la durée pendant laquelle les personnes sous OQTF peuvent être expulsées par la force a été allongée d’un à trois ans (art. L. 731-1 du CESEDA). Non seulement – si l’on comprend bien le sens de la formule obscure du ministre14– la circulaire entend cette durée plus largement encore, mais elle sollicite en outre des préfets qu’ils tirent parti de la demande portée devant eux pour contrôler la bonne exécution des OQTF. Ce faisant, c’est l’objet même de la mesure de régularisation qui est dévoyé. L’étranger pourrait ainsi être dissuadé de demander une mesure de faveur à l’administration si sa demande est susceptible de se retourner contre lui. Aussi devine-t-on le pari du ministre de compter sur une baisse du nombre de régularisations (stabilisé entre 30 et 35 000 actuellement) pour, si ce n’est voir diminuer l’immigration irrégulière, du moins l’invisibiliser en la réduisant au silence.

13Ainsi, le contenu de la circulaire ne fait pas de doute, notamment quant aux répercussions que pourra avoir sur la situation et les droits des étrangers une telle orientation du pouvoir d’appréciation des préfets sur leur demande de titre de séjour. Plus hypothétique, en revanche, est le statut même de cette circulaire.

II/- Un statut incertain

14De la question du statut de la circulaire Retailleau dépend la possibilité pour les justiciables de s’en prévaloir devant l’administration ou devant le juge. Mais tandis que l’invocabilité de la circulaire, du fait de son contenu défavorable pour l’étranger, n’est pas pertinente (A), l’enjeu de la nature de l’acte reste celui de sa justiciabilité (B).

A/- La non-invocabilité des circulaires relatives à la régularisation des étrangers

  • 15 CE, Sect., 12 juin 2020, n° 418042, Rec. ; concl. G. Odinet, disponibles sur Arianeweb, https://www (...)
  • 16 V. égal. l’expression pour désigner la fixation d’une règle indemnitaire par une délibération du co (...)
  • 17 TA Paris, 18 déc. 2013, AJDA 2014. 454.
  • 18 CE, Sect., 4 février 2015, no 383267, §7.
  • 19 Créé par la loi n° 2018-727 du 10 aout 2018, loi pour un Etat au service d’une société de confiance
  • 20 CE, avis, 14 oct. 2022, n° 462784.

15Quelle est la nature de la circulaire du 23 janvier 2025 ? Si elle est bien désignée comme « circulaire » par le ministre (p. 2), elle peut à ce titre avoir plusieurs vocations, comme le rappelle G. Odinet dans ses conclusions sur l’arrêt GISTI de 2020 : « exposer les politiques gouvernementales à l’administration ; commenter les lois et règlements et donner des orientations pour leur application ; déterminer les règles de fonctionnement des services. »15. La circulaire Retailleau, qui expose sans aucun doute la politique migratoire du gouvernement aux services préfectoraux, donne en outre des « orientations générales » pour l’application de la loi du 26 janvier 2024. Cette dernière catégorie d’actes – les orientations générales –, caractéristique du droit des étrangers16, a été différenciée par le juge administratif des lignes directrices afin de les exclure du champ d’application des actes invocables par les administrés. Alors que le tribunal administratif de Paris avait ouvert la voie à cette invocabilité17, le Conseil d'État l’a refermée en 2015 avec son arrêt Cortès Ortis par lequel il a jugé que la Cour administrative d’appel de Paris avait commis une erreur de droit en jugeant que les énonciations de la circulaire Valls constituaient des lignes directrices dont les intéressés pouvaient utilement se prévaloir devant le juge18. La Haute juridiction estime en effet que la mesure de régularisation est « une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l'intéressé ne peut faire valoir aucun droit » (§4), que « la faculté pour le préfet de prendre, à titre gracieux et exceptionnel, [cette] mesure [] relève de son pouvoir d'appréciation de l'ensemble des circonstances de l'espèce » et qu’il « est loisible au ministre de l'intérieur, chargé de mettre en œuvre la politique du Gouvernement en matière d'immigration et d'asile, alors même qu'il ne dispose en la matière d'aucune compétence réglementaire, d'énoncer des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l'exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation, sans les priver de leur pouvoir d'appréciation » (§5). La nouvelle possibilité offerte aux administrés ou aux justiciables par l’article 312-3 du CRPA19 d’invoquer et d’opposer les documents administratifs, qu'ils interprètent ou décrivent le droit existant, aurait pu conduire le juge à revoir le principe de non-invocabilité des orientations générales. Pourtant, le Conseil d’État a confirmé cette interprétation en 2022 dans un avis contentieux20, réaffirmant que l’étranger ne pouvait utilement se prévaloir, sur le fondement de ces dispositions, des orientations générales contenues dans la circulaire Valls.

