Navigation – Plan du site

AccueilVaria29Dossier Thématique : Aux petites ...Institutions et usages juridictio...Les « petites sources » européenn...

Dossier Thématique : Aux petites sources des droits et libertés
Institutions et usages juridictionnels

Les « petites sources » européennes du droit comme garantes d’un standard européen de protection de l’État de droit et des droits fondamentaux : l’apport incontestable de la Commission européenne pour la démocratie par le droit

Sarah Tabani

Résumés

La Commission de Venise est un catalyseur axiologique européen et international de la démocratie, de l’État de droit et des droits fondamentaux. Grâce à ses travaux, qualifiés ici de « petites sources du droit », elle produit une expertise inégalée. Son prisme juridique particulier et comparatiste en fait une véritable boussole constitutionnelle des États et des organisations appartenant à l’accord partiel fondant la Commission. L’objectif de cette contribution est de démontrer que les « petites sources » de la Commission sont précieuses dans la création d’un standard constitutionnel européen (voire international). On s’apercevra cependant très vite qu’elle n’a qu’une faible résonance dans certains États (comme la France ou l’Espagne), tandis que d’autres la mobilisent de bien des façons (comme l’Ukraine, la Moldavie ou le Chili). Nous conclurons qu’une plus grande visibilité doit être offerte à la Commission de Venise et que ses différents travaux doivent être davantage reçus par les ordres juridiques internes.

Haut de page

Texte intégral

  • 1 V. l’un des premiers documents de la Commission de Venise : Déclaration relative aux principes dire (...)
  • 2 La Commission incarnant ainsi un « facilitateur constitutionnel, un vrai catalyseur du fait régiona (...)

1Peu étudiée par les juristes, la Commission de Venise naît du simple constat que la chute de l’Union Soviétique allait conduire les anciennes démocraties populaires à mener de nombreuses réformes constitutionnelles dans le cadre d’une profonde refonte politique et démocratique1. Il est donc paru nécessaire que ces États puissent bénéficier d’un accompagnement dans ce processus de transition, et la création de la Commission en mai 1990 par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe sous l'impulsion du président Antonio La Pergola a permis à de nombreux États de reconstruire leur démocratie en s’intégrant dans l’héritage constitutionnel européen2.

  • 3 V. S. Bartole, « Comparative Constitutional Law - an Indispensable Tool for the Creation of Transna (...)
  • 4 Notamment la base de données VOTA sur la législation électorale, les dispositions constitutionnelle (...)

2Sa méthode atteste de la qualité de son expertise, qui implique notamment la nomination de rapporteurs et des visites de terrain en vue de consulter les autorités ainsi que la société civile. L’utilisation du comparatisme par la Commission est une source précieuse de prise de hauteur. En ce sens, la variété des systèmes politiques avec lesquels la Commission est amenée à travailler constitue l’un de ses plus grands atouts afin de fournir une expertise complète fondée sur les pratiques des États et de diffuser un patrimoine constitutionnel européen cohérent3. Grâce à ses larges bases de données en droit constitutionnel et électoral, la Commission peut chercher efficacement des solutions juridiques par le droit comparé lors de la rédaction de ses avis et de ses études4. Depuis sa création, elle a publié 1070 avis et études dont 56 pour la seule année 2024 !

  • 5 Ouvrage collectif : Le patrimoine constitutionnel européen, Commission européenne pour la démocrati (...)
  • 6 Article 1 a) du Statut du Conseil de l’Europe, Londres, 5 mai 1949.
  • 7 Préambule du Statut du Conseil de l’Europe, Londres, 5 mai 1949.
  • 8 Le patrimoine constitutionnel européen, Commission européenne pour la démocratie par le droit, op.  (...)
  • 9 Commission de Venise, Liste des critères de l’état de droit, le 18 mars 2016, Etude n° 711 / 2013 C (...)
  • 10 Ibid., §15
  • 11 La Commission indique elle-même que « La liste n’est ni exhaustive ni définitive : elle passe en re (...)
  • 12 V. en ce sens : APCE, 24 février 2025, Mise à jour de la Liste des Critères de l’État de droit de l (...)
  • 13 Commission de Venise, Mise à jour de la liste des critères de l’État de droit, adoptée par la à sa (...)
  • 14 Ibid., §15.
  • 15 M. Safta, The Role of the Venice Commission in Shaping European Constitutionalism, Perspectives of (...)

3Il s’agira très simplement de démontrer dans cette étude comment la Commission de Venise participe à la construction, au développement et à la diffusion d’un patrimoine constitutionnel européen à travers son activité de conseil et d’expertise auprès des États et des organisations, qu’ils soient européens ou non. Un aparté doit par ailleurs être fait sur la notion de « patrimoine constitutionnel européen »5. Le préambule du Statut du Conseil de l’Europe fait référence aux « valeurs spirituelles et morales qui sont le patrimoine commun de leurs peuples »6, tandis que le but assigné au Conseil de l’Europe est de « réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes de leur patrimoine commun et de favoriser le ­progrès économique et social en Europe »7. Le patrimoine constitutionnel européen se nourrit des droits constitutionnels des États européens, mais également du droit de l’Union européenne. Il constitue ainsi les racines mêmes de l’identité européenne, entendue comme, pour rendre hommage au président La Pergola « un ensemble de principes généraux comme le pluralisme politique, la prééminence du droit, la défense et la promotion des droits de l'homme. C'est là un réservoir commun de valeurs et un patrimoine »8. Afin de garantir une approche homogène et de favoriser une diffusion claire de ce patrimoine, la Commission de Venise a adopté en mars 2016 sa « Liste des critères de l’État de droit »9, qui reprend respectivement : la légalité, la prévention de l’abus de pouvoir, l’égalité et la non-discrimination, l’accès à la justice et la sécurité juridique. Cette liste est bâtie sur les différentes appréhensions de l’État de droit issues des États, des organisations européennes (l’Union européenne) et internationales (l’ONU) afin de cristalliser une conception cohérente de l’État de droit et de la prééminence du droit10. Sa constante évolution et sa « fructification »11 ont fait que la Commission a demandé en novembre 2024, une « Mise à jour de la Liste des Critères de l’État de droit de la Commission de Venise »12, effective en décembre 202513. Elle identifie le noyau commun de notions juridiquement et culturellement différentes, telles que le concept de Rule of Law en common law et les concepts continentaux européens de Rechtsstaat et d'État du droit ou de prééminence du droit. La Commission le dit elle-même, cette liste est « un outil permettant d'évaluer l'État de droit dans un pays donné du point de vue de ses structures constitutionnelles et juridiques, de la législation en vigueur et de la jurisprudence existante »14. C’est donc à la création d’un standard constitutionnel européen que la Commission de Venise s’attelle15, compris comme un ensemble de critères précis de référence en vue de définir ou évaluer une méthode, une pratique ou une norme. Il y a en ce sens une dimension évaluative.

  • 16 V. dans ce sens : J. Chevallier, J. Chevallier, « L’internormativité », in I. Hachez et al. (éds.), (...)
  • 17 C. Thibierge, « Le droit souple – Réflexion sur les textures du droit », op. cit., pp. 610 et s.
  • 18 S. Gerry-Vernières, Les « petites » sources du droit (A propos des sources étatiques non contraigna (...)

4L’étude des « petites sources » de la Commission de Venise démontre la « perméabilité [des systèmes juridiques], dans la mesure où des passerelles s’établissent, des interférences se produisent, des emprunts s’effectuent : les normes juridiques sont forgées à partir d’un ensemble de représentations et de valeurs autour desquelles la société s’identifie et qui circulent d’un espace normatif à l’autre »16. La première question que nous pouvons poser est de savoir si les travaux de la Commission de Venise constituent des « petites sources » du droit. La réponse est incontestablement positive. Cependant, même si l’on se plonge dans les critères du droit souple (normativité, absence de création de droits et d’obligations, degré de structuration17), le cadre de ce qui relève d’une « petite source » du droit résiste aux tentatives de systématisation claires. Nous emprunterons néanmoins pour cette contribution l’idée générale du Professeur Gerry-Vernières en indiquant que les petites sources du droit sont les actes non contraignants émanant des autorités étatiques, européennes ou internationales qui sont aptes à « agir sur les pratiques et sur les prétoires »18, autrement dit, à influencer les comportements des acteurs juridiques au contentieux ou en dehors de celui-ci.

  • 19 V. Champeil-Desplats, « Droit, pluralité des modes de normativité et internormativité. Regard jurid (...)

5Les « petites sources » de la Commission ont indubitablement des effets juridiques, puisqu’elles influencent, en tant que source d’inspiration, d’interprétation ou d’orientation, les comportements des acteurs du système juridique. En outre, l’analyse quantitative des « petites sources » de la Commission renvoie à un large amas de travaux, qui touche le centre névralgique du fonctionnement institutionnel des États et des organisations : la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux. Les « petites sources » de la Commission de Venise sont en outre variées, qu’il s’agisse d’avis, de recommandations, de rapports ou de synthèses informelles, d’objectifs, de critères d’évaluation ou encore de codes de conduite. Bien qu’elles ne soient pas directement dotées de force contraignante, elles structurent les pratiques des États et des organisations européennes ou internationales. Malgré leur faible visibilité institutionnelle, ces « petites sources » ont un rôle vertébral dans l’émergence de standards constitutionnels relatifs à l’organisation des pouvoirs ainsi que dans la configuration des droits et libertés. La seconde question concerne la réception de ces « petites sources » dans les constitutions des États ou en tant que grille d’évaluation des organisations européennes ou internationales. Ces rapports de systèmes entre les « petites sources » de la Commission, et notamment les constitutions des États parties, démontrent que les « rencontres » des modes de normativité pour reprendre la formule du professeur Champeil-Desplats19, peuvent aboutir à une forme plus complète et aboutie du droit contraignant. Cependant, comme nous le verrons, la réception des travaux de la Commission est encore très limitée. La Commission gagnerait parfois à être plus audacieuse et les États et organisations parties à davantage « jouer le jeu » de la saisine et de la réception des travaux de la Commission.

6L’objectif de cette contribution est d’étudier les modes d’action des « petites sources » de droit de la Commission de Venise afin d’établir un étalon de mesure de l’État de droit et des droits fondamentaux en Europe et même dans le monde. Autrement dit, dans quelle mesure les « petites sources » de la Commission de Venise, dépourvues de force contraignante, parviennent-elles néanmoins à structurer un véritable standard constitutionnel européen, tant dans leur contenu que dans leur réception par les États et les organisations internationales ? On constatera ainsi le rôle de standard constitutionnel des « petites sources » de la Commission, qu’il s’agisse de son rôle de guide dans la rédaction constitutionnelle (I) ou comme outil d’expertises utilisé par les organisations européennes et internationales (II). Cependant, malgré sa place de premier ordre en tant que grand ordonnateur constitutionnel, la réception des petites sources de la Commission est encore limitée et elles gagneraient à être exploitées davantage (III).

I/ Les « petites sources » du droit de la Commission de Venise : des instruments d’aide à la rédaction constitutionnelle

7Le rôle initial de la Commission de Venise était de soutenir les anciennes démocraties populaires du bloc soviétique à rédiger ou réviser leur constitution à la lumière des standards des démocratiques européennes. Son rôle d’aide à la rédaction de nouvelles constitutions (A) ainsi qu’aux révisions constitutionnelles (B) s’est ancré puis généralisé.

A/ Les « petites sources » du droit de la Commission de Venise : un soutien incomparable à la rédaction de nouvelles constitutions

8La Commission de Venise adopte une méthodologie précise lorsqu’elle se penche sur l’examen de la rédaction d’une nouvelle constitution. Elle vérifie particulièrement la compatibilité du texte étudié avec les conventions du Conseil de l’Europe ainsi qu'avec les principes de la démocratie et de la primauté du droit et les valeurs fondamentales communes aux États membres du Conseil de l'Europe, comme le principe de séparation des pouvoirs et de l’indépendance de la justice.

  • 20 Nous nous fondons sur la traduction anglaise de la Constitution ukrainienne mise à disposition par (...)
  • 21 Pour un retour sur le fonctionnement de la Cour constitutionnel ukrainienne : https://www.conseil-c (...)
  • 22 Si cette proposition n’a pas été reprise par la voie constitutionnelle, la peine de mort a cependan (...)
  • 23 Commission de Venise, Avis sur le projet de Constitution de l'Ukraine (texte approuvé par la Commis (...)
  • 24 Commission de Venise, Avis sur le projet de Constitution de l'Ukraine (texte approuvé par la Commis (...)

9Le premier avis que la Commission a rendu portait sur le projet constitutionnel de la Constitution ukrainienne adoptée le 28 juin 1996, et encore en vigueur aujourd’hui20. On voit dans cet exemple que l’un des rôles de la Commission est de déceler les incohérences rédactionnelles. La Commission constate dans ce cadre que l'article 6 prévoit une répartition du pouvoir entre le législatif, l'exécutif et le judiciaire, mais que cette approche n'est pas appliquée de façon suivie dans tout le texte. Dans la même veine, la Commission met en lumière une incohérence dans la structure du texte, lequel place le chapitre relatif à la Cour constitutionnelle à la fin de la Constitution, entre l'autonomie locale et la procédure de révision, incohérence conservée dans le texte actuel21. La Commission se penche également sur la mise en valeur des droits fondamentaux dans le texte constitutionnel. Ainsi, elle suggère de préciser explicitement que la peine de mort est abolie22 et d’insérer le droit à l’accès à des tribunaux indépendants en matière civile et pénale (ce qui a été repris à l’article 129 de la Constitution ukrainienne). Parmi les autres propositions reprises, on peut noter l’intégration de la formule « and exclusively » à l’article 124 de la Constitution, qui s’inscrit dans le chapitre VII relatif à la Justice. Dans sa rédaction actuelle, cet article dispose donc que « Justice in Ukraine is administered exclusively [nous soulignons] by the courts ». L’objectif de cette insertion était d’éviter toute ambiguïté concernant la relation entre le pouvoir judiciaire et l'exécutif23. La prise en compte la plus notable de l’avis de la Commission reste la protection des compétences des institutions de la Crimée. La Commission avait en effet remarqué qu’il serait souhaitable d'énumérer dans la Constitution les points confiés à la compétence des institutions de la Crimée24. Désormais, les articles 137 et 138 de la Constitution ukrainienne énumèrent de manière exhaustive le champ matériel des pouvoirs normatifs et les compétences de la République autonome de Crimée. De cette façon le législateur ukrainien ne peut enrichir ou réduire à son gré la liste organisant les compétences de la République de la Crimée, garantissant ainsi formellement l’autonomie de la Crimée. La Constitution ukrainienne est donc un bel exemple de collaboration avec la Commission. Cependant le choix de la prise en compte des propositions de la Commission est entre les mains des rédacteurs qui, on le constatera avec l’exemple suivant, gardent davantage en tête leurs idéologies constitutionnelles plutôt que la cohérence d’un patrimoine constitutionnel européen.

  • 25 V. A. J. Sonnevend, « Une continuité imparfaite : la nouvelle Constitution hongroise », Jus Politic (...)
  • 26 Commission de Venise, Avis sur trois questions juridiques apparues lors de la rédaction de la nouve (...)

10La Commission a en outre eu l’occasion de se prononcer à la demande de l’APCE (« Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe »), et non, comme on aurait pu l’imaginer, à la demande des institutions nationales, sur la nouvelle Constitution hongroise qui est entrée en vigueur le 1er janvier 201225. La Commission de Venise avait assisté les autorités hongroises sur le plan juridique en rendant à leur demande un avis, dans lequel la Commission critique la nouvelle Loi fondamentale par son processus d’adoption non démocratique et peu transparent26. Cet avis répondait à plusieurs questions notamment sur la place et la portée du contrôle de constitutionnalité a priori exercé par la Cour constitutionnelle, sur le droit, pour le chef de l’administration judiciaire et pour le procureur général dans les affaires pénales, de choisir le tribunal compétent ou encore sur l’usage exagéré des lois organiques. Il est très important de distinguer ces dernières des autres lois et de la Constitution. Les lois organiques sont adoptées à la majorité des deux tiers des députés présents, tandis que la Constitution nécessite la majorité des deux tiers de l’ensemble des députés pour les lois ordinaires. Ces lois organiques serviront à adopter des dispositions particulièrement attentatoires aux libertés, alors même que la justification du recours à ce type de loi est souvent insuffisante. La Commission de Venise recommande ainsi de réduire dans la Constitution le nombre des questions couvertes par des lois organiques et le champ d'application de ces dernières. Comme on peut s’en douter, cette proposition n’a pas été prise en compte par les rédacteurs. Nous verrons que c’est l’une des limites des avis de la Commission : les États n’ont pas de « comptes à rendre » à la Commission, ce qui limite le suivi et finalement l’apport des travaux de la Commission.

  • 27 Commission de Venise, Avis sur la nouvelle Constitution de la Hongrie adopté par la Commission de V (...)
  • 28 Commission européenne, Rapport 2025 sur l'État de droit - La situation de l'État de droit dans l'Un (...)

11La Commission va également constater que ce projet de constitution est particulièrement attentatoire aux libertés individuelles. On note que la constitution hongroise met l'accent sur les responsabilités et les obligations du citoyen bien plus que sur leurs droits, ce qui semble dénoter un glissement des obligations de l'État à l’égard du citoyen vers celles du citoyen envers la communauté. Pour la Commission, les dispositions de la Constitution à ce sujet sont vagues, et il serait souhaitable de préciser certaines obligations (et leurs effets juridiques). Par ailleurs, la Commission indique que la nouvelle Constitution hongroise délègue à des « lois » le soin de fixer les « règles relatives aux droits et devoirs fondamentaux » (article I§3), sans aucune indication sur ces « lois spéciales ». Les articles II à XXI comportant de nombreux termes nébuleux pourraient donner à penser qu'ils laissent une marge d'appréciation trop large à la loi pour déterminer le contenu de ces garanties. Or, la Commission affirme avec force que « s’il est un sujet qui a sa place dans une constitution, c’est bien la teneur des droits fondamentaux »27. Cet élément sera cependant resté lettre morte dans la version finale en vigueur de la Constitution... De manière similaire, l’actuelle Constitution prévoit dans son article II que « la vie de l'embryon et du fœtus est protégée dès le moment de la conception ». Néanmoins la Commission ne manque pas de préciser avant tout qu’au regard de la jurisprudence strasbourgeoise, cet article ne saurait signifier que la vie de l'enfant à naître possède une valeur supérieure à celle de sa mère, ni que l'État hongrois puisse pénaliser l'avortement. L’exemple hongrois montre avec force que les avis de la Commission de Venise doivent plus que jamais être suivis par les États. Si la Commission en tant qu’organe consultatif n’a pas le pouvoir d’imposer ses avis, un relai doit être pris par deux acteurs. D’une part, par les États européens, au nom de la protection du patrimoine constitutionnel européen auquel allégeance est prêtée par leur adhésion au statut du Conseil de l’Europe. D’autre part, l’Union européenne devrait en ce qu’elle partage les valeurs identiques que le Conseil de l’Europe et la Commission de Venise être le bras armé de ces valeurs, au moyen de ses pouvoirs coercitifs28.

  • 29 Commission de Venise, Chili - Avis sur la rédaction et l'adoption d'une nouvelle Constitution, adop (...)
  • 30 Commission de Venise, Chili - Avis sur la rédaction et l'adoption d'une nouvelle Constitution, op.  (...)
  • 31 Le projet est disponible en langue original sur le site de Biblioteca del Congreso Nacional de Chil (...)
  • 32 Commission de Venise, Chili - Avis sur la réforme constitutionnelle de 2023, adopté par la Commissi (...)

12On constate ensuite que l’apport de la Commission de Venise dépasse largement les frontières européennes, jusqu’en Amérique latine. Cette exportation des travaux de la Commission démontre aussi bien l'importance d'une expertise constitutionnelle pour les États que l'absence d'une telle expertise hors des frontières européennes. Le Chili est parti à l’accord partiel créant la Commission depuis le 1er octobre 2005. Chacun aura suivi le processus constituant chilien, formellement lancé le 24 décembre 2019. Dans le cadre de ce processus, la présidente du Sénat de la République du Chili, le Secrétaire du Sénat ainsi que 22 sénateurs ont demandé un avis à la Commission sur certaines questions relatives à la Convention constitutionnelle du Chili29. Il s’agit d’une belle preuve du volontarisme du Chili de bénéficier d’un accompagnement dans son processus constitutionnel constituant. Plus précisément, la demande d’avis s’articule autour de dix questions, offrant l’occasion à la Commission d’offrir une grille de lecture de son travail de « décryptage » constitutionnel. Parmi celles-ci, l’une porte sur la possibilité de transformer le Congrès national en un organe monocaméral. Si la Commission répond grâce à la comparaison, elle en déduit simplement que le bicamérisme est souvent une réponse aux différences régionales et recommande un bicamérisme « dans une société où ces aspects revêtent une importance accrue »30, ce qui est le cas du Chili qui reconnaît aujourd’hui 11 peuples autochtones chacun réparti sur des parcelles du territoire chilien. Si le projet retiendra finalement un bicamérisme inégalitaire, proche de celui déjà en place31, l’article tel que rédigé démontre la prise en compte de l’avis de la Commission quant à la pertinence du bicamérisme – bien qu’inégalitaire – dans l’élaboration du pouvoir législatif chilien. On constate plus généralement que les recommandations de la Commission ont été suivies par la convention constitutionnelle, bien que finalement, ce projet de constitution ait été rejeté le 4 septembre 2022. Un second projet de révision constitutionnelle, élaboré par une commission d’experts en décembre 202332, a également fait l’objet d’une demande d’avis par président du Sénat de la République du Chili. Ce projet sera finalement rejeté par la population. La Commission de Venise aura ainsi accompagné tout le processus constituant chilien, bien que celui-ci n’ait finalement pas abouti, ce qui démontre toute l’ampleur internationale de son expertise.

  • 33 V. Article 26.16 de l’Accord intérimaire sur le commerce entre l’Union européenne et la République (...)

13Nous pouvons déduire de ces premiers éléments plusieurs facteurs favorisant l’intervention de la Commission de Venise. Le contexte géopolitique des États semble prépondérant. La volonté d’accompagner les États en transition démocratique est patente et permet à la Commission d’assumer sa place de guide constitutionnel. On constate en outre le souhait de certains États, comme l’illustre l’exemple chilien, de s’inscrire lui-même dans ce patrimoine constitutionnel dans une conjoncture politique et sociale de vives contestations. Si l’État andin est parti à 18 conventions du Conseil de l’Europe, et qu’il n’hésite pas à s’intégrer dans un accord commercial avec l’Union européenne insistant sur l’importance des droits fondamentaux33, on peut également voir l'ambition d’asseoir la légitimité du constituant originaire en fondant sa démarche sur un organe indépendant et reconnu pour son expertise constitutionnelle. Cependant, le cas hongrois atteste de la vigueur du facteur idéologique et met en échec la détermination de la Commission, par ses moyens non contraignants, d’assurer le respect des standards constitutionnels européens.

14Outre sa vocation d’assistance dans la rédaction de constitution, la Commission se distingue également par l’accompagnement qu’elle offre dans le cadre des révisions constitutionnelles.

B/ Les « petites sources » du droit de la Commission de Venise : des guides lors des révisions constitutionnelles

  • 34 V. sur cette question : D. Azébazé-Labarthe, « À la recherche d’un patrimoine constitutionnel europ (...)
  • 35 Commission de Venise, Luxembourg -Avis sur la proposition de révision de la Constitution, adopté pa (...)
  • 36 Pour le retour de la Commission de Venise : Luxembourg – Information sur le suivi de l’avis relatif (...)
  • 37 V. par exemple : Commission de Venise, Avis joint sur le projet de loi portant révision de la Const (...)

15La Commission accompagne les États tout au long de la vie d’une Constitution, ce qui implique le processus constituant dérivé, et pose la question de l’existence d’un patrimoine de la révision constitutionnelle34. La Commission ne manque pas en ce sens d’être sollicitée. Elle a par exemple été sollicitée par le Président de la Chambre des députés du Luxembourg pour un avis sur le texte de la proposition de révision portant instauration d’une nouvelle Constitution35. Bien que les incidences de l’avis n’apparaissent pas majeures, la réforme infléchit sensiblement la nature du régime politique du Grand-Duché. On relève un affaiblissement manifeste des compétences, fussent-elles devenues symboliques, du Grand-Duc, par l’instauration des éléments essentiels d’un régime parlementaire moniste. La Commission a estimé que le projet de révision constitutionnelle luxembourgeois était conforme aux valeurs fondamentales du Conseil de l’Europe, la protection de la démocratie, la prééminence du droit et le respect des droits fondamentaux. Seules quelques recommandations étaient de rigueur : clarifier les normes sur les droits de l’Homme et les libertés, instaurer une disposition générale sur la hiérarchie des normes, et apporter davantage de précisions sur les conditions et les effets du référendum. Les autorités luxembourgeoises ont finalement renoncé à une révision totale et ont décidé d’adopter cinq amendements relatifs à la justice, l'organisation de l'État, les droits et libertés, la Chambre des députés et le Conseil d'État. En outre, quelques précisions ont été apportées dans le sens des recommandations de la Commission, telles que le transfert du droit à la vie familiale du chapitre « objectifs à valeur constitutionnelle » au chapitre « libertés publiques », ou l’introduction du vote à la majorité qualifiée de la Chambre des députés pour la proposition de candidat au poste d’Ombudsman36. On remarquera qu’ici la Commission a produit un rapport de suivi de la révision de la Constitution luxembourgeoise, offrant ainsi une visibilité sur la mobilisation des avis de la Commission dans le travail constitutionnel des États, ce qui n’est pas toujours le cas, comme nous le verrons en dernière partie de cette étude37. Le suivi demande aux juristes intéressés par ces questions d’effectuer un fastidieux travail de comparaison en vue d’effectuer un travail de réception des travaux de la Commission. Lucides sur les limites matérielles et logistiques de l’organisation de la Commission, certains organes de suivi du Conseil de l’Europe pourraient effectuer ce travail, à l’instar de la CEPEJ (« Commission européenne pour l’efficacité de la justice »).

  • 38 Résolution parlementaire n° 25/95 de la Commission ad hoc mozambicaine
  • 39 Commission de Venise, 1-2 mars 1996, 26e réunion à Venise, CDL-PV (96) 26
  • 40 V. Commission de Venise, Rapport annuel d'activités pour 1998, CDL-RA(1998)001-f
  • 41 Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Cour des co (...)
  • 42 Conseil de l’Union européenne, Décision (PESC) 2024/2553 du 4 avril 2024 relative à la signature et (...)
  • 43 V. supra, II.

16Le rôle de guide de la Commission est également exporté outre frontières européennes, cette fois-ci en Afrique. Dans le cadre de la seconde Constitution mozambicaine adoptée en 1990, un projet d’amendements constitutionnels de 199838 a été élaboré par une Commission ad hoc mozambicaine instituée en 1995. Il était destiné à être débattu publiquement par l’ensemble des composantes sociales et politiques du pays. À la demande du Mozambique39, la Commission de Venise est intervenue afin de formuler des observations et suggestions consolidant l’État de droit, modernisant les institutions, et préparant le terrain pour la Constitution de 2004. Bien que les amendements adoptés ne distinguent pas explicitement les ajouts de la Commission, on peut identifier plusieurs influences typiques, comme la création d’une Cour constitutionnelle (art. 240 à 246 de la Constitution), conforme aux standards européens, un encadrement du contrôle de constitutionnalité (art. 243 de la Constitution), ou encore le renforcement de la protection des droits fondamentaux avec l’interdiction de la peine de mort ou la consécration du droit à un procès équitable40. Cet exemple démontre que, dans un contexte de révision constitutionnelle, les États sont demandeurs d’une expertise extérieure et font preuve de volontarisme afin de s’intégrer au sein du patrimoine constitutionnel européen. Cela s’inscrit en outre dans une optique stratégique de respect de standards constitutionnel européen afin de favoriser la mise en place de partenariat avec les démocraties européennes. Le Mozambique bénéficie en effet de nombreux partenariats avec l’Union européenne en matière d’égalité entre les hommes et femmes41 et militaire42, impliquant plusieurs millions d’euros d’investissements dans le pays. Au regard des exigences européennes en matière de respect des droits fondamentaux, de la démocratie et de l’État de droit, et de la lecture des rapports sur l’État de droit de la Commission européenne,43 l’établissement de partenariats est conditionné au respect de ces valeurs.

17Si nous avons démontré que les « petites sources » de la Commission avaient un rôle fondamental dans la vie des constitutions, elles constituent également un outil d’évaluation et d’expertise de premier ordre dans la définition d’un standard constitutionnel européen.

II/ Les « petites sources » du droit de la Commission de Venise : un outil d’expertise utilisé par les organisations européennes et internationales

  • 44 S. Granata-Menghini, « La Commission de Venise du Conseil de l’Europe : méthodes et perspectives de (...)

18L’évaluation constitutionnelle fournie par la Commission de Venise est un instrument essentiel pour les organisations européennes et internationales. Elles utilisent l’expertise de la Commission comme étalon de mesure afin d’apprécier la teneur ainsi que la qualité des travaux et pratiques constitutionnels des États parties de ces organisations44, ainsi que pour obtenir plus largement une expertise éclairée.

  • 45 C. Grabenwarter, « Constitutional standard-setting and strengthening of new democracies », op. cit. (...)
  • 46 Nous nous permettons de renvoyer à notre article sur cette question : S. Tabani, « La Commission po (...)

19L'évaluation constitutionnelle fournie par la Commission de Venise45 est un outil précieux et reconnu par l'Union européenne46, à plusieurs titres. Elle est utilisée par l’Union européenne dans le cadre de ses relations extérieures pour apprécier le respect des critères d’adhésion des États candidats et le respect des droits fondamentaux et de l’État de droit des États non-membres souhaitant établir un accord de partenariat avec l’UE.

  • 47 Communication de 2022 sur la politique d'élargissement de l'UE, COM/2022/528 final.
  • 48 Résolution du Parlement européen, 6 juill. 2022, sur le rapport 2021 de la Commission concernant le (...)
  • 49 Règlement (UE) 2025/535 du Parlement européen et du Conseil du 18 mars 2025 établissant une facilit (...)

20Les institutions de l’Union mobilisent dans un premier temps les standards dégagés par la Commission de Venise dans les processus d’adhésion des États candidats afin d’évaluer leurs avancées au regard des critères de Copenhague. La communication de la Commission européenne sur la politique d'élargissement de l'UE de 2022 insiste sur l'importance du respect des recommandations de la Commission de Venise, et s'appuie sur ses différentes vues afin d'examiner l'avancement en matière d'État de droit des différents États47. La demande d'adhésion du Kosovo, déposée en décembre 2022 est un exemple pertinent en ce sens. À ce titre, le Parlement européen a voté une résolution dans laquelle il évalue les réformes impératives au respect de la démocratie et à l'État de droit. Dans le cadre de l'instrument d'aide de préadhésion, il insiste sur la nécessité de prendre pleinement en considération les avis de la Commission de Venise en ce qui concerne les réformes du système judiciaire kosovar48. Dans la même optique, la Commission européenne indique que pour maintenir le soutien au titre du programme relatif à la Facilité pour les réformes et la croissance en prévision de sa potentielle adhésion à l’UE, la Moldavie doit défendre et respecter les mécanismes démocratiques effectifs des recommandations pertinentes du Conseil de l’Europe et sa Commission de Venise49. La Commission est donc perçue comme une aide au conditionnement d'un État candidat à l'Union européenne.

  • 50 Accord d'association entre l'UE et la République de Moldavie, Résolution du Parlement européen, 19  (...)
  • 51 Recommandation n° 1/2022 du Conseil d'association UE-République de Moldavie, 22 août 2022, relative (...)
  • 52 Recommandation n° 1/2022 du Conseil d'association UE-République de Moldavie, 22 août 2022, relative (...)

21Afin de préparer progressivement l'adhésion à l'UE de futurs États membres, des accords d'association mettent en place une transition établissant des modalités de coopérations et, plus encore, les standards que ces États doivent intégrer au sein de leur droit national. Pour ce faire, la Commission européenne définit ces standards et en évalue le respect par les États concernés. Cela permet aux futurs États membres de respecter les critères de Copenhague, et notamment ceux de nature politique, parmi lesquels se trouve le respect de la démocratie et de l'État de droit. À titre d’exemple, un accord de partenariat entre l'UE et la République de Moldavie a été établi le 1er juillet 201650, avant que cette dernière ne devienne État candidat le 8 novembre 2023. Cet accord implique que l'Union puisse émettre des recommandations dans le but de consolider le partenariat avec la Moldavie sur des priorités autour d'intérêts partagés, comme la mise en œuvre d'une protection effective de l'État de droit. À ce titre, le Conseil d'association UE-Moldavie, co-présidé par le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, émet des recommandations relatives à la législation portant sur la justice et les services répressifs, notamment la législation en matière de lutte contre la corruption et sa mise en œuvre51. Le Conseil d'association affirme en ce sens que « la législation intégrera les avis de la Commission de Venise lorsqu'ils seront disponibles et elle sera conforme à ces avis »52. Cette recommandation a notamment pour objectif de préparer la candidature de la Moldavie à l'Union, en alignant les standards moldaves sur les standards européens. Les standards de l'UE sont ainsi les mêmes que ceux de la Commission de Venise, puisqu'ils en découlent directement.

  • 53 Résolution du Parlement européen, 19 mai 2022, sur le rapport 2021 de la Commission concernant l'Al (...)
  • 54 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social eu (...)
  • 55 Récents cas de maires turcs démis de leurs fonctions et arrêtés — Résolution du Parlement européen (...)

22De même, on constate que les « petites sources » de la Commission de Venise constitue un standard à respecter par les États souhaitant établir un partenariat avec l'Union européenne. L'Union impose ainsi une certaine rigueur à ses partenaires dans le respect des valeurs fondamentales. La Commission européenne constate par exemple lors du bilan d'évaluation de l'extension des relations extérieures de l’Union que le Parlement albanais a adopté une nouvelle législation sur les médias, dont la révision doit être conforme aux recommandations de la Commission de Venise est en cours53. S’agissant de la Turquie, la Commission a estimé qu’elle devrait abroger les mesures qui entravent le fonctionnement de la démocratie locale, conformément aux recommandations de la Commission de Venise54. Toujours dans la perspective d'évaluer le respect des standards européens, on rappellera que l'octroi d'une aide financière à la Turquie est conditionné au respect de l'État de droit et des droits fondamentaux. Cependant, l'Union constate avec inquiétude que la Turquie a systématiquement recouru abusivement aux lois antiterroristes pour cibler les élus, les figures politiques de l’opposition et les défenseurs des droits de l’homme, et que cette aide financière est conditionnée au respect de l’État de droit et des droits fondamentaux. Elle sollicite ainsi l’élaboration de réformes afin de rétablir l’indépendance du pouvoir judiciaire conforme aux recommandations de la Commission de Venise et intime à la Turquie d’harmoniser ses politiques avec la CEDH et de mettre pleinement en œuvre l’ensemble des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme55.

  • 56 Parlement européen, 7 févr. 2018, proposition de résolution relative aux élections des membres du P (...)
  • 57 Parlement européen, 12 déc. 2012, proposition de résolution concernant la situation des droits fond (...)
  • 58 Résolution législative du Parlement européen du 3 mai 2022 sur la proposition de règlement du Conse (...)
  • 59 Résolution du Parlement européen du 19 mai 2022 sur le rapport 2021 de la Commission sur l'État de (...)
  • 60 Commission européenne, 27 juill. 2016, recommandation concernant l'État de droit en Pologne, n° 201 (...)

23L’expertise de la Commission de Venise est également utilisée par l’Union européenne pour effectuer des évaluations « en interne » afin d’évaluer ses propres institutions ainsi que ses États membres. Remarquons que les « petites sources » de la Commission constitue un repère, certes occasionnel, d'évaluation de l'action de l'Union elle-même. Par exemple, ces sources ont été mobilisées afin de réformer la composition du Parlement européen lui-même. Le Parlement propose en effet une résolution par laquelle il indique que conformément au Code de bonne conduite en matière électorale établi par la Commission de Venise, la création d'une circonscription électorale commune pour les élections européennes de 2019 devra emporter une modification de l'acte portant élection des membres du Parlement européen, et que cette modification devra intervenir, selon la lettre du Code de la Commission, dans un délai d'au moins un an avant les élections56. Le Parlement souligne également que « le Code de bonne conduite électorale de la Commission de Venise devra être mis en œuvre par l'Union européenne et les États membres »57. Ce Code étant directement intégré dans la proposition de règlement portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, confirmée par une résolution du Parlement européen58. En outre, le Parlement européen a conscience de la nécessité d’une évaluation indépendante de l’équilibre des pouvoirs entre les institutions de l’Union. Pour ce faire, il s'est engagé à demander à la Commission de Venise une étude sur les grands principes démocratiques dans la gouvernance de l'Union, notamment la séparation des pouvoirs, l'obligation de rendre compte et l'équilibre des pouvoirs59. Plus généralement, l’Union mobilise les travaux de la Commission afin d’évaluer le respect des droits fondamentaux au sein des constitutions des États membres. Parmi de nombreux exemples, les avis de la Commission de Venise ont été utilisés par la Commission européenne à l’égard de la Pologne, en ce qui concerne la détermination de l’existence d’un risque concret d’atteinte à l’État de droit en vertu de l’article 7 du TUE, plus précisément en lien avec la réforme du Tribunal constitutionnel polonais60.

  • 61 Commission de Venise, Mémoire amicus curiae pour la Cour interaméricaine des droits de l'homme sur (...)
  • 62 Ibid., §46.

24Enfin, l’utilisation du mécanisme d’amicus curiae par la Cour interaméricaine des droits de l'homme pour intégrer la Commission de Venise démontre la portée internationale de l’expertise de la Commission de Venise et l’exportation des standards qu’elle véhicule. Cela est d’autant plus fondamental que la conjoncture en Amérique latine est alarmante si l'on considère non seulement l'engagement international des États à garantir des sociétés démocratiques solides, mais aussi le lien essentiel entre la démocratie et les droits humains. Ainsi, le 6 décembre 2024, le Guatemala a présenté au Secrétariat de la Cour interaméricaine une demande d'avis consultatif relatif aux obligations découlant de la Convention interaméricaine des droits de l’homme. La question posée était la suivante : la défense et la promotion de la démocratie constituent-elles une obligation pour les États parties61 ? Pour y répondre, la Cour a sollicité la Commission de Venise en tant qu’amicus curiae, qui effectue pour répondre à la Cour, un savant travail de comparaison avec la Cour EDH, sa Convention et la CJUE ainsi que le droit primaire de l’UE, en expliquant par exemple que l’indépendance des juges est définie de jurisprudence constante. Elle rédige ici grâce à ce rôle d’amicus curiae un guide particulièrement éclairant en vue d’expliquer le lien inextinguible entre la démocratie et les droits humains, mobilisant la CEDH et le droit de l’UE, tout en proposant une lecture adaptée au système interaméricain « la Commission de Venise est d'avis que les États ont l'obligation de garantir et de promouvoir la démocratie comme moyen d'exercice effectif des droits humains, ainsi que par la protection effective des aspects de la démocratie qui sont spécifiquement garantis en tant que droits individuels »62. Malgré le déploiement indéniable de la Commission à l’échelle européenne et internationale, cette mobilisation demeure poussive et sa réception très insuffisante.

III/ La réception encore insuffisante des « petites sources » de la Commission de Venise

25Si les nombreuses illustrations ont pu révéler l’importante fonction de la Commission de Venise en tant que garante du patrimoine constitutionnel européen, elle demeure malheureusement encore peu connue, parfois même négligée. Ce constat se manifeste par le fait que peu d’États font appel à la Commission (A). Cela peut s’expliquer par l’absence de contrainte directe en cas de non-saisine ou de respect des avis (B), ainsi que par une activité de suivi encore poussive, bien que des progrès aient été récemment réalisés (C).

A/ Une saisine encore limitée de la Commission de Venise par les États

  • 63 La Commission de Venise n'agit que sur demande, soit des autorités de l'État concerné, soit de l'un (...)
  • 64 V. sur cette question, la thèse d’Anca Ailincai, Le suivi du respect des droits de l’Homme au sein (...)
  • 65 Commission de Venise, Haïti - Avis final sur les solutions constitutionnelles et législatives possi (...)

26Il convient de rappeler à titre liminaire que la Commission de Venise ne peut s’autosaisir63. D’un point de vue quantitatif, la Commission de Venise est le plus souvent saisie par la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’APCE ou par la commission de suivi de l’APCE64. En ce qui concerne les États, si cela est variable, ils sollicitent encore assez peu la Commission. De plus, elle peut également être mobilisée, quoique de manière plus résiduelle par des organisations internationales, à l’instar de l'Organisation des États américains (OEA) pour Haïti65. En outre, si le nombre de demandes a doublé en plus de 20 ans (en 2002 à la Commission a rendu 23 avis), puisqu’elle a rendu 50 avis en 2021, 54 avis en 2022, 53 en 2023 et 40 en 2024, cela reste encore faible, non pas au regard du nombre d’États parties (61 États), mais des problématiques relatives à la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux dans ces États. D’une part, on constate que l’APCE et le Comité des ministres sollicitent le plus la Commission en tant qu’organes de suivi du Conseil de l’Europe, et d’autre part, que ce sont souvent les mêmes États (les pays de l’Europe de l’Est) qui requièrent l’avis la Commission. Certains États, (dont la France, alors que la Commission a rendu trois avis à son sujet) n’ont même jamais saisi la Commission. De même, la Russie n’a sollicité que deux fois la Commission (sur les 29 avis rendus à son sujet). Il est, à notre sens, nécessaire, pour chaque État, de se soumettre à une évaluation externe sur les critères de l’État de droit, puisque chaque État a indéniablement une marge de progression en la matière. Une telle évaluation permet d’assainir certaines pratiques politiques et l’exercice de la démocratie. Si peu d’États saisissent la Commission, l’absence de contrainte directe et de relai nationaux ou européens assurant une application des travaux de la Commission nuit également à la portée des travaux de la Commission.

B/ L’absence de contrainte directe en cas d’absence de saisine ou de respect des avis

27Afin d’évaluer la portée des travaux de la Commission, le facteur le plus important est la réception d’un avis de la Commission par l’État en faisant l’objet, et des conséquences en cas d’inexécution. Dans la mesure où la Commission est un organe consultatif, il s’agit davantage de se fonder sur l’assistance, la coopération et la prévention, puisque ce sont les seuls moyens dont elle dispose. La Commission a donc nécessairement besoin d’un bras armé coercitif.

  • 66 Le groupe de rapporteur « Coopération juridique » du Comité des ministres travaille sur les activit (...)

28Plusieurs hypothèses se dessinent. On pourrait envisager que la Commission de suivi de l’APCE ou le Comité des ministres66 se saisissent concrètement de la question et alertent tant l’État faisant l’objet de l’avis que les autres États du Conseil de l’Europe. On peut également envisager une forme de sanction politique ou économique de la part des autres États, au même titre que le mécanisme de conditionnalité budgétaire prévu au sein de l’UE. Pour ces questions, « les petites sources » ne sont pas toujours suffisantes, en l’absence d’un pouvoir de contrainte. Lorsque l'État reste autoritaire, peu enclin au changement et peu motivé à rechercher l'approbation d'États plus libéraux, l’avis de la Commission risque de rester lettre morte. Si la Russie n’avait pas été exclue du Conseil de l’Europe et que la Commission avait rendu un avis sur la Russie au regard de la guerre en Ukraine et des nombreuses atteintes à la démocratie, à l’État de droit et aux droits fondamentaux, on peut aisément supposer que la Russie aurait fait fi de cet avis. Une piste de réflexion serait d’imposer à l’État dont les informations sont requises par la Commission une obligation claire de réponse, ce qui découlerait logiquement de l’engagement de l’État à l’accord partiel créant la Commission, et plus généralement, de son adhésion au Conseil de l’Europe. Il y aura assurément des hypothèses dans lesquelles certains États se montreront récalcitrants et ne fourniront pas les informations requises, et le non-respect de cette obligation d’informations pourrait être considéré comme une preuve prima facie de non-conformité, ce qui faciliterait la poursuite de l'enquête par la Commission.

