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Dossier Thématique : Aux petites sources des droits et libertés
Etudes de cas

Construire la liberté d’association durant le premier xixe siècle. Enquête sur la fécondité des pratiques scripturales de l’administration

Guillaume Boudou

Résumés

L’article analyse la manière dont l’administration française du premier xixᵉ siècle a concrètement contribué à l’émergence de la liberté d’association. Quelque 800 dossiers d’instruction en agrément d’associations ouverts par le ministère de l’Intérieur entre 1814 et 1848 forment le corpus examiné. Sont scrutés en particulier les usages bureaucratiques simultanément attestés et façonnés par ces écritures grises. Il ressort de ces pratiques scripturales que l’administration a limité par certains aspects et a compressé par d’autres aspects le champ de l’illicéité associative prévu par les articles 291 et 292 du Code pénal napoléonien, ce qui a conduit, en contrepoint, à dégager un domaine de libre formation des associations. En parallèle, ces pratiques ont également contribué à définir l’association comme un contrat. L’administration a ainsi mis au point un cadre favorable au développement de l’associationnisme et à la reconnaissance constitutionnelle de la liberté de s’associer en 1848.

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Texte intégral

  • 1 « Nulle association de plus de vingt personnes, dont le but sera de se réunir tous les jours ou à c (...)
  • 2 Sur ces textes, nous nous permettons de renvoyer à Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’as (...)

1Les articles 291 et 292 du Code pénal napoléonien incriminent les associations illicites, qu’ils sanctionnent par la dissolution et l’amende1. Parmi les éléments constitutifs de ce délit, figure le défaut d’autorisation préalablement délivrée par le gouvernement à la formation d’une association. Ce faisant, ces articles définissent en creux un champ de compétence de l’administration. Or, ce cadre imposé par la loi pénale à l’action administrative est investi par la pratique administrative elle-même, qui l’interprète et, le cas échéant, façonne ainsi l’étendue de son propre domaine de compétence : si l’administration entend strictement la loi pénale, elle contient sa compétence dans les bornes de l’infraction et, en miroir, laisse autant de place à la liberté ; si, à l’inverse, l’administration entend largement la loi pénale, elle dilate son champ d’intervention et réduit d’autant celui de la liberté. Durant la première moitié du xixe siècle, ces articles se sont appliqués de l’entrée en vigueur du Code pénal en 1811 jusqu’à leur abrogation tacite par l’article 8 la Constitution de 1848 qui dispose que « les citoyens ont le droit de s’associer », et ils ont été complétés par l’article 20 de l’ordonnance royale du 5 juillet 1820, qui concerne les associations estudiantines, ainsi que par la loi du 10 avril 1834, qui intensifie les dispositions du Code pénal2.

  • 3 En guise d’aperçu, v. Paul Bouteiller (dir.), Histoire du ministère de l’Intérieur de 1790 à nos jo (...)

2Dans ce laps de temps, la pratique administrative est d’abord celle du ministère (de la Police générale de 1811 à 1818 sauf durant les Cent-jours, et de l’Intérieur le reste du temps), dont les agents, selon un jeu complexe, précèdent, prolongent ou orientent la main du ministre pour décider d’agréer ou non la formation d’une association. La grande variation des structures internes de ces ministères3 et l’importante sensibilité qu’offrent les postes de hauts fonctionnaires aux alternances politiques sont tempérées par la permanence d’une cellule dédiée et celle des fonctionnaires subalternes qui la composent. Or, c’est ce petit personnel de la bureaucratie ministérielle qui est quotidiennement à la manœuvre, qui met en place un certain nombre d’usages, les éprouve, les véhicule, les adapte ou les récuse. Bien que difficile à réaliser en raison de l’obscurité qui, souvent, frappe leur identité et couvre leur trajectoire, et, de ce fait, encore largement à faire, l’étude prosopographique de ces personnels montre qu’il s’agit pour la plupart de policiers, sans formation juridique, dont les pratiques sont dès lors peu susceptibles d’être perméables aux constructions savantes. Ils apparaissent en revanche très soucieux des informations remontées du terrain, notamment par l’intermédiaire de l’administration locale, dont les préfectures forment les relais essentiels. Ce ne sont pas de puissants soliloques ou de vastes édifices doctrinaux qui s’offrent par là au regard du juriste actuel, mais des réflexions erratiques, nourries au gré des espèces par la correspondance pragmatique qui parcourt les strates de la hiérarchie administrative.

3En effet, cette pratique administrative nous est connue grâce aux milliers de manuscrits composant les dossiers d’instruction qui sont ouverts pour chaque demande d’agrément. À la suite de la pétition initiale, ces dossiers sont alimentés par les écritures grises de l’administration, soit la correspondance entre l’administration centrale et l’administration locale (préfecture de Police à Paris, préfectures de départements, sous-préfectures, communes, parfois commissariat de police) et la paperasse de la bureaucratie, jusqu’à recevoir la décision arrestative du ministre. Les dossiers ouverts par le ministère sont conservés par les Archives nationales au dépôt de Pierrefitte-sur-Seine ; on en dénombre environ 800 conservés dans la sous-série de la Police générale, pour l’essentiel sous les cotes F7 6694-6701 et F7 12236-12237. Les dossiers ouverts par l’administration locale (qui sont le pendant de ceux conservées aux Archives nationales) sont conservés en dépôt d’archives départementales, le cas échéant en dépôt d’archives municipales. La constitution d’un corpus exhaustif d’archives est ainsi une des difficultés essentielles de cette recherche.

4D’abord, on ne peut pas exclure que des dossiers, dans une quantité qui pour l’heure nous échappe, gisent dans des fonds dont notre démarche euristique nous a voilé l’existence, mais qu’un pas de côté pourrait nous révéler. Par exemple, le dossier de la Société départementale pour le progrès de l’agriculture, du commerce des arts et des sciences (formée en 1812 dans l’Ems-Supérieur), est conservé sous la cote F17 1218, soit dans les archives de l’Instruction publique.

5Ensuite, la constitution d’un tel corpus suppose – ce qui n’a pas été le cas pour la réalisation de la présente étude – de visiter l’ensemble des dépôts d’archives départementales des départements concernées à l’époque (pas seulement en France, mais potentiellement aussi, pour l’époque impériale, en Espagne, en Belgique, aux Pays-Bas, en Allemagne et en Italie) : à la fois pour disposer des différents volets documentaires des dossiers (en tant qu’unité abstraite et intellectuelle) et pour compléter les lacunes des archives nationales.

  • 4 Archives nationales, Police générale, Objets généraux des affaires politiques, F7 6678-6784, 1814-1 (...)
  • 5 AN, F7 3092, 3101, 3113,3115, 3116, 3117.

6En effet et enfin, les archives de la Police générale conservées aux Archives nationales, qui forment le corpus exploité dans la présente étude, sont lacunaires4. Pour la période impériale, aucun dossier n’a été conservé ; ne subsistent que les feuilles de travail des arrondissements de Police qui font état de la demande et, parfois en marge, de la nature de la décision administrative5. Pour la période de la monarchie constitutionnelle, il manque les années 1834-1840 (à part quelques dossiers) et ces lacunes ne sont pas expliquées. De surcroît, tout indique que même les années documentées souffrent de grave incomplétude. Qu’il suffise d’évoquer les cotes sous lesquelles sont conservés les dossiers d’instruction de la décennie 1840 : chacun de ces dossiers est affecté d’un numéro d’ordre qui lui a été attribué à l’origine par le service versant et dont le plus élevé permet de mesurer l’ampleur du manque lorsque, comme c’est toujours le cas, les séries départementales comprennent effectivement un nombre inférieur de dossiers. Ainsi la Seine, qui compte 51 dossiers d’instruction au lieu de 599, soit un ratio de 8,5 % (dont rien ne dit s’il est ou non extrapolable).

  • 6 CE, 24 juillet 1844, Société d’encouragement pour la production, l’amélioration et l’emploi des soi (...)

7L’examen de cette pratique administrative tend à relativiser les abus qu’on serait tenté de lui attribuer dès lors qu’elle échappait à tout contrôle juridictionnel, le Conseil d’État ayant jugé par deux fois que l’acte adopté en vertu de cette compétence était « purement administratif et non susceptible de [lui] être déféré par la voie contentieuse »6. Grâce à la mise en place, dans son processus de prise de décision et par ses propres soins, de certains rouages prudentiels attestés autant que façonnés jusqu’à s’y confondre par des usages scripturaux, l’administration a forgé un corps de règles à la cohérence éprouvée. Au titre de ces rouages, citons l’habitude qui s’installe à l’arrivée d’Émile Patry, maître des requêtes au Conseil d’État et chef de la division du Cabinet au ministère de l’Intérieur à partir de janvier 1828, d’accompagner la pétition adressée au ministre d’un rapport établi au sein de ses services. Ce rapport prépare la décision du ministre en l’éclairant des éléments de fait signalés par l’administration locale qui, à force de sélection, tendront à s’imposer comme critères décisionnels : ce rapport contribue donc à standardiser la pratique ministérielle, et, de là, à permettre son anticipation par les administrés attentifs, c’est-à-dire à en faire une décision discrétionnaire sans être arbitraire.

  • 7 Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en droit français…, op. cit., p. 814.
  • 8 Sans parler de l’incomplétude du corpus d’archives les ayant alimentées, il convient de tempérer ce (...)

8L’orientation des décisions administratives qui sont le fruit de cette pratique dessine une tendance favorable à la formation des associations, dont on peut inférer un impact dans l’acclimatation sociale et politique de l’associationisme, voire dans le développement du tissu associatif. Un bilan statistique dorénavant connu fait apparaître que, durant la période 1811-1834, la moyenne des décisions favorables à la formation d’associations se monte à 83,8 %, avec la répartition suivante selon les régimes : sous l’Empire, 85,7 % d’agréments (purs et simples), contre 14,3 % de refus, et, sous les monarchies constitutionnelles, 58,6 % d’agréments (soit 31,3 % d’agréments purs et simples et 27,3 % d’agrément sous condition), 23,4 % de tolérance et 18 % de refus (dont 60 % pour des raisons politiques)7. Quant à la période 1834-1848, la moyenne des décisions favorables à la formation d’associations y est de 96,3 %, réparties ainsi : 81,4 % d’agréments (soit 22 % d’agréments purs et simples et 59,26 % d’agréments sous condition), 14,81 % de tolérance, et 3,7 % de refus (uniquement pour des raisons politiques). Sur l’ensemble de la période étudiée (1811-1848), la moyenne des décisions favorables à la formation d’association est de 88 %8.

9Mais ces statistiques sont le reflet des réalités numériques que renseignent les sources formelles du droit, en l’espèce des arrêtés ministériels. En scrutant les archives du pouvoir central, nous entendons repérer (sans prétention à l’exhaustivité, faute d’avoir exploité un corpus idoine) des phénomènes normatifs associés à des pratiques scripturales qui ont construit le droit pénal en vigueur ou bien qui, seulement susceptibles de le faire, ont introduit dans la pensée juridique les germes d’une possible inflexion future. Ces indices tendanciels d’une pratique administrative qui, contre toute attente, a fourni les prémices de la liberté d’association, sont de trois ordres : la contention du champ de l’illicéité associative (I), sa compression (II) et la contribution à la définition de la notion juridique d’association comme un contrat (III).

I – La contention du champ pénal de l’agrément gouvernemental des associations

10La compétence d’agrément dévolue au gouvernement par les articles 291 et 292 du Code pénal était enserrée dans une série de conditions, par ailleurs constitutives du délit d’association illicite. Bien que le risque fût grand qu’elle n’abusât de son pouvoir, l’administration contint le champ du délit d’association illicite et, conséquemment, celui de sa compétence d’agrément, à deux niveaux : celui de l’effectif des sociétaires (A) et celui des réunions associatives (B).

A – L’effectif des sociétaires

11 L’article 291 du Code pénal prévoyait que les associations « de plus de vingt personnes » ne pouvaient « se former qu’avec l’agrément du gouvernement ». Une ligne de partage était ainsi dessinée entre, d’une part, les associations dont l’effectif social dépassait le seuil de vingt et devaient être agréées pour être licites, et, d’autre part, celles pour lesquelles ce seuil s’affichait comme un plafond et qui pouvaient se former en toute liberté. D’un bout à l’autre de notre période d’étude, il est possible de constater l’interprétation stricte de ce principe par le ministère de l’Intérieur et sa fermeté à l’occasion de son application.