  • 21 Dans ce sens, la circulaire Valls annonçait fixer « des lignes directrices », tandis que la circula (...)

16Sur le fond, la distinction opérée entre lignes directrices et orientations générales dans le cas d’une circulaire qui sert de référence aux services préfectoraux pour l’examen des demandes d’admission au séjour n'apparaît pas probante21. En outre, la circulaire Retailleau, en ce qu’elle ne peut être envisagée comme une circulaire de régularisation, renverse la logique originellement favorable du dispositif d’admission temporaire qu’est l’AES. Au contraire, elle manifeste juridiquement un objectif assumé de réduction des régularisations qui induit, de la part des services préfectoraux, un examen plus sévère des demandes d’admission et fondera, sans aucun doute, leur refus discrétionnaire. Dès lors, on aurait du mal à comprendre qu’elle bénéficie d’une immunité juridictionnelle et ne puisse voir sa légalité discutée devant le juge de l’excès de pouvoir.

B/- Vers une ouverture du prétoire ?

  • 22 La LDH, le Gisti, la Cimade, l’ADDE, le SAF et Utopia 56 ont annoncé avoir déposé, le 25 mars 2025, (...)

17Par un parallélisme des formes entre l’invocabilité et la justiciabilité des mesures, la circulaire Retailleau, à l’instar de la circulaire Valls, ne devrait pas pouvoir être contestée devant le juge22. Certains arguments pourraient toutefois conduire ce dernier à revoir sa jurisprudence.

  • 23 CE, Ass., 29 janvier 1954, n° 07134, Rec., p. 64.
  • 24 CE, Sect., 18 déc. 2002, Mme Duvignères, n° 233618, Rec. p. 463.
  • 25 CE, Sect., 23 mai 1969, Société Distillerie Brabant, n° 71782 ; CC, décision n° 89-269 DC du 22 jan (...)

18L’évolution en matière de justiciabilité du droit souple est connue. En matière de circulaire, l’arrêt d’Assemblée de 1954 Notre Dame du Kreisker23 établit une distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires qui modifient l’état du droit – les secondes pouvant seulement faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il faut attendre 2002 pour que l’arrêt de section Mme Duvignères24 énonce l’impérativité de la circulaire comme critère de justiciabilité. Sous l’empire de ces jurisprudences, les circulaires relatives à la régularisation ne peuvent faire grief ni donc faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir : d’une part, elles se voient dénier toute valeur réglementaire – bien que la politique migratoire soit une compétence implicite du ministre de l’Intérieur…celui-ci n’a pas de pouvoir réglementaire25 – et ne sont pas plus impératives dès lors qu’elles ne modifient pas l’état du droit.

  • 26 CE, Sect., 12 juin 2020, n° 418042, Rec. ; concl. G. Odinet, disponibles sur Arianeweb, https://www (...)
  • 27 « (…) De même, les orientations générales, que vous avez distinguées des lignes directrices par vot (...)
  • 28 Conclusions sur Conseil d'État, 14 octobre 2022, n° 462784, disponibles sur Arianeweb, https://www. (...)
  • 29 Concl. G. Odinet, § 5.1., p. 16.
  • 30 « Les effets notables (…) ne dépendent (…) ni de la fidélité de l’interprétation au texte ni de sa (...)