29Malgré le caractère non contraignant de ses avis et l’absence de réel bras armé, on notera d’abord que lorsqu’un État s’adresse de son propre gré à la Commission, il a en général un véritable besoin d’assistance. Ce besoin peut être de nature purement technique –l’État est confronté à un problème complexe de technique constitutionnelle ou législative– et dans ce cas, les solutions proposées par la Commission de Venise ne peuvent qu’être les bienvenues, comme l’a démontré le cas chilien. Il peut également s’agir de rechercher une solution qui permette à la fois de respecter les normes internationales et de trouver un accord entre forces politiques diverses et opposées. Par ailleurs, dans un nombre important et croissant de cas, les demandes d’avis sont formulées non pas par l’État concerné, mais en dépit parfois de la réticence de ce dernier, par des organes internationaux. On peut donc imaginer que l’absence de mise en conformité fera l’objet d’une sanction de la part de ces instances. Au regard de l’absence de moyens de contrainte formelle à disposition de la Commission, il est indispensable qu’elle intensifie ses activités de suivi afin de vérifier la portée de ses travaux.

C/ La nécessaire intensification des activités de suivi de la Commission 

  • 67 V. sur cette question, la thèse d’Anca Ailincai, Le suivi du respect des droits de l’Homme au sein (...)
  • 68 V. pour un exemple récent : le 3 mars 2025, M. Iain Cameron, membre de la Commission de Venise pour (...)
  • 69 Le 19 juin 2024, M. Martin Kuijer, vice-président de la Commission de Venise, a participé à la réun (...)
  • 70 Le 27 juin 2024, Mme Claire Bazy Malaurie, ancienne Présidente de la Commission de Venise, a partic (...)

30Il est à l’heure actuelle encore difficile d’avoir accès aux effets concrets que les avis de la Commission peuvent exercer. Travail de comparaison fastidieux ou accès difficiles à certains textes constitutionnels, cette tâche d’orfèvrerie pourrait être facilitée par une intensification des activités de suivi de la Commission. Dans un premier temps, la Commission de Venise a toujours mené, parallèlement aux avis de suivi, des activités de suivi, parfois en coopération avec d'autres institutions du Conseil de l'Europe ou de l'UE67. Les activités de suivi sont aussi variées que la participation de représentants de la Commission à des séminaires relatifs aux questions constitutionnelles68, des déplacements dans le but de récolter des informations supplémentaires pour rédiger des avis de suivi69 ou encore la participation de la Commission à des évènements sur le suivi de l’adhésion de certains États candidats à l’UE70, démontrant ainsi son rôle fondamental dans le processus d’adhésion et de mise en conformité des États candidats aux critères de Copenhague.

  • 71 V. dans le même sens, W. Hoffmann-Riem, « The Venice Commission of the Council of Europe – Standard (...)

31Les informations disponibles concernant l’incidence concrète des avis émis par la Commission de Venise sur les États destinataires demeurent malheureusement rares. En effet, aucune méthodologie systématique ne permet à ce jour à la Commission de mesurer avec précision le degré de mise en œuvre de ses recommandations, exception faite de l’institutionnalisation d’un point de suivi inscrit à l’ordre du jour lors des séances plénières de la Commission. A minima, les États qui initient eux-mêmes des demandes auprès de la Commission pourraient être tenus de rendre compte, entre autres, de la mise en œuvre des recommandations de manière systématique, exhaustive et fiable. En outre, les membres nommés au sein de la Commission par les États parties pourraient être chargés d'aider le Secrétariat à documenter et à évaluer les efforts de mise en œuvre et de se tenir à la disposition de l'assemblée plénière pour répondre à d'autres questions71. C’est donc l’absence persistante de données systématisées permettant une évaluation rigoureuse du respect des avis formulés et l’accès à ces données qui caractérise ce suivi.

  • 72 Commission de Venise, Monténégro - Avis sur les suites données à l'avis sur la loi du gouvernement, (...)
  • 73 Ibid, p. 6.

32En ce sens la Commission a créé en 2022 l’avis de suivi, qui examine les projets de constitution et de loi révisés ou les séries d'amendements supplémentaires ultérieurs, à la lumière des recommandations de la Commission sur les versions précédentes de ces projets de textes ou des réformes antérieures. Ces avis de suivi offrent, et c’est là l’avantage principal, une plus grande visibilité de l'impact effectif (ou de l’absence d’impact) des recommandations de la Commission. Elle a pour l’heure rendu 26 avis, dans l’ensemble extrêmement positifs, ce qui démontre le respect partiel ou entier des recommandations de la Commission. Ce mécanisme de suivi contribue indéniablement au renforcement des standards constitutionnels européens, en rappelant les exigences relatives aux critères consolidés de l’État de droit établis par la Commission. Pour ne prendre que l’exemple le plus récent, à savoir l’avis de suivi relatif à la loi du gouvernement du Monténégro72, la Commission a effectué un travail minutieux pour constater que si, dans son premier avis de 2023, elle avait indiqué que les articles 9§5 et 24§6 du projet de révision constitutionnelle devraient être réexaminés afin d'apporter plus de clarté et de prévisibilité sur la double nationalité en tant que condition d'inéligibilité à la fonction de membre du gouvernement, elle constate désormais que « le projet de loi révisé met l'accent sur l'exigence de la citoyenneté monténégrine sans interdire la double citoyenneté. L'article 9§5 (désormais article 8§5) et l'article 24§6 (désormais article 21§6) ont été reformulés pour éliminer l'interdiction de la double nationalité, répondant ainsi à toutes les préoccupations exprimées par la Commission de Venise dans son avis de 2023. Par conséquent, les recommandations ont été pleinement suivies »73.

Conclusion : les « petites » sources sont à la fois indispensables et imparfaites

  • 74 M. Giorgio, « La réconciliation à travers l'assistance constitutionnelle aux pays de l'Europe de l' (...)

33Qualifiée à juste titre d’« ingénierie constitutionnelle »74, le rôle de la Commission de Venise est circulaire : il s’agit de véhiculer ses exigences constitutionnelles à l'intérieur des systèmes juridiques nationaux, mais également de nourrir le patrimoine constitutionnel commun. Le défaut de rencontre entre les « petites sources » de la Commission et le droit constitutionnel des États ou le droit des organisations européennes et internationales peut résulter de l’ignorance par les acteurs, d’une indifférence voire d’une résistance. Les rencontres entre modes de normativité et donc la réception des « petites sources » de la Commission de Venise supposent une volonté des acteurs, ce qui, comme nous l’avons constaté, est loin d’être toujours le cas. Ces petites sources sont indispensables parce qu’elles répondent aux exigences de souplesse et de rapidité, mais imparfaites parce qu’elles sont souvent difficilement accessibles et précaires.

  • 75 Commission de Venise, France –Avis final sur l'article 49.3 de la Constitution, (143e session pléni (...)

34Il est nécessaire qu’un suivi plus régulier des avis soit effectué par l’APCE, voire que certains moyens soient employés à cette tâche par le Conseil de l’Europe (bien que nous soyons conscients des contraintes budgétaires et logistiques de l’organisation). Nous sommes également favorables à la mise en place d’une obligation minimum de réponse des États aux avis de la Commission. L’exemple français relatif au 49 al. 3 de la Constitution est symptomatique de l’ignorance générale de cet avis par les institutions françaises, alors qu’il met en lumière de réelles problématiques sur son utilisation75. Cela n’est ni plus ni moins qu’une exigence cohérente découlant de l’adhésion des États au Conseil de l’Europe. Il faudrait plus généralement que les États envisagent la Commission de Venise comme un réel coconstituant. Il est possible et surtout souhaitable de remédier à ces déficiences dans un contexte européen –et international– dans lequel la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux sont plus que jamais menacés.

Haut de page

Notes

1 V. l’un des premiers documents de la Commission de Venise : Déclaration relative aux principes directeurs pour la pratique des États en matière de nationalité en cas de succession d’états 23 avril 1996, CDL-NAT(1996)001f-rev-restr Strasbourg.

2 La Commission incarnant ainsi un « facilitateur constitutionnel, un vrai catalyseur du fait régional », in A. Ubeda de Torres, « La régionalisation par la coordination interétatique : le rôle catalyseur de la Commission de Venise », in S. Doumbé-Billé, (dir.), La régionalisation du droit international, Bruxelles, Bruylant, coll. Chaires de droit international, 1re éd., 2012, p. 149. V. pour l’une des premières contributions doctrinales françaises : G. Malinverni, « L'expérience de la Commission européenne pour la démocratie par le droit », Revue universelle des droits de l'homme, 1995, vol. 7. V. à ce propos S. Granata-Menghini, « La commission de Venise du Conseil de l'Europe : méthodes et perspectives de l'assistance constitutionnelle en Europe », N3C, 2017, ns° 55 et 56, p. 69.

3 V. S. Bartole, « Comparative Constitutional Law - an Indispensable Tool for the Creation of Transnational Law », European Constitutional Law Review, 13, 2017, p. 601-610.

4 Notamment la base de données VOTA sur la législation électorale, les dispositions constitutionnelles et les documents de la Commission de Venise dans le domaine électoral et La base de données CODICES contient les résumés (décisions abrégées) et le texte intégral de quelque 9 000 décisions, pour l'essentiel en anglais et en français, mais aussi dans plus de 40 langues !

5 Ouvrage collectif : Le patrimoine constitutionnel européen, Commission européenne pour la démocratie par le droit, Éd. du Conseil de l’Europe, coll. « Science et technique de la démocratie », n° 18, 1997, notamment l’exposé introductif du président de la Commission de Venise, A. La Pergola et le rapport du professeur D. Rousseau (« La notion de patrimoine constitutionnel européen »), p. 16-17. V. également S. Torcol, « L’appartenance au patrimoine constitutionnel européen », in Le contentieux de l’appartenance, L’Harmattan, Champs libres n° 5, 2006, p. 256-257 ; D. Rousseau, « La notion de patrimoine constitutionnel européen », in Droit et politique à la croisée des cultures, Mélanges en l’honneur de Philippe Ardant, Paris, LGDJ, 1999, p. 27 ; P. Biglino Campos, « La Comisión de Venecia y el patrimonio constitucional común », Revista General de Derecho Constitucional, nº 28, 2018, p 1 ss ; P. Craig, « Transnational Constitution-Making : The Contribution of the Venice Commission on Law and Democracy », UCI Journal of International, Transnational and Comparative Law ,Octobre 1, 2016, p. 52 ss.

6 Article 1 a) du Statut du Conseil de l’Europe, Londres, 5 mai 1949.

7 Préambule du Statut du Conseil de l’Europe, Londres, 5 mai 1949.

8 Le patrimoine constitutionnel européen, Commission européenne pour la démocratie par le droit, op. cit., p. 3.

9 Commission de Venise, Liste des critères de l’état de droit, le 18 mars 2016, Etude n° 711 / 2013 CDL-AD(2016)007.

10 Ibid., §15

11 La Commission indique elle-même que « La liste n’est ni exhaustive ni définitive : elle passe en revue les principaux caractères de l’État de droit. Elle peut évoluer dans le temps, et être étendue à d’autres aspects, ou détaillée sur certains points. L’apparition de nouveaux problèmes peut conduire à des révisions. La Commission de Venise mettra à jour régulièrement ce document », ibid, § 30.

12 V. en ce sens : APCE, 24 février 2025, Mise à jour de la Liste des Critères de l’État de droit de la Commission de Venise : une contribution de l’Assemblée, AS/Jur (2025) 05

13 Commission de Venise, Mise à jour de la liste des critères de l’État de droit, adoptée par la à sa 145e session plénière les 12 et13 décembre 2025, CDL-AD(2025)002

14 Ibid., §15.

15 M. Safta, The Role of the Venice Commission in Shaping European Constitutionalism, Perspectives of Law and Public Administration, 2022, vol. 11, n° 1, p. 73

16 V. dans ce sens : J. Chevallier, J. Chevallier, « L’internormativité », in I. Hachez et al. (éds.), L’internormativité, Collection générale, Bruxelles, Presses de l’Université Saint-Louis, 2012, p. 692 ; M. Van de Kerchove, F. Ost, Le système juridique entre ordre et désordre, PUF, Coll. Les voies du droit, 1988, p. 176. Pour M. Delmas-Marty, ce « pluralisme ordonné » (Seuil, 2006) se traduirait, tantôt par une « coordination par entrecroisements ».

17 C. Thibierge, « Le droit souple – Réflexion sur les textures du droit », op. cit., pp. 610 et s.

18 S. Gerry-Vernières, Les « petites » sources du droit (A propos des sources étatiques non contraignantes), Paris, Economica, 2012, p. 139

19 V. Champeil-Desplats, « Droit, pluralité des modes de normativité et internormativité. Regard juridique », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 16 | 2019, mis en ligne le 13 mai 2019, consulté le 05 janvier 2026.

20 Nous nous fondons sur la traduction anglaise de la Constitution ukrainienne mise à disposition par le Conseil de l’Europe, https://rm.coe.int/constitution-of-ukraine/168071f58b

21 Pour un retour sur le fonctionnement de la Cour constitutionnel ukrainienne : https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/presentation-de-la-cour-constitutionnelle-d-ukraine

22 Si cette proposition n’a pas été reprise par la voie constitutionnelle, la peine de mort a cependant été abolie en 2000 par voie législative.

23 Commission de Venise, Avis sur le projet de Constitution de l'Ukraine (texte approuvé par la Commission constitutionnelle le 11 mars 1996 (CDL(96)15)), CDL-INF(1996)006-f, p. 16.

24 Commission de Venise, Avis sur le projet de Constitution de l'Ukraine (texte approuvé par la Commission constitutionnelle le 11 mars 1996 (CDL(96)15)), CDL-INF(1996)006-f, p. 18.

25 V. A. J. Sonnevend, « Une continuité imparfaite : la nouvelle Constitution hongroise », Jus Politicum, n° 8, 2012

26 Commission de Venise, Avis sur trois questions juridiques apparues lors de la rédaction de la nouvelle Constitution hongroise, Adopté par la Commission de Venise lors de sa 86e session plénière (Venise, 25-26 mars 2011), CDL-AD(2011)001 

27 Commission de Venise, Avis sur la nouvelle Constitution de la Hongrie adopté par la Commission de Venise lors de sa 87e session plénière (Venise, 17-18 juin 2011), CDL-AD(2011)016-f, p. 13.

28 Commission européenne, Rapport 2025 sur l'État de droit - La situation de l'État de droit dans l'Union européenne, 8 juillet 2025, COM(2025) 900 final, qui constate que la Hongrie n’a fait aucun progrès sur la protection des droits fondamentaux.

29 Commission de Venise, Chili - Avis sur la rédaction et l'adoption d'une nouvelle Constitution, adopté par la Commission de Venise lors de sa 130ème session plénière (Venise et en ligne, 18-19 mars 2022), CDL-AD(2022)004-f, p. 8. Pour un retour sur ce processus : C. Cerda-Guzman, « Un énorme gâchis ? Les leçons du processus constituant au Chili (2019-2023) », https://laviedesidees.fr/Un-enorme-gachis

30 Commission de Venise, Chili - Avis sur la rédaction et l'adoption d'une nouvelle Constitution, op. cit., p 13.

31 Le projet est disponible en langue original sur le site de Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, https://www.bcn.cl/portal/

32 Commission de Venise, Chili - Avis sur la réforme constitutionnelle de 2023, adopté par la Commission de Venise lors de sa 136e session plénière (Venise, 6-7 octobre 2023), CDL-AD (2023)034 

33 V. Article 26.16 de l’Accord intérimaire sur le commerce entre l’Union européenne et la République du Chili, n° ST/11668/2023/INIT, JO L, 2024/2953, 20 décembre 2024

34 V. sur cette question : D. Azébazé-Labarthe, « À la recherche d’un patrimoine constitutionnel européen de la révision constitutionnelle : la révision de la Constitution dans les États européens », RFDC, 2016, 108(4), p. 769. ; Ch. Giakoumopoulos, « La contribution du Conseil de l'Europe aux réformes constitutionnelles : l'action de la Commission de Venise », European Public Law Series, vol. XXIX, p. 695

35 Commission de Venise, Luxembourg -Avis sur la proposition de révision de la Constitution, adopté par la Commission de Venise à sa 118e session plénière (Venise, 15-16 mars 2019), CDL-AD(2019)003-f

36 Pour le retour de la Commission de Venise : Luxembourg – Information sur le suivi de l’avis relatif à la proposition de révision constitutionnelle luxembourgeoise, présentée lors de la 134e session plénière (Venise, 10-11 mars 2023), CDL-PI(2023)006-bil

37 V. par exemple : Commission de Venise, Avis joint sur le projet de loi portant révision de la Constitution en ce qui concerne le Conseil Supérieur de la Magistrature, 983/2020 ou 876/2017 - Géorgie - Avis sur la révision de la Constitution de la Géorgie, telle qu’adoptée en seconde lecture le 23 juin 2017, qui n’ont pas fait l’objet d’un tel suivi.

38 Résolution parlementaire n° 25/95 de la Commission ad hoc mozambicaine

39 Commission de Venise, 1-2 mars 1996, 26e réunion à Venise, CDL-PV (96) 26

40 V. Commission de Venise, Rapport annuel d'activités pour 1998, CDL-RA(1998)001-f

41 Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Cour des comptes, Rapport annuel sur la gestion et la performance du budget de l'UE - Exercice 2024, COM/2025/824 final, § » Intégration de l’égalité entre les femmes et les hommes »

42 Conseil de l’Union européenne, Décision (PESC) 2024/2553 du 4 avril 2024 relative à la signature et à la conclusion de l’accord entre l’Union européenne et la République du Mozambique sur le statut de la mission de formation militaire de l’Union européenne au Mozambique (EUTM Mozambique) ST/7285/2024/INIT, JO L, 2024/2553, 1.10.2024,

43 V. supra, II.

44 S. Granata-Menghini, « La Commission de Venise du Conseil de l’Europe : méthodes et perspectives de l’assistance constitutionnelle en Europe », op. cit. ; C. Grabenwarter, « Constitutional standard-setting and strengthening of new democracies », in M. Breuer, S. chmahl (dir.), The Council of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2017, 1re éd., pp. 732 à 746 ; J.-C. Engel, « La Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite "Commission de Venise" : cadre et acteur privilégiés de coopération en matière de justice constitutionnelle », in Mélanges en l'honneur du Professeur Jean Touscoz, p. 867 ; S. Bartole, Sergio, « Final Remarks : The Role of the Venice Commission », Review of Central and East European Law, 2000, n° 26, p. 351

45 C. Grabenwarter, « Constitutional standard-setting and strengthening of new democracies », op. cit. p. 732. Le Conseil de l'Union a également indiqué que « [l]'UE tire largement parti de l'expertise de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (commission de Venise), notamment dans le cadre de son action extérieure, où l'UE s'appuie sur le savoir-faire de la Commission de Venise pour contribuer à améliorer les normes constitutionnelles et la loi électorale », Conseil, 13 juill. 2020, Conclusion du Conseil sur les priorités de l'UE pour la coopération avec le Conseil de l'Europe en 2020-2022, n° 9283/20, § 24.

46 Nous nous permettons de renvoyer à notre article sur cette question : S. Tabani, « La Commission pour la démocratie par le droit : boussole de l'action de l'Union européenne en matière d'État de droit », Rev. UE, 2024, p. 101

47 Communication de 2022 sur la politique d'élargissement de l'UE, COM/2022/528 final.

48 Résolution du Parlement européen, 6 juill. 2022, sur le rapport 2021 de la Commission concernant le Kosovo (2021/2246(INI), JOUE, n° C. 47, 7 févr. 2023. 118, § 16, 17 et 18.

49 Règlement (UE) 2025/535 du Parlement européen et du Conseil du 18 mars 2025 établissant une facilité pour les réformes et la croissance en faveur de la République de Moldavie, article 5.

50 Accord d'association entre l'UE et la République de Moldavie, Résolution du Parlement européen, 19 mai 2022, sur la mise en oeuvre de l'accord d'association entre l'Union européenne et la République de Moldavie (2021/2237(INI), JOUE, n° L. 260, 16 déc.

51 Recommandation n° 1/2022 du Conseil d'association UE-République de Moldavie, 22 août 2022, relative au programme d'association UE-République de Moldavie [2022/1997], JOUE, n° L. 273, 21 oct.

52 Recommandation n° 1/2022 du Conseil d'association UE-République de Moldavie, 22 août 2022, relative au programme d'association UE-République de Moldavie [2022/1997], JOUE, n° L. 273, 21 oct

53 Résolution du Parlement européen, 19 mai 2022, sur le rapport 2021 de la Commission concernant l'Albanie (2021/2244(INI), JOUE, n° C. 479, 16 déc., § 18.

54 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, de 2020 sur la politique d'élargissement de l'UE, COM/2020/660 final.

55 Récents cas de maires turcs démis de leurs fonctions et arrêtés — Résolution du Parlement européen du 13 février 2025 sur les récents cas de maires turcs démis de leurs fonctions et arrêtés (2025/2546(RSP)), §4 et 5

56 Parlement européen, 7 févr. 2018, proposition de résolution relative aux élections des membres du Parlement européen, n° 1027/2054 (INL)-2017/0900 (NLE), § 7.

57 Parlement européen, 12 déc. 2012, proposition de résolution concernant la situation des droits fondamentaux dans l'Union européenne (2010-2011), n° 2011/2069(INI), JOUE, n° C. 434/64, 23 déc. 2015, § 35.

58 Résolution législative du Parlement européen du 3 mai 2022 sur la proposition de règlement du Conseil portant élection des députés au Parlement européen au suffrage universel direct, abrogeant la décision du Conseil (76/787/ECSC, CEE, Euratom) et l'acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à cette décision (2020/2220(INL) - 2022/0902(APP), JOUE, n° C. 465, 6 déc.

59 Résolution du Parlement européen du 19 mai 2022 sur le rapport 2021 de la Commission sur l'État de droit (2021/2180(INI), JOUE, n° C. 479, 16 déc., § 65

60 Commission européenne, 27 juill. 2016, recommandation concernant l'État de droit en Pologne, n° 2016/1374, ainsi que la recommandation du 20 décembre 2017 concernant l'État de droit en Pologne complétant les recommandations (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 et (UE) 2017/1520, n° 2018/103.

61 Commission de Venise, Mémoire amicus curiae pour la Cour interaméricaine des droits de l'homme sur la démocratie en tant que droit humain, comme moyen de développement social, politique et économique et l'exercice effectif des droits humains, ou les deux, 24 juin 2025, CDL-AD(2025)032-f

62 Ibid., §46.

63 La Commission de Venise n'agit que sur demande, soit des autorités de l'État concerné, soit de l'un des organes du Conseil de l'Europe (Assemblée parlementaire, Comité des Ministres, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux), soit du Secrétaire Général ou de la Secrétaire Générale, soit de l'Union européenne, soit de l'une des organisations internationales autorisées.

64 V. sur cette question, la thèse d’Anca Ailincai, Le suivi du respect des droits de l’Homme au sein du Conseil de l’Europe, Pedone, coll. Institut René Cassin de Strasbourg, 2012, 672 p

65 Commission de Venise, Haïti - Avis final sur les solutions constitutionnelles et législatives possibles pour la conduite des futures procédures électorales, approuvé par le Conseil des élections démocratiques à sa 81e réunion et adopté par la Commission de Venise à sa 141e session plénière (Venise, 6-7 Décembre 2024), CDL-AD(2024)042-f

66 Le groupe de rapporteur « Coopération juridique » du Comité des ministres travaille sur les activités de la Commission de Venise. En se fondant sur les travaux de ce groupe, le Comité des ministres peut proposer des recommandations aux gouvernements (article 15.b du Statut du Conseil de l’Europe).

67 V. sur cette question, la thèse d’Anca Ailincai, Le suivi du respect des droits de l’Homme au sein du Conseil de l’Europe, op. cit.

68 V. pour un exemple récent : le 3 mars 2025, M. Iain Cameron, membre de la Commission de Venise pour la Suède, a participé en ligne à une réunion de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'APCE. M. Cameron a participé à une audition sur le suivi de la résolution 2513(2023) de l'APCE sur « Le logiciel espion Pegasus et les autres types de logiciels similaires, et la surveillance secrète opérée par l’État » et a présenté les conclusions et recommandations du Rapport sur une réglementation des logiciels espions conforme à l'État de droit et aux droits humains, adopté par la Commission de Venise à sa 141e session plénière (Venise, 6-7 décembre 2024).

69 Le 19 juin 2024, M. Martin Kuijer, vice-président de la Commission de Venise, a participé à la réunion du 3RF (Cadre de réforme, de redressement et de reconstruction) dans le cadre du suivi de l'avis sur le projet de loi sur le système judiciaire administratif du Liban.

70 Le 27 juin 2024, Mme Claire Bazy Malaurie, ancienne Présidente de la Commission de Venise, a participé à la Conférence ministérielle « Négociations sur l'adhésion des pays des Balkans occidentaux à l'Union européenne (Chapitre de négociation 23 - Pouvoir judiciaire, lutte contre la corruption et droits fondamentaux) et les étapes restantes de cette phase », qui s'est tenue à Sarajevo.

71 V. dans le même sens, W. Hoffmann-Riem, « The Venice Commission of the Council of Europe – Standards and Impact », The European Journal of International Law, vol. 25 n° 2.

72 Commission de Venise, Monténégro - Avis sur les suites données à l'avis sur la loi du gouvernement, CDL-AD(2025)030-f

73 Ibid, p. 6.

74 M. Giorgio, « La réconciliation à travers l'assistance constitutionnelle aux pays de l'Europe de l'Est : le rôle de la Commission de Venise », Les cahiers de la paix, n° 10, 2004, p. 226.

75 Commission de Venise, France –Avis final sur l'article 49.3 de la Constitution, (143e session plénière 16 juin 2025), CDL-AD(2025)025-f

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Sarah Tabani, « Les « petites sources » européennes du droit comme garantes d’un standard européen de protection de l’État de droit et des droits fondamentaux : l’apport incontestable de la Commission européenne pour la démocratie par le droit  »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 29 | 2026, mis en ligne le 06 février 2026, consulté le 05 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/24483 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15qf6

Haut de page

Auteur

Sarah Tabani

Sarah Tabani est enseignant-chercheur contractuel à l’Université d’Avignon, Docteur en droit public qualifié aux fonctions de maître de conférences, membre du JPEG, membre associé du CERCRID

Haut de page

Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.

Haut de page
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search