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La motivation et le contrôle juridictionnel des MICAS pendant les JOP, ou l’extension sans bruit de la police administrative antiterroriste

Lula Michallet

Résumés

Pour prévenir la menace terroriste, le ministère de l’Intérieur a fait un usage massif des mesures individuelles administratives de contrôle et de surveillance (MICAS) à l'occasion des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024. Le présent article propose une comparaison avec la période 2017-2024 pour identifier l'évolution, d'une part de l'argumentaire de l'autorité de police administrative pour justifier ces mesures, et d'autre part du traitement de ce contentieux par les juridictions administratives. La base légale étant restée inchangée, c'est l'interprétation du texte à l'aune du contexte sécuritaire propre à l'été 2024 qui a permis au ministère de l'Intérieur de restreindre préventivement la liberté d'aller et venir (entre autres) de quelque 547 personnes en l'espace de quelques mois. La quantité inédite de recours contre ces mesures a conduit des juridictions administratives sur tout le territoire à interpréter le texte issu de la loi SILT de 2017, parfois pour la première fois. Se dégage de ce contentieux une très faible exigence probatoire quant à la menace individuelle, avec notamment l'usage central des notes blanches, et une tendance lourde de l'autorité ministérielle de s'aménager des conditions souples d'usage des mesures antiterroristes à sa disposition.

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Texte intégral

  • 1 Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrori (...)
  • 2 V. notamment le dossier « Sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme », AJ pénal, 2017, n° 1 (...)
  • 3 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, article 6. À la différence des assignati (...)
  • 4 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’ur (...)

1Parmi les nombreux dispositifs mis en œuvre par l'exécutif pour sécuriser les Jeux-Olympiques et Paralympiques 2024 (JOP), il en est un qui a visé individuellement, préventivement et sur la durée quelques 547 personnes : la « mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance » (MICAS), qui est entrée récemment dans le Code de la sécurité intérieures aux articles L. 228-1 à L. 228-7. En effet, les MICAS sont créées par la loi SILT du 30 octobre 20171 dans un mouvement de normalisation de l’état d’urgence2. Elles sont les héritières des assignations à résidences de l'état d'urgence3 qui acquièrent à cette occasion une dimension exclusivement anti-terroriste et entrent dans le droit commun. Elles sont employées par le ministère de l’Intérieur dès leur création pour prendre le relai des mesures édictées sous l’état d’urgence ; et trouvent rapidement leur place dans les pratiques routinières de l’exécutif4.

  • 5 En septembre 2024, le tribunal administratif d'Amiens a d'ailleurs considéré que les MICAS entrent (...)
  • 6 A contratio, en mai 2024, quelques semaines avant l’ouverture des JOP, ce sont des arrêtés d’assign (...)
  • 7 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’ur (...)
  • 8 Éric Martineau et Stéphane Peu, Rapport d'information de la mission d'information sur le bilan des (...)
  • 9 Voir les autres articles relatifs à l’étude des JOP dans ce numéro.
  • 10 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’ur (...)

2À l'ouverture des JOP, l'édiction de MICAS n'a donc plus rien d'exceptionnel5, et ne nécessite pas le recours à un état d'exception6. Cependant, force est de constater qu’il en est fait un usage exceptionnel : on comptait entre 114 et 159 MICAS annuelles entre 2018 et 20237, pour près de 550 pour le seul été 20248. Il s’agit ici d’analyser le contentieux produit par ces MICAS-JOP, afin d’identifier les raisons d’un recours accru de ces mesures préventives particulièrement attentatoires aux libertés individuelles. Le présent article s’appuie sur l’analyse collective de 143 décisions du juge administratif – statuant sur des recours introduits par 114 personnes – ayant fait l’objet de deux autres publications9 ; et s’inscrit dans la continuité d’une étude similaire portant sur les MICAS prises entre 2017 et 202410 . La comparaison avec la période précédant les JOP doit éclairer le recours massif aux MICAS à l’occasion de cet évènement sportif à dimension internationale.

3La MICAS est un acte administratif pris par le ministre de l’Intérieur, qui impose à un individu une obligation de pointage quotidienne, une obligation de déclarer son lieu d’habitation (et tout changement de celui-ci) et lui interdit de se déplacer en dehors d’un périmètre donné (souvent celui de sa commune de résidence) pour une durée de 3 mois maximum. La mesure est renouvelable sous certaines conditions, et peut faire l’objet d’aménagements. Par sa nature même, elle entraîne des conséquences importantes sur la vie privée et professionnelle des personnes (principalement du fait de la restriction de la liberté d’aller et venir : perte d’emploi, annulation de vacances en famille, rupture de liens sociaux, etc.). Si le ministre de l’Intérieur est titulaire d’une prérogative de prévention des atteintes à ordre public, il ne peut l’exercer qu’en garantissant une proportionnalité entre les atteintes aux libertés individuelles qu’il impose et la menace que les individus font peser sur la sécurité publique. L’étude porte donc sur l’interprétation par l’administration, et par le juge administratif qui la contrôle, des conditions légales permettant l’édiction d’une MICAS à l’encontre d’une personne.

  • 11 Ibid.

4Rappelons que l’article L. 228-1 du Code de la sécurité intérieure (CSI) prévoit qu’une MICAS ne peut être prise qu’« aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme », et prévoit deux conditions cumulatives. D’une part, l’administration doit démontrer qu’il existe, à l’égard de la personne concernée, « des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics », et d’autre part, de manière alternative, soit qu’elle « entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme », soit qu’elle « soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ». De la même manière que pour l’étude portant sur les MICAS prises entre 2017 et 202411, la motivation par le ministère et le contrôle par le juge de ces trois conditions seront analysées distinctement. Cependant, l’administration et le juge n’opérant que rarement une distinction explicite entre celles-ci, quelques remarques liminaires précéderont.

I. L’indistinction des conditions de motivation d’une MICAS

  • 12 CE, réf., 11 juil. 2024, n° 495792.

5Comme rappelé, l’article L. 228-1 du CSI distingue nettement les conditions légales permettant à l’autorité administrative d’édicter une MICAS. Pourtant, ces conditions ne sont pas toujours mentionnées explicitement dans les décisions analysées, laissant planer le doute quant à la qualification juridique des comportements attribués au requérant. Deux cas illustrent particulièrement cette confusion des conditions. Le premier concerne un homme qui, selon la note blanche des services de renseignement « a posté sur le réseau social TikTok, le 10 décembre 2023, une vidéo (…) dans laquelle il apparaît circulant à moto dans Paris, revêtu d’un casque intégral et portant un maillot de football aux couleurs du drapeau palestinien. Alors que la tour Eiffel est illuminée aux couleurs du drapeau israélien, après l’attaque du Hamas du 7 octobre 2023, M. X se filme faisant le signe Tawhid, consistant à lever l’index vers le ciel pour affirmer l’unité de l’islam, puis faisant un doigt d’honneur à l’étoile de David, symbole universel du judaïsme, dans un geste à la portée injurieuse évidente ». La note indique également que « M. X a partagé sur le réseau social Rave.watch une vidéo de décapitation aux cris d’ ‘‘Allahu Akbar’’ (…) et déclaré, dans le commentaire oral de cette vidéo, qu’il était ‘‘prêt à aller en Syrie, juste pour tuer des gens comme ça’’, dans une référence apparente, eu égard au contexte, aux personnes homosexuelles »12. Ici, ni l’autorité administrative ni le juge n’explicitent si ces éléments sont relatifs au comportement menaçant la sécurité et l’ordre publics, ou s’ils démontrent l’adhésion à une idéologie terroriste.

  • 13 TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2410075.
  • 14 Ibid.

6Le second cas est quant à lui relatif à un homme qui a, au cours d’un entretien administratif en 2021, « reconnu avoir consulté des sites contenant des messages de propagande djihadiste. Il aurait aussi entretenu une certaine ambiguïté vis-à-vis de l’organisation terroriste Daech, relativisant et justifiant les exactions commises par cette organisation au regard du contexte du conflit syrien ». Lors d’un second entretien, la même année, « il a exprimé une nouvelle fois son sentiment au sujet de cette organisation terroriste, en précisant que pour construire un État il a fallu faire la guerre et que dans une guerre, il y a des morts ». La note des services de renseignement indique qu’« il n’a jamais condamné explicitement les attaques terroristes du 13 novembre 2015, se bornant à indiquer qu’il n’y avait pas de nécessité à s’en prendre à l’Occident pour construire un nouvel État. Au sujet des attaques qui ont été perpétrées par l’organisation Al Qaïda aux États-Unis le 11 septembre 2001, l’intéressé ne les a pas non plus condamnés, déclarant qu’elles ont été commises en représailles du meurtre d’Irakiens par les Américains »13. La décision mentionne également qu’il « a apporté une participation financière en solidarité aux femmes victimes de la guerre en Syrie »14. Dans cette décision, le juge ne procède pas davantage à une distinction explicite entre les conditions prévues par le législateur. Le comportement menaçant la sécurité et l’ordre publics semble déduit de la manifestation d’une adhésion à des actions violentes menées au nom de l’Islam. Le mélange des conditions apparaît ici comme une manière de se passer de la démonstration « des raisons sérieuses de penser que [le] comportement [de la personne] constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ». À moins de faire l’hypothèse que cette condition soit acquise par sa participation financière en solidarité aux femmes victimes de la guerre en Syrie, élément qui ne fait l’objet d’aucune précision. Dans ces deux cas, l’interprétation de l’article L. 228-1 du CSI par l’autorité administrative permet de se passer d’une distinction explicite des conditions, et les juridictions suivent cette interprétation.

  • 15 Voir le Sixième rapport du Gouvernement au Parlement, 2025, p. 23 : « Ainsi, en raison de la diffic (...)
  • 16 TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410661.

7Dans d’autres cas, les juridictions exigent que les conditions soient distinguées, bien que des mêmes faits puissent contribuer à remplir plusieurs conditions. Cette position est celle du ministère de l’Intérieur, qui l’a régulièrement rappelée15. Ainsi, le tribunal administratif de Melun a pu considérer que « si l’existence de relations avec des "personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme" ne peut, par elle-même, être assimilée à un "comportement", la participation active à un groupe de personnes qui répondent à cette qualification peut être prise en considération pour caractériser la gravité de la menace et le lien avec le risque de commission d’un acte terroriste »16.

  • 17 TA Nancy, 9 sept. 2024, n° 2402535.
  • 18 TA Nancy, 21 oct. 2024, n° 2402828.

8Certaines juridictions considèrent au contraire que si les conditions sont distinctes, elles doivent nécessairement être remplies par des éléments matériels distincts. Le tribunal administratif de Nancy énonce ainsi que les relations habituelles présentées par l’administration « ne sont pas de nature à démontrer que le comportement du requérant constituerait une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics »17. Dans une autre décision, la même juridiction estime que le requérant ne peut « être regardé comme représentant une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics, une telle menace ne pouvant se déduire de la seule circonstance qu’il adhérerait à des thèses djihadistes, mais représentant une condition distincte et cumulative »18.

  • 19 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’ur (...)
  • 20 L’autorité administrative fonde essentiellement la motivation de la MICAS sur ces notes blanches. L (...)
  • 21 CE, Sect., 11 décembre 2015, Domenjoud, n° 395009 et Crim., 5 décembre 2023, 22-80.611. Cf. Vincent (...)

9Comme pour le contentieux avant les JOP, la confusion des conditions facilite l’action de l’administration qui peut se contenter de peu d’éléments pour justifier la MICAS. De plus, au stade du contentieux, une telle interprétation limite le contrôle juridictionnel qui se trouve « réduit à la matérialité des faits »19. En effet, le contrôle du juge ne porte alors que sur la preuve des faits eux-mêmes, et non plus sur leur faculté à répondre aux exigences légales condition par condition. Ce contrôle de la matérialité des faits est en outre largement limité par les difficultés rencontrées par les requérants pour contester le contenu des notes blanches20, la jurisprudence donnant, a priori, force probante à ces documents fournis par les services de renseignement21.

II. La menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics : une menace plus contextualisée qu’individualisée

  • 22 Loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, art. 6.
  • 23 CC n° 2017-691 QPC du 16 février 2018 (cons. 15) ; n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018 (cons. 46) et n° (...)

10La première exigence légale permettant le prononcé d’une MICAS à l’égard d’un individu consiste dans la démonstration de « raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ». Le législateur de 2017, s’il a repris la formulation permettant d’assigner à résidence sous l’état d’urgence22, a rehaussé le critère de gravité en ajoutant le qualificatif « particulière », mais surtout a limité le champ d’application de la MICAS « aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme ». Tandis que la condition des relations habituelles et celle du soutien à une idéologie doivent explicitement comporter une dimension terroriste, le doute pouvait subsister quant à la condition de la menace grave pour la sécurité et l’ordre public. Le Conseil constitutionnel a levé ce doute en affirmant à plusieurs reprises que « cette menace doit nécessairement être en lien avec le risque de commission d’un acte de terrorisme »23.

11Toute l’ambiguïté de cette condition réside dans l’interrogation suivante : quel comportement représente une menace grave pour la sécurité intérieure et l’ordre public, tout en étant en lien avec un risque de commission d’un acte de terrorisme, sans pour autant relever de la justice pénale ?

  • 24 TA Melun, 4 août 2021, n° 2107242.
  • 25 La Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) est le service du ministère (...)
  • 26 Mémoire produit par le ministère de l’Intérieur, TA Montreuil, 25 juillet 2024, n° 2409954.
  • 27 Entre autres, Nicolas Klausser, « L’état d’urgence préféré au droit commun : quel usage pour quelle (...)

12Dans le contentieux MICAS pré-JOP, cette menace était largement constituée par le passé pénal des assignés à résidence. Ainsi, 72 % des personnes placées sous MICAS l’avaient été à leur sortie de prison. Cependant, elle n’était pas toujours corrélée à un risque de commission d’acte de terrorisme, en dépit de l’exigence légale et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui était pourtant intervenue dès février 2018. Par ailleurs, nombreuses étaient les décisions qui discutaient le caractère ancien des faits constitutifs de la menace. Un juge ayant annulé une MICAS pour des faits condamnés six ans auparavant24 ; tandis que la DLPAJ25 défendait que des faits anciens mais graves pouvaient être retenus26. Le contentieux pré-JOP a également révélé un effet d’opportunité du droit administratif au détriment du droit pénal, faisant écho à des constats doctrinaux établis27.

13Le contentieux de la présente étude se distingue nettement sur la caractérisation de cette première condition. En effet, la tenue des JOP, ainsi que le contexte international faisant suite aux attaques du 7 octobre 2023 ont conduit le ministère de l’Intérieur à faire une lecture plus contextualisée qu’individualisée de la menace exigée par l’article L. 228-1.

14En effet, la mobilisation du contexte a permis de largement rabaisser le standard d’exigence de la menace grave, permettant un recours massif à ces mesures par le ministère de l’Intérieur. À titre d’illustration, la proportion de sortants de prison est tombée à moins de 20 % pendant la période des JOP : les personnes placées sous MICAS ont des parcours pénaux moins lourds que pour la période précédant les JOP, et c’est le contexte sécuritaire spécifique à l’évènement qui permet de balancer une faible exigence quant à la nature des comportements constitutifs de la menace grave.

A. Une mobilisation large du contexte sécuritaire

  • 28 TA Montreuil, 4 mars 2024, n° 2402125.
  • 29 Ce chiffre ne comprend pas 6 décisions pour lesquelles nous n’avons pas de donnée à ce sujet (pas d (...)
  • 30 TA Lille, 21 oct. 2024, n° 2410258 ; TA Montpellier, 22 juil. 2024, n° 2404064 ; TA Versailles, 15 (...)
  • 31 TA Lille, 17 juil. 2024, n° 2406980 et TA Besançon, 28 juin 2024, n° 2401186.
  • 32 TA Amiens, 6 août 2024, n° 2402990.

15Si le contexte a pu être mobilisé dans certaines décisions précédant les JOP28, cet argument est omniprésent dans le présent corpus : seules 14 % des décisions ne le mentionnent pas29. Plus de 70 % des décisions mentionnent le contexte spécifique des JOP, laissant largement transparaître la préoccupation du ministère de l’Intérieur pour sécuriser l’évènement, et le choix de la MICAS pour ce faire. Mais il est notable que plus de 35 % des décisions mentionnent explicitement la menace terroriste sur le territoire national du fait des répercussions des attaques du Hamas 7 octobre 2023 et de la riposte israélienne. Par ailleurs, près de 30 % des décisions mentionnent le contexte général de la menace terroriste, la qualifiant parfois d’« élevée », voire de « très élevée ». Il s’agit d’une différence notable avec le corpus précédent qui n’a que rarement mobilisé des éléments de contexte pour caractériser la menace individuelle. D’autres circonstances indépendantes du requérant sont mobilisées à la marge, telles que les attentats de Paris et Arras à la fin de l’année 202330, les élections législatives du 30 juin et 7 juillet 202431 ou encore la « recrudescence de la violence antisémite »32.

  • 33 Les formulations varient : « évènements du 7 octobre 2023 et au conflit au Proche-Orient », « confl (...)

Statistiques sur la menace-contexte

‍Contexte mentionné pour justifier de la menace

Nombre de décisions concernées

Proportion du corpus total

(114 MICAS)

Jeux Olympiques et Paralympiques

80

70,18 %

« Proche-Orient » et « conflit israélo-palestinien »33

41

35,96 %

Menace générale

34

Comprenant :

Contexte général : 23

Menace « élevée » : 6

Menace « très élevée » : 3

Contexte international : 2

29,82 %

Attentat déjoué Saint-Étienne le 31 mai 2024

7

6,14 %

Expressément attentats fin 2023 :

Arras et Paris

6

4,17 %

Législatives juin-juillet 2024

2

1,75 %

Recrudescence antisémitisme

1

0,88 %

Recrudescence d’actes inspirés par une idéologie djihadiste

1

0,88 %

Pas de mobilisation du contexte

16

14,04 %

Non-précisé

6

5,26 %

  • 34 TA Rennes, 23 août 2024, n° 2404920.
  • 35 TA Cergy-Pontoise, 24 juil. 2024, n° 2409920.

16Cette large mobilisation du contexte sécuritaire a donc contribué à l’évaluation de la gravité de la menace représentée par le comportement individuel. Ainsi, on peut lire dans une décision du tribunal administratif de Rennes que « compte tenu des faits énoncés […], qui caractérisent, dans le contexte de menace terroriste élevée […] une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics résultant du comportement de M. X », et plus loin, qu’« il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de M. X constitue toujours une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics […] dans un contexte marqué par un risque élevé d’attentat terroriste »34. Un autre exemple nous est fourni par le tribunal administratif de de Cergy-Pontoise qui, pour un requérant placé sous MICAS pour des faits datant de 2014 n’ayant jamais fait l’objet de procédure pénale, a confirmé la mesure en visant également, dans le même paragraphe, le « contexte de menace terroriste élevée liée notamment aux événements du Proche-Orient ainsi qu’à l’ouverture des Jeux olympiques et paralympiques »35. Il apparaît donc que certains comportements justifient l’édiction d’une MICAS lorsqu’ils sont considérés à la lumière d’un contexte sécuritaire spécifique.

  • 36 TA Amiens, 5 sept. 2024, n° 2403395.

17Cependant, le contexte n’exonère pas l’administration de la démonstration d’un comportement individuel menaçant qui soit distinct des relations habituelles et de la manifestation d’une adhésion à des thèses incitant au passage à l’acte terroriste, comme le rappelle le tribunal administratif d’Amiens : « Si ces circonstances sont suffisantes pour être susceptibles de démontrer que M. X soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes incitant à des actes de terrorisme, soit adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes, elles ne sont en revanche pas de nature à établir, même dans le contexte particulier de l’organisation des jeux olympiques et paralympiques ou celui de la recrudescence d’actes inspirés par une idéologie djihadiste, qu’il existerait des raisons suffisamment sérieuses de penser que son comportement constituerait une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics, alors qu’il n’est notamment ni démontré ni allégué qu’il aurait été précédemment reproché à l’intéressé un comportement violent ou qu’il envisagerait d’y recourir »36.

  • 37 TA Dijon, 30 août 2024, n° 2402576.

18Le contexte ne permet pas non plus de satisfaire la condition d’un élément nouveau et complémentaire permettant le renouvellement d’une MICAS au-delà de six mois (article L. 228-2, al. 6 du CSI). Dans une affaire concernant un homme condamnée à six ans d’emprisonnement en 2018 pour association de malfaiteurs terroristes, le ministère de l’Intérieur a tenté d’intégrer des éléments de contexte général parmi ces éléments nouveaux ou complémentaires : « en tout état de cause, la menace d’attentats terroristes pesant sur l’organisation des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 et la circonstance que l’intéressé persiste à adhérer à un islam ultra rigoriste ainsi qu’en témoigne la répudiation en janvier 2024 de son épouse constitueraient des éléments nouveaux et complémentaires de nature à justifier le renouvellement de la mesure au-delà du délai de six mois ». Le tribunal administratif de Dijon a néanmoins considéré que « [de] tels éléments, qui peuvent résulter d'agissements de l’individu concerné, de procédures judiciaires ou de décisions administratives survenus ou révélés postérieurement au dernier renouvellement, sont nécessairement liés à la situation propre de cette personne, cela quand bien même une telle réitération de la mesure ne fait pas immédiatement suite à la précédente et s’inscrit dans un contexte éventuellement différent quant à l’évaluation de la menace terroriste », et conclue que « l’administration n’est pas fondée à soutenir que l’organisation des jeux olympiques et paralympiques constituerait, par elle-même, un élément nouveau ou complémentaire »37.

  • 38 TA Rouen, 6 août 2024, n° 2402799.

19Le contexte ne peut pas non plus laisser présupposer les intentions terroristes des individus comme l’affirme le tribunal administratif de Rouen : « la référence au contexte de l’été 2024 marqué par l’organisation des jeux olympiques et paralympiques en France et à la montée de la menace terroriste en raison du conflit israélo-palestinien, susceptible de susciter des actions d’éclat ayant une forte résonance, ne suffit pas à démontrer une velléité du requérant, inséré socialement, de se livrer à des actes de terrorisme ou d’en faire l’apologie »38. Par conséquent, les services du ministère de l’Intérieur doivent démontrer une intentionnalité terroriste propre à l’individu, indépendante de tout contexte.

20L’autorité publique a donc largement mobilisé l’argument sécuritaire lié aux Jeux Olympiques ou à la situation en Israël et en Palestine pour apprécier les comportements susceptibles de remplir cette première condition. Si les juridictions ont globalement suivi ce raisonnement, elles ont rappelé la nécessité d’un comportement individuel propre au requérant, et écarté la mobilisation du contexte au soutien de l’intentionnalité terroriste ou comme élément nouveau et complémentaire permettant le renouvellement de la mesure au-delà de six mois.

B. La variable d’ajustement de la condition relative au comportement individuel constitutif de la menace

  • 39 Maxence Chambon, « Une redéfinition de la police administrative », in Julie Alix, Olivier Cahn (dir (...)
  • 40 Ibid, p. 137.

21La police administrative a pour objet l’ordre public. Son action de maintien et de rétablissement de l’ordre public vient en complément de la police judiciaire, dont l’office consiste dans l’identification et la poursuite des auteurs d’infractions. L’objet de la police judiciaire est donc le comportement individuel infractionnel, lorsque ­la police administrative ne s’intéresse au comportement individuel qu’exceptionnellement, et uniquement en tant qu’il est susceptible de générer des troubles à l’ordre public. Or, en matière antiterroriste, il semble que les évolutions récentes de la police administrative décrivent une transformation de son objet, depuis le trouble à l’ordre public, vers le comportement individuel, dans une dimension prédictive39. La police administrative n’a plus seulement vocation à prévenir les troubles à l’ordre public, mais aussi les comportements dangereux eux-mêmes. En exigeant seulement que les agissements ou le comportement d’une personne suscitent des « raisons sérieuses de penser » qu’elle constitue une menace pour l’ordre public, « le droit positif n’exige plus avec autant de rigueur que ces comportements possèdent des conséquences sociales, au moins probables, potentielles, pour tomber sous le coup d’une mesure de police administrative. Avec ce standard, le comportement individuel est réputé constituer une menace à l’ordre public, laquelle sera présumée et donc seulement virtuelle. Tandis que l’administration était déjà invitée à spéculer sur les conséquences sociales de toute situation, elle est désormais susceptible de les postuler en matière de terrorisme »40. Le présent corpus apporte de nombreux exemples en ce sens : l’administration manque de rigueur dans la démonstration de la première condition permettant l’édiction d’une MICAS : le comportement individuel menaçant la sécurité et l’ordre publics.

1. L’absence de menace grave

  • 41 TA Strasbourg, 29 août 2024, n° 2406083 ; TA Nancy, 9 sept. 2024, n° 2402535 ; TA Nancy, 21 oct. 20 (...)
  • 42 TA Nîmes, 4 oct. 2024, n° 2403447 ; TA Cergy-Pontoise, 14 août 2024, n° 2411247 ; TA Cergy-Pontoise (...)
  • 43 TA Grenoble, 9 oct. 2024, n° 2407280 ; TA Rennes, 23 août 2024, n° 2404920 ; TA Montreuil, 12 juil. (...)

22Une analyse quantitative du corpus laisse apparaître que les exigences en termes de gravité de la menace ont été généralement réduites en comparaison aux MICAS prises avant les JOP. Dix-sept décisions omettent totalement cette condition, et sept d’entre-elles sont annulées pour ce motif41. Pour les dix autres42, le juge a manifestement conclu que la menace était constituée par des éléments relevant des autres conditions. Huit décisions font également état d’une menace qui n’a apparemment aucun rapport avec un risque de commission d’un acte de terrorisme43. Notre corpus est ainsi constitué de vingt-cinq requérants pour lesquels aucun comportement individuel menaçant n’est démontré, ce qui représente 22,72 % du total. Dans plus d’un cas sur cinq, l’administration se passe donc de cette première condition légale.

  • 44 TA Melun, 23 août 2024, n° 2410040.
  • 45 TA Lyon, 2 août 2024, n° 2407106.

23Parmi les MICAS qui ne sont pas annulées malgré l’absence d’identification d’un comportement dangereux, un mélange des conditions peut être observé. Pour ne donner que deux exemples, le tribunal administratif de Melun a pu considérer que « Mme X, qui évolue depuis de très nombreuses années dans un univers relationnel acquis à la cause djihadiste et entretient de manière habituelle des relations avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, représente une menace toujours actuelle dont il y a des raisons sérieuses de penser qu’elle est d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics »44. Le TA de Lyon a, quant à lui décidé, au sujet d’un homme qui fréquente une mosquée décrite d’« obédience salafiste et, donc […] fondamentaliste », et dont la compagne a été condamnée pénalement pour apologie du terrorisme que, « dans ces conditions, alors même qu’il n’a pas été condamné pour violation de la législation relative au terrorisme ou pour apologie d’acte de terrorisme », il « doit être regardé comme ayant entretenu des relations de manière habituelle avec une personne ayant incité à des actes de terrorisme et comme adhérant à des thèses faisant l'apologie d'actes de terrorisme. Eu égard à la menace terroriste d’origine djihadiste dont il est constant qu’elle demeure à un niveau élevé en France, spécialement à l’occasion du passage de la flamme olympique et du déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques entre le 24 juillet et le 8 septembre 2024, le comportement précité de M. X constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics »45. La menace d’une particulière gravité que représente cet homme ne repose ainsi sur aucun élément strictement individuel, puisque sont en cause la fréquentation d’une mosquée simplement décrite comme « salafiste », la condamnation d’une ancienne compagne pour apologie du terrorisme, et le contexte général de la menace.

2. La dimension terroriste du comportement individuel

  • 46 TA Montreuil, 12 juil. 2024, n° 2409237.

24Pour rappel, le comportement individuel menaçant la sécurité et l’ordre publics doit, au surplus « [être] en lien avec un risque de commission d’un acte de terrorisme », comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel. Dans le contentieux pré-JOP, lorsque la dimension terroriste de la menace était évoquée par l’administration et contrôlée par le juge, elle reposait essentiellement sur la condamnation passée à une infraction terroriste, ou sur la radicalisation supposée lors d’une incarcération pour des faits de droit commun. Dans le présent corpus, cette exigence n’est parfois pas remplie, sans que cela devienne un motif d’annulation de la mesure. Parmi les MICAS qui n’ont pas été annulées, une femme ayant dans son entourage proche – notamment sa sœur – des personnes condamnées pour des infractions terroristes graves, se voit reprocher un « comportement suspect aux abords du centre de détention » ayant conduit à un signalement. Aucune précision n’est apportée, mis à part qu’il s’agit de l’établissement pénitentiaire où elle rend visite à sa sœur incarcérée46. Aucun élément ne permet d’apprécier en quoi ce « comportement suspect aux abords du centre de détention » est en lien avec un risque de commission d’un acte de terrorisme.

  • 47 TA Melun, 17 juil. 2024, n° 2407945.

25Le juge se montre parfois plus exigeant et annule la MICAS lorsque le lien entre le comportement allégué et un risque de passage à l’acte terroriste n’est pas étayé. C’est le cas dans une décision concernant un ex-policier ayant inscrit sur le registre de service de son commissariat la mention « Free Palestine », et fait usage de son ancienne carte professionnelle alors qu’il n’était plus policier47, ou comme exposé plus bas pour des individus présentant des troubles psychiatriques.

3. L’accumulation d’allusions ou d’infractions relevant du droit commun

  • 48 CAA Paris, réf., 19 août 2024, n° 24PA03714 ; TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181 ; TA Melun, 2 août (...)
  • 49 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181 : « Toutefois, d’une part, le ministre n’assortit cette référenc (...)
  • 50 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311 ; TA Limoges, 1er août 2024, n° 2401303 ; TA Paris, 20 sept. 20 (...)
  • 51 TA Paris, 16 août 2024, n° 2421341 ; CAA Paris, réf., 19 août 2024, n° 24PA03714 ; TA Grenoble, 8 o (...)

26L’administration prétend souvent démontrer la menace par une accumulation de comportements qui, pris isolément, resteraient insignifiants. L’aperçu quantitatif qui suit permet une appréciation de la fréquence de ces éléments dans l’argumentation permettant l’édiction de MICAS. Pour commencer, cinq décisions évoquent l’instruction à domicile48 et le juge n’écarte explicitement ce motif que dans un cas49. La possession de livres contribue également à caractériser la menace ou l’adhésion à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme dans huit dossiers50. Il est question d’une « collection d’ouvrages religieux dont certains considérés comme radicaux », d’« ouvrages faisant l’apologie du terrorisme », ou encore de l’« ouvrage d’un auteur rigoriste ». Dans le même ordre d’idées, treize décisions51 évoquent la fréquentation d’une mosquée ou d’une salle de prière identifiées par les services de renseignement comme des lieux de réunion de la « mouvance » djihadiste ou salafiste.

  • 52 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181 (cons. 11) : voyages dans des pays musulmans + ils « arboraient  (...)
  • 53 TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410391.

27Les juridictions refusent parfois de retenir de tels éléments comme en soi suffisants dans leur appréciation de la menace. Ainsi, le port de tenues traditionnelles est écarté à deux reprises, ainsi que les voyages dans des pays musulmans52. De même, au sujet de la pratique religieuse d’un requérant, le tribunal administratif de Melun a considéré que « la référence au ‘‘respect […] scrupuleu[x]’’ de ‘‘la tradition ultra-rigoriste du mariage religieux musulman’’ ne saurait au demeurant, en soi, être regardée comme révélant ‘‘une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics’’, ‘‘en lien avec le risque de commission d'un acte de terrorisme’’«53.

  • 54 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410108 ; TA Melun, 16 juil. 2024, n° 2408285 ; TA Melun, 10 sept. 2024, (...)
  • 55 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410108 : « violences conjugales à la matérialité et à la signification (...)
  • 56 TA Nîmes, 10 juil. 2024, n° 2402363.
  • 57 TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2409965 : « eu égard à la nature et à la gravité des faits pou (...)

28Les violences intra-familiales sont également identifiés par l’administration comme des comportements susceptibles de menacer gravement la sécurité et l’ordre public dans huit décisions54, plaçant parfois les juridictions en difficulté. En effet, dans deux décisions qui concernent la même mesure, le juge écarte de telles violences du champ de l’article L. 228-2 du CSI55, et dans un cas parce qu’elles ne sont pas suffisamment établies56. À l’inverse, ce type de violences est identifié comme central dans une décision ne faisant état d’aucun autre comportement menaçant57. En l’espèce, un père de famille a été condamné à deux ans d’emprisonnement, dont un assorti d’un sursis, pour des violences contre son épouse et sa fille, et il est fait état d’une pratique rigoriste de l’islam qu’il leur imposait.

  • 58 TA Melun, 20 juil. 2024, n° 2408868.

29Dans le même sens, le tribunal administratif de Melun, pour une MICAS qui sera suspendue du fait d’une accumulation d’erreurs faisant perdre sa force probante à la note blanche, regrette que cette dernière n’évoque pas une procédure pour viol, « alors qu’ils auraient été de nature à établir de manière déterminante que le comportement du requérant constitue bien une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics »58. La juridiction estime donc qu’une suspicion de viol permet de remplir la condition relative à la menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics en lien avec le risque de commission d’un acte de terrorisme.

30Le raisonnement consistant à mobiliser des violences sexuelles et intra-familiales pour caractériser la menace terroriste conduirait-il à qualifier de terroristes les féminicides motivés par un fondamentalisme religieux, ou d’apologie du terrorisme l’incitation aux violences contre les femmes et les enfants ? Si le présent corpus ne permet pas, faute de matière, d’aller plus avant dans cette réflexion, cette courte analyse du rejet ou de la mobilisation de l’argument des violences sexuelles et intra-familiales tantôt par l’administration, tantôt par le juge, illustre le brouillard épais qui demeure autour de la qualification de la menace permettant le prononcé d’une MICAS.

4. La mobilisation des troubles psychologiques et psychiatriques pour justifier la menace

31Dans plus de 20 % des dossiers, il est question d’un trouble mental (depuis l’« instabilité psychologique et sociale », jusqu’à la pathologie psychiatrique). Dans plus de la moitié des cas (56 %), cette composante psy est centrale dans les arguments avancés pour justifier le prononcé de la mesure.

  • 59 TA Nantes, 6 juin 2024, n° 2408135.
  • 60 TA Nantes, 1er oct. 2024, nos2408155 et 2413293. Voir aussi pour le même requérant : CE, réf., 18 j (...)

32Dans ces décisions, l’évaluation de la dangerosité potentielle des individus apparaît parfois assez aléatoire. À titre d’exemple, un requérant tchétchène traumatisé par la guerre durant les premières années de sa vie, est présenté comme un profil « tourmenté », présentant une « appétence pour la violence » du fait de « ses dessins de jeunesse montrant des armes, des scènes de guerre et d’exécution »59. Aucune relation habituelle n’est évoquée, mais son activité sur les réseaux sociaux (« suivant notamment un groupe appelé “protecteur de la religion” dédié au partage de photos et de vidéos de l’organisation terroriste Daech »60) permet de qualifier la menace terroriste grave.

  • 61 TA Melun, 16 août 2024, n° 2409881.
  • 62 TA Cergy-Pontoise, 22 juil. 2024, n° 2410313.

33Pour ces requérants vivant avec des troubles psychologiques et psychiatriques, la MICAS intervient parfois lorsque le juge pénal a conclu à l’irresponsabilité du requérant, comme l’indique le tribunal administratif de Paris, lorsque « l’état de santé mental de l’intéressé a fait obstacle à plusieurs reprises au prononcé d’une condamnation pénale ». Car, comme l’affirme le tribunal administratif de Melun « l’irresponsabilité pénale de M. X ne permet pas d’exclure par principe une telle menace »61, ou dans le même sens le tribunal administratif de Cergy-Pontoise : « si ces faits ont été classés sans suite en raison de l’irresponsabilité pénale de M. X, ses troubles psychiatriques sont toutefois de nature à favoriser un risque de passage à l’acte de l’intéressé »62. L’autorité ministérielle intervient donc lorsque l’action du juge pénal apparaît insuffisante au regard de l’impératif sécuritaire.

  • 63 TA Amiens, 6 août 2024, n° 2402990.

34Par ailleurs, et faute d’appréciation par le juge pénal, le tribunal administratif d’Amiens considère dans une affaire qu’il peut lui-même juger du discernement du requérant : « s’il est constant que M. X est atteint de troubles psychiatriques, cette circonstance reste sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors qu’il n’est ni démontré ni d’ailleurs invoqué que ces troubles, que l’expert psychiatre saisi lors de la garde à vue de l’intéressé a d’ailleurs seulement qualifié de troubles anxieux relevant du ‘‘registre dépressif’’, auraient été de nature à entraîner une abolition de son discernement à l’occasion des faits relevés ci-dessus »63.

5. Les troubles mentaux ayant justifié une hospitalisation

  • 64 TA Grenoble, 8 oct. 2024, n° 2407280.
  • 65 TA Paris, 9 août 2024, n° 2420673/3.
  • 66 TA Cergy-Pontoise, 7 août 2024, n° 2410571.
  • 67 TA Cergy-Pontoise, 22 juil. 2024, n° 2410313.

35Parmi ces décisions, six concernent des personnes souffrant de troubles psychiatriques ayant nécessité au moins une hospitalisation. Dans quatre cas, il est précisé que l’autorité administrative a eu recours à une mesure d’hospitalisation d’office (ou « sous contrainte »). Pour quatre requérants, les hospitalisations ne sont pas récentes : 2017-2018 dans un cas64, plusieurs hospitalisations sur la période 2018-2020 pour un autre65, et deux hospitalisations en 202066 et 202167 à la suite d’un jugement d’irresponsabilité pénale pour des faits qualifiés de terroristes pour deux autres.

  • 68 Ibid.
  • 69 TA Paris, 9 août 2024, n° 2421078.

36Dans ces six dossiers, les comportements associés aux troubles psychiatriques constituent pour le ministère de l’Intérieur la menace au titre de l’article L. 228-2 du CSI. Ainsi, pour un homme décrit comme « un individu radicalisé qui présente une instabilité psychiatrique doublé d’un comportement violent et agressif », l’ordonnance précise que « le ministre relève (…) que, si ces faits ont été classés sans suite en raison de l’irresponsabilité pénale de M. X, ses troubles psychiatriques sont toutefois de nature à favoriser un risque de passage à l’acte de l’intéressé, qui s’est également fait remarquer en commettant des délits de droit commun »68. Dans un autre dossier, la dangerosité est identifiée du fait des « difficultés du requérant, qui souffre de schizophrénie, à contrôler ses accès de violence, lesquelles sont au moins attestées par l’incendie qu’il a provoqué en 2016 et par les mesures d’hospitalisation d’office dont il a fait l’objet le 15 décembre 2021, puis du 24 mars au 6 mai 2022 »69.

  • 70 CAA Nancy, réf., 30 juil. 2024, n° 24NC01896 : « En l’espèce, la décision prononcée à l’encontre de (...)
  • 71 TA Cergy-Pontoise, 7 août 2024, n° 2410571.
  • 72 TA Paris, 9 août 2024, n° 2420673/3 : « la seule déclaration de M. X le 12 septembre 2018 indiquant (...)

37Cependant, dans trois cas sur six, le juge suspend ou annule la MICAS au motif d’une absence d’adhésion à l’idéologie. Dans le premier cas, la Cour d’appel de Nancy suspens la MICAS car elle estime que le comportement violent du requérant, bien qu’il « compromet[te] la sûreté des personnes et porte atteinte, de façon grave à l’ordre public », n’a pas de lien avec la religion70. Dans le second, c’est également l’absence d’adhésion à une idéologie terroriste qui est mobilisée : « Dans ces conditions, eu égard au caractère isolé du geste de M. X de 2017, alors qu’aucun autre fait ne lui a été imputé depuis cette date, de l’évolution favorable de son état psychique et de l’absence de tout indice de radicalisation depuis cet évènement, la condition posée par les dispositions précitées relative à l’adhésion des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ne peut être regardée, en l’espèce, comme remplie »71. L’évaluation favorable de son état psychique est en effet mentionnée plus haut : « le psychiatre en charge de ce suivi à l’hôpital X. a estimé, aux termes du certificat du 23 juillet 2024, que l’intéressé présente une évolution favorable et qu’il ne représentait pas de dangerosité pour lui-même ou pour autrui ». Enfin, dans le troisième cas, le tribunal administratif de Paris annule la MICAS également en se reposant sur l’avis médical et sur les conditions de relations habituelles et d’adhésion à l’idéologie, plutôt que sur celle de la menace72.

38Si l’autorité administrative est encline à voir dans le trouble psychiatrique une menace terroriste, certaines juridictions posent un doute sur l’adhésion à une idéologie terroriste, et donc sur la motivation que les individus font de leurs actes. Le manque de rigueur dans la qualification juridique de faits matériels pour remplir la condition relative à la menace terroriste grave, fait courir le risque d’une pathologisation de la menace. Des personnes vivant avec des troubles mentaux seraient ainsi présumées menaçantes car imprévisibles.

III. L’extension du champ des relations habituelles « incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme »

39La première condition alternative énoncée par l’article L. 228-1 du CSI exige que la personne visée par la MICAS soit « en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ».

  • 73 Gilles Kepel et Antoine Jardin, Terreur dans l’Hexagone: genèse du djihad français, Gallimard, 2015 (...)
  • 74 Olivier Roy, Le djihad et la mort, Seuil, 2016 ; François Burgat, « Aux racines du jihadisme : le s (...)
  • 75 Article L. 229-1 et s. du Code de la sécurité intérieure.

40Certains sociologues estiment que le réseau relationnel est déterminant dans les mécanismes de radicalisation73. Si ces thèses sont discutées74, il semble que le législateur y ait été sensible au point d’en faire un motif du prononcé de la MICAS (et de perquisition administrative anti-terroriste75). Dans cette logique l’adoption de comportements menaçants par un individu serait le résultat d’un mimétisme et d’un endoctrinement au contact de militants aguerris et prosélytes. Un tel constat conduit l’autorité de police à étendre la surveillance depuis l’individu vers son entourage.

41L’étude portant sur les MICAS pré-JOP observe une grande souplesse d’interprétation de cette condition. L’autorité administrative se contente parfois d’une rencontre unique, de rencontres ponctuelles, ou de relations virtuelles. L’environnement familial et les relations en détention permettent également de remplir cette condition, ce qui laisse planer un doute sur l’implication réelle de l’intéressé dans lesdites relations.

42L’interprétation de cette condition dans le présent corpus ne diffère pas en substance de l’étude portant sur les MICAS pré-JOP. Cependant, dans un mouvement d’élargissement de l’usage des MICAS dans le contexte des JOP, elle prend une importance particulière dans les décisions pour lesquels l’autorité administrative peine à démontrer un comportement menaçant.

43En effet, cette condition conduit à tourner le projecteur depuis une personne surveillée, vers ses relations, donc de placer sous MICAS des proches de personnes suivies par les services. Ce mécanisme laisse entrevoir l’utilité de la MICAS : permettre aux services du ministère de l’Intérieur de surveiller à peu de frais des personnes ne représentant pas une menace majeure ou immédiate, mais se trouvant dans l’entourage de personnes faisant l’objet d’une surveillance plus importante.

44Du point de vue des juridictions, il s’agit de déplacer le projecteur dans le sens inverse : depuis la personne concernée, vers ses relations habituelles, pour évaluer si elles incitent, facilitent ou participent à des actes de terrorisme.

A. Le caractère terroriste du comportement des personnes désignées comme « relations habituelles »

45Le texte de l’article L. 228-1 du CSI exige que la personne avec laquelle est nouée la relation habituelle incite, facilite ou participe à des actes de terrorismes. L’incitation publique à commettre des actes de terrorisme est qualifiable pénalement d’apologie. La facilitation ou la participation sont également des infractions pénales. L’appréciation administrative recouvre ces infractions, mais s’étend au-delà ; de fait, des personnes sont désignées comme des relations habituelles sans avoir été condamnées pénalement.

  • 76 TA Cergy-Pontoise, 24 juil. 2024, n° 2409938.

46Ainsi, un requérant ayant fait l’objet de deux signalements en avril et novembre 2021 pour des publications sur les réseaux sociaux et d’une garde-à-vue sans suite pénale le 3 juillet 2023 (« dans le contexte d’émeutes survenues après la mort de Nahel Merzouk »), se voit reprocher une unique relation habituelle de la manière suivante : « [Le requérant] a noué des liens avec M. X, qui a fait l’objet d’une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance le 9 novembre 2023 et qui présente une fascination pour l’idéologie pro-djihadiste qu’il soutient »76. La qualification administrative du comportement de ce monsieur (notamment par l’édiction d’une MICAS) fait ainsi de lui une personne incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorismes. Cet exemple confirme la dimension « autoproductrice » des MICAS pour la caractérisation de la menace : l’administration justifie cette dernière par l’existence d’une MICAS concernant une autre personne.

  • 77 Le prosélytisme salafiste et la pratique rigoriste de l’islam sont ici, comme dans de nombreuses dé (...)
  • 78 TA Grenoble, 8 oct. 2024, n° 2407280.

47Par ailleurs, la condition semble pouvoir être acquise par ricochet : la personne en relation habituelle peut ne pas, elle-même, inciter, faciliter ou participer à des actes de terrorismes, si elle est en relation avec une personne ayant un tel comportement. Ainsi, dans une décision du tribunal administratif de Grenoble, un requérant ayant des troubles psychiatriques et présenté comme « instable et imprévisible », se voit reprocher une unique relation habituelle en ces termes : « en 2022 il a été en contact avec une personne convertie à l’islam dont le mentor était un individu salafiste connu pour son prosélytisme et sa pratique rigoriste77 de la religion »78.

  • 79 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181.

48Cependant, dans une décision concernant un père de famille, le tribunal administratif de Melun prend la peine de distinguer la menace pour l’ordre et la sécurité publics de la menace terroriste concernant une relation habituelle alléguée. Ainsi, le jugement relève qu’il a été en relation avec M. Y, « un individu connu pour plusieurs faits de droit commun tels que l'emploi, l'usage et la détention de stupéfiants, la détention d'une arme non autorisée ou encore pour menace de mort », et entre autres faits de droit commun, a fait l’objet d’une perquisition ayant abouti à la découverte « un revolver possiblement neutralisé, une arbalète », ainsi qu’une feuille sur laquelle était inscrit « la religion est pour ceux qui ont peur de l'enfer et la spiritualité est pour ceux qui y sont déjà allés », plusieurs corans et un livre sur l'islam. Le tribunal considère alors que « ces éléments tendent à établir que le comportement de cette dernière personne constitue une menace pour l’ordre et la sécurité publics », mais les considèrent comme « insuffisants pour établir que cette personne ‘‘incit[e], facilit[e] ou particip[e] à des actes de terrorisme’’ au sens et pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 228-1, et pour établir par conséquent que le requérant serait en relation habituelle avec une telle personne »79.

  • 80 Ibid. : « Toutefois, ces dernières circonstances datent de l’année 2022, alors que la relation préc (...)

49Dans cette même décision, le tribunal administratif de Melun estime que la dimension terroriste du comportement de la personne devait être contemporaine à la relation habituelle. En l’espèce, une autre relation habituelle est écartée parce qu’elle date de 2020, et que le signalement de la personne pour sa radicalisation est postérieur (2022)80.

B. L’ancienneté et la fréquence des relations alléguées

  • 81 TA Melun, 9 août 2024, n° 2409352.
  • 82 TA Strasbourg, 28 juin 2024, n° 2404240.

50Si, dans le langage courant, les adjectifs actuelles et fréquentes sont associés au qualificatif habituelles, l’autorité ministérielle ne l’entend pas ainsi, et le juge administratif a tendance à la suivre. Ainsi, cette condition d’être « en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme » peut être remplie par le seul fait que « M. X a été en lien en février 2022 avec M. H, délinquant de droit commun et converti à l’islam »81. La relation peut être plus ancienne encore, comme dans le cas d’un requérant qui se voit reprocher, en 2024, sa relation entre 2012 et 2018 avec son frère qualifié de « radicalisé »82.

  • 83 TA Melun, 25 juil. 2024, n° 2408750.
  • 84 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311.

51Mais le juge est parfois plus exigeant et écarte des relations trop anciennes, ou dont la nature n’est pas précisée. À titre d’illustration, le tribunal administratif de Melun prononce l’annulation d’une MICAS, au motif que « le ministre de l’intérieur et des outre-mer n’apporte aucun élément explicitant même sommairement les modalités des relations alléguées entre le requérant et chacune de ces personnes ou permettant d’établir voire de supposer la permanence de ces mêmes relations datant au surplus de 2015, soit il y a plus de neuf ans »83. La juridiction rappelle que la nature de la relation doit être précisée et, a fortiori, exister de manière certaine. Elle a, par conséquent, annulé la MICAS concernant un homme dont la relation mentionnée est un « unique individu […] actuellement écroué au centre pénitentiaire de Paris-La Santé (75) pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un acte de terrorisme ». Ce dernier a, selon l’administration, « été interpellé, le 10 juin 2017, par les services de sécurité du Tadjikistan après avoir tenté de franchir la frontière pour rejoindre les rangs de l’organisation terroriste État islamique en Afghanistan ». Le tribunal relève que « la note établie par les services de renseignement contient également ces indications, en mentionnant que le requérant a ‘‘côtoyé’’ cet individu en détention ». Les juges considèrent néanmoins que « ces éléments ne sont pas suffisamment précis, en l’espèce, sur cette unique relation, pour que celle-ci puisse suffire, à elle seule, non pas seulement à établir l’existence de ‘‘raisons sérieuses de penser que’’, ainsi que l’écrit à tort en droit le mémoire présenté pour le ministre, mais à caractériser une ‘‘relation habituelle’’ avec M. X »84.

52Comme pour les autres conditions, le juge procède à une appréciation principalement casuistique, rendant difficile la mise en exergue d’une tendance jurisprudentielle quant à l’actualité et à la fréquence permettant de caractériser une relation habituelle au sens de l’article L. 228-1 du CSI.

C. Des relations habituelles déduites d’un environnement social ou familial

53Les relations habituelles reprochés aux personnes placées sous MICAS sont principalement déduites des lieux qu’ils fréquentent et où sont réunies de nombreuses personnes (mosquées et prisons), et de leurs liens familiaux.

1. La fréquentation d’une mosquée ou d’une salle de prière

  • 85 TA Melun, 7 août 2024, n° 2409717.
  • 86 TA Marseille, 18 oct. 2024, n° 2409889.
  • 87 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311.

54Parmi les 74 MICAS motivées par la condition relative aux « relations habituelles », 13 décisions évoquent la fréquentation d’une mosquée ou d’une salle de prière. Selon certains tribunaux, de telles fréquentations peuvent être utilisés dès lors que l’établissement « présente parmi ses fidèles des individus connus pour leur rigorisme religieux et leur interprétation littéraliste des textes sacrés »85, ou s’il est « [fréquenté] par des individus de la mouvance salafiste locale »86. Cet argument est régulièrement mobilisé par l’autorité administrative, mais il arrive que le juge administratif le considère comme insuffisamment étayé, à l’image du tribunal administratif de Melun à propos d’un homme décrit comme un « délinquant multirécidiviste enclin à la violence ». L’argument est écarté, car il est « constant que M. X fréquente une autre mosquée, située près de son domicile, pour la plupart de ses prières quotidiennes », et qu’en tout état de cause, les éléments avancés « sont insuffisants pour déduire de la fréquentation de la mosquée Z, et de la présidence de cette mosquée par un ‘‘islamiste radical’’ la preuve que M. X entrerait ‘‘en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme’’. »87.

2. Les fréquentations en détention

  • 88 TA Melun, 24 juil. 2024, n° 2408478 ; TA Nîmes, 10 juil. 2024, n° 2402363 ; TA Amiens, 15 juil. 202 (...)

55Dans la continuité du contentieux pré-JOP, la détention est aussi un lieu où se nouent des relations qui seront reprochées aux requérants. Parmi les 38 requérants ayant été incarcérés (34,55 % du corpus), 18 se voient reprocher leurs relations en détention, soit plus de la moitié. Parmi ceux-ci, 8 requérants incarcérés pour des faits de droit commun sont signalés pour leurs relations habituelles avec des personnes « incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme »88.

56Ces observations confirment le constat sociologiquement établi d’un système carcéral susceptible de favoriser la propagation d’idéologies violentes, mais il témoigne également de l’utilisation par le ministère de l’Intérieur d’informations issues du renseignement pénitentiaires pour justifier son action en matière de police administrative.

3. Les proches

57Le présent corpus comprend 19 décisions (soit 16,67 %) pour lesquelles la relation habituelle est déterminante et concerne un proche du requérant. Dans douze cas, il s’agit du compagnon, de la compagne, du conjoint ou de la conjointe (mariages civils ou religieux). Dans les sept autres cas, il s’agit de l’environnement familial ou d’un autre membre de la famille.

  • 89 Deux d’entre elles ne sont pas intégrées à l’analyse qui suit, faute d’examen au fond des décisio (...)
  • 90 TA Lille, 21 oct. 2024, n° 2410258 et 7 nov. 2024, n° 2411248 ; TA Cergy-Pontoise, 13 juil. 2024, n (...)
  • 91 TA Nîmes, 20 sept. 2024, n° 2403295.
  • 92 TA Besançon, 28 juin 2024, n° 2401186, 15 août 2024, n° 2401500 et 10 sept. 2024, n° 2401358 ; TA A (...)
  • 93 TA Strasbourg, 9 juil. 2024, n° 2404438 (aucun autre comportement menaçant la sécurité et l’ordre p (...)
  • 94 TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406655.

58Le corpus féminin est significatif à cet égard. Le présent corpus comporte 15 requérantes (13,64 % du total)89 qui, dans la continuité de l’étude portant sur les MICAS pré-JOP, ne sont pas présentées comme des victimes ou des personnes soumises à leurs proches masculins. Trois d’entre-elles ont été condamnées pour association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme pour leur soutien actif à des entreprises terroristes90, une est mise en examen pour son activité sur les réseaux sociaux autour de l’affaire Paty91, et deux ont été condamnées pour des faits de droit commun92. Pour les autres, leur libre arbitre est souligné même lorsqu’il apparaît comme secondaire au regard de leurs relations. Ainsi, pour une requérante « connue, depuis 2015, pour son appartenance à la mouvance pro-djihadiste » et ses relations habituelle avec des personnes condamnées pour des infractions terroristes, la décision relève qu’elle « a manifesté, en juillet 2015, son souhait de partir en zone irako-syrienne »93. De même, pour une jeune majeure partie enfant avec ses parents rejoindre l’État islamique au Levant, la décision relève qu’«  elle n’a pas rejoint la zone syro-irakienne fin 2013 par choix volontaire », qu’elle a fait les frais d’un « conditionnement idéologique dans lequel [elle] se trouve encore du fait des conditions de vie qu’elle a connues à l’âge où la personnalité se construit », mais la mesure reste justifiée car « aucune prise de distance avec cette idéologie ne ressort des pièces du dossier en dépit de la maturité qu’elle a nécessairement acquise en tant que jeune majeure »94. Par ailleurs, aucune décision ne relève de situation d’emprise psychologique ou de dépendance financière de la requérante vis-à-vis d’un homme de son entourage. Les femmes sont ainsi présentées comme pleinement responsables de leurs actes, mais aussi de la situation psychologique et sociale dans laquelle elles se trouvent.

59Cependant, bien qu’elles soient actrices de leurs choix, toutes les décisions mentionnent au moins une relation avec un homme identifié par les services comme djihadiste. Pour la plupart, il s’agit d’un conjoint ou époux religieux, mais des pères et des frères sont également mentionnés.

  • 95 TA Grenoble, 14 août 2024, nos 2405825-2405829.
  • 96 TA Lille, 21 octobre 2024, n°2410258 : « elle a reconnu au cours de ses auditions en garde à vue av (...)

60Certaines décisions présentent par ailleurs la requérante comme soutenant les activités terroristes de ses proches masculins. Il est ainsi reproché à une femme une lettre adressée à son compagnon et l’encourageant – semble-t-il – à commettre un acte terroriste, ainsi que des publications sur les réseaux sociaux, et le juge de conclure : « l’analyse de son comportement ne peut être dissocié de celui de son compagnon auquel elle apporte un soutien actif »95. Les requérantes condamnées pour association de malfaiteurs terroristes ont d’ailleurs occupé des fonctions de soutien logistique plutôt que d’actrices de premier plan96.

  • 97 TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410391.
  • 98 TA Montreuil, 12 juil. 2024, n° 2409237.

61Pour l’essentiel des autres cas, les relations habituelles apparaissent au centre des motifs permettant l’édiction de la MICAS. Une femme est ainsi placée sous MICAS sans qu’aucun comportement menaçant ne puisse lui être reproché, mais pour avoir été « la compagne d'un détenu islamiste décédé [en] janvier 2022 » et « la référente religieuse féminine de l'ancien codétenu de son ancien compagnon »97. Les faits n’étant pas suffisamment établis, le juge prononce l’annulation de la mesure. Pour une requérante dont le recours sera rejeté, ce sont les relations familiales qui fondent essentiellement la MICAS, le seul comportement menaçant allégué étant « un signalement pour comportement suspect aux abords du centre de détention » où elle rend visite à sa sœur condamnée à une peine de 30 années de réclusion criminelle pour une tentative d’attentat terroriste98.

  • 99 TA Cergy-Pontoise, 13 juil. 2024, n° 2409792 et 7 août 2024, n° 2410553 ; TA Nîmes, 20 sept. 2024, (...)

62Pour finir, ces femmes sont particulièrement liées au milieu pénitentiaire. En effet, huit requérantes entretiennent – ou ont entretenu – des relations habituelles avec un proche en détention99. Dans un dossier il s’agit d’une sœur, dans les autres cas ce sont des compagnons ou époux religieux. Ce ne sont finalement que trois requérantes qui n’ont pas elles-mêmes été incarcérées et ne sont pas en lien avec un proche incarcéré. Le lien avec l’univers carcéral est donc beaucoup plus présent dans le corpus féminin (au moins 80 %), comparé au corpus masculin pour lequel nous évaluons à 53,68 %, la proportion d’homme à qui on ne reproche ni une condamnation de prison ferme ni une relation habituelle avec une personne détenue.

63Des hommes se voient également reprocher leurs liens avec des proches identifiés comme djihadistes ou radicalisés. À titre d’illustration, un requérant est placé sous MICAS uniquement du fait de ses relations, car il est « marié religieusement à Mme X, veuve [d’un terroriste impliqué dans un attentat d’ampleur] », et que « Mme X est elle-même la sœur de M. Y condamné en 2019 à une peine de neuf ans d’emprisonnement pour participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte de terrorisme après avoir tenté de rejoindre les rangs d’une organisation terroriste en Syrie ». Bien que ni le requérant, ni son épouse n’ait jamais été condamné pénalement, la décision reprend la formulation du juge des libertés et de la détention ayant autorisé une visite domiciliaire infructueuse : « le comportement du couple rappelle celui des acteurs de la menace terroriste endogène qui constituent actuellement la première source de menace sur le territoire national et qui, inspirés par la propagande des organisations terroristes, ne sont toutefois généralement pas en lien avec elles ». Le seul entourage du requérant justifie donc la mesure, car il est « composé de personnes radicalisées et donc l’expose directement à des discours de haine, susceptibles de faire l’apologie d’actes de terrorisme voire pouvant inciter à cette forme de violence ».

IV. Une interprétation extensive du « soutien », de « la diffusion » ou de « l’adhésion » à des thèses terroristes

64La seconde condition alternative de l’article L. 228-1 du CSI impose à l’autorité administrative de démontrer que l’individu « soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ».

  • 100 Article L. 421-2-5 du Code pénal.
  • 101 Étude d’impact Loi SILT du 30 octobre 20217, p. 57.

65Le droit pénal sanctionne l’apologie du terroriste comme le fait de provoquer directement à des actes de terrorisme ou de faire publiquement leur promotion100. Mais l’autorité ministérielle a une acception plus large de cette condition, comme l’explicite dès 2017 l’étude d’impact de la loi SILT : « c’est [...] précisément lorsque le soutien ou l’adhésion ne revêtent pas un caractère public mais se manifestent lors de conversations privées, interceptées par la mise en œuvre de techniques de renseignement ou connues par des sources humaines, que la [mesure administrative] prendra tout son sens, là où l’autorité judiciaire n’aurait encore pas pu intervenir »101. Au-delà des infractions prévues par le Code pénal – et comme pour la précédente condition – il existe donc une acception administrative du soutien, de la diffusion et de l’adhésion à des thèses « incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ».

  • 102 Lorsque le recel de matériel apologétique n’est pénalisable qu’à condition de donner lieu ensuite à (...)

66L’étude portant sur les MICAS prises entre 2017 et 2024 a confirmé la distinction avec l’apologie au sens pénal : le caractère public ou privé de l’adhésion est indifférent, et la possession de matériel faisant l’apologie d’acte de terrorisme suffit à remplir la condition102. L’étude relève également une importante proportion de cas pour lesquels cette condition est remplie au regard de propos tenus en ligne d’une part, et en détention d’autre part. Pour finir, elle a relevé une forme de présomption d’adhésion pour des requérants évoluant dans un environnement familial et social djihadiste, ou ayant baigné dans un tel environnement pendant plusieurs années (c’est notamment le cas particulier des personnes de retour de zone syro-irakienne, notamment les enfants).

67La présente étude est l’occasion de confirmer ces analyses, mais aussi d’observer – une fois encore – certaines extensions, à l’image de la mobilisation de propos tenus par le requérant dont on peut douter du sérieux. L’analyse du contentieux spécifique aux JOP met également en exergue les difficultés rencontrées pour distinguer l’adhésion à des thèses terroristes de la pratique d’un rigorisme religieux.

A. La distinction avec l’infraction pénale d’apologie du terrorisme

  • 103 TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406671.

68Le présent corpus confirme l’existence d’une appréciation administrative dépassant le champ de l’apologie du terrorisme au sens pénal. Ainsi, dans une décision concernant un jeune homme identifié comme ayant tenu des propos « de soutien au terrorisme » auprès d’autres élèves de son établissement scolaire et relaxé par le juge pénal parce qu’il ne s’était pas exprimé publiquement, le tribunal administratif de Versailles juge que « l’autorité de chose jugée ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité ». Le tribunal considère qu’il « appartient, dans ce cas, à l'autorité administrative d'apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application d'une sanction administrative »103. La formulation de faits suffisamment établis vient pourtant heurter l’interprétation usuelle de cette condition. L’adhésion à l’idéologie terroriste doit, comme les relations habituelles, être établie ; contrairement à la menace terroriste grave pour laquelle le législateur se limite aux « raisons sérieuses de penser ».

  • 104 TA Melun, 23 août 2024, n° 2409973.

69Dans un cas où le juge pénal n’a pas eu à se prononcer, le juge administratif qualifie lui-même l’apologie : « Si le requérant fait valoir regretter ces propos qui ont été mal interprétés dès lors qu’il n’avait aucune intention de passer à l’acte, de tels propos doivent, en tout état de cause, être regardés comme faisant l’apologie d’actes de terrorisme »104. La MICAS apparaît ici, une fois de plus, comme une voie concurrente au déclenchement d’une procédure pénale.

  • 105 TA Cergy-Pontoise, 5 juil. 2024, n° 2409503.

70Si la condamnation pénale pour apologie publique d’actes de terrorisme permet de démontrer l’adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme, elle sert parfois à couvrir également la condition de la menace terroriste grave. Dans une décision qui conclura au rejet de la requête, il est ainsi reproché au requérant une condamnation en 2021 à 4 ans d’emprisonnement pour apologie publique d’acte de terrorisme, ainsi que d’avoir reconnu au cours de sa garde-à-vue datant de la même année des relations avec « des individus condamnés pour des faits de terrorisme »105. On assiste ici à un mélange des conditions permettant, une fois de plus, de dépasser la faiblesse du dossier.

B. La possession de matériel apologétique

  • 106 TA Grenoble, 8 juin 2024, n° 2405516.

71Dans la continuité de la pratique administrative pré-JOP, la possession de matériel apologétique permet de démontrer l’adhésion, sans nécessité d’une publication nouvelle. Pour ne donner qu’un exemple, le tribunal administratif de Grenoble a jugé que « l’intéressé adhère à une conception radicale de l’islam, ainsi que l’ont révélé les ouvrages saisis lors de la perquisition effectuée à son domicile et l’exploitation des données de son téléphone portable »106.

72Cependant, la possession d’ouvrages pour remplir cette condition ne fait pas tout à fait l’unanimité parmi les juridictions. Le tribunal administratif de Melun a ainsi pu juger, au sujet d’« ouvrages à tendance salafiste », que l’administration ne démontrait pas qu’ils incitaient ou faisaient l’apologie du terrorisme, dès lors que « le requérant soutient sans être contredit que ‘‘[les] ouvrages qu’il a pu lire en détention étaient tous en français et autorisés par l’administration pénitentiaire’’« .

C. L’activité sur les réseaux sociaux

  • 107 L’un des rare exemples : TA Strasbourg, 29 août 2024, n° 2406082 : le requérant s’est radicalisé «  (...)
  • 108 TA Paris, 2 août 2024, n° 2420056.
  • 109 TA Nîmes, 4 oct. 2024, n° 2403447.
  • 110 TA Grenoble, 21 août 2024, n° 2406096.

73Sans surprise, l’activité sur les réseaux sociaux est largement mobilisée pour démontrer l’adhésion à une idéologie terroriste. Cependant, contrairement à la précédente étude, il est rare que le fait de suivre et relayer des contenus suffise107. La production de contenus est en effet souvent mise en avant pendant les JOP. C’est le cas d’un mineur placé sous MICAS à Paris et qui, selon l’administration, « a publié de nombreux contenus sur le réseau social TikTok promouvant le djihadisme, valorisant l’idéologie djihadiste, appelant à la violence et au djihad armé entre février et août 2023 », et dont « l’exploitation de son matériel informatique a démontré qu’il a consulté et partagé du contenu pro-djhadiste »108. Pour apporter un autre exemple, une femme est placée sous MICAS à Nîmes en raison de ses publications, qui « démontrent une sensibilité notable à l’islam radical et mettent en évidence ses liens numériques avec nombre d’individus pareillement adeptes de publications religieuses salafistes »109. Cependant, certaines décisions mentionnent l’activité numérique du requérant sans plus de précision, laissant planer le doute sur sa nature active ou passive : « M. X, s'est signalé pour son activité numérique démontrant son attrait pour l'idéologie promue par l'organisation terroriste Daech »110.

D. L’environnement familial acquis à l’islam radical

  • 111 TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406654 et TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406655.

74Aussi, l’environnement familial permet parfois de démontrer l’idéologie du requérant, comme pour une jeune majeure et son frère encore mineur partis avec leur famille en 2012 et 2013 et détenus dans des camps pendant plusieurs années. Pour le jeune homme, la décision note qu’il « s’est construit et a grandi dans une pratique rigoriste de l’islam », tient des « propos formaté ». Sa grande sœur, quant à elle, ne fait preuve d’« aucune prise de distance avec cette idéologie (…) en dépit de la maturité qu’elle a nécessairement acquise en tant que jeune majeure ». Par ailleurs, « elle banalise mais surtout, [elle] ne renie en rien, évitant même de répondre aux questions selon un schéma de réponse lui permettant de ne pas être conduite à renier ses convictions »111. Ces deux jeunes personnes ne se voient reprocher aucune relation habituelle, ni aucun comportement menaçant. Leur séjour contraint sur ce théâtre de guerre suffit à la démonstration de l’adhésion à une idéologie terroriste, ainsi que de la menace actuelle pour la sécurité et l’ordre publics en lien avec le risque de commission d’un acte de terrorisme.

  • 112 TA Toulon, 29 juil. 2024, n° 2402446.

75Les relations familiales permettent également de prouver la continuité de l’adhésion à cette idéologie. Ainsi, dans une décision portant sur un premier renouvellement, la condition d’adhésion à l’idéologie apparaît acquise par le fait que « M. X est entouré de proches ancrés dans une pratique rigoriste de l'islam, renforçant ainsi ses convictions radicales »112. À noter que dans cette décision, aucun comportement menaçant n’est allégué. Seules deux relations et la mention de ces « convictions radicales » permettent le prononcé de la mesure.

E. L’extrapolation de certains propos

  • 113 TA Melun, 23 août 2024, n° 2409981 et TA Melun 20 juil. 2024, n° 2408868.

76L’autorité administrative a parfois avancé des éléments peu circonstanciés ou dont on peut douter du sérieux, pour établir, semble-t-il, cette condition. Dans une affaire, un employé de l’aéroport d’Orly occupant un poste d’agent d’accompagnement des personnes en situation de handicap et conduisant des voiturettes pour escorter les passagers, fait l’objet d’un signalement qui viendra fonder, à lui seul, la MICAS pour avoir déclaré, à l’arrivée d’un vol en provenance de Tel-Aviv en Israël, qu’« il n’y aurait qu’une seule chose à faire, foncer tout droit en criant deux mots »113.

  • 114 TA Melun, 17 juil. 2024, n° 2407945.

77Dans une autre décision, qui ne prend pas soin de distinguer les conditions, l’autorité ministérielle reproche à un ancien adjoint de sécurité à la police de l’air et des frontières de s’être fait connaître, en 2018 « pour avoir inscrit sur le registre de service la mention ‘‘Free Palestine’’ ce qui lui avait valu six mois de suspension »114. La mesure sera annulée par le tribunal administratif de Melun, mais uniquement faute d’élément précis et circonstancié concernant la relation habituelle alléguée par l’administration. Il apparaît donc que l’inscription de la mention ‘‘Free Palestine’’ sur le registre de service est un comportement « [constituant] une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics », ou l’expression d’une adhésion à une idéologie terroriste.

F. L’assimilation de pratiques « rigoristes » à une idéologie terroriste

78Est-ce que l’adhésion à, ou la pratique d’un islam « rigoriste », « radical », « fondamentaliste » suffit à remplir cette condition ? S’il est acquis que des courants idéologiques se revendiquant de l’islam appellent à la violence, il est légitime de s’interroger : où l’administration française place-t-elle son niveau d’exigence pour ne pas faire de confusion entre l’adhésion à des thèses prônant des actes de terrorisme (au sens du droit français) et l’adhésion à une vision réactionnaire de l’islam qui n’appelle pas pour autant à la violence contre ceux qui n’y adhèrent pas ?

  • 115 TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, 2409965 : « l’enquête réalisée à l’occasion des faits de violence (...)

79Cette tension est accentuée par la confusion des conditions, car l’administration se contente d’énumérer des éléments sans prendre la peine de les rattacher explicitement à une condition ou à une autre. Ainsi, pour un père de famille condamné pénalement pour des violences intra-familiales, la décision mentionne que « l’enquête réalisée à l’occasion des faits de violences commis par l’intéressé, a permis de mettre en exergue une pratique rigoriste par ce dernier de l’islam au sein de la cellule familiale et qu’il est porteur d’une tabâa (marque sur le front liée aux rites de prière) prononcée »115. Ce manque de rigueur contribue au risque d’assimilation de pratiques religieuses « rigoristes » mais légales, à l’adhésion à une idéologie terroriste.

80Cette difficulté pose la question de la compétence des agents des services de renseignement, de la DLPAJ, mais aussi des magistrats à distinguer une intentionnalité de s’inscrire dans une entreprise terroriste, d’une pratique religieuse stricte qui ne porte pas atteinte au principe de laïcité.

  • 116 TA Melun, 9 août 2024, n° 2409352.
  • 117 Article 225-1 et s. du Code pénal.

81Une illustration de cette difficulté nous est donnée par une confusion flagrante entre antisémitisme et antisionisme imputable aux services du ministère de l’Intérieur : « M. X s’est montré, encore très récemment, très actif sur les réseaux sociaux en publiant notamment des messages à caractère antisémite, diffusant des messages de haine et de violence susceptibles de troubler l’ordre public. Pour exemple, il a publié le 3 janvier 2024 un commentaire précisant qu’il souhaitait "qu’Allah humilie tout [sic] ces sionistes ils méritent vraiment un châtiment avilissant" et s’est réjoui par un commentaire du 31 mai 2024 du décès de soldats israéliens »116. Aucun autre exemple n’est mentionné. Le sionisme étant une idéologie politique, la critique de ses partisans ne constitue pas un acte antisémite en droit français (contrairement à la stigmatisation des personnes juives qui est, au titre du Code pénal, une discrimination au regard de la religion117).

  • 118 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311.

82Mais certaines juridictions se montrent plus rigoureuses quant à ce risque d’assimilation de pratiques religieuses « rigoristes » à une idéologie terroriste. Dans une décision du tribunal administratif de Melun, l’exigence du juge se porte sur les termes employés par l’administration pour qualifier la pratique religieuse du requérant : le juge estime que « les motifs de l’arrêté attaqué, relevant que ‘‘M. X est apparu, durant son parcours carcéral, ancré dans l'idéologie radicale, adoptant une pratique rigoriste de la religion et étudiant des ouvrages salafistes’’ et ‘‘qu'il s'est également fait remarquer pour son prosélytisme actif envers ses codétenus’’, sont insuffisants, par leurs termes mêmes, pour caractériser ‘‘des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes’’, les termes ‘‘radical’’, ‘‘rigoriste’’ ou ‘‘salafiste’’ ne renvoyant pas nécessairement à de telles thèses »118.

  • 119 TA Cergy-Pontoise, 7 août 2024, n° 2410679.

83Dans le même sens une décision du tribunal administratif de Cergy-Pontoise se montre exigeante quant à la démonstration de cette condition. Elle concerne un homme ayant été condamné pour avoir proféré des « menaces de mort réitérées à l’encontre d’une employée d’un commerce dans les termes suivants : ‘‘tu fumes la chicha ! tu as enlevé ton foulard islamique ! Moi, je te tue ! Je suis un Algérien, tu ne me connais pas. Je sais maintenant où tu travailles, je reviendrai demain’’, mimant un geste d’égorgement à plusieurs reprises »119. Le juge estime que « ces faits de violence verbale imprégnée de radicalisme religieux, pour condamnables qu’ils soient, ne permettent pas, à eux-seuls […] de considérer que le comportement de M. X constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ou que l’intéressé soutient, diffuse ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ». Ces juridictions tentent ainsi de tracer une démarcation entre des faits de droit commun teintés d’une religiosité exacerbée, de faits laissant présager un passage à l’acte terroriste et permettant la mise en branle de dispositifs exceptionnels et préventifs tels que les MICAS.

Conclusion

  • 120 Pour ne donner qu’un exemple, le Gouvernement publie chaque année un décret ordonnant spécialement (...)

84Les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ont été le théâtre d’un usage tout à fait exceptionnel des MICAS, qui ont largement été motivées par le contexte propre à cet évènement d’ampleur international, mais également par la situation au Proche-Orient. C’est à l’égard de la première condition légale, relative à la menace individuelle, que l’on constate l’évolution la plus significative vis-à-vis du contentieux pré-JOP : l’exigence quant à la démonstration d’un comportement individuel menaçant laissant présager un passage à l’acte de nature terroriste est largement amoindrie par la mobilisation du contexte sécuritaire. Mais les interprétations administratives et juridictionnelles des deux conditions alternatives de l’article L. 228-1 du CSI ont également évoluées, permettant de couvrir des situations toujours plus variées. Par conséquent, l’évolution de ce contentieux s’inscrit dans une tendance lourde de l’Exécutif qui, manifestement, s’aménage des conditions favorables d’emploi des mesures sécuritaires, au détriment des libertés individuelles. S’il est probable que le nombre de MICAS annuelle retrouve son équilibre pré-JOP, il est tout aussi vraisemblable que les décisions juridictionnelles prises durant cette période particulière deviennent le nouvel étalon de ce contentieux. En effet, bien que les juridictions aient largement mobilisé des éléments de contexte propres à l’été 2024, l’Exécutif, qui s’illustre régulièrement dans sa capacité à faire exister une menace persistante pour faire usage de dispositifs d’exception120, n’aura sans doute aucun mal à faire valoir d’autres éléments de contexte pour justifier son action.

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Notes

1 Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

2 V. notamment le dossier « Sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme », AJ pénal, 2017, n° 11, p. 467-485 ; Olivier Le Bot, « Un état d'urgence permanent ? », RFDA, 2017, n° 6, pp. 1115-1126 ; Marc Touillier, « La marche du contrôle : ou l’intégration de l’état d’urgence dans un droit hors du commun par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme », Lexbase Hebdo, 2017, n° 719, pp. 1-10 ; Patrick Wachsmann, « L’état d’exception dans le droit commun ? », D., 2017, n° 33, pp. 1905-1907 ; Jean-Baptiste Perrier, « La loi renforçant la lutte contre le terrorisme et l'atteinte à l'État de droit », D., 2018, pp. 24-31 ; Farah Safi, « La loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement. Entre pérennisation et extension de l'exception… », JCP G, 2021, n° 40, act. 1012 ; Pierre Rousseau, François Rousseau, « Prévention d'actes de terrorisme et renseignement. Commentaire de la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 », Droit pénal, 2021, n° 10, étude 18 ; Vincent Louis, « La loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement : un pas de plus dans la fuite en avant sécuritaire », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, 2021 ; Stéphanie Hennette Vauchez, Serge Slama, « Le droit administratif de l’état d’urgence dans la durée », AJDA, 2017, p. 137 ; Stéphanie Hennette-Vauchez, La démocratie en état d’urgence. Quand l’exception devient permanente, Seuil, 2022, 224 p. 

3 Loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, article 6. À la différence des assignations à résidence de l’état d’urgence qui permettent à l’autorité ministérielle d’imposer jusqu’à douze heures de présence quotidienne dans le lieu d’habitation, les MICAS assignent à un périmètre géographique qui est souvent celui de la commune du domicile.

4 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’urgence à sa routinisation ? Une étude empirique des MICAS », Revue des droits de l’homme, 27, 2025.

5 En septembre 2024, le tribunal administratif d'Amiens a d'ailleurs considéré que les MICAS entrent dans le périmètre des affaires courantes, et peuvent par conséquent être prises par un gouvernement démissionnaire : TA Amiens, 9 sept. 2024, n° 2403435 et n° 2403458.

6 A contratio, en mai 2024, quelques semaines avant l’ouverture des JOP, ce sont des arrêtés d’assignation à résidence de la loi du 3 avril 1955 qui sont pris en Kanaky – Nouvelle-Calédonie, principalement à l’encontre de membres de la Cellule de coordination des actions de terrain (CCAT). Sacha Houlié (AN), Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, « Communication sur le contrôle parlementaire de l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie », 29 mai 2024.

7 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’urgence à sa routinisation ? Une étude empirique des MICAS », préc.

8 Éric Martineau et Stéphane Peu, Rapport d'information de la mission d'information sur le bilan des jeux olympiques et paralympiques dans le domaine de la sécurité, n° 1156, Assemblée, commission des lois, 19 mars 2025, p.109. Voir aussi p. 14 : « Le nombre de visites domiciliaires et de Micas réalisées pendant la seule période olympique de 2024 s’établit en effet à un niveau quatre à cinq fois supérieur à la moyenne annuelle constatée depuis 2017 : 626 visites domiciliaires ont été autorisées par le juge des libertés et de la détention en amont des JOP, et 547 Micas ont été notifiées pour être mises en œuvre pendant la période olympique ».

9 Voir les autres articles relatifs à l’étude des JOP dans ce numéro.

10 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’urgence à sa routinisation ? Une étude empirique des MICAS », préc.

11 Ibid.

12 CE, réf., 11 juil. 2024, n° 495792.

13 TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2410075.

14 Ibid.

15 Voir le Sixième rapport du Gouvernement au Parlement, 2025, p. 23 : « Ainsi, en raison de la difficulté à démontrer que le comportement d’une personne constitue une menace d’une particulière gravité indépendamment des éléments liés à sa radicalisation, alors que cette menace apparaît le plus souvent comme la résultante de cette radicalisation, plusieurs individus n’ont pu faire l’objet de mesures de contrôle et de surveillance ab initio ou à l’occasion d’un renouvellement de leur mesure à six mois. Leur surveillance a donc dû être assurée par d’autres moyens, plus chronophages ou mobilisateurs d’effectifs. » (Souligné dans le texte).

16 TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410661.

17 TA Nancy, 9 sept. 2024, n° 2402535.

18 TA Nancy, 21 oct. 2024, n° 2402828.

19 Stéphanie Hennette-Vauchez, Nicolas Klausser et Vincent Louis, « De la normalisation de l’état d’urgence à sa routinisation ? Une étude empirique des MICAS. », préc.

20 L’autorité administrative fonde essentiellement la motivation de la MICAS sur ces notes blanches. Le casier judiciaire vient en complément lorsqu’il comporte des mentions.

21 CE, Sect., 11 décembre 2015, Domenjoud, n° 395009 et Crim., 5 décembre 2023, 22-80.611. Cf. Vincent Sizaire, « Blanc-seing pour les notes blanches », La Revue des droits de l’homme, février 2024

22 Loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, art. 6.

23 CC n° 2017-691 QPC du 16 février 2018 (cons. 15) ; n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018 (cons. 46) et n° 2021-822 DC du 30 juillet 2021 (cons. 15).

24 TA Melun, 4 août 2021, n° 2107242.

25 La Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) est le service du ministère de l’Intérieur chargé, entre autres, d’édicter les MICAS.

26 Mémoire produit par le ministère de l’Intérieur, TA Montreuil, 25 juillet 2024, n° 2409954.

27 Entre autres, Nicolas Klausser, « L’état d’urgence préféré au droit commun : quel usage pour quelles conséquences ? », in Stéphanie Hennette-Vauchez (dir.), Ce qui reste(ra) toujours de l’urgence, Institut Universitaire de Varenne, Collection Colloques & Essais, 2018, pp. 375-384.

28 TA Montreuil, 4 mars 2024, n° 2402125.

29 Ce chiffre ne comprend pas 6 décisions pour lesquelles nous n’avons pas de donnée à ce sujet (pas d’examen au fond).

30 TA Lille, 21 oct. 2024, n° 2410258 ; TA Montpellier, 22 juil. 2024, n° 2404064 ; TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406654 ; TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406655 ; TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406671 et TA Lille, 17 juil. 2024, n° 2406980.

31 TA Lille, 17 juil. 2024, n° 2406980 et TA Besançon, 28 juin 2024, n° 2401186.

32 TA Amiens, 6 août 2024, n° 2402990.

33 Les formulations varient : « évènements du 7 octobre 2023 et au conflit au Proche-Orient », « conflit israélo-palestinien » ou « évènements du 7 octobre 2023 et la situation actuelle dans la bande de Gaza »

34 TA Rennes, 23 août 2024, n° 2404920.

35 TA Cergy-Pontoise, 24 juil. 2024, n° 2409920.

36 TA Amiens, 5 sept. 2024, n° 2403395.

37 TA Dijon, 30 août 2024, n° 2402576.

38 TA Rouen, 6 août 2024, n° 2402799.

39 Maxence Chambon, « Une redéfinition de la police administrative », in Julie Alix, Olivier Cahn (dir.), L’hypothèse de la guerre contre le terrorisme, implications juridiques, Dalloz, 2017, p. 133-149.

40 Ibid, p. 137.

41 TA Strasbourg, 29 août 2024, n° 2406083 ; TA Nancy, 9 sept. 2024, n° 2402535 ; TA Nancy, 21 oct. 2024, n° 2402828 ; TA Amiens, 5 sept. 2024, n° 2403395 ; TA Montpellier, 13 sept. 2024, n° 2405063 ; TA Melun, 9 août 2024, n° 2409441 et TA Strasbourg, 29 août 2024, n° 2406083.

42 TA Nîmes, 4 oct. 2024, n° 2403447 ; TA Cergy-Pontoise, 14 août 2024, n° 2411247 ; TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2410075 ; TA Toulon, 29 juil. 2024, n° 2402446 ; TA Châlons-en-Champagne, 14 août 2024, n° 2401925 ; TA Nîmes, 23 août 2024, n° 2403005 ; TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406654 ; TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406655 ; TA Melun, 23 août 2024, n° 2410040 et TA Lyon, 2 août 2024, n° 2407106.

43 TA Grenoble, 9 oct. 2024, n° 2407280 ; TA Rennes, 23 août 2024, n° 2404920 ; TA Montreuil, 12 juil. 2024, n° 2409237 ; TA Cergy-Pontoise, 24 juil. 2024, n° 2409938 ; TA Versailles, 17 juil. 2024, n° 2406021 ; TA Melun, 17 juil. 2024, n° 2407945 ; TA Paris, 16 août 2024, n° 2421341 et TA Lyon, n° 2406027.

44 TA Melun, 23 août 2024, n° 2410040.

45 TA Lyon, 2 août 2024, n° 2407106.

46 TA Montreuil, 12 juil. 2024, n° 2409237.

47 TA Melun, 17 juil. 2024, n° 2407945.

48 CAA Paris, réf., 19 août 2024, n° 24PA03714 ; TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181 ; TA Melun, 2 août 2024, n° 2409510 et TA Melun, 9 sept. 2024, n° 2409231.

49 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181 : « Toutefois, d’une part, le ministre n’assortit cette référence à l’instruction à domicile et à la scolarisation dans un institut confessionnel – qui sont légalement possibles – d’aucune précision, ni même d’aucune allégation, quant à l’existence du moindre lien, en l’espèce, entre ces modalités d’instruction et le risque de commission d'un acte de terrorisme »

50 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311 ; TA Limoges, 1er août 2024, n° 2401303 ; TA Paris, 20 sept. 2024, n° 2423233 ; TA Amiens, 6 août 2024, n° 2403065 ; TA Châlons-en-Champagne, 14 août 2024, n° 2401925 ; TA Melun, 9 août 2024, n° 2409452 ; TA Lille, 26 août 2024, n° 2408518 et TA Grenoble, 8 juin 2024, n° 2405516.

51 TA Paris, 16 août 2024, n° 2421341 ; CAA Paris, réf., 19 août 2024, n° 24PA03714 ; TA Grenoble, 8 oct. 2024, n° 2407280 ; TA Melun, 22 juil. 2024, n° 2408918 ; TA Melun, 9 août 2024, n° 2409231 ; TA Lyon, 2 août 2024, n° 2407106 ; TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311 ; TA Melun, 16 juil. 2024, n° 2408285 ; TA Toulouse, 17 sept. 2024, n° 2405025 ; TA Melun, 16 juil. 2024, n° 2408285 ; TA Melun, 29 août 2024, n° 2410108 ; TA Melun, 7 août 2024, n° 2409717 et TA Marseille, 18 oct. 2024, n° 2409889.

52 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181 (cons. 11) : voyages dans des pays musulmans + ils « arboraient » tous les deux à l’aéroport des « tenues religieuses traditionnelles ». TA Melun, 7 sept. 2024, n° 2408179 : « les seules circonstances qu’il revêtirait la tenue traditionnelle lors de la grande prière du vendredi au sein d’une mosquée dont l’imamat a été un temps assuré par son oncle, ancien aumônier du centre pénitentiaire de Fleury-Mérogis (Essonne) dont l’agrément a été suspendu en avril 2017, et qu’il serait « un délinquant multirécidiviste de droit commun », ne pouvant à elles seules constituer une telle menace ».

53 TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410391.

54 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410108 ; TA Melun, 16 juil. 2024, n° 2408285 ; TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410661 ; TA Cergy-Pontoise, 2 août 2024, n° 2410319 ; TA Amiens, 6 août 2024, n° 2403065 ; TA Paris, 16 août 2024, 2421341 ; TA Nîmes, 10 juil. 2024, n° 2402363 et TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2409965.

55 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410108 : « violences conjugales à la matérialité et à la signification incertaines au regard des pièces du dossier et de l’exigence d’établir un lien avec le risque de commission d’un acte terroriste ». TA Melun, 16 juil. 2024, n° 2408285 : « Enfin, à le supposer établi, le fait que la compagne du requérant l’ait quitté en raison de violences conjugales, ce qu’il conteste également en évoquant une « crise de couple », en indiquant qu’ils se sont engagés dans une thérapie et qu’ils ont eu un nouvel enfant en mai 2024, et en relevant qu’il n’y a pas eu dans ce cas également de suites pénales, n’est pas au nombre des motifs et des circonstances entrant dans le champ d’application de l’article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ».

56 TA Nîmes, 10 juil. 2024, n° 2402363.

57 TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2409965 : « eu égard à la nature et à la gravité des faits pour lesquels M. X a été condamné, le ministre n’a pas commis d’erreur de qualification juridique des faits ni d’erreur d’appréciation en considérant qu’il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de l’intéressé constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ».

58 TA Melun, 20 juil. 2024, n° 2408868.

59 TA Nantes, 6 juin 2024, n° 2408135.

60 TA Nantes, 1er oct. 2024, nos2408155 et 2413293. Voir aussi pour le même requérant : CE, réf., 18 juin 2024, n° 495099.

61 TA Melun, 16 août 2024, n° 2409881.

62 TA Cergy-Pontoise, 22 juil. 2024, n° 2410313.

63 TA Amiens, 6 août 2024, n° 2402990.

64 TA Grenoble, 8 oct. 2024, n° 2407280.

65 TA Paris, 9 août 2024, n° 2420673/3.

66 TA Cergy-Pontoise, 7 août 2024, n° 2410571.

67 TA Cergy-Pontoise, 22 juil. 2024, n° 2410313.

68 Ibid.

69 TA Paris, 9 août 2024, n° 2421078.

70 CAA Nancy, réf., 30 juil. 2024, n° 24NC01896 : « En l’espèce, la décision prononcée à l’encontre de M. X est motivée par la circonstance que l’intéressé a un comportement violent et qu’il aurait « proféré à plusieurs reprises des menaces sur fond religieux ». Il n’est pas contesté que M. X présente des troubles mentaux et que son comportement compromet la sûreté des personnes et porte atteinte, de façon grave à l’ordre public, justifiant sa prise en charge en soins psychiatriques sur le fondement de l’article L. 3213-1 du code de la santé publique. Il n’est pas davantage contesté qu’il a adopté à plusieurs reprises, un comportement violent et qu’il a proféré des menaces contre des éducateurs des foyers dans lesquels il a été hébergé. Il ne résulte toutefois ni des différents rapports éducatifs établis notamment à la suite de ces incidents, ni d’aucune autre pièce versée au dossier, qu’un lien pourrait être fait entre ces comportements et menaces et la religion. Le moyen tiré de l’erreur de fait paraît ainsi, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 21 juin 2024 ».

71 TA Cergy-Pontoise, 7 août 2024, n° 2410571.

72 TA Paris, 9 août 2024, n° 2420673/3 : « la seule déclaration de M. X le 12 septembre 2018 indiquant, à l’occasion d’un épisode délirant, souhaiter mourir en martyr, alors qu’il produit une attestation du 16 juillet 2024 d’un médecin psychiatre certifiant qu’il n’a plus présenté de symptômes de décompensation psychiatrique dans ses rendez-vous de mars 2023 à mars 2024 et qu’il suit régulièrement son traitement, ne permettent pas d’établir que M. X puisse être considéré, au sens des dispositions de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure et à la date de la décision attaquée, comme entrant en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, ou comme soutenant, diffusant ou adhérant à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes à la date de la décision attaquée ».

73 Gilles Kepel et Antoine Jardin, Terreur dans l’Hexagone: genèse du djihad français, Gallimard, 2015 ; Hugo Micheron, Gilles Kepel et Fabrice Balanche, Le jihadisme français: quartiers, Syrie, prisons, Gallimard, 2020.

74 Olivier Roy, Le djihad et la mort, Seuil, 2016 ; François Burgat, « Aux racines du jihadisme : le salafisme ou le nihilisme des autres ou... l’égoïsme des uns ?: », Confluences Méditerranée, N° 102, octobre 2017, no 3, p. 47‑64 ; Montassir Sakhi, La révolution et le djihad: Syrie, France, Belgique, La Découverte, 2023.

75 Article L. 229-1 et s. du Code de la sécurité intérieure.

76 TA Cergy-Pontoise, 24 juil. 2024, n° 2409938.

77 Le prosélytisme salafiste et la pratique rigoriste de l’islam sont ici, comme dans de nombreuses décisions, assimilés à l’incitation, la facilitation ou la participation à des actes de terrorisme. Cette pratique de l’autorité de police et des juridictions nécessiterait une étude plus approfondie.

78 TA Grenoble, 8 oct. 2024, n° 2407280.

79 TA Melun, 29 août 2024, n° 2410181.

80 Ibid. : « Toutefois, ces dernières circonstances datent de l’année 2022, alors que la relation précédemment évoquée n’a eu lieu que dans le cours de l’année 2020, deux années avant, et ne permettent donc pas d’établir que M. X aurait été, durant l’année 2020, en relation habituelle avec une personne « incitant, facilitant ou participant » - pendant cette même année – « à des actes de terrorisme » au sens et pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 228-1 ».

81 TA Melun, 9 août 2024, n° 2409352.

82 TA Strasbourg, 28 juin 2024, n° 2404240.

83 TA Melun, 25 juil. 2024, n° 2408750.

84 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311.

85 TA Melun, 7 août 2024, n° 2409717.

86 TA Marseille, 18 oct. 2024, n° 2409889.

87 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311.

88 TA Melun, 24 juil. 2024, n° 2408478 ; TA Nîmes, 10 juil. 2024, n° 2402363 ; TA Amiens, 15 juil. 2024, n° 2402847 ; TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, n° 2409965 ; TA Amiens, 6 août 2024, n° 2403065 ; TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311 ; TA Lyon, 24 juin, n° 2406027 et TA Melun, 17 juil. 2024, n° 2408452.

89 Deux d’entre elles ne sont pas intégrées à l’analyse qui suit, faute d’examen au fond des décisions qui les concernent.

90 TA Lille, 21 oct. 2024, n° 2410258 et 7 nov. 2024, n° 2411248 ; TA Cergy-Pontoise, 13 juil. 2024, n° 2409792 et 7 août 2024, n° 2410553 ; TA Cergy-Pontoise, 20 juil. 2024, n° 2410067 et 2 août 2024, n° 2410392.

91 TA Nîmes, 20 sept. 2024, n° 2403295.

92 TA Besançon, 28 juin 2024, n° 2401186, 15 août 2024, n° 2401500 et 10 sept. 2024, n° 2401358 ; TA Amiens, 15 juil. 2024, 2402847, 26 juil. 2024, n° 2402845 et 9 sept. 2024, nos 2403435-2403458.

93 TA Strasbourg, 9 juil. 2024, n° 2404438 (aucun autre comportement menaçant la sécurité et l’ordre publics ne lui est attribué).

94 TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406655.

95 TA Grenoble, 14 août 2024, nos 2405825-2405829.

96 TA Lille, 21 octobre 2024, n°2410258 : « elle a reconnu au cours de ses auditions en garde à vue avoir été sollicitée par certains d’entre eux afin de leur fournir des plans ou des photographies de bâtiments susceptibles d’être la cible d’attaques violentes, de réceptionner et transférer des sommes d’argent via des organismes de transferts de fonds internationaux », ou encore TA Cergy, 2 août 2024, n°2410392 : « Mme X a été reconnue coupable d’avoir (…) acquis du matériel informatique destiné à la propagande djihadiste de [M. Y], ainsi que d’avoir fait parvenir plusieurs colis et une somme d’argent à [M. Z] ».

97 TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410391.

98 TA Montreuil, 12 juil. 2024, n° 2409237.

99 TA Cergy-Pontoise, 13 juil. 2024, n° 2409792 et 7 août 2024, n° 2410553 ; TA Nîmes, 20 sept. 2024, n° 2403295 ; TA Amiens, 15 juil. 2024, 2402847, 26 juil. 2024, n° 2402845 et 9 sept. 2024, nos 2403435-2403458 ; TA Besançon, 28 juin 2024, n° 2401186, 15 août 2024, n° 2401500 et 10 sept. 2024, n° 2401358 ; TA Melun, 2 août 2024, n° 2409510 et 23 août 2024, n° 2410040 ; TA Nîmes, 4 oct. 2024, n° 2403447, TA Montreuil, 12 juil. 2024, n° 2409237 et TA Melun, 10 sept. 2024, n° 2410391.

100 Article L. 421-2-5 du Code pénal.

101 Étude d’impact Loi SILT du 30 octobre 20217, p. 57.

102 Lorsque le recel de matériel apologétique n’est pénalisable qu’à condition de donner lieu ensuite à une nouvelle diffusion publique. Cf CC, déc. n° 2020-845 QPC du 19 juin 2020, §23.

103 TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406671.

104 TA Melun, 23 août 2024, n° 2409973.

105 TA Cergy-Pontoise, 5 juil. 2024, n° 2409503.

106 TA Grenoble, 8 juin 2024, n° 2405516.

107 L’un des rare exemples : TA Strasbourg, 29 août 2024, n° 2406082 : le requérant s’est radicalisé « en visionnant des vidéos sur Daech qu’[il a partagé] via l’application Telegram », et a « reconnu avoir consulté des supports de propagande djihadiste ».

108 TA Paris, 2 août 2024, n° 2420056.

109 TA Nîmes, 4 oct. 2024, n° 2403447.

110 TA Grenoble, 21 août 2024, n° 2406096.

111 TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406654 et TA Versailles, 15 août 2024, n° 2406655.

112 TA Toulon, 29 juil. 2024, n° 2402446.

113 TA Melun, 23 août 2024, n° 2409981 et TA Melun 20 juil. 2024, n° 2408868.

114 TA Melun, 17 juil. 2024, n° 2407945.

115 TA Cergy-Pontoise, 25 juil. 2024, 2409965 : « l’enquête réalisée à l’occasion des faits de violences commis par l’intéressé, a permis de mettre en exergue une pratique rigoriste par ce dernier de l’islam au sein de la cellule familiale et qu’il est porteur d’une tabâa (marque sur le front liée aux rites de prière) prononcée ».

116 TA Melun, 9 août 2024, n° 2409352.

117 Article 225-1 et s. du Code pénal.

118 TA Melun, 26 sept. 2024, n° 2411311.

119 TA Cergy-Pontoise, 7 août 2024, n° 2410679.

120 Pour ne donner qu’un exemple, le Gouvernement publie chaque année un décret ordonnant spécialement aux opérateurs téléphoniques la conservation des données de connexion et faisant état d’une menace sécuritaire particulière, de sorte à rester en conformité avec le droit européen. Le décret datant du 15 octobre 2025 se contente de viser « la menace grave et actuelle contre la sécurité nationale » (cf. CE, Ass., 21 avril 2021, LQDN et a., n°393099).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Lula Michallet, « La motivation et le contrôle juridictionnel des MICAS pendant les JOP, ou l’extension sans bruit de la police administrative antiterroriste »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 29 | 2026, mis en ligne le 26 janvier 2026, consulté le 05 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/23958 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15qez

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Auteur

Lula Michallet

Lula Michallet est étudiante en Master 2 Droit et histoire des droits de l’homme à l’Université de Grenoble

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