  • 9 Lettre du député près du Grand-Orient de France de la loge des Trois souhaits au ministre de l’Inté (...)
  • 10 « Tout individu qui, sans la permission de l’autorité municipale, aura accordé ou consenti l’usage (...)

12Une première occurrence est fournie par le dossier de la loge maçonnique dite des trois souhaits formée à Belley. Le 20 septembre 1819, un des frères demande au ministre de l’Intérieur de « mettre fin aux persécutions que le maire de la ville de Belley fait éprouver aux membres de cette loge » en ce qu’il « prétend avoir le droit d’empêcher les membres de cette loge de se réunir »9. Nous ne nous étendrons pas sur la question de savoir si le pouvoir d’autorisation détenu par le maire d’une commune en vertu de l’article 294 du Code pénal s’étendait aux réunions de membres, ou bien d’associations en tout genre, ou bien seulement d’associations soumises à l’agrément gouvernemental par l’article 291 du même Code10. Il n’est pas certain, en outre, que, dans ce dossier, l’administration ait nettement distingué la question de la formation de l’association et celle de la réunion de ses membres.

  • 11 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Ain, 23 septembre 1819 (AN, F6694, (...)
  • 12 « Tableau des ff qui composent la L de saint Jean sous le titre distinctif des trois souhaits à l’O (...)
  • 13 Double de la lettre du 23 septembre 1819 déjà cité (AN, F6694, dossier Ain).

13Pour l’heure, relevons que le ministre de l’Intérieur demande au préfet de l’Ain d’adresser au maire de Belley « les instructions convenables »11, c’est-à-dire celles propres à permettre la réunion des membres de la loge. À l’appui de cette décision, on trouve une attention scrupuleuse des services du ministère à la lettre de l’article 291 du Code pénal, une attention nourrie par les informations qui lui ont été soumises par le pétitionnaire, lequel précise quelque peu innocemment que les membres de la loge « ne sont qu’au nombre de neuf » tout en en joignant la liste à sa demande12, et dont témoigne le dossier d’instruction administrative. Le 23 septembre 1819 en effet, le ministère de l’Intérieur fait observer au préfet de l’Ain que la loge des trois souhaits « n’est, dit-on, composée que de neuf sociétaires » ; et de conclure : « dans ce cas elle n’aurait pas même besoin d’autorisation puisque les dispositions des articles 291 et suivants du Code pénal ne concernent que les réunions habituelles de vingt personnes »13.

  • 14 AN, F7 12236, dossier Finistère, sous-dossier 10 Chambre littéraire à Roscoff ; AN, F7 12236, dossi (...)

14Trois dossiers, instruits en 1845, rendent compte de l’actualité de cette pratique à plus d’un quart de siècle de distance. Ces dossiers sont vides, mais, pour chacun d’eux, la couverture comprend l’indication de la date de la décision ministérielle, la mention d’un effectif social inférieur à vingt-et-un (en l’espèce, quatorze, sept et douze sociétaires), suivie de la formule : « n’a pas besoin d’aut[orisati]on »14. Si nous disposons de la sorte du condensé du raisonnement ayant abouti la solution juridique appliquée à ces pétitions, nous sommes privés de la documentation à même de renseigner son élaboration.

  • 15 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Nord, 23 mai 1820 (AN, F7 6697, dossie (...)
  • 16 Lettre du préfet du Nord au ministre de l’Intérieur, 15 mai 1820 (AN, F7 6697, dossier Cambrai, sou (...)

15C’est que la décision ministérielle résulte souvent d’un parcours de construction bureaucratique, pas toujours linéaire, que les papiers alimentant les dossiers d’instruction administrative, comme celui de la loge maçonnique de Cambrai, permettent d’éclairer. Au printemps 1820, le ministère de l’Intérieur est saisi d’une « pétition signée de neuf habitans [sic] de Cambrai, et qui a pour objet d’obtenir l’autorisation d’ouvrir dans cette ville une nouvelle loge maçonnique »15, pétition sur laquelle le sous-préfet et le préfet émettent des avis défavorables16.

  • 17 Lettre des sociétaires fondateurs au commissaire de police de Cambrai, 4 avril 1820 (AN, F7 6697, d (...)
  • 18 Note, 19 mai 1820 (AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13).
  • 19 Déjà à cette date, Ponsignon officie au ministère de l’Intérieur (dans la 5e division à en croire l (...)
  • 20 AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13. Le dossier de la Société des amis de l’industrie, fo (...)

16C’est, semble-t-il, une note interne destinée au directeur général de l’Administration départementale et de la Police qui a dû fixer malgré elle – ainsi que le suggère sa formulation ciblant la domiciliation des sociétaires en question – l’attention du ministre sur l’effectif social – également attesté par la liste des membres attachée à la demande des pétitionnaires17 : « On croit devoir se borner à faire remarquer à Monsieur le directeur général que trois seulement des neuf signataires de la pétition, et non par conséquent la plupart d’entre eux, sont employés à l’hôpital militaire ; les six autres sont des habitants sédentaires de la ville »18. Le double, daté du 23 mai 1820, de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Nord, pour lequel Adolphe Ponsignon a tenu la plume au cours du 20 mai précédent19, ce qui atteste d’une décision vraisemblablement arrêtée à la direction générale de l’Administration départementale et de la Police, fait en effet valoir : « Je ne pense point que l’autorité doive accueillir une demande formée par un si petit nombre de personnes domiciliées. Son autorisation d’ailleurs ne devient nécessaire, d’après les dispositions de l’art[icle] 291 du Code pénal, que pour les associations composées de plus de vingt individus. »20

  • 21 Dans cette lettre, le secrétaire général de la préfecture du Rhône s’interroge mal à propos : « dès (...)

17Construite au terme d’un circuit bureaucratique, la décision de l’administration n’en demeure pas moins celle du ministre. La mention « la réunion au-dessous de 20 n’est pas dans le cas de l’art[icle] 291. Déc[ision] du M[inistr]e 8 mars », inscrite par les services du ministère en marge de la dépêche préfectorale adressée en 1825 au ministre de l’Intérieur à propos de la loge maçonnique de la Pilata à Lyon et à Tarare, le dit on ne peut plus clairement21. Le dossier de la Société humaine pour porter secours aux noyés et asphyxiés de Boulogne-sur-mer le montre éloquemment.

  • 22 Lettre du préfet du Pas-de-Calais au ministre de l’Intérieur, 19 juillet 1826 (AN, F7 6698, dossier (...)
  • 23 Double de la lettre du directeur de la Police au préfet du Pas-de-Calais, 23 août 1826 (AN, F7 6698 (...)
  • 24 L’article 2 prévoyait que « sont membres de l’association toutes les personnes qui souscriront annu (...)
  • 25 « Sont membres de ce comité, les personnes ci-après fondatrices de la société, agréées par Monsieur (...)
  • 26 « Elle a pour objet : 1o de prévenir les accidents dont les baigneurs sont trop souvent victimes ; (...)
  • 27 « Pour réaliser cet utile projet et lui donner une exécution stable, on a conçu l’idée d’une associ (...)

18Ce dossier, instruit en 1826, s’ouvre sur le courrier du préfet du Pas-de-Calais au ministre de l’Intérieur, précisant qu’« un comité de douze membres, dont six Français et six Anglais, présidé par M. le maire de Boulogne administrerait la société »22. D’où résulte la décision du ministère de tolérer ladite association23. Il est peu probable que, ce faisant, l’administration ait confondu le nombre de sociétaires composant cette instance dirigeante avec le nombre de sociétaires de l’association dans son ensemble. Les articles 2 et 3 alinéa 1er du règlement de l’association, versé au dossier d’instruction, distinguent nettement ces deux catégories de membres24. En revanche, l’article 4 de ce règlement laisse penser qu’au moment de la demande d’agrément, le nombre total de sociétaires se réduisait à celui des membres du comité25, au reste de onze, si l’on se fie aux noms énumérés et aux signatures correspondantes qui figurent au bas de l’acte. Ce qui met en lumière le légalisme du ministère. En effet, il semble évident qu’une association se donnant pour objet une mission aussi utile que le sauvetage en mer26, dont l’efficience reposerait sur la constitution d’un fonds alimenté par des souscriptions27, déborderait rapidement cet effectif initial de sociétaires.

  • 28 AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais.

19Mais ce qui est notable dans ce dossier, c’est aussi la manière dont la décision du ministère s’est construite. En effet, une note du 13 août 1826, signée du directeur de l’Administration générale des établissements d’utilité publique et des secours généraux, Étienne de Tessières de Boisbertrand, fait savoir au directeur de la Police, François Franchet d’Esperey (qui fera connaître au préfet la décision du ministre) : « Quoique le comité qui recueille les souscriptions et qui dirige cette association ne soit composé que de douze membres et n’ait pas besoin par conséquent d’être autorisé par le gouvernement, j’ai cru devoir mettre sous les yeux de S[on] E[xcellence] le règlement qu’il a adopté. S[on] E[xcellence] a pensé qu’il n’y avait rien à autoriser, ni à interdire, et elle m’a chargé de vous renvoyer le dossier pour que vous fassiez exercer sur les opérations de la société dont il s’agit la surveillance convenable. »28

  • 29 L’archiviste de la Police Jacques Peuchet a écrit que « Franchet fut nommé directeur général de la (...)

20Il apparaît donc que Boisbertrand a tenté de provoquer une décision positive (d’autorisation ou son refus) de la part du ministre en lui soumettant le règlement de l’association, mais que ce dernier a résisté, sur le fondement de la loi, en refusant de formaliser une décision qui, quelle que soit son orientation, aurait constitué un abus de pouvoir ; et le directeur de la Police, selon une latitude toute relative29, en déduit la mesure la tolérance, qui apparaît en marge de la note du 13 août 1826 « tolérer sans accorder d’autorisation et maintenir sous la présidence et la surveillance de l’autorité m[unici]pale. déc[ision] du M[inistre] du 22 août) ». Le circuit bureaucratique a donc abouti à une décision à la fois libérale et légale.

  • 30 Ordonnance royale no 7679 qui nomme le vicomte de Martignac ministre secrétaire d’État au départeme (...)
  • 31 Roland Drago, Jean Imbert, Jean Tulard, François Monnier (dir.), Dictionnaire biographique des memb (...)
  • 32 AN, F7 6698, dossier Sarthe.
  • 33 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Sarthe, 10 janvier 1828 (AN, F7 669 (...)
  • 34 Lettre du préfet de la Sarthe au ministre de l’Intérieur, 8 février 1828 (AN, F7 6698, dossier Sart (...)
  • 35 Rapport interne, février 1828 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).
  • 36 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Sarthe, 17 mars 1828 (AN, F7 6698, (...)

21Il a pu en aller différemment au cours d’un bref laps de temps inauguré par l’arrivée du vicomte de Martignac à la tête du ministère de l’Intérieur le 4 janvier 182830, accompagnée de la nomination le surlendemain du maître des requêtes Émile Patry comme chef de la division du Cabinet31, mais préparé en amont par des pratiques latentes au sein de l’administration. C’est en effet Boisbertrand qui, dans une note interne adressée le 31 décembre 1827 au directeur de la Police, a suggéré l’autorisation de la Société médicale du Mans32, suggestion relayée par le ministère de l’Intérieur auprès du préfet de la Sarthe33. Alors même qu’il constate que « le nombre des membres de la société est maintenant de quatorze », ce dernier conjecture : « mais il s’accroitra sensiblement et je pense que dans quelque temps, tous les médecins les plus instruits du département en feront partie et communiqueront à la société toutes les découvertes qu’ils auront pu faire » ; et demande au ministre « de vouloir bien accueillir la demande de la société et autoriser son président à délivrer aux divers membres les diplômes qui doivent constater leur admission et leurs engagements »34. Le rapport de Patry exprime un avis favorable à l’agrément de cette association35, avis sur lequel, le 17 mars 1828, le ministre s’aligne36.

  • 37 De ces dossiers, on rapprochera le dossier – incomplet – de la Société géologique de France, instru (...)
  • 38 AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 39.
  • 39 Lettre du préfet du Finistère au ministre de l’Intérieur, 8 mars 1828 (AN, F7 6695, dossier Finistè (...)
  • 40 Rapport, mars 1828 (AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 37).
  • 41 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur, paraphé par Ponsignon, au préfet du Finistère, 17 (...)
  • 42 AN, F7 6694, dossier Ardennes.