19L’évolution jurisprudentielle qu’entérine l’arrêt GISTI de 2020 en matière de contestabilité du droit souple26– selon laquelle tous les documents administratifs de portée générale « tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif » peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir « lorsque lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre » – aurait pu concerner les circulaires de régularisation, ainsi que Guillaume Odinet l’avait lui-même suggéré dans ses conclusions sur l’arrêt27. Et si l’avis contentieux de 2022 précité a manifesté le choix du Conseil d'État de ne pas revenir sur sa jurisprudence Cortès Ortis et de maintenir sa distinction entre lignes directrices et orientations générales, Clément Malverti avait également, dans ses conclusions sur l’avis, appelé à une ouverture du prétoire aux orientations générales. Parmi les arguments mobilisés, le rapporteur public mettait en avant l’impossibilité de contrôler d’éventuelles différences de traitement non justifiées, « ce qui, s’agissant d’un pan majeur d’une politique publique, est toujours discutable »28. En tant qu’elle a vocation à orienter les décisions individuelles de régularisation prises par les services préfectoraux, la circulaire Retailleau est bien un acte normatif qui fait grief, au sens de la jurisprudence GISTI. Elle tend à servir de référentiel pour l’appréciation de situations individuelles sur lesquelles elle produit donc des effets notables. En outre, en créant « un régime unifié de contestation de l’ensemble des actes de portée générale que l’administration adopte pour son usage »29, l’évolution jurisprudentielle a résolu les difficultés de cohérence qui pouvaient être avancées pour justifier les réticences à l’ouverture du prétoire : d’une part, le fait que l’esprit de la circulaire soit en accord avec celui de la loi n’est plus un argument contre sa justiciabilité30. D’autre part, le critère du caractère réglementaire, à l’instar de celui de l’impérativité, a été en quelque sorte absorbé par celui des effets notables que produit la circulaire – la recevabilité du recours offrirait alors la possibilité au juge administratif de s’assurer que le ministre de l’Intérieur n’a pas outrepassé ses compétences. On pourrait encore soutenir, contre l’ouverture du prétoire, que les effets susceptibles d’être produits par la circulaire n’ont pas atteint un seuil tel que le recours pour excès de pouvoir se justifie, en ce qu’ils restent circonscrits à une procédure spécifique « dérogatoire » (p. 1 de la circ.) qu’est l’AES. Toutefois, il est assez légitime de craindre que les nouvelles exigences s’étendent à toute demande d’octroi de titre de séjour. La circonstance que la circulaire du 23 janvier abroge celle du 28 novembre 2012 dont l’intitulé et le champ d’application étaient beaucoup plus généraux – elle était relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière – suggère en effet que ce sont bien les conditions d’examen des demandes de titre de séjour dans leur ensemble qui ont vocation à être modifiées par la présente circulaire. Plus rien ne justifie donc, à notre sens, qu’une circulaire, a fortiori lorsqu’elle n’est pas favorable aux administrés, ne puisse faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. La circulaire Retailleau, parce qu’elle produit sans conteste des effets notables pour la situation et les droits des étrangers, pourrait ainsi être l’occasion pour le juge de faire tomber le dernier bastion des actes de droit souple injusticiables.

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Notes

1 Circulaire du 23 janvier 2025 (NOR : INTK2435521J) ; Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.

2 Ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004 relative à la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et décret n° 2006-1378 du 14 novembre 2006 relatif à la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; Ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et décret n° 2020-1734 du 16 décembre 2020 portant partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

3 F. Jault-Seseke, S. Corneloup, S. Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, PUF, Thémis, 2015, pp. 446-447.

4 Ajout de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

5 NOR : INTK1229185C.

6 La circulaire de 2012 fait référence aux « valeurs de la République ». Entre-temps, dans le sillage de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République de 2021, les éléments de langage ont changé.

7 L. 412-7 et R. 412-1 du CESEDA.

8 A propos de cette condition, la CNCDH a estimé qu’elle introduisait une rupture d'égalité, notamment au regard de l'origine, mais également du niveau d'alphabétisation (par extension, de l'origine sociale et géographique) de l’étranger, Avis sur la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration (A-2024-7).

9 « … même si les réalisations concrètes n’ont pas suivi et si elles ont été entravées par la multiplication des dispositions répressives destinées à « maîtriser les flux migratoires », D. Lochak, « L’intégration à rebours », Plein droit, n° 76, mars 2008, p. 7.

10 T. Scandellari, « 1. Définition d’un concept-clé. », Politiques d'intégration et de lutte contre les exclusions Mieux comprendre les enjeux, les logiques et les méthodes d'action, Dunod, 2018, p. 5.

11 Sur l’histoire du décalage entre le discours et le processus d’intégration, cf. D. Lochak, « L’intégration comme injonction. Enjeux idéologiques et politiques liés à l’immigration », Cultures & Conflits, 64 | 2006, p. 131-147. « L’effort d’intégration, dont la responsabilité doit normalement incomber aux pouvoirs publics, est rejeté sur les immigrés et converti en injonction de s’intégrer, sous peine de conserver à jamais leur statut précaire », idem, p.131.

12 D. Botteghi, concl. sur l’avis du 3 mars 2012, AJDA, 2012, p. 1282 cité par F. Jault et Seseke, préc., p. 447.

13 Au-delà même de la procédure d’AES, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’« aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; que les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l'autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques », Décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, §2.

14 Qui demande de retenir, pour l’application de ces dispositions, « une antériorité de trois ans de l’OQTF, à compter de la date de sa notification (…), ou, si elle est supérieure, une antériorité de la durée de l’interdiction de retour notifiée », p. 3.

15 CE, Sect., 12 juin 2020, n° 418042, Rec. ; concl. G. Odinet, disponibles sur Arianeweb, https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2020-06-12/418142, §1, p. 2.

16 V. égal. l’expression pour désigner la fixation d’une règle indemnitaire par une délibération du conseil d'administration du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante : CE, 3 mai 2004, 254961, Comité anti-amiante Jussieu, Rec., p. 193.

17 TA Paris, 18 déc. 2013, AJDA 2014. 454.

18 CE, Sect., 4 février 2015, no 383267, §7.

19 Créé par la loi n° 2018-727 du 10 aout 2018, loi pour un Etat au service d’une société de confiance.

20 CE, avis, 14 oct. 2022, n° 462784.

21 Dans ce sens, la circulaire Valls annonçait fixer « des lignes directrices », tandis que la circulaire Retailleau porte sur des « orientations générales ». Le Conseil d'État lui-même n’a pas toujours fait cette distinction : A propos d’une instruction de l’Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) fixant des « lignes directrices » servant de référence à l’administration dans son domaine discrétionnaire, cf. CE, 19 septembre 2014, n° 364385 Jousselin, Rec., p. 272. Plus significatif, le Conseil d'État a qualifié la circulaire Valls de lignes directrices : Étude annuelle de 2013, Le droit souple, p. 145, cité par F. Jault-Seseke, S. Corneloup, S. Barbou

des Places, préc., p. 449.

22 La LDH, le Gisti, la Cimade, l’ADDE, le SAF et Utopia 56 ont annoncé avoir déposé, le 25 mars 2025, un recours pour excès de pouvoir contre la circulaire.

23 CE, Ass., 29 janvier 1954, n° 07134, Rec., p. 64.

24 CE, Sect., 18 déc. 2002, Mme Duvignères, n° 233618, Rec. p. 463.

25 CE, Sect., 23 mai 1969, Société Distillerie Brabant, n° 71782 ; CC, décision n° 89-269 DC du 22 janvier 1990. A l’exception de la jurisprudence Jamart.

26 CE, Sect., 12 juin 2020, n° 418042, Rec. ; concl. G. Odinet, disponibles sur Arianeweb, https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2020-06-12/418142, §6.1.1.1., p. 22.

27 « (…) De même, les orientations générales, que vous avez distinguées des lignes directrices par votre décision précitée Ministre de l’intérieur c/ C… O…, seront certainement au nombre des actes susceptibles de recours. », § 6.1.1.1. des concl. préc.

28 Conclusions sur Conseil d'État, 14 octobre 2022, n° 462784, disponibles sur Arianeweb, https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2022-10-14/462784, §1.2., pp. 2-3,

29 Concl. G. Odinet, § 5.1., p. 16.

30 « Les effets notables (…) ne dépendent (…) ni de la fidélité de l’interprétation au texte ni de sa part d’innovation par rapport au texte. […] L’effet notable, s’agissant d’un document qui interprète, commente, présente ou même réitère le droit positif, résulte seulement, à nos yeux, de sa vocation à servir d’outil de référence dans l’application de la loi », Concl. G. Odinet préc., §6.1.1.2.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jeanne de Gliniasty, « Circulaire Retailleau : cercle vicieux cherche juge vertueux  »La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 15 avril 2025, consulté le 21 avril 2025. URL : http://journals.openedition.org/revdh/22527 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13rau

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Auteur

Jeanne de Gliniasty

Maîtresse de conférences en droit public à l’Université Paris Nanterre, membre du Centre de Recherches et d’Études sur les Droits Fondamentaux (CREDOF)

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Droits d’auteur

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