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Dossier Thématique : Aux petites sources des droits et libertés
Institutions et usages juridictionnels

La revalorisation juridique de la portée des avis du CESE dans les travaux parlementaires

Claudia Corazzani

Résumés

Cet article analyse la possibilité de qualifier les avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) de « petites sources des droits et libertés », en raison de leur contribution à l’élaboration indirecte du droit positif. Bien que dépourvus de force contraignante, ces avis relèvent de la normativité souple et influencent les débats parlementaires, la doctrine et certaines orientations législatives. L’étude montre toutefois que cette valeur prénormative demeure aujourd’hui marginalisée, faute de mécanismes juridiques de suivi et de traçabilité. À partir d’exemples, notamment en matière environnementale, l’article met en évidence les effets de cette marginalisation sur la qualité de la loi. Il plaide ainsi pour une revalorisation procédurale des avis du CESE dans la fabrique législative. Cette revalorisation viserait à renforcer l’effectivité des droits et libertés sans remettre en cause la liberté normative du législateur.

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Texte intégral

  • 1 Fabrice Mellary, « Brèves observations sur les « petites » sources du droit administratif », AJDA, (...)
  • 2 Stéphane Gerry-Verrières, Les « petites » sources du droit (A propos des sources étatiques non cont (...)
  • 3 V. en ce sens dans ce dossier : Camille Drouiller, « Le rôle du GIEC dans l’émergence d’un droit à (...)

1Sans constituer des sources formelles du droit au sens classique1, les « petites sources du droit » désignent ici un ensemble de productions normatives dépourvues de force obligatoire directe, mais susceptibles d’exercer une influence réelle sur l’élaboration, l’interprétation ou l’évolution du droit positif. Cette catégorie renvoie plus précisément à des instruments pouvant prétendre à la juridicité, en ce qu’ils s’inscrivent dans des procédures institutionnelles identifiées et participent à la structuration des raisonnements juridiques. Ces actes non contraignants exercent une influence réelle sur « les pratiques et sur les prétoires »2, orientant l’action des pouvoirs publics et préfigurant parfois des évolutions législatives. Dans le domaine environnemental, ces petites sources se sont multipliées, accompagnant les politiques de transition écologique3.

  • 4 Constit., art. 69.
  • 5 Constit., art. 70.
  • 6 Marie De Cazals, « La saisine du Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition (...)

2Dans ce contexte, se pose la question de savoir en quoi et à quelles conditions les avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) peuvent être appréhendés comme de véritables petites sources des droits et libertés. Assemblée constitutionnelle consultative, le CESE est chargé de rendre des avis sur les projets ou propositions de loi, et plus largement de conseiller le Gouvernement et le Parlement en matière de politique à caractère économique, sociale ou environnementale. Il peut être saisi par le Gouvernement4. Il peut être également consulté par le Parlement et le Gouvernement sur « tout problème de caractère économique, social ou environnemental »5. Aussi, le CESE peut être saisi par des citoyens ayant déposé une pétition, ce qui témoigne d’un gage de démocratie6. Enfin, le CESE a également le pouvoir de s’autosaisir, cadre dans lequel l’institution mène la plupart de ses travaux.

  • 7 Cour des comptes, Observations définitives sur le Conseil économique social et environnemental, S20 (...)
  • 8 CESE, L’évaluation des politiques publiques environnementales : un pilier démocratique à consolider(...)

3À l’heure où les questions environnementales tiennent une place éminente, les avis du CESE comptent parmi les petites sources du droit dont l’influence est susceptible d’opérer une véritable guidance du législateur dans l’élaboration des lois. Aujourd’hui les propositions formulées dans les avis du CESE ne sont pas systématiquement reprises dans le processus législatif alors que la production d’avis sur saisine est obligatoire. Ainsi, les parlementaires s’appuient sur les avis du CESE de façon non systématique, puisque ceux-ci ne disposent d’aucune valeur juridique contraignante. Revaloriser la portée des avis du CESE aurait pour objectif de renforcer le suivi de leurs recommandations, notamment lorsque l’institution est saisie. Toutefois, cet objectif n’est pas à l’ordre du jour. En effet, le rôle et le fonctionnement du CESE font plutôt l’objet de vives critiques que d’éloges. La production d’avis du CESE est jugée peu qualitative et son fonctionnement couteux, selon un rapport de la Cour des comptes du 11 juillet 20257. En outre, la surreprésentation des avis en lien direct avec l’environnement réinterroge la prise de position du CESE sur les autres questions de société, alors que les avis rendus en matière de politique publique environnementale restent précieux et largement accessibles au public. En témoigne d’ailleurs l’avis adopté le 11 juin 2025 sur « L’évaluation des politiques publiques environnementales : un pilier démocratique à consolider »8.

4En dépit de ces critiques, les avis du CESE constituent un apport scientifique non négligeable sur les questions économiques, sociales et environnementales. Cette analyse suppose de soutenir que ces avis s’apparentent déjà à une forme de « petite source » du droit (I) mais que leur valeur prénormative est peu valorisée aujourd’hui dans le processus législatif (II).

I-Une petite source du droit déjà existante mais juridiquement marginalisée

  • 9 Constit. art. 69, al. 1.

5Tout d’abord, il ne s’agit pas de soutenir que les avis du CESE possèdent une force normative équivalente à une loi ou à un décret. En effet, la Constitution définit le rôle consultatif du CESE et prévoit que le CESE « saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis »9 (A). Pour autant, on peut avancer que ses avis représentent une petite source du droit au sens où ils influencent la création, l’interprétation ou l’application du droit. Les « sources du droit » ne se limitent pas aux seules sources formelles telles que la loi ou le règlement, mais peuvent englober des normes souples, des guides ou des recommandations qui participent de l’architecture normative (B).

A-Le statut consultatif du CESE

  • 10 Constit. art. 70.
  • 11 CC, Décision n° 2005-512 DC, 21 avril 2005.
  • 12 Commentaire de la décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, (...)
  • 13  CC, Décision n° 2005-512 DC, 21 avril 2005 : « l'omission de cette formalité substantielle a entac (...)
  • 14 Constit. art. 69, al. 1.
  • 15 Constit. art. 70.
  • 16 Ibid.
  • 17 Ordonnance n° 58-1360 du 29 déc. 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social (...)
  • 18 Cour des comptes, Observations définitives sur le Conseil économique social et environnemental, op. (...)
  • 19 Ibid.

6Le CESE n’est pas une assemblée parlementaire, il ne peut soumettre des propositions de loi mais seulement rendre des avis. Sa fonction est consultative. La Constitution définit son rôle aux articles 69 et suivants et distingue deux cas de saisine. D’une part, le CESE est saisi pour avis sur « tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental »10. Le Conseil constitutionnel a précisé le caractère des lois de programmation à caractère économique, social ou environnemental dans une décision du 21 avril 200511. Celles-ci se présentent comme des « catalogues d’objectifs qualitatifs et quantitatifs »12. Selon, le Conseil constitutionnel, la saisine du CESE est obligatoire sur toute disposition, même dénuée d’effets juridiques, fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs, et l’absence de saisine du CESE, dans cette hypothèse, entache la régularité de la procédure législative13. D’autre part, le CESE peut être saisi facultativement par le Gouvernement et donner son avis sur « les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis »14, il peut également être saisi sur « les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques »15, par le Gouvernement et le Parlement sur « tout problème de caractère économique, social ou environnemental »16 et par voie de pétition. Compte tenu de ces éléments, il est louable de constater que le CESE occupe une place singulière dans la procédure législative, bien qu’agissant à titre consultatif. Son influence sur la prise de décision politique est certaine, mais ses positions ne sont pas nécessairement retenues par le Gouvernement et le Parlement. En outre, le CESE a la capacité de s’auto-saisir17. Ce pouvoir est largement employé par ce dernier qui a rendu, sur la période 2019-2024, 79 % de ses avis et rapports sur auto-saisine18. A contrario, sur la même période, la Cour des comptes relève, dans son rapport sur le CESE du 11 juillet 2025, que l’institution a été saisie 34 fois en 6 ans par le Parlement et le Gouvernement, soit moins de six saisines par an19.

7Le constat est mitigé concernant le rôle du CESE dans la procédure de fabrique du droit. En dehors du seul cas de saisine obligatoire, le CESE n’est pratiquement jamais sollicité par les pouvoirs publics, ce qui témoigne du peu d’intérêt accordé à cette institution. Sur ce point, il est pour l’instant difficile d’affirmer que ses avis constituent une « petite source » du droit, malgré son statut consultatif. Le caractère consultatif de l’institution contribue indéniablement à sa marginalisation dans le processus décisionnel formel, et contribue à faire obstacle à la reconnaissance de ses avis comme de véritables petites sources du droit.

B-Les avis du CESE comme instruments de normativité souple

  • 20 Ibid, p. 13.
  • 21 CESE, Lutter contre les pollutions diffuses pour préserver la biodiversité, Avis, Rapporteurs Laure (...)
  • 22 CESE, Le travail à domicile auprès des personnes vulnérables : des métiers du lien, Avis, Rapporteu (...)
  • 23 Antoine Touzain, « Appréhender les risques systémiques : les préconisations du Conseil économique, (...)

8En dépit de ces éléments, il est néanmoins possible de mesurer l’importance que les avis du CESE occupent dans le paysage juridique et politique, notamment dans la structuration des politiques publiques affectant les droits et libertés. Déjà, les avis et rapports du CESE ont été mentionnés 442 fois dans les amendements déposés par des députés au cours de la 16e législature selon la Cour des comptes20. Ces reprises concernent en particulier des domaines touchant au droit à un environnement sain21 ou à la protection des personnes vulnérables22, ce qui révèle la capacité des avis du CESE à irriguer les débats normatifs relatifs aux droits et libertés. Ensuite, ils sont également cités et utilisés par la doctrine juridique sur divers sujets en lien avec l’économie, le social et l’environnement23. Les avis et les rapports du CESE constituent ainsi une base de données scientifiques manifestement utilisée. Pour autant, peut-on considérer les avis et recommandations rendus par le CESE de « petite source » de droit ?

  • 24 Stefan Goltzberg, Les sources du droit, PUF, 2024, p. 37.
  • 25 Philippe Jestaz, Les sources du droit, Dalloz, 3e éd., 2022, p. 150.
  • 26 Jean Moïse, « Les avis consultatifs de la cour internationale de justice, un puissant outil de déve (...)
  • 27 TFUE, art. 288 : « Pour exercer les compétences de l'Union, les institutions adoptent des règlement (...)
  • 28 On distingue bien entendu ici les avis obligatoires du Conseil d’État des avis consultatifs : Const (...)
  • 29 Conseil d’État, Les rapports du Conseil d’État : Le droit souple, 2013, p. 133.
  • 30 CESE, Lutter contre les pollutions diffuses pour préserver la biodiversité, op. cit., p. 7.

9Rappelons que les principales sources du droit sont la loi (au sens large) et les règlements, la coutume, la jurisprudence24, et pour certain la doctrine, qui reste une source de droit inclassable pour d’autres25. À ces sources principales s’ajoutent d’autres sources, telles que les contrats ou les principes généraux du droit. Ces sources du droit, dites de droits « dures » sont définies par leur caractère contraignant et obligatoire et coexistent avec d’autres normes de droit « souple » parmi lesquelles nous citerons les lignes directrices, les recommandations, les avis et les communiqués émanant de personnes privées ou d’autorités publiques indépendantes. Ces règles non coercitives puisent leur origine en droit international et en droit de l’Union européenne et se diffusent en droit français désormais. Ainsi, la Cour internationale de justice26, l’Union européenne27 et le Conseil d’État28 sont des institutions qui rendent des avis consultatifs de portée non contraignante mais qui aiguillent largement les autres institutions étatiques et juridictionnelles. Afin d’identifier les caractères d’une règle de droit souple comme un avis, le Conseil d’État dans son étude annuelle du 1er octobre 201329 propose une définition des instruments de droit souple qui repose sur trois conditions cumulatives : « ils ont pour objet de modifier ou d’orienter les comportements de leurs destinataires en suscitant, dans la mesure du possible, leur adhésion ; - ils ne créent pas par eux-mêmes de droits ou d’obligations pour leurs destinataires ;- ils présentent, par leur contenu et leur mode d’élaboration, un degré de formalisation et de structuration qui les apparente aux règles de droit ». Au regard de ces conditions, il est certain que les avis du CESE sont des règles de droit souple. En effet, les avis suscitent l’adhésion puisqu’ils sont repris par les parlementaires dans leurs amendements législatifs et par la doctrine, les avis ne créent pas par eux-mêmes de droits ou d’obligations, et enfin, les avis ne s’apparent pas à des règles de droit. Cette qualification se vérifie notamment lorsque les avis du CESE contribuent à préciser le contenu de droits émergents, tel que le droit à un environnement sain, en déclinant des préconisations précises et concrètes : « prévoir une déclinaison sectorielle pour le futur Plan national santé-environnement […] Réduire l’impact des pollutions diffuses en limitant les transferts ou ruissellement des micropolluants, notamment en privilégiant les solutions fondées sur la nature telles que la couverture végétale des sols, la plantation de haies, l’entretien des zones humides qui jouent un rôle de filtre, d’absorption et de réserve d’eau […] Mobiliser l’outil fiscal pour mieux appliquer le principe « pollueur-payeur » en renforçant la redevance pour pollutions diffuses »30.

  • 31 Stéphane Gerry-Verrières, Les « petites » sources du droit (A propos des sources étatiques non cont (...)

10En définitive, les avis du CESE constituent de véritables normes de droit souple que l’on apparente à des petites sources du droit « entendues comme les actes étatiques non contraignants »31 participant à la construction progressive des régimes de droits et libertés. En formulant des préconisations concrètes reposant sur des instruments de droit dur, en hiérarchisant des intérêts concurrents et en proposant des cadres d’action publique, les avis du CESE contribuent à la fabrique de régimes de libertés sans créer de normes obligatoires pour autant. Bien que l’institution soit rarement saisie par le Gouvernement et le Parlement, l’influence qu’elle exerce dans la prise de décision politique et dans la réflexion doctrinale est manifeste à bien des égards. Le statut consultatif du CESE ne doit pas être compris comme un obstacle à la qualification de ses avis comme « petite source » du droit, mais comme l’un de ses traits constitutifs. Marginalisé dans la hiérarchie formelle des normes, le CESE n’en exerce pas moins une influence normative réelle à travers ses avis, lesquels, en tant qu’instruments de droit souple, contribuent à l’élaboration indirecte des régimes de droits et libertés.

II-Une petite source du droit à valoriser au cours de la procédure législative

11Le précédent développement nous a permis d’avancer que les avis du CESE peuvent être considérés, et à juste titre, comme de véritables petites sources du droit. Dans l’optique de revaloriser la portée de ces avis dans les travaux parlementaires, nous déciderons de pousser le raisonnement un peu plus loin afin d’envisager dans quelle mesure, les avis du CESE pourraient être manifestement plus décisifs au cours de la procédure législative. Le principal obstacle à cette revalorisation reste l’absence de mécanisme juridique de suivi des avis (A), or, il serait sans doute intéressant de mesurer qualitativement, les effets de l’influence des avis du CESE sur la qualité et l’effet de la loi (B).

A-L’absence de mécanisme juridique de suivi des avis

  • 32 Ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958, op. cit., art. 4.
  • 33 Selon la Cour des comptes, en 2023, seuls onze avis du CESE ont fait l’objet d’un retour de la part (...)

12L’absence d’obligation de réponse affaiblit la portée normative des avis du CESE. Alors qu’il est prévu que chaque année, le Premier ministre fasse connaître la suite donnée aux avis du CESE32, le suivi des avis est en réalité irrégulier et insuffisant33. L’absence de mécanisme juridique de suivi des avis est préjudiciable pour le CESE. En tant que « petite source » du droit, les avis n’ont aucun effet contraignant sur leurs destinataires, mais le manque de visibilité altère leur effectivité. Sans visibilité, une « petite source » de droit disparaît. L’absence de mécanismes juridiques de suivi des avis du CESE ne signifie pas une absence de normativité, mais révèle une difficulté à intégrer des formes de normativité souple. En l’absence d’obligation de réponse, de traçabilité ou d’évaluation, les avis demeurent cantonnés à une fonction consultative symbolique, malgré leur potentiel prénormatif. C’est pour cette raison qu’il devrait être imposé un retour pour chaque avis émis par le CESE, qu’il soit réalisé après saisine ou auto-saine d’ailleurs.

  • 34 Loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitut (...)
  • 35 Bertrand-Léo Combrade, « L’impact de l’étude d’impact », Revue française de droit constitutionnel, (...)
  • 36 Jean-Pierre Viguier, « Pour une meilleure utilisation des avis des MRAe », RJE, n° Hors-série, 2023 (...)
  • 37 Ibid. : » [...] les exemples d’inflexion de projets à la suite d’un dialogue constructif s’appuyant (...)
  • 38 C. env., art. L. 122-1.
  • 39 Association congrès des notaires de France, « L'avis délivré par l'autorité environnementale », in (...)
  • 40 Anthony Emorine, » L'affirmation de l'autorité environnementale », AJDA, n° 31, 2023, p. 1634.

13Institutionnaliser le suivi des avis par un mécanisme juridique aurait pour effet d’évaluer l’influence du CESE dans les dispositions des textes de loi votés. On pourrait songer ainsi à ce que le suivi soit institutionnalisé par les études d’impact accompagnant les projets de loi34. Il est déjà prévu que l’étude d’impact rende compte, « s’il y a lieu, des suites données par le Gouvernement à l’avis du Conseil économique, social et environnemental »35, mais ce suivi n’est pas assuré pour chaque étude d’impact. Or, l’étude d’impact s’avère aujourd’hui le moyen le plus efficace d’évaluer le poids des avis du CESE sur les politiques publiques. Cet argument est loin d’être novateur en ce que d’autres institutions voient leurs avis intégrés au sein de mécanismes juridiques de suivi similaires. C’est notamment le cas des missions régionales d’autorité environnementale (MRAe), qui exercent la fonction d’autorité environnementale. Ces structures sont chargées de rendre des avis « uniquement informatifs »36 sur les plans, programmes et projets relevant des maîtres d’ouvrage autres que les ministères et les organismes qui leur sont directement rattachés. Les avis portent, par exemple, sur les plans et programmes en matière de lotissements, d’installations classées pour la protection de l’environnement notamment, et sur les projets tels que les plans locaux d’urbanisme ou les schémas de cohérence territoriaux. Les avis des MRAe influencent directement les décisions des autorités compétentes pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale37 car ces derniers doivent faire l’objet d’une réponse écrite de la part du maître d’ouvrage38 et l’avis est joint au dossier d’enquête publique avec la réponse du pétitionnaire à cet avis. En outre, certaines MRAe ont tendance « à aller au-delà de l'émission d'un simple avis »39. C’est le cas notamment de la MRAe d'Île-de-France qui, depuis 2022, publie des « points de vue » qui participent à l'élaboration d'une doctrine qui s’affranchit de sa compétence réglementaire40.

14La comparaison des avis du CESE avec ceux des missions régionales d’autorité environnementale doit toutefois être maniée avec précaution. Les avis des MRAe s’insèrent dans des procédures d’autorisation ou de planification précisément encadrées par le Code de l’environnement, conditionnant l’adoption de décisions individuelles ou de documents de planification. À l’inverse, les avis du CESE résultent de saisines obligatoires et facultatives portant sur des orientations de politique publique et n’interviennent pas au soutien d’un acte administratif individualisé. Il ne s’agit donc pas de transposer mécaniquement le régime des avis de l’Autorité environnementale au CESE, mais d’en tirer une inspiration procédurale quant aux modalités de reconnaissance de leur portée normative. On pourrait ainsi songer à ce que soit instaurer un mécanisme de suivi juridiquement contraignant qui prendrait la forme d’obligations procédurales, telles qu’une quasi-obligation de réponse motivée aux recommandations formulées dans les avis du CESE, rendant publiques les raisons pour lesquelles elles sont suivies, adaptées ou écartées, ou l’intégration systématique des avis du CESE dans les études d’impact accompagnant les projets de loi relevant de ses domaines de compétence ou encore la mention expresse de ces avis dans les travaux parlementaires préparatoires. De tels dispositifs n’affecteraient pas la liberté normative du Gouvernement, mais assureraient la traçabilité des avis du CESE tout en leur conférant une portée procédurale.

  • 41 CESE, La participation du public aux décisions impactant l’environnement, Avis, Rapporteurs Pascal (...)

15Le CESE met régulièrement en relation les enjeux de protection de l’environnement avec des droits et libertés constitutionnellement garantis. Ces avis ne se limitent pas à des considérations techniques, ils proposent des orientations normatives susceptibles d’influencer la définition des obligations pesant sur les pouvoirs publics. L’absence de mécanismes assurant la prise en compte explicite de ces recommandations contribue dès lors à fragiliser la traduction juridique de ces droits. À titre d’illustration, dans son avis adopté en septembre 2025 consacré à la participation du public aux décisions impactant l’environnement, le CESE préconise d’attribuer aux intercommunalités « la compétence en matière de participation du public aux décisions de politiques publiques ayant un impact sur l'environnement »41. Cet avis relève l’importance de la démocratie environnementale et rappelle que la participation du public aux décisions impactant l’environnement est un principe fondamental du droit français et européen, reconnu par la Charte de l’environnement à son article 7 et par la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998.

B-Les effets sur la qualité de la loi

  • 42 Laurence Calandri, » La nature juridique et le régime contentieux des avis de l'Autorité de la conc (...)
  • 43 Philippe Cossalter, « Les avis de l’Autorité de la concurrence peuvent être des actes administratif (...)

16L’intérêt d’assurer le suivi des avis du CESE est d’évaluer la contribution de cette institution à améliorer le droit dans les domaines pour lesquels elle est compétence pour se prononcer. Par exemple, dans un domaine connexe, il a été observé que les avis consultatifs de l’Autorité de la concurrence « au contenu protéiforme »42, quoique non contraignants, jouent un rôle important dans le droit de la concurrence, au point d’ailleurs, d’avoir été considérés par le Conseil d’État comme des actes administratifs susceptibles de faire grief43. Cette analyse invite à s’interroger sur la portée des avis du CESE, notamment lorsque celui-ci est saisi obligatoirement par le Gouvernement. En s’intégrant formellement dans la procédure législative, ces avis ne sauraient être regardés comme de simples contributions annexes au débat public. Sans pouvoir être assimilés à des avis conformes, leur insertion institutionnelle et leur vocation à éclairer l’action publique conduisent à questionner le degré de liberté dont dispose le Gouvernement pour s’en écarter, à tout le moins sans motivation explicite, car ces avis contribuent à l’élaboration de la loi s’ils sont suivis d’effets.

  • 44 CESE, Climat, neutralité carbone et justice sociale, Avis du CESE sur le projet de loi portant lutt (...)
  • 45 CESE, Climat, neutralité carbone et justice sociale, op. cit., p. 25.

17L’exemple de l’avis rendu par le CESE sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets illustre concrètement les enjeux d’un tel suivi44. Dans cet avis, le CESE relevait notamment l’insuffisance de l’ambition du projet au regard des objectifs climatiques affichés, ainsi que les lacunes de l’étude d’impact, en particulier quant à l’évaluation des effets réels des mesures proposées sur la trajectoire de réduction des émissions et sur la justice sociale. Il formulait, en conséquence, plusieurs recommandations visant à renforcer la cohérence, l’effectivité et l’équité des dispositifs envisagés. La première recommandation du CESE portait sur « la mise en place d’un dispositif permanent d’évaluation précise des réductions d’émissions susceptibles d’être obtenues, à court, moyen ou long terme, par ces mesures de réduction des besoins de mobilité contrainte »45.

18Or, la faible traduction de ces recommandations dans la loi adoptée révèle l’existence d’un décalage persistant entre l’expertise formulée par le CESE et le contenu normatif final du texte. Au sein du titre IV « Se déplacer », la loi prévoit notamment d’atteindre les objectifs de diminution des émissions de CO² des véhicules, d’étendre la prime à la conversion au vélo à assistance électrique et d’interdire les services aériens sur des liaisons intérieures au territoire national, dès lors qu’un trajet alternatif, par un autre moyen de transport collectif, moins émetteur de CO², existe en moins de 2h30. Ces mesures sont louables mais elles ne retranscrivent pas avec la même force les préconisations principales formulées par le CESE. Cette situation met en lumière les effets potentiellement négatifs de l’absence de mécanisme de suivi des avis du CESE sur la qualité de la loi, dès lors que des analyses portant sur des enjeux directement liés au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, à la protection de la santé publique ou encore à l’égalité devant les charges environnementales peuvent demeurer sans prise en compte formalisé.

  • 46 Jean louis Halpérin, Introduction au droit. En 10 thèmes, Dalloz, 5e éd. 2025, p. 312.

19En conclusion, les avis du CESE sont de véritables « petites sources » du droit qui pourraient d’ailleurs s’apparenter à de véritables sources du droit, lorsque l’institution rend des avis après saisine du Gouvernement. La volonté de revaloriser la portée des avis du CESE converge avec « l’avènement d’un nouveau type de régulation juridique, caractérisé par la souplesse des normes, qui n’auraient pas besoin de la contrainte étatique pour être reconnues comme juridiques »46.

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Notes

1 Fabrice Mellary, « Brèves observations sur les « petites » sources du droit administratif », AJDA, n° 16, 2019, p. 917.

2 Stéphane Gerry-Verrières, Les « petites » sources du droit (A propos des sources étatiques non contraignantes), Economica, 2012, p. 139.

3 V. en ce sens dans ce dossier : Camille Drouiller, « Le rôle du GIEC dans l’émergence d’un droit à vivre dans un climat stable », Revue des droits de l’Homme, n° 29, 2026.

4 Constit., art. 69.

5 Constit., art. 70.

6 Marie De Cazals, « La saisine du Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition citoyenne : gage d'une Ve République « plus démocratique » ? », Revue française de droit constitutionnel, n° 82, 2010, pp. 289-312.

7 Cour des comptes, Observations définitives sur le Conseil économique social et environnemental, S2025-0776, juillet 2025, 116 p.

8 CESE, L’évaluation des politiques publiques environnementales : un pilier démocratique à consolider, Avis, Rapporteures Catherine Guerniou et Marie-Hélène Meyling, juin 2025, 98 p.

9 Constit. art. 69, al. 1.

10 Constit. art. 70.

11 CC, Décision n° 2005-512 DC, 21 avril 2005.

12 Commentaire de la décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 19 : « Considérant, en l'espèce, que, dès le dépôt du projet dont est issue la loi déférée sur le bureau de la première assemblée saisie, le rapport annexé à celle-ci se rattachait à la catégorie des lois de programme ; qu'en effet, bien qu'ayant fait l'objet de nombreux amendements parlementaires au cours de son examen, il a toujours eu pour objet de faire approuver par le Parlement des dispositions dénuées d'effet juridique, mais fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat en matière éducative ».

13  CC, Décision n° 2005-512 DC, 21 avril 2005 : « l'omission de cette formalité substantielle a entaché la régularité de la procédure mise en œuvre pour son approbation ».

14 Constit. art. 69, al. 1.

15 Constit. art. 70.

16 Ibid.

17 Ordonnance n° 58-1360 du 29 déc. 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental : JO n° 306 du 30 déc. 1958, art. 3.

18 Cour des comptes, Observations définitives sur le Conseil économique social et environnemental, op. cit., p. 5.

19 Ibid.

20 Ibid, p. 13.

21 CESE, Lutter contre les pollutions diffuses pour préserver la biodiversité, Avis, Rapporteurs Laurence Hoeffling et Benoît Miribel, janvier 2026, 95 p.

22 CESE, Le travail à domicile auprès des personnes vulnérables : des métiers du lien, Avis, Rapporteure Nathalie Canieux, décembre 2020, 99 p.

23 Antoine Touzain, « Appréhender les risques systémiques : les préconisations du Conseil économique, social et environnemental (CESE, Climat, cyber, pandémie : le modèle assurantiel français mis au défi des risques systémiques, Avis, avril 2022) », Bulletin juridique des assurances, n° 81, 2022 ; Antoine Touzain, » Risques climatiques et pandémiques », JCl. Responsabilité civile et Assurances, fasc. 507-10, 2024 ; Lamarche Marie, « Un enfant ou un adolescent n’est pas un adulte », Droit de la famille, n° 1, 2026, alerte 1 ; Romain Micalef, « Les spécificités ultramarines de la commande publique durable », EEI, n° 4, 2023, étude 10 ; Gazagne-Jammes Valentin, La sobriété énergétique- Saisie par le droit de l’Union européenne : quels enjeux ? », EEI, n° 8-9, 2023, dossier 11.

24 Stefan Goltzberg, Les sources du droit, PUF, 2024, p. 37.

25 Philippe Jestaz, Les sources du droit, Dalloz, 3e éd., 2022, p. 150.

26 Jean Moïse, « Les avis consultatifs de la cour internationale de justice, un puissant outil de développement du droit international », L’Observateur des Nations Unies, vol. 55, 2024, pp. 251-277 : « […] les travaux de la CDI, pèse lourdement sur les décisions des autres juridictions internationales et opère en fait comme une source du droit et comme un moyen de formulation de règles générales ».

27 TFUE, art. 288 : « Pour exercer les compétences de l'Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis. […] Les recommandations et les avis ne lient pas ».

28 On distingue bien entendu ici les avis obligatoires du Conseil d’État des avis consultatifs : Constit., art. 39 al. 2 : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat » ; v. également Jacques Arrighi De Casanova, « La fonction consultative du Conseil d’État », RDP, n° 1, 2024, pp. 17-21.

29 Conseil d’État, Les rapports du Conseil d’État : Le droit souple, 2013, p. 133.

30 CESE, Lutter contre les pollutions diffuses pour préserver la biodiversité, op. cit., p. 7.

31 Stéphane Gerry-Verrières, Les « petites » sources du droit (A propos des sources étatiques non contraignantes), op. cit., p. 15.

32 Ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958, op. cit., art. 4.

33 Selon la Cour des comptes, en 2023, seuls onze avis du CESE ont fait l’objet d’un retour de la part du Gouvernement, cf. Cour des comptes, Observations définitives sur le Conseil économique social et environnemental, op. cit., p. 15.

34 Loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution : JO n° 0089 du 16 avril 2009, p. 6528.

35 Bertrand-Léo Combrade, « L’impact de l’étude d’impact », Revue française de droit constitutionnel, n° 116, 2018, pp. 889-903.

36 Jean-Pierre Viguier, « Pour une meilleure utilisation des avis des MRAe », RJE, n° Hors-série, 2023, pp. 263-268.

37 Ibid. : » [...] les exemples d’inflexion de projets à la suite d’un dialogue constructif s’appuyant sur les avis des MRAe sont maintenant assez nombreux ».

38 C. env., art. L. 122-1.

39 Association congrès des notaires de France, « L'avis délivré par l'autorité environnementale », in Rapport du 120e Congrès des notaires 2024, 31 janvier 2024.

40 Anthony Emorine, » L'affirmation de l'autorité environnementale », AJDA, n° 31, 2023, p. 1634.

41 CESE, La participation du public aux décisions impactant l’environnement, Avis, Rapporteurs Pascal Férey et Aminata Niakaté, septembre 2025, p. 67.

42 Laurence Calandri, » La nature juridique et le régime contentieux des avis de l'Autorité de la concurrence, apport d'une jurisprudence récente », RDP, juill. 2013, p. 771.

43 Philippe Cossalter, « Les avis de l’Autorité de la concurrence peuvent être des actes administratifs faisant grief », note ss. CE, 11 octobre 2012, n° 357193, Société Casino Guichard-Perrachon : Revue générale du droit, 2012, n° 3429.

44 CESE, Climat, neutralité carbone et justice sociale, Avis du CESE sur le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, Rapporteurs Michel Bradé et Bordenave Claire, janvier 2021

45 CESE, Climat, neutralité carbone et justice sociale, op. cit., p. 25.

46 Jean louis Halpérin, Introduction au droit. En 10 thèmes, Dalloz, 5e éd. 2025, p. 312.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Claudia Corazzani, « La revalorisation juridique de la portée des avis du CESE dans les travaux parlementaires »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 29 | 2026, mis en ligne le 06 février 2026, consulté le 05 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/24638 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15qf8

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Auteur

Claudia Corazzani

Claudia Corazzani est doctorante en droit public, Institut de droit de l'environnement (CNRS, UMR 5600, EVS-IDE), Université Jean Moulin Lyon 3

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Droits d’auteur

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