22Ce durcissement de la pratique administrative consacrée à la suite de la pétition de la Société médicale du Mans et consistant à considérer, au mépris du texte du Code pénal, l’effectif potentiel des sociétaires plutôt que l’effectif actuel s’est imposé dans deux autres dossiers37. D’après son règlement (article 1er) du 30 décembre 1827, la Société littéraire de Landivisiau était formée par « les soussignés » au nombre de seize38. Pourtant, le préfet du Finistère, a préféré s’appuyer sur l’article 2 dudit règlement qui prévoyait un nombre illimité de sociétaires, pour faire observer : « il s’élèvera, suivant toutes les probabilités, au-dessus de 20 ; dès lors cette société ne peut se réunir qu’avec l’autorisation du gouvernement, conformément à l’art[icle] 291 du Code pénal. »39 Le rapport de Patry va dans le même sens40, et le ministre autorise la formation de l’association le 17 mars 1828, soit concomitamment à la Société médicale du Mans41. Le même schéma d’élaboration façonne la décision du ministre de l’Intérieur du 10 août 1828 dans le dossier de la Société littéraire de Charleville, composée de dix-neuf membres et dont le règlement prévoit qu’il peut monter jusqu’à cinquante42.

  • 43 La mise en œuvre de cette doctrine légaliste aura pu tirer profit de la présence continue de Ponsig (...)
  • 44 Ordonnance no 11843 qui nomme le comte de La Bourdonnaye, membre de la Chambre des députés, ministr (...)
  • 45 Ordonnance royale no 11909 portant que la direction des sciences, lettres, beaux-arts, librairie, j (...)
  • 46 Lettre du préfet de la Meurthe au ministre de l’Intérieur, 26 juillet 1824 (AN, F7 6697, dossier Me (...)
  • 47 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Meurthe, 17 août 1824 (AN, F7 6697, (...)
  • 48 Lettre du préfet de la Loire au ministre de l’Intérieur, 9 septembre 1829 (AN, F7 6696, dossier Loi (...)
  • 49 Extrait du rapport de situation du préfet de la Loire, 27 octobre 1829 (AN, F7 6696, dossier Loire, (...)
  • 50 Lettre du 9 septembre 1829 déjà citée (AN, F7 6696, dossier Loire, fo 58 vo).

23 Aussi faut-il saluer le légalisme, protecteur de la liberté d’association, avec lequel renoue le ministère de l’Intérieur43 lorsque le 8 août 1828, François-Régis de La Bourdonnaye en reçoit le maroquin44 et nomme Rives directeur du Personnel et du Cabinet le 26 du mois45, un légalisme d’autant plus remarquable que l’administration a une conscience aiguisée de la dangerosité avérée de l’association pétitionnaire. Quand bien même la loge maçonnique de Nancy avait été, en 1824, « une sorte de foyer d’opposition »46, le préfet de la Meurthe avait dû se « borner à faire surveiller ses membres », leur nombre étant « en dessous de 20 personnes »47. De même, que le fondateur de la loge maçonnique de Montbrison soit « disposé à entrer dans toute espèce d’intrigue contre le gouvernement »48 et, de là, que la loge ne puisse « qu’être mauvaise et dangereuse »49, ne dispense pas « qu’on s’assurât si la société se composait de plus de vingt personnes »50.

  • 51 Lettre du préfet de la Loire au directeur général de la Police, 27 septembre 1824 (AN, F7 6696, dos (...)
  • 52 « Je ne puis qu’approuver les instructions que vous avez données à M. le sous-préfet ; et si la réu (...)

24Encore faut-il s’entendre ce qu’est un sociétaire. Telle est la question que le préfet de la Loire pose, en 1824, à propos de la loge maçonnique de Saint-Étienne dite Gymnase de la franche amitié : « outre ces onze fondateurs qui seuls en ce moment composent l’association, et seuls ont les pouvoirs de délibérer, il y a ensuite un nombre à peu près égal d’affiliés qui sont invités dans les grands jours. M. le sous-préfet ne les connaît pas encore par leurs noms, on lui a fait connaître qu’ils sont de la même couleur que les autres mais ils ne comptent pas parmi les membres formant proprement l’association, quoiqu’ils en fassent nécessairement partie. C’est peut-être un moyen d’éluder la loi. Je pense donc ainsi que M. le sous-préfet qu’ils doivent être compris dans une déclaration régulière et surtout soumis à une surveillance sure et très exacte. […] Je réitère à M. le sous-préfet de Saint-Étienne, qui nous fait connaître avec autant de discernement que de zèle l’existence et le danger possible de cette loge maçonnique, les recommandations de chercher à découvrir les noms des affiliés non apparents en association, de veiller le moment où la loge illégalement composée de plus de vingt individus donnerait prise à l’application de l’article 291 du Code pénal. »51 Cette position est confortée en tout point par celle du ministère de l’Intérieur52.

  • 53 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 6 juillet 1829 (AN, F7 6699, d (...)

25Cinq ans plus tard, une situation similaire débouche sur l’affirmation expresse d’une doctrine libérale, au terme, qui plus est, d’un processus de sécrétion que la correspondance administrative permet de filer et d’éclairer en mesurant la part des influences en jeu. En effet, pour décider que la Société universelle de civilisation devait être tolérée, alors que « d’après les statuts, le comité le plus nombreux ne doit être composé que de 21 personnes, et qu’aux termes de l’art[icle] 291 du Code pénal, les habitans [sic] de la maison ne devant pas être considérés comme faisant partie de la réunion, il se trouvera toujours au-dessous du nombre auquel la loi a attaché la nécessité de l’autorisation du gouvernement », le ministère de l’Intérieur s’est rangé à l’avis du préfet de Police53. « On peut répondre au P[réfet] dans le sens de ses propositions » est l’annotation portée au crayon par les services ministère sur la lettre de ce dernier, préconisant une mise en retrait de l’administration dans une logique (éventuellement feinte) répressive plutôt que préventive, et dont voici le passage essentiel :

  • 54 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 22 juin 1829 (AN, F7 6699, dossier Seine).

« Je pense qu’il n’y a pas légalement lieu par l’autorité d’intervenir dans la formation de cette société qui au reste ne demande pas d’autorisation et s’est bornée à me donner avis de son existence. Mais une autre considération s’élève pour appuyer cette détermination qui repose déjà sur les dispositions même de la loi. Dans l’état actuel de l’affaire, à qui accorderait-on cette autorisation ? À une association dont on ne connaît véritablement ni le but ni les moyens, qui peut suivre actuellement une direction louable, mais qui plus tard aussi peut prendre une couleur politique ou religieuse qui deviendrait dangereuse, munie d’une permission spéciale et nécessairement vague, elle se croirait forte d’une pièce qu’elle pourrait par la suite opposer aux tentatives qu’on ferait pour la dissoudre. En tolérant maintenant cette société, l’administration ne s’engage en rien, conserve intégralement son droit d’intervention et d’examen pour l’avenir et paraîtra témoigner un entier respect pour la liberté d’association, en s’abstenant de statuer. »54

26L’examen de ces premiers dossiers révèle ainsi une pratique administrative largement fidèle à la lettre de l’article 291 du Code pénal, fondée sur une appréciation stricte de l’effectif réel des sociétaires. Les tentatives ponctuelles d’anticipation fondées sur un effectif potentiel demeurent marginales et rapidement corrigées. Cette constance témoigne d’un légalisme administratif qui, en limitant la compétence d’agrément, ménage un espace significatif à la liberté associative, avant même d’envisager la question des réunions elles-mêmes.

B – Les réunions associatives

  • 55 Lettre du préfet du Maine-et-Loire au ministre de l’Intérieur, 15 mai 1819 (AN, F7 6697, dossier Ma (...)
  • 56 Double de la lettre ministère de l’Intérieur au préfet du Maine-et-Loire, 27 mai 1819 (AN, F7 6697, (...)

27 Parce qu’elles sont un des éléments constitutifs du délit d’association illicite, les réunions associatives sont soumises, en tant que tel, à l’appréciation de l’administration à l’occasion de la circonscription de sa compétence d’agrément. De l’appréciation au contrôle, il n’y a qu’un pas, que l’administration, confrontée à des associations secrètes, a été tentée de franchir. Comment ne pas effectivement s’inquiéter, aux côtés du préfet du Maine-et-Loire, de la délocalisation des réunions d’une loge maçonnique à Vihiers, « une commune éloignée du chef-lieu de la sous-préfecture et où l’autorité municipale ne saurait être confiée qu’à des hommes peu influens [sic] et peu éclairés. Peut-être ce motif est-il précisément celui qui a déterminé à choisir de préférence ce point de réunion puisqu’il ne présente aucun autre avantage. »55 ? Le silence du ministère en cette matière laissait le problème entier56.

  • 57 Lettre du préfet de Charente-Inférieure au ministre de l’Intérieur, 22 juillet 1824 (AN, F7 6695, d (...)
  • 58 AN, F7 6695, dossier Charente-Inférieure.
  • 59 Lettre du 22 juillet 1824 déjà citée (AN, F7 6695, dossier Charente-Inférieure).

28Aussi, le maire de La Rochelle l’ayant informé de la « translation dans un autre local » de la Société maçonnique des Amis des Arts, le préfet de Charente-Inférieure a-t-il « fait chercher dans les archives les instructions générales relatives aux sociétés secrètes » et interroge-t-il à dessein le ministère de l’Intérieur, au sein duquel l’agitation devient alors palpable57. Une note interne (s.d.) enjoint de « communiquer à M. [Serret ?] pour voir s’il n’y a réellement pas d’autres dispositions législatives que les articles 291 & suivants [sic] » ; à quoi il est répondu sur la même feuille, vraisemblablement par cet agent (qu’il n’a pas été possible d’identifier, mais que la graphie distingue nettement de son collègue à l’origine de la question) : « Je n’en conçois pas d’autres si ce n’est l’article 14 (titre 1) de la loi du 22 juillet 1791, qui se trouve abrogée par les articles 291 et suivants du Code pénal »58. La lettre du préfet est alors annotée au crayon : « Il n’y a pas d’autres instructions que l’art[icle] 291 »59.

  • 60 Double de la lettre du directeur de la Police au préfet de Charente-Inférieure, 27 juillet 1824 (AN (...)

29Ce travail interne débouche sur un projet de réponse au préfet de Charente-Inférieure : « L’administration n’en connaît pas d’autres que les art[icles] 291 et suivants du Code pénal, auxquels vous pourrez avoir recours au besoin », lequel est amendé ainsi : « La surveillance que l’administration fait exercer à l’égard de ces sociétés est fondée sur les art[icles] 291 et suiv[an]ts du Code pénal auxquels vous pourrez avoir recours au besoin »60. Autrement dit, seul l’article 291 fonde le contrôle des réunions associatives et, selon la doctrine du ministère de l’Intérieur que traduit cet amendement final élaboré au terme d’un circuit d’écritures, cet article ne peut fonder rien de plus que de la surveillance face au changement du lieu des réunions associatives.

  • 61 Lettre du préfet de l’Hérault au ministre de l’Intérieur, 20 décembre 1816 (AN, F7 6696 dossier Hér (...)
  • 62 Rapport au ministre, 31 décembre 1816 (AN, F7 6696, dossier Hérault, fo 21).
  • 63 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Hérault, 15 janvier 1817 (AN, F7 669 (...)

30 Et cette surveillance n’autorise pas qu’il soit porté atteinte au secret des correspondances, comme nous l’apprend le dossier, ouvert en 1816, de la loge maçonnique formée à Gignac. Suivant les ordres du précédent préfet, le maire de cette commune avait intercepté deux lettres adressées de Paris à des loges maçonniques locales et provisoirement fermées. À la suite du préfet en poste, qui les leur communique61, les services du ministère de l’Intérieur posent la question de la légitimité de cette pratique : « […] l’on ne se demande pas moins comment ce fonctionnaire a pu se croire autorisé, sans au moins en référer à l’autorité supérieure, à arrêter à la poste, des lettres adressées à deux particuliers de sa commune, quelque [sic] fût la destination ultérieure qu’il leur soupçonnât. »62 Pour le ministre, « ces deux lettres étant adressées directement à deux particuliers de Gignac, rien n’autorisait M. le maire à les faire arrêter à la poste. C’est par d’autres procédés qu’il convenait d’éclairer les démarches des personnes objet de ces soupçons », même si « le sieur Chaussier qui en est le signataire est connu pour un charlatan et ce M. Hardelet qu’il s’était associé est en jugement pour fait d’escroquerie. »63

  • 64 « Art. 1er – Il sera formé une masse commune au moyen d’un versement fait par trimestre par chacun (...)

31 En soumettant à autorisation les associations se réunissant « tous les jours ou à certains jours marqués », l’article 291 du Code pénal porte le gouvernement à apprécier la fréquence des réunions associatives. La société constituée à Carcassonne par des officiers en retraite, pour assurer des secours aux sociétaires en cas de maladie offre l’exemple d’une appréciation très accommodante de cette condition de fréquence. En scrutant ses statuts, qualifiés de « concordat » (s.d. [1828]), on verra que cette association s’apparente à une société de secours mutuel64.

  • 65 Avis inscrit en marge du Concordat, 19 mars 1828 (AN, F7 6694, dossier Aude).
  • 66 Lettre du préfet de l’Aude au ministre de l’Intérieur, 16 avril 1828 (AN, F7 6694, dossier Aude).
  • 67 AN, F7 6694, dossier Aude.

32La circulation du dossier au sein de l’administration locale apporte une première pierre à l’édifice décisionnel : tandis que le maire de Carcassonne s’en remet à la sanction du pouvoir supérieur tout en portant un avis favorable sur le projet65, le préfet de l’Aude pense que « l’association dont il s’agit mérite d’être autorisée, mais sous la condition expresse qu’aucune réunion générale ne pourra avoir lieu sans en prévenir l’autorité locale qui conserverait ainsi les moyens de surveiller l’objet des délibérations. »66 C’est mettre la focale sur l’article 7 des statuts qui prévoit : « les membres du concordat se réuniront une fois par an, chez le président, pour entendre son rapport sur la situation de la société et pour vérifier les comptes du trésorier ; dans l’intervalle d’une réunion à une autre, on apportera chez eux les propositions qu’on aura à leur faire et ils mettront au bas leur approbation ou leur refus motivé. »67

  • 68 Peut-être cette annotation est-elle le fait du chef de la division du Cabinet, Patry, qui n’a pas s (...)

33 L’élaboration de la décision ministérielle au sein de l’organigramme central révèle la prise en compte graduelle de cette information. Un premier projet de rapport au ministre, dont un projet de réponse au préfet (également daté de « mai 1828 » sans plus de précision) forme le décalque, propose l’autorisation de l’association, mais cette annotation, difficilement lisible, reçue en marge, conduit à son éviction : « La société ne poursuit pas un [but ?] de la nature de ceux qui auraient besoin d’une autorisation du gouvernement ; c’est une ass[ociatio]n d’intérêt privé un contrat entre plusieurs personnes qui [se nomment ?] ainsi, elle n’est pas anonyme sous ce rapport, le ministre n’aurait pas à s’en occuper. »68

  • 69 Brouillon d’une lettre du ministre de l’Intérieur au préfet de l’Aude, 26 mai 1828 (AN, F7 6694, do (...)

34 En effet, un nouveau projet de décision est préparé le 26 mai 1828 selon une orientation qui intègre le critère de la fréquence des réunions sourdement agité par le préfet : « Cette société ne paraît pas être de la nature de celles qui ne peuvent exister qu’en vertu d’une autorisation du gouvernement. Les membres qui la composent ne se réunissant pas tous les jours, ou à certains jours fixes, ne se trouvent pas dès lors dans le cas de l’application des dispositions de l’art[icle] 291 du Code pénal. Leur association est une affaire d’intérêt privé, un contrat entre plusieurs personnes qui se nomment et ne se constituent point par conséquent en société anonyme. »69

  • 70 Ibid.

35Un commentaire marginal, dont la conjugaison à la première personne du singulier semble indiquer qu’il est dû à la plume même du ministre de l’Intérieur, le vicomte de Martignac, reprend l’essentiel de ce second projet : « Je ne vois pas, dans le but que se propose cette société, de motifs pour elle de réclamer l’autorisation du gouvernement. L’association a pour objet ses intérêts privés qu’elle peut régler par un contrat ordinaire ; elle ne se réunit pas tous les jours ou à certains jours fixes, elle ne se constitue pas en société anonyme. Je n'ai donc pas à m’occuper sous ce rapport de la demande que ses fondateurs vous ont adressée. »70 Ce second projet de décision achève ainsi de fixer la doctrine du ministre de l’Intérieur dans un sens plutôt libéral, puisque l’annualité de la réunion générale ne suffit pas à considérer remplie la condition de périodicité des réunions associatives, condition qui, avec d’autres, fonde la compétence d’agrément du gouvernement.

  • 71 Pétition adressée au préfet de l’Indre, 6 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).
  • 72 Avis du maire de Levroux, 30 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).
  • 73 Lettre du préfet de l’Indre au ministre de l’Intérieur, 7 février 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre)
  • 74 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Indre, 17 mars 1828 (AN, F7 6696, do (...)
  • 75 Rapport, février 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).

36En revanche, l’article 291 du Code pénal ne permet pas d’ériger la fréquence de leurs réunions en contrainte à la charge des associations. Les réunions de la Société littéraire de Levroux étant « journalières et sans heures fixes »71, le maire de cette commune avait estimé que ses membres pouvaient obtenir l’autorisation qu’ils sollicitaient « à la charge toutefois qu’ils seront tenus de fixer les heures de leurs réunions »72. Le préfet de l’Indre a eu raison non seulement de souligner la quotidienneté des réunions associatives, puisqu’elle fonde effectivement la compétence gouvernementale, mais aussi de s’opposer au maire : « je pense même que ce serait une exigence sans objet, peu en harmonie, d’ailleurs, avec les dispositions de l’article 291 du Code pénal, qui régissent la matière. »73 La suite de la procédure a néanmoins escamoté cet aspect du dossier : le ministre n’en dit mot74, sans doute parce que le rapport de Patry reste silencieux sur ce point75, ce qui, de nouveau, éclaire le rôle décisif de ce rapport interne, véritable creuset d’information dans lequel la décision ministérielle s’enracine, qu’il s’agisse de mettre en exergue, ou à l’inverse, d’étouffer tel ou tel élément.

37L’analyse du critère des réunions associatives montre comment l’administration a opté pour une approche graduée et libérale. Les dossiers ministériels révèlent un processus décisionnel rigoureux mais soucieux de ménager un espace de liberté pour les associations. Cette pratique prudente illustre la capacité de l’administration à limiter son propre champ d’intervention.

II – La compression du champ pénal de l’agrément gouvernemental des associations

38En interprétant les articles 291 et 292 du Code pénal en vue de leur mise en œuvre, l’administration n’a pas toujours observé scrupuleusement leur lettre, ni même ce qui lui parvenait de leur esprit. Au contraire, elle a su conférer aux énoncés pénaux un sens et une portée qui, en comprimant le champ de sa propre compétence d’agrément, réduisaient d’autant celui de l’incrimination d’association illicite et élargissaient mécaniquement celui de la liberté d’association. Cette action libérale de l’administration, impulsée par son propre mouvement et que documentent quantité de papiers produits par son activité, s’est portée sur deux éléments du domaine infractionnel : les réunions associatives (A) et l’objet social (B).

A – Les réunions associatives

39Parce que les associations qu’il vise sont celles « dont le but sera de se réunir tous les jours ou à certains jours marqués », les réunions apparaissent comme le premier objet des associations illicites. Parmi elles, singulière entre toutes, la réunion de fondation de l’association a suscité les interrogations de l’administration. En effet, les membres d’une association en voie de formation dans la nécessité d’obtenir l’agrément du gouvernement peuvent-ils préalablement se réunir, notamment pour convenir de ses statuts et désigner les dirigeants par le truchement desquels l’association agira, à commencer en adressant sa pétition au gouvernement ?

  • 76 Statuts de l’association, articles 1er et 2 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

40Le dossier de demande en agrément de la Chambre des conférences de droit civil du Mans, une association composée des « clercs des notaires, des avocats et des avoués et des surnuméraires de l’enregistrement de la ville du Mans » et destinée à « discuter les questions auxquelles peut donner lieu l’interprétation des Codes civil, de procédure et de commerce, et des lois relatives au notariat et à l’enregistrement »76 présente le mérite de mettre en lumière cette question d’une portée considérable en matière de liberté, mais aussi l’inflexion portée à sa solution sous le règne de Louis XVIII : dans l’affirmative, l’association est fondée antérieurement à l’agrément gouvernemental et existe indépendamment de lui, illicitement le cas échéant ; dans la négative, c’est la décision gouvernementale qui fonde l’association, ce qui n’est pas sans poser de redoutables problèmes pratiques, puisqu’alors certains particuliers se trouvent assignés à la position paradoxale d’initier une entreprise collective qui ne peut s’avouer à elle-même.

41 Paradoxale, cette dernière position a cependant pu trouver ses partisans au sein de l’administration. Ainsi le conseiller de préfecture de la Sarthe, Espaulart, remplaçant le préfet en congé, s’appuie-t-il sur une instruction ministérielle du 22 octobre 1817, dont, ce faisant, il révèle à l’historien la teneur et, probablement, la lettre lorsqu’il use d’une graphie contrastante, ici reproduite en italique :

  • 77 Copie certifiée conforme de la lettre adressée par le conseiller de préfecture, Espaulart, au maire (...)

« Je ne puis quant à présent me permettre aucune réflexion ou observation sur les avantages ou les inconvénients de cet établissement, parce que les pétitionnaires n’ont pas suivi les formes prescrites pour arriver à son existence légale. À cet égard, je vous observerai d’abord que l’art[icle] 291 du Code pénal porte : Nulle association de plus de vingt personnes, dont le but sera de se réunir tous les jours ou à certains jours marqués pour s’occuper d’objets religieux, littéraires, politiques ou autres, ne pourra se former qu’avec l’agrément du gouvernement, et sous les conditions qu’il plaira à l’autorité publique d’imposer à la société. Comment se fait-il après une disposition aussi précise que les trois signataires de la pétition prennent les titres de président, de secrétaires et de sindic [sic] de la société. Comme ils ne se sont pas conférés eux-mêmes ces titres, ils leur ont été donnés dans une assemblée ou réunion des individus qui doivent composer la société, ou plutôt qui déjà la composent. Il y a donc eu une délibération prise, une organisation sociale arrêtée. Et dans cette supposition, dont la réalité ne peut être contestée, il y a eu infraction à l’art[icle] 291. Et dès lors, impossibilité d’une part, d’émettre aucune opinion sur l’établissement. D’après une instruction de son Excellence le ministre de l’Intérieur du 22 8re 1817, voici les formalités à remplir : “Les individus qui veulent former une société adresseront leur pétition au préfet. La pétition est signée de tous les sociétaires. La pétition n’est pas admise si elle n’est accompagnée de l’acte public constituant la société. Les statuts sont produits en même temps que l’acte constitutif et peuvent en faire partie. S’ils sont séparés et qu’ils ne soient réunis d’abord que sous seing privé, ils doivent être signés de tous les intéressés et contenir soumission de rédiger le tout en acte public lorsque le ministre de l’Intérieur le requerrera [sic]. Une copie simple des actes publics doit être remise en même tems [sic] pour rester déposée dans les bureaux du ministre”. Lorsque l’on se sera strictement conformé à ces dispositions, je ferai passer toutes les pièces à Son Excellence avec mon avis sur le projet d’établissement. »77

  • 78 Pétition des sociétaires fondateurs au ministre de l’Intérieur, 13 décembre 1820 (AN, F7 6698, doss (...)

42 La question est alors soumise au ministre de l’Intérieur par les pétitionnaires, qui opposent au conseiller de préfecture l’argumentaire suivant : d’abord, « la présentation des statuts de toute société deviendrait impossible s’il n’existait pas un rassemblement préalable pour les discuter » ; ensuite, « ce rassemblement, fait dans l’esprit de l’art[icle] 291 précité ne peut être contraire à la lettre de cet article, qui ne punit que les rassemblements périodiques » ; également, « la nomination à de certaines fonctions, dont l’exercice est d’ailleurs soumis à l’événement de l’autorisation, est nécessaire, ne fût-ce que pour constater l’adoption des statuts et pour la représentation des sociétaires dans l’accomplissement des formalités à remplir » ; enfin, « les dispositions de l’instruction précitée ne peuvent s’appliquer qu’à des associations de commerce ou toutes autres sujettes à des garanties d’intérêt »78.

  • 79 Apostilles du 20 novembre 1820 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

43Au fond, la question que ce litige pose est celle du sens à donner au verbe « se former » contenu à l’article 291 du Code pénal. S’entend-il de la fondation d’une association, et alors il fallait bien se résoudre à voir les associations de facto prohibées, faute pour leurs fondateurs de disposer du minimum de liberté en permettant l’initiation. S’entend-il d’une autorisation absorbant dans le cercle de la licéité les associations déjà fondées, et alors on voit mal comment les arguments des pétitionnaires, en particulier celui tiré du Code pénal, pouvaient être récusés. C’est en effet le sens même de l’article 291, que l’instruction du 22 octobre 1817 ainsi rapportée semble avoir méconnue : à savoir qu’une réunion associative ponctuelle ne satisfait pas à la condition de fréquence des réunions du délit d’association illicite. Un argument qui n’avait sans doute pas échappé au président du Tribunal civil du Mans, au procureur du roi près ce Tribunal, ainsi qu’aux membres des chambres des notaires et des avoués qui ont mentionné leurs avis favorables à la formation de cette association en marge de la pétition en agrément79, et que le ministre de l’Intérieur retient dans les motifs de sa décision.

  • 80 AN, F1bI 901*, no 615.
  • 81 « Il ne me paraît y avoir aucun inconvénient à permettre la formation de cette société » (Double de (...)

44 Ce dernier, le comte Siméon, et son directeur général de l’Administration départementale et de la Police, le baron Mounier80, tranchent silencieusement en faveur de la validité de la procédure de l’espèce, et, du même coup, abroge celle introduite par l’instruction de 1817 sous le ministère de Decazes81. La réunion fondatrice d’une association non préalablement autorisée par le gouvernement, tout en participant déjà de cette association, n’est donc pas constitutive du délit d’association illicite. La réunion est ainsi renvoyée au rang de modalité, parfois certes nécessaire, de l’association.

  • 82 Nous nous permettons de renvoyer à Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en dro (...)

45En ce sens, l’administration rejoint les auteurs du Code pénal, selon lesquels, en offrant une manifestation de l’activité associative, les réunions constituaient un moyen d’appréhender concrètement les associations, sans se confondre avec elles82. C’est pourquoi l’administration a pu produire une lecture conforme de l’article 291 du Code pénal en distinguant les membres réunis des membres associés, le plafond de vingt s’appliquant seulement à ces derniers. Ainsi en 1822, au sujet de loges maçonniques formées à Besançon et à Mirande, exemples développés infra.

  • 83 Double de la lettre du ministre de l’Intérieur au préfet de la Loire, 2 novembre 1829 (AN, F7 6696, (...)

46Cependant, à une occasion au moins, l’administration a privilégié l’interprétation inverse, selon laquelle une association dont les membres se réuniraient sans dépasser le nombre de vingt serait affranchie de l’agrément gouvernemental, le ministère de l’Intérieur répondant, le 2 novembre 1829, au préfet de la Loire : « Quant à la loge maçonnique que vous me signalez comme pouvant devenir un foyer d’intrigues contre le gouvernement, la plus grande vigilance est sans doute nécessaire ; mais aussi longtemps que les affiliés ne se réuniront qu’au nombre de moins de 20, et qu’ils ne donneront point de prise à des poursuites judiciaires, l’administration doit s’en tenir à leur égard à de simples précautions de surveillance. »83 C’était faire sauter, au prix d’une lecture très libérale du Code pénal, le verrou de 21 sociétaires, les associations pouvant dès lors être composées d’un nombre illimité de membres, tout en échappant à la nécessité d’une autorisation administrative dès lors que leurs membres ne se réunissaient pas à plus de vingt.

47 De cette strate d’observations, on retiendra le libéralisme manifesté par l’administration qui, en affranchissant les réunions fondatrices de la tutelle administrative, consacre une lecture restrictive de la notion de « formation » inscrite à l’article 291 du Code pénal, dissocie nettement l’existence de l’association de l’agrément gouvernemental et évite toute paralysie pratique de l’initiative associative. Elle marque ainsi une inflexion décisive vers une conception seulement régulatrice de l’intervention administrative.

B – L’objet social

  • 84 AN, F7 9784, dossier personnel.

48 Si le Code pénal désigne les réunions comme le premier objet des associations soumises à l’agrément gouvernemental, il n’en perd pas pour autant de vue que leur objectif est ailleurs. Un objectif qu’il tente d’embrasser le plus largement possible dans la formule : « pour s’occuper d’objets religieux, politiques, littéraires ou autres ». C’est qu’une des difficultés du contrôle administratif est de saisir la réalité de l’objet poursuivi. Bien que la condition posée par le Code pénal soit absolue, la pratique administrative en a extirpé une exception notable : les loges maçonniques affiliées au Grand-Orient de France. Cette exception a été forgée graduellement au cours de la décennie 1820, soit une décennie durant laquelle le dénommé Adolphe Ponsignon, dont les archives ont conservé la trace de l’action, est en poste au ministère de l’Intérieur au sein des entités (direction générale, direction, division, bureau) en charge de la Police administrative84. Peut-être a-t-il été un relais actif de cette construction doctrinale.

  • 85 AN, F7 6695, dossier Eure-et-Loir, fo 9.
  • 86 Lettre du préfet de Seine-Inférieure au ministre de l’Intérieur, 1er juillet 1822 (AN, F7 6701, dos (...)
  • 87 Double de lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Seine-Inférieure, 9 juillet 1822 (AN, F7  (...)

49 Les années 1820-1825 forment une période préparatoire durant laquelle, tout en bénéficiant d’une politique favorable, les loges maçonniques voient leur cadre normatif précisé. Ainsi le ministre de l’Intérieur, dont le double de lettre daté du 21 juillet 1820 a été paraphé par Ponsignon, au préfet d’Eure-et-Loir : « Je crois devoir vous faire observer à ce sujet que l’administration n’a pas, en général, de motifs pour s’opposer à l’établissement des loges maçonniques, et qu’elle ne doit leur refuser son autorisation que dans le cas où elle aurait, pour ces [portion illisible], ainsi des motifs positifs, puisés dans l’intérêt du bon ordre, et de la tranquillité publique. S’il en existait de semblables concernant la nouvelle loge de Dreux, vous auriez à me le faire savoir. »85 Quant au préfet de Seine-Inférieure, qui avance : « Je ne connais pas de dispositions de lois relatives aux loges de francs-maçons et je pense que les articles 291 et suivans [sic] du Code pénal, sur les associations, sont les seules qui puissent leur être applicables »86, le ministère répond, Ponsignon laissant de nouveau son autographe, que « ces associations sont assujetties, comme toutes les autres lorsqu’elles se composent de plus de vingt personnes, aux dispositions de l’art[icle] 291 du Code pénal. »87

  • 88 « Cette loge maçonnique ne serait composée, d’après cette liste, que de dix-huit individus ; mais M (...)
  • 89 Note interne du ministère de l’Intérieur, s.d. (AN, F7 6701, dossier Vaucluse).
  • 90 Note, mars 1825 (AN, F7 6701, dossier Vaucluse).

50Le dossier, instruit en 1825, d’une loge maçonnique formée à Avignon marque un basculement introduisant une réduction sensible du champ de l’infraction d’association illicite dans le cas particulier des loges maçonniques. En l’espèce, cette compression est d’autant plus remarquable qu’elle survient dans un contexte de fraude à la loi en raison de la découverte fortuite par l’administration de cette loge, dont les membres n’avaient pas entrepris de solliciter l’agrément du gouvernement : c’est en effet l’avis du maire d’Avignon88 ainsi que la surveillance de deux réfugiés espagnols (Leones et Benitez) qui ont révélé qu’ils avaient assisté sur invitation à un « banquet maçonique [sic] »89. Et les services du ministère d’insister dans une note interne : « c’est pour se soustraire à la loi que l’on cache le nombre exact » ; note en marge de laquelle s’annonce la décision ministérielle : « S’ils justifiaient de leur affiliation au Gr[and] Orient il les toléreroit [sic] en continuant de les surveiller. Sinon il prendroit [sic] les moyens de constater le délit prévu par l’art[icle] 291. »90

  • 91 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Vaucluse, 19 mars 1825 (AN, F7 6701 do (...)

51En effet et contre toute attente, le ministre de l’Intérieur dispense les loges maçonniques d’agrément gouvernemental quel que soit leur effectif social dès lors qu’elles sont affiliées au Grand-Orient de France : « Vous m’avez transmis avec votre lettre du 12 de ce mois la liste des 18 membres composant une loge maçonnique formée à Avignon sans l’autorisation du gouvernement et vous me mander que suivant l’opinion de M. le maire, cette société doit être plus nombreuse, et que la liste aura été ainsi restreinte pour éviter les dispositions de la loi. Si les sociétaires peuvent justifier de leur affiliation au Grand-Orient, vous tolérerez leurs réunions en continuant de les faire surveiller et de me rendre compte de cette surveillance. Sinon vous prendre les moyens de constater le délit prévu par l’article 291 du Code pénal. »91

  • 92 Ain, Aisne, Aude, Aveyron, Charente-Inférieure, Doubs, Eure-et-Loir, Finistère, Gard, Hérault, Lot- (...)

52Trois dossiers, instruits entre 1826 et 1830, attestent de la continuité de cette doctrine administrative, de son élaboration bureaucratique et de leur validation par le ministre de l’Intérieur lui-même au cours de la seconde moitié de la décennie. Peut-être, soit-dit en passant, cette continuité doctrinale est-elle à l’origine de l’organisation des archives de la Police générale, qui au sein de vingt-trois dossiers départementaux92, classent les « sociétés littéraires » et les « loges maçonniques » dans des dossiers séparés. Une organisation qui, en retour, attesterait matériellement de la durabilité d’un régime particulier.

  • 93 Lettre du préfet de Seine-Inférieure au ministre de l’Intérieur, 24 octobre 1826 (AN, F7 6701, doss (...)
  • 94 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Seine-Inférieure, 2 novembre 1826 (AN, (...)

53En 1826, à propos de la loge L’espérance couronnée formée à Dieppe, les services du ministère de l’Intérieur inscrivent en marge de la lettre du préfet de Seine-Inférieure : « les loges maçonniques sont tolérées quand elles sont affiliées au Gr[and] Orient. déc[ision] du M[inistr]e du 31 8 »93 ; avant que le ministre ne réponde : « Les loges maçonniques sont tolérées lorsqu’elles sont affiliées au Grand Orient de France ; et si les fondateurs de celle de Dieppe justifient de cette affiliation, l’autorité doit se borner à faire surveiller, avec soin mais avec précaution, ce qui se passera dans cette réunion et à rendre compte des résultats, s’ils sont de nature à mériter l’attention de l’autorité supérieure »94.

  • 95 Lettre du préfet du Var au ministre de l’Intérieur, 20 décembre 1826 (AN, F7 6701, dossier Var, sou (...)
  • 96 Ibid.
  • 97 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Var, 9 janvier 1827 (AN, F7 6701, doss (...)
  • 98 AN, F7 6698, dossier Sarthe.
  • 99 Pierre Chevallier, Histoire de la franc-maçonnerie française, t. II La maçonnerie : missionnaire du (...)

54Même processus environ un an plus tard, malgré les inquiétudes du préfet du Var, qui fait observer : « Cependant, Monseigneur, il me paraît difficile de croire que les vues qui animent au moins certains francs-maçons soient parfaitement pures […] mon opinion personnelle serait de les dissoudre »95. En marge, les bureaux du ministère de l’Intérieur tempèrent : « Qu’il s’assure si elles sont affiliées au Gr[and] Orient & dans l’affirmative qu’il se borne à les surveiller. Déc[ision] du M[inistr]e. 9 janv[ie]r »96. Et le ministre tranche : « Je vous invite à nous assurer si elles sont affiliées au Grand Orient, et, dans l’affirmative, à vous borner à les faire surveiller. »97 Ou encore, le 27 février 1830, le ministre de l’Intérieur au préfet de la Sarthe, qui permet ainsi la formation de la loge formée au Mans : « vous pouvez la tolérer après vous être assuré, d’ailleurs, de son affiliation au Grand Orient »98. Sans doute le contrôle opéré par le Grand-Orient de France, lequel, sous la Restauration, ne peut certes plus prétendre au rôle qu’il lui a été dévolu dans les rouages étatiques impériaux99, aura-t-il facilité la consécration de cette exception aux article 291 et 292 du Code pénal au profit des loges maçonniques.

  • 100 Lettre du maire de Cadillac au sous-préfet de Bordeaux, 2 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Girond (...)

55Exception faite des loges affiliées au Grand-Orient, la difficulté que nous soulignons plus haut de saisir la réalité du but poursuivi par les associations demeure, en revanche, entière. Voyons comment, en cette matière, la pratique administrative a pu opérer un glissement depuis régime préventif largement conçu dans la méfiance vers un régime répressif et déclaratif, empreint de confiance envers le phénomène associatif. Fondé en 1828, le Cercle littéraire de Cadillac se propose de « suivre la marche de la Chambre des députés dans les projets de lois qui lui seront présentés pendant le cours de la session prochaine et [de] raisonner en commun des grands intérêts qui lui seront soumis », ce qui suscite les craintes du maire de la ville : « Ces associations se multiplient et semblent vouloir établir entr’elles [sic] des relations, ainsi que le faisaient jadis les clubs. Je ne sais pas si sous ce rapport, le gouvernement ne les trouverait pas dangereuses. Je vous fais part de mes craintes à cet égard, ayant ouï dire que ces associations devaient avoir des visiteurs. »100

  • 101 Lettre du préfet de la Gironde au ministre de l’Intérieur, 16 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Gi (...)
  • 102 Ibid.
  • 103 Trésor historique de l’État en France. L’Administration classique, Paris, Fayard, Les savoirs, 1992 (...)

56Montant en généralité, le préfet de Gironde estime que le but de l’association est « de s’occuper d’objets politiques », et prolonge les craintes de l’édile pour émettre l’avis que l’agrément prévu par le Code pénal devait lui être refusé101. Il ajoute cependant : « à moins qu’on ne lui impose des conditions qui mettent l’autorité dans le cas de suivre ses opérations et ses relations et de s’opposer à tout ce qui s’écarterait du but avoué. »102 Cette considération finale, exprimée à l’acmé de la perception de la charge politique du dossier, ouvre néanmoins la voie à la doctrine du ministère qui est de faire primer les statuts et le but déclaré de l’association sur les spéculations qu’on pourrait en tirer. Comme a pu l’écrire Pierre Legendre, « l’autorité du préfet joue à double sens : d’une part, en effet, le préfet occupe la position de représentant de l’État ; mais d’autre part, sa situation même fait de lui un correcteur ; en d’autres termes, par le préfet la centralisation s’autocontrôle, ne dépasse pas certains seuils dans l’absolutisme administratif. »103

  • 104 AN, F7 6696, dossier Gironde.
  • 105 Janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).

57 La décision du ministère commence le chemin de son élaboration par une annotation (s.d.) en marge de cette dépêche préfectorale : « Indiquer par un rapport au m[inistr]e la marche suivie jusqu’à ce jour pour les autorisations d[emand]é[e]s par ces sortes de sociétés. celle-ci dans son règlement ne semblerait pas s’occuper de politique. Ces [ ?] être difficilement défendue. dire les craintes du maire et les propos du P[réfet]. »104 À la première et à la dernière des consignes de cette annotation, ledit rapport répond : « La marche suivie depuis plusieurs années est de tolérer ces sortes de sociétés, sans les autoriser formellement ; et de charger en même temps les préfets de les faire surveiller avec soin et de rendre compte des résultats de cette surveillance. On a l’honneur de proposer à son Excellence d’écrire dans le même sens au préfet de la Gironde. », et, au sujet des craintes du maire de Cadillac, ajoute : « sans cependant alléguer aucun fait d’après lesquels on puisse juger si elles sont fondées ». Surtout, dans la veine de la seconde observation de cette annotation, ce rapport au ministre tend à euphémiser la dimension politique de l’association : « Des habitants de Cadillac (Gironde) demandent l’autorisation de former un cercle pour la lecture des journaux. »105

  • 106 Pétition au maire de Cadillac, 20 février 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).
  • 107 Lettre du préfet de Gironde au ministre de l’Intérieur, 26 ou 27 février 1828 (AN, F7 6696, dossier (...)

58La dimension politique de l’association finit d’être gommée par les sociétaires eux-mêmes dans la demande d’autorisation de réunion adressée au maire de Cadillac, qui en fait un cercle de sociabilité : « le but est de resserrer les rapports entr’eux [sic] par une fréquentation journalière et dont l’aliment serait les jeux de société et la lecture des journaux »106. La décision du préfet apparaît alors comme une synthèse des éléments les plus libéraux des travaux préparatoires de la décision ministérielle, dont il n’a d’ailleurs pas nécessairement eu connaissance : « Comme cette société ne paraît pas avoir un but politique et que le nombre de ses membres ne dépasse pas vingt personnes, les articles 291 et suivants du Code pénal ne lui sont pas applicables. D’ailleurs les sociétaires se soumettent à l’action de la police locale »107.

59Le surgissement d’une référence à l’effectif social dans les motifs de la décision administrative brouille l’appréciation qu’on peut avoir de l’issue de cette procédure d’instruction puisqu’en définitive, il devient difficile de savoir si le Cercle littéraire de Cadillac a échappé à la nécessité d’une autorisation en raison de cet effectif inférieur à vingt-et-un ou bien en raison du caractère apolitique de son objet statutaire. Il reste cependant que plusieurs mécanismes bureaucratiques en chaîne – l’effet nivelant du rapport au ministre n’étant pas le moindre – convergent pour signaler un changement de paradigme, au bénéfice de la liberté d’association, dans le processus de construction de la décision administrative.

60Ces dossiers illustrent combien l’administration a su relativiser la portée du critère de l’objet social. L’exception consacrée au profit des loges maçonniques affiliées au Grand-Orient témoigne d’une capacité d’adaptation pragmatique des catégories pénales. Elle met en sourdine une logique de soupçon au profit d’une acceptation prudente des déclarations statutaires, annonçant ainsi une transformation profonde du régime juridique des associations.

III – La reconnaissance gouvernementale de la dimension contractuelle de l’association

  • 108 La première occurrence législative du mot « association » que nous ayons relevée se trouve dans la (...)
  • 109 Jean-Guillaume Locré, La législation civile, commerciale et criminelle de la France, ou Commentaire (...)

61Prolongeant des habitudes lexicales graduellement installées au cours de la période révolutionnaire108, l’article 291 du Code pénal incrimine l’association, mais il ne la définit pas. Les travaux préparatoires de ce Code (publiés en partie et seulement en 1832) ne permettent guère de préciser cette notion109. Durant les décennies qui suivent l’entrée en vigueur du Code pénal, précédée par celle du Code civil, il ne fait pas de doute que le contrat est perçu comme une liberté civile : concevoir l’association comme un contrat revient alors à y instiller une logique libérale.

  • 110 Nous nous permettons de renvoyer à Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en dro (...)
  • 111 JORF, 2 juillet 1901, p. 4025-4026.

62La jurisprudence (civile puis pénale) arrive progressivement à la définition de l’association comme contrat : d’abord, à partir de 1831, en soumettant certains litiges entre sociétaires au régime général des obligations contractuelles, puis en définissant l’association comme une « convention » (« contractée » par des « stipulations », C. Bordeaux, 21 mars 1840, Nestié et cons. c. Ferrand et cons.) et en la définissant comme un « contrat innommé » (C. Montpellier, 2 mars 1844, Domenche c. Darra)110. À l’autre bout de la chaîne, on trouve la loi du 1er juillet 1901, qui, pour asseoir le principe de la libre formation des associations (de droit commun), les définit expressément comme des contrats111.

63La pratique administrative n’a pas été réfractaire à ce mouvement conceptuel ; elle en participe dans trois directions. En premier lieu, en discernant, moyennant une analyse comparative avec des notions voisines de l’association, son fondement contractuel (A). En second lieu, en identifiant les statuts comme des documents probatoires d’un accord de volontés (B). En troisième lieu, en exprimant expressément que la notion juridique d’association recèle une dimension contractuelle (C).

A – Le fondement contractuel

64 Contrat, l’association l’est d’abord parce qu’à son principe, l’administration perçoit un accord de volontés. C’est ici la comparaison avec trois notions voisines de l’association qui a permis la mise en lumière graduelle de ce critère discriminant – nécessaire mais non suffisant – de l’association, soit que ce critère manque à la réunion (entendue comme un rassemblement éphémère qui suppose un partage de volontés, sans aller jusqu’à la permanence impulsée par l’accord de celles-ci) ainsi qu’à la corporation (entendue comme un groupement dépourvu d’assise contractuelle car institué par la puissance publique comme son prolongement), soit qu’il soit commun à l’association et à la société (définie par l’article 1832 du Code civil ; c’est alors le lucre qui assied la distinction).

  • 112 « […] depuis environ deux mois, il s’est formé à Milhau [sic] une réunion clandestine de misérables (...)
  • 113 « Vous me faites connaître par votre lettre du 14 de ce mois qu’il s’est formé à Milhau [sic] une a (...)
  • 114 AN, F7 6697, dossier Lot-et-Garonne.

65La distinction entre l’association et la réunion est attestée, d’une part, dans l’attention portée au vocabulaire. Alors que la demande d’agrément des francs-maçons de Millau, relayée par le préfet de l’Aveyron en 1822, ne recourt qu’au vocable « réunion »112, le ministère de l’Intérieur procède à une rectification lexicale. Dans la réponse adressée au préfet quelques jours plus tard, on devine que le personnel ministériel a d’abord repris le mot « réunion » contenu dans la dépêche préfectorale, avant de le biffer au profit du mot « association »113. On observe encore le même phénomène scriptural en mars 1828, à propos d’une société littéraire en formation à Marmande. La portée de cette rectification est alors moins spectaculaire, non seulement parce que le mot « réunion » est biffé au profit du syntagme « société littéraire » (selon la dénomination retenue par les sociétaires eux-mêmes, en harmonie avec le vocabulaire du Code pénal), mais aussi parce que le ministère aboutit à cette option lexicale à la suite de la formule « réunion sous le titre de Société littéraire » figurant dans le rapport du chef de la division du Cabinet, Patry, lequel apparaît alors comme une étape-clef du processus de qualification ministérielle114.

  • 115 « Le soin que mettent les membres de cette société de ne présenter que 19 personnes comme faisant p (...)
  • 116 « L’article 291 du Code pénal interdit toute association composée de plus de 20 personnes, qui n’es (...)

66Cette distinction se fait jour, d’autre part, dans la lecture, très serrée, livrée par l’administration, du texte du Code pénal, qui la suggère en identifiant la réunion tantôt comme un élément constitutif du délit d’association illicite (article 291), tantôt comme une modalité du fonctionnement ordinaire de l’association (article 294). Tout en étant voisins – elles peuvent même être parties liées –, association et réunion n’en demeurent pas moins des phénomènes distincts. Ouvert en août 1822, le dossier de la loge maçonnique La Sincérité à Besançon illustre bien le mûrissement de l’analyse juridique des agents de l’administration à mesure que la pétition en agrément circule au sein de l’appareil bureaucratique : tandis que le préfet du Doubs distingue association et réunion115, le ministère de l’Intérieur en dégage l’exacte portée juridique quant à la définition du délit d’association illicite116, après avoir identifié, quelques jours plus tôt, le fondement textuel de cette interprétation dans un commentaire porté en marge de la lettre du préfet : « L’art[icle] 291 dit en effet “ toute association de plus de 20 personnes ”. Ainsi il ne suffit pas que la réunion soit de moins de 20 si l’association excède ce nombre, et c’est ce qui doit être constaté ».

  • 117 Lettre du préfet du Gers au ministre de l’Intérieur, 24 octobre 1822 (AN, F7 6696, dossier Gers).
  • 118 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Gers, 3 novembre 1822 (AN, F7 6696, do (...)
  • 119 AN, F7 6694, dossier Ain, sous-dossier Loge maçonnique de Ferney.

67Le cas de la loge maçonnique de Mirande, instruit quelques mois plus tard, témoigne d’une gradation similaire. Informant le ministère de l’Intérieur que « le nombre indiqué des membres de cette société n’est que de 13 », le préfet du Gers suscite la note marginale suivante : « lui faire observer que pour l’art[icle] 291, il est question d’association et non de réunion de 20 personnes et que c’est d’après cela qu’il doit agir »117, développée ensuite dans le courrier du ministre : « Je vous ferai observer à cet égard que les sociétés de ce genre pourraient se composer d’un nombre très considérable d’individus et s’arranger cependant de manière à ne former jamais que des réunions au-dessous de vingt personnes. Or, ce n’est pas sur les réunions précisément que porte l’interdiction exprimée par l’article 291 du Code pénal. Cet article désigne formellement les associations. C’est une distinction qu’il est essentiel de ne pas perdre de vue et sans laquelle on s’exposerait à tolérer des réunions fractionnaires d’association très étendues qu’il convient d’interdire »118. Dans la perspective qui est la nôtre, ce paragraphe explicatif signale un autre intérêt de ce dossier, puisqu’y est forgé un standard de motivation, révélé par une seconde occurrence, en tout point semblable, en avril 1823119.

  • 120 Lettre du préfet des Bouches-du-Rhône au ministre de l’Intérieur, 11 mai 1827 (AN, F7 6694, dossier (...)
  • 121 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet des Bouches-du-Rhône, 18 mai 1827 (AN, F7(...)

68 De la demande de l’abbé Bondon, vicaire de la paroisse Sainte-Marthe à Tarascon, souhaitant « établir dans cette ville un cercle religieux, composé de jeunes gens, qui se réunissent chez lui les dimanches et jours de fêtes, durant l’intervalle des offices de la paroisse, pour leur faire passer ce tems [sic] à de l’amusement honnête et les préserver ainsi des mauvaises sociétés »120, on peut inférer l’hypothèse que, sur ces bases, l’administration a commencé, en 1827, à discerner que le fondement contractuel de l’association assignait ce rassemblement de mineurs, par définition dépourvus de la capacité contractuelle, à la catégorie de la réunion : « Il semble que ce serait donner au sens de l’art[icle] 291 du Code pénal une extension forcée que les regarder comme applicables à des réunions de la nature dont il s’agit, qui a pour objet de procurer à des jeunes gens, dans l’intervalle des offices, quelques heures d’une utile récréation. Si M. l’abbé avait l’intention d’établir un cercle religieux proprement dit, vous auriez alors à faire connaître formellement votre opinion sur le projet de société et sur les personnes dont il devrait se composer »121.

  • 122 Ainsi cette remarque du ministère de l’Intérieur à l’adresse du préfet du Finistère, à propos de la (...)

69 La distinction entre l’association et la corporation passe aussi par une attention au lexique122. Le dossier de la Chambre syndicale des syndics provisoires nommés dans les faillites par les tribunaux de commerce du département de la Seine, instruit entre 1842 et 1844, en prend la mesure tout en illustrant un schéma d’élaboration de la décision administrative, dont les sources traditionnelles du droit retiennent que cette décision est sans incidence sur l’ordre juridique positif (faute pour les pétitionnaires d’avoir survécu à une procédure d’instruction inhabituellement longue en pareil cas, l’arrêté ministériel est demeuré lettre morte), mais dont les petites sources du droit révèlent à la fois la richesse et la fécondité pour le discernement du fondement contractuel de l’association.

  • 123 Pétition de la Société des syndics de faillites au préfet de Police, 26 juillet 1842 (AN, F7 12237, (...)
  • 124 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 5 juillet 1843 (AN, F7 12237, dossier Seine, (...)
  • 125 « J’ai compris tout le prix qu’aurait cette approbation pour des agents d’affaires qui, privés aujo (...)
  • 126 Double Ministre de l’Intérieur à préfet de Police, 8 novembre 1843 (AN, F7 12237, dossier Seine, do (...)
  • 127 « pas de privilège, pas d’office, pas de transmission possible » ; il s’agit de « conférer entre eu (...)

70« Syndic », « devoirs » et « chambre disciplinaire » sont les termes qui projettent la pétition de la Société des syndics de faillite dans un registre professionnel123. Pour le préfet de Police, il s’agit « d’une nouvelle corporation prohibée par la loi des 2 et 17 mars 1791 toujours en vigueur », et, pour cette raison, il n’y a pas lieu « d’accueillir la demande des syndics dont il s’agit et de les faire jouir du bénéfice de l’article 291 du Code pénal et de la loi du 10 avril 1834 sur les associations »124. Saisi pour avis par son collègue de l’Intérieur, le ministre de l’Agriculture et du Commerce abonde dans le sens du préfet de Police en distinguant la corporation comme un groupement public et, partant, privilégié125. L’idée qui prévaut alors au sein du ministère de l’Intérieur est que le groupement pétitionnaire n’est pas susceptible d’être autorisé car il n’est pas une association mais une corporation prohibée par la loi d’Allarde126, ce qui provoque un recours gracieux des pétitionnaires, soutenus par le Tribunal de commerce de la Seine127.

  • 128 Pétition, 16 mars 1844 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 435).
  • 129 Le caractère décisif de la position du garde des Sceaux dans l’issue de cette procédure résulte de (...)
  • 130 Lettre du garde des Sceaux au ministre de l’Intérieur, 9 octobre 1844 (AN, F7 12237, dossier Seine, (...)

71En s’attachant à montrer que le groupement est bien une association et non une corporation (dont ils cherchent à éviter la prohibition), les requérants laissent entendre ce qui oppose ces deux notions : tandis qu’« une corporation est un privilège qui ne peut exister que par le fait d’une loi »128, une association, est-on tenté d’ajouter, est un groupement de droit commun fondé sur un contrat. À la demande du ministre de l’Intérieur129, cette « question de légalité » est tranchée par le garde des Sceaux. En rejetant la qualification de corporation, le ministre de la Justice rappelle le contrat à l’origine de l’association : « l’administration ne saurait sanctionner des arrangements ou conventions [nous soulignons] dont l’objet serait de créer une chambre syndicale d’agens [sic] d’affaires auprès des tribunaux de commerce »130.

72 La distinction entre l’association et la société procède d’une logique différente, puisqu’alors c’est le fait pour l’administration de rechercher un autre critère discriminant que le fondement contractuel qui révèle ce dernier comme dénominateur commun à ces deux notions. Révélation progressive s’il en est, puisqu’elle court sur un quart de siècle (de 1822 à 1847), renseignée par cinq dossiers d’instructions.

  • 131 Lettre du préfet de Vendée au ministre de l’Intérieur, 20 août 1822 (AN, F6701, dossier Vendée).
  • 132 À la suite de la lettre du préfet proposant la « suppression absolument nécessaire » de l’école, le (...)
  • 133 « L’école de notariat établie à Fontenay, elle n’a point été autorisée, et par cela seul elle pourr (...)
  • 134 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Vendée, 31 août 1822 (AN, F6701, dos (...)
  • 135 Lettre de la direction de l’Administration générale des haras et de l’agriculture au directeur de l (...)

73 Les deux premiers dossiers, respectivement datés de 1823 et 1826, sont marqués par la certitude qu’une association n’est pas une structure entrepreneuriale, sans que, d’ailleurs, le ministère aperçoive clairement ce qui les distingue. Aussi sont-ce « les principes qui y ont été professés, les sentimens [sic] anti-religieux et anti-monarchiques dont sont imbus les jeunes gens qui sortent de cette école & qui répandent ensuite dans les communes rurales où ils retournent les principes qu’ils y ont puisés »131, qui conduisent le ministère de l’Intérieur à ouvrir une réflexion sur l’école de notariat de Fontenay-le-Comte (pétitionnaire), pour trouver les moyens de la supprimer132. À la suite d’une note interne qui propose cette stratégie133, la solution ministérielle sera de sortir ladite école de la catégorie des associations : « Quant à l’école de notariat de Fontenay, elle ne peut pas être considérée comme un de ces association mentionnées dans l’art[icle] 291 du Code. C’est une véritable école, puisqu’elle paye une rétribution annuelle à l’Université et elle est ainsi placée sous sa surveillance spéciale »134. Une école privée, dont on ne voit pas ce qu’elle pourrait être en-dehors d’une société dès lors qu’elle est sujette et actrice de flux financiers, n’est en tout cas pas une association. Et les statuts d’association, comme pouvait l’être le cercle du commerce de Besançon, « ne sont pas susceptibles de recevoir le même genre d’approbation que ceux des sociétés anonymes & leur examen appartient particulièrement à la direction de la Police »135.

  • 136 Lettre du préfet de Seine-et-Marne au ministre de l’Intérieur, 11 septembre 1829 (AN, F6701, doss (...)

74Les trois autres dossiers mettent en évidence le critère départiteur du lucre selon une formulation propre à l’administration. En 1829, une limonadière, propriétaire d’un café à Melun, désire fonder un cercle de jeux et de lecture de journaux à l’étage de son immeuble, ce qui soulève les réticences du préfet à entrer en voie d’autorisation en vertu de l’article 291 du Code pénal : « Cette société ne paraît avoir été conçue qu’en vue d’une spéculation d’intérêt privé et pour accroître et étendre le commerce auquel se livre la Dame Feste. »136

  • 137 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 7 janvier 1846 (AN, F7 12237, dossier Seine, (...)
  • 138 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 18 juin 1847 (AN, F7 12237, dossier Seine, s (...)
  • 139 AN, F1bI902*, no 289.
  • 140 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 3 juillet 1847 (AN, F7 12237, (...)

75En 1846, le regard du préfet de Police est également braqué sur des considérations lucratives lorsqu’à propos du Cercle Lepelletier, il écrit au ministre de l’Intérieur : « j’ai fait prendre sur l’association dont il s’agit des informations dont il résulte que la constitution de ce cercle paraît être la chose commune des sociétaires et non une spéculation de gérant »137. Tandis que le patrimoine acquis par l’association devrait le rester en étant « la chose commune des sociétaires », celui d’une société aurait vocation à être distribué aux associés, animés par l’esprit de « spéculation ». La formule fait mouche ; elle est de nouveau mobilisée l’année suivante, cette fois pour motiver le rejet de demande d’agrément du cercle Duphot : « il est évident que ce cercle ne serait point la chose commune des membres qui en feraient partie. D’après le traité imprimé au verso de leurs statuts, le sieur Colin ne serait que par esprit de spéculation à la tête de la société qu’il projette. »138 Et le ministère de l’Intérieur, un certain Denugon étant toujours à la tête du deuxième bureau de la division de la Police générale139, reprend l’idée à son compte : « il me suffit de reconnaître le caractère de spéculation évident que cette affaire décèle pour considérer la demande du Sieur Colin comme nulle et non avenue »140.

76En distinguant l’association de la réunion, de la corporation et de la société, l’administration met progressivement au jour son fondement contractuel. Cette construction repose sur l’identification d’un accord de volontés durable, absent des rassemblements éphémères et des groupements institués par la puissance publique. Ce travail de différenciation conceptuelle s’accompagne d’une appréhension affinée des éléments probatoires de l’association, au premier rang desquels figurent les statuts.

B – La preuve statutaire

  • 141 Même si la fiabilité que l’administration accorde à cet instrument peut, par ailleurs, lui apparaît (...)
  • 142 « L’examen des statuts proposés aujourd’hui à l’approbation de l’autorité supérieure m’a convaincu (...)
  • 143 « […] la sagesse du règlement qu’elle a adopté et dont votre Excellence trouvera ci-inclus une copi (...)
  • 144 « […] d’après l’avis exprimé dans votre lettre du 2 de ce mois, je consens à tolérer l’existence de (...)
  • 145 « J’ai l’honneur de vous transmettre le projet de règlement qui me paraît contenir toutes les dispo (...)
  • 146 Double de la lettre d’agrément du ministère de l’Intérieur au préfet de la Drôme, 21 avril 1845 (AN (...)

77Contrat, l’association l’est aussi dès lors que l’action administrative en vient à être guidée par l’idée que les statuts associatifs expriment un accord de volontés dont ils forment aussi une preuve. Cette idée naît avec la conviction que les statuts disent des choses de l’association, qu’ils sont un document pertinent pour approcher son existence et ses formes, qu’ils sont un instrument utile à sa connaissance141. Ainsi le maire de Loches en 1824, dont la conviction que les statuts d’une société littéraire en recommandent la formation142. De même le préfet du Finistère en 1826143, dont l’avis favorable emporte celui du ministère de l’Intérieur au sujet de la chambre littéraire formée à Roscoff144. Ou encore le préfet de la Drôme en 1845145, avec le même effet sur la décision ministérielle au profit d’un cercle fondé à Valence146.

  • 147 « Je vous invite à faire rédiger par le fondateur un règlement sur le but de sa société, le mode de (...)

78Cette foi que l’administration place dans la pertinence des statuts associatifs s’enracine dans la pensée que ces statuts ne consistent pas dans une simple déclaration d’intention, mais bien plutôt dans un document technique, qui organise l’association en contraignant ses membres et rend compte de sa viabilité interne autant que de l’efficacité de sa structure pour assurer l’accomplissement authentique du but qu’elle s’assigne. Le dossier de la société littéraire formée à Guéret en 1828 l’illustre utilement : en invitant le préfet de la Creuse « à [lui] adresser le règlement qui devra régir cette association » (formule qui figure en surcharge dans le double de sa lettre), le ministère de l’Intérieur fait le choix de condenser le détail (objet de sa formulation initiale, rejeté, sous toute vraisemblance pour des raisons stylistiques plutôt que substantielles, au terme d’amples ratures) qu’il souhaite néanmoins trouver dans les statuts147.

  • 148 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet des Ardennes, 15 avril 1828 (AN, F7 6694, (...)
  • 149 AN, F7 12237, dossier Seine, dossier 524.

79D’où la nécessité pour l’administration d’obtenir un exemplaire des statuts associatifs et, corrélativement, celle d’en faire peser l’exigence sur les sociétaires dès la fondation de l’association. Ainsi le ministère de l’Intérieur au préfet des Ardennes en 1828, selon une formule en passe de s’installer dans les habitudes bureaucratiques : « Je vous invite à obtenir le projet de règlement qui doit régir cette société et à me l’adresser avec vos observations »148. Ou encore, à l’autre bout de l’éventail temporel couvert par le corpus étudié, comme le témoin d’une pratique qui ne faiblit pas au cours de la Restauration puis de la Monarchie de Juillet et qui a même gagné l’administration locale, la lettre adressée le 26 mai 1846 par le ministère de l’Intérieur au préfet de Police : « J’ai l’honneur de vous transmettre ci-joint le règlement manuscrit de la Société médicale du 7e arrondissement, récemment autorisée. Vous m’avez réclamé cette pièce par votre lettre du 20 de ce mois ; mais je vous serai obligé de m’en faire parvenir un exemplaire imprimé pour le service de mes bureaux »149.

  • 150 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Tarn, 13 juillet 1828 (AN, F7 6701, do (...)
  • 151 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Lot-et-Garonne, 21 septembre 1828 (AN, (...)

80Exigence également prolongée, à partir de 1828, par celle d’avoir connaissance de chaque remaniement statutaire, ce qui laisse entendre que l’agrément gouvernemental est délivré au profit d’une certaine version de statuts, laquelle est censée ordonner effectivement le fonctionnement de l’association, chaque modification, en ce qu’elle inaugure un avatar statutaire potentiellement reconfiguratif de l’association, appelant de nouveau le contrôle de l’administration. Introduite en juillet 1828 par l’idée que l’agrément gouvernemental était accordé au Salon du commerce de Labastide-Rouairoux à la condition que la réunion de ses membres « ne s’écartera point des dispositions du règlement qu’elle a adopté »150, cette exigence est fixée, au mois de septembre suivant, selon la formule rituelle, quasiment invariable et récurrente jusqu’à la fin de notre période d’étude, suivante : « à condition qu’il ne sera fait aucun changement aux dispositions du règlement que vous m’avez adressé, sans l’autorisation préalable de l’autorité supérieure »151.

81En érigeant les statuts au rang de support central de l’analyse administrative, la pratique gouvernementale reconnaît leur fonction probatoire essentielle. Les statuts apparaissent comme l’expression formalisée de l’accord de volontés qui fonde l’association. Cette attention portée à l’écrit contractuel prépare l’émergence d’une qualification explicite de l’association comme contrat.

C – La désignation du contrat associatif

82Comme un aboutissement des conceptions et pratiques que nous avons repérées, l’idée que les statuts associatifs attestent d’une rencontre de volontés est renforcée, plus tard, par celle que l’administration ne peut intervenir sur ces statuts que d’une manière mesurée. Pareille tempérance devient l’occasion de verbaliser que la force créatrice manifestée dans et par les statuts est celle d’un contrat auquel l’administration doit demeurer étrangère autant que possible. Deux exemples l’illustrent, au cours des années 1840.

  • 152 « Toutes les dispositions de ce règlement me paraissent susceptibles d’être approuvées, sauf celles (...)
  • 153 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet des Deux-Sèvres, 11 février 1842 (AN, F7  (...)
  • 154 « On ne peut déroger par des conventions particulières aux lois qui intéressent l’ordre public et l (...)
  • 155 « La cause est illicite quand elle est prohibée par la loi, quand elle est contraire aux bonnes mœu (...)

83 Le premier exemple est celui du Cercle littéraire d’Airvault au projet de statuts duquel le préfet des Deux-Sèvres souhaite imposer des modifications d’importance152. Le ministère de l’Intérieur s’y oppose au motif « qu’il faut se borner à les conseiller, sans insister autrement sur leur adoption en cas de réclamation, parce qu’au demeurant il s’agit de conventions particulières [nous soulignons] qui peuvent comporter tel mode d’admission plutôt que tel autre, pourvu qu’il n’ait rien de contraire aux lois ni à l’ordre public »153. En usant de la formule « conventions particulières », qui est d’abord celle qui figure à l’article 6 du Code civil154 et en retenant pour limite la contrariété « aux lois et à l’ordre public », qui est aussi celle de l’article 1133 du même Code155, le ministère de l’Intérieur exprime clairement que l’association est un contrat. On aura soin également de relever que si elle est sienne, cette expression du ministère a été provoquée par les propositions du préfet : un schéma de construction éclairé par les petites sources du droit que forme la correspondance administrative.

  • 156 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 2 mai 1846 (AN, F7 12237, doss (...)
  • 157 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 23 mai 1846 (AN, F7 12237, dos (...)
  • 158 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 15 mai 1846 (AN, F7 12237, dossier Seine, so (...)

84Le second exemple est celui du Cercle oriental, auquel, en 1846, le ministère de l’Intérieur refuse son agrément. Après avoir demandé au préfet de Police « d’instruire cette demande dans la forme accoutumée »156, ce qui laisse entendre qu’en cherchant à renseigner les critères qui, selon lui, caractérisent l’association, le préfet de Police met en œuvre une pratique éprouvée, le ministère de l’Intérieur s’adosse à la démonstration de ce dernier157, inscrite dans le sillage du dossier précédent et de celui du Cercle Lepelletier (cité supra), et que voici : « De cet examen, il est résulté pour moi la conviction que le cercle en question n’en comporte que le titre, et qu’il est tout à fait distinct des cercles qui existent avec l’agrément du Gouvernement. En effet les statuts qui l’organisent ne sont nullement l’œuvre ou la convention consentie ordinairement par les membres composant une association, aucun lien commun ne les unit par les statuts, aucune responsabilité enfin n’est offerte à l’autorité par les personnes qui les ont signés. Le cercle qu’il s’agit de créer n’est pas non plus la chose commune des sociétaires ou des abonnés […] »158.

85En qualifiant expressément l’association de contrat, l’administration participe d’une évolution majeure de la pensée juridique. Cette reconnaissance, d’abord implicite puis assumée, contribue ainsi à préparer le terrain conceptuel et normatif de la liberté d’association consacrée ultérieurement par le droit positif.

86En somme, l’étude des pratiques scripturales de l’administration du premier xixe siècle révèle un rôle décisif, quoique longtemps sous-estimé, dans la genèse de la liberté d’association. Par une interprétation restrictive du champ d’incrimination de l’association et une autolimitation de sa compétence d’agrément, l’administration a ouvert de larges espaces de licéité associative. En contribuant, enfin, à la construction d’une définition contractuelle de l’association, elle a fourni les fondements conceptuels nécessaires à sa reconnaissance juridique et constitutionnelle en 1848.

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Notes

1 « Nulle association de plus de vingt personnes, dont le but sera de se réunir tous les jours ou à certains jours marqués pour s’occuper d’objets religieux, littéraires, politiques ou autres, ne pourra se former qu’avec l’agrément du gouvernement, et sous les conditions qu’il plaira à l’autorité publique d’imposer à la société. Dans le nombre de personnes indiqué par le présent article, ne sont pas comprises celles domiciliées dans la maison où l’association se réunit. » (C. pén., art. 291) ; « Toute association de la nature ci-dessus exprimée qui se sera formée sans autorisation, ou qui, après l’avoir obtenue, aura enfreint les conditions à elle imposées, sera dissoute. Les chefs, directeurs ou administrateurs de l’association seront en outre punis d’une amende de seize francs à deux cents francs. » (C. pén., art. 292), Bulletin des lois, 4e série, t. XII, bull. no 277 bis.

2 Sur ces textes, nous nous permettons de renvoyer à Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en droit français. Apports de la législation et de la pratique judiciaires pénales, préf. Ch. Bruschi et J.-L. Halpérin, Paris, LGDJ-Lextenso, collection des thèses de l’Institut francophone pour la justice et la démocratie, 2020, p. 296-325, 377-455.

3 En guise d’aperçu, v. Paul Bouteiller (dir.), Histoire du ministère de l’Intérieur de 1790 à nos jours, préf. P. Bouteiller, Paris, La Documentation française, 1993.

4 Archives nationales, Police générale, Objets généraux des affaires politiques, F7 6678-6784, 1814-1838, Inventaire et table, par Jacqueline Chaumié, Paris, Imprimerie nationale, 1954 ; Sociétés, cercles et associations (1840-1852), F7 12236 et 12237, Inventaire-Index, par Annie Poinsot, Archives nationales, 2003.

5 AN, F7 3092, 3101, 3113,3115, 3116, 3117.

6 CE, 24 juillet 1844, Société d’encouragement pour la production, l’amélioration et l’emploi des soies de Lavaur et des arrondissements limitrophes c. ministre de l’Intérieur, rapp. Bouchené-Lefer, concl. Hély d’Oissel (S. 1844.2.600) ; dans le même sens, CE, 18 décembre 1848, Boisson et cons. c. ministre de l’Intérieur, rapp. Maigne, Cornudet, min. pub. (Recueil des arrêts du Conseil d’État, 2e série, t. XVIII, Paris, Alphonse Delhomme, 1848, p. 685-687, no 20.540).

7 Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en droit français…, op. cit., p. 814.

8 Sans parler de l’incomplétude du corpus d’archives les ayant alimentées, il convient de tempérer ces statistiques en observant qu’elles ignorent la part des associations dont les membres (les dirigeants souvent) ont renoncé à solliciter l’agrément du gouvernement (soit par méconnaissance des règles en la matière, soit et plus sûrement, parce que des raisons politiques leur ont laissé penser que l’agrément leur serait refusé) : ce sont les associations clandestines dont la proportion (tout comme le chiffre noir en criminologie) est absolument impossible à évaluer.

9 Lettre du député près du Grand-Orient de France de la loge des Trois souhaits au ministre de l’Intérieur, 20 septembre 1819 (AN, F7 6694, dossier Ain).

10 « Tout individu qui, sans la permission de l’autorité municipale, aura accordé ou consenti l’usage de sa maison ou de son appartement, en tout ou en partie, pour la réunion des membres d’une association même autorisée, ou pour l’exercice d’un culte, sera puni d’une amende de seize francs à deux cents francs. » (C. pén., art. 294).

11 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Ain, 23 septembre 1819 (AN, F6694, dossier Ain).

12 « Tableau des ff qui composent la L de saint Jean sous le titre distinctif des trois souhaits à l’O de Belley (Ain) à l’époque du 31e jour du 10e mois de l’an de L V L 5818 » (AN, F7 6694, dossier Ain).

13 Double de la lettre du 23 septembre 1819 déjà cité (AN, F6694, dossier Ain).

14 AN, F7 12236, dossier Finistère, sous-dossier 10 Chambre littéraire à Roscoff ; AN, F7 12236, dossier Finistère, sous-dossier 11 Chambre littéraire à Audierne ; AN, F7 12236, dossier Morbihan, sous-dossier 17 Chambre à Guéméné.

15 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Nord, 23 mai 1820 (AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13).

16 Lettre du préfet du Nord au ministre de l’Intérieur, 15 mai 1820 (AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13).

17 Lettre des sociétaires fondateurs au commissaire de police de Cambrai, 4 avril 1820 (AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13).

18 Note, 19 mai 1820 (AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13).

19 Déjà à cette date, Ponsignon officie au ministère de l’Intérieur (dans la 5e division à en croire l’en-tête de ce brouillon de lettre), avant d’être chef de Bureau en 1827.

20 AN, F7 6697, dossier Cambrai, sous-dossier 13. Le dossier de la Société des amis de l’industrie, formée à Brest en 1827, illustre le même schéma de construction bureaucratique, dans lequel une note interne du ministère occupe un rôle édifiant (AN, F7 6695, dossier Finistère). La décision du ministre de l’Intérieur signifiée au préfet du Finistère expose que « d’après l’article 13 du projet de règlement, le nombre des associés ne peut être de plus de 20, et, en conséquence, la société se trouve hors du cas d’application des dispositions de l’art[icle] 291 du Code pénal. Vous devez donc vous borner à la surveiller », et comprend cette incise : « si vous appreniez que la réunion fût de plus de 20 personnes, vous auriez à l’interdire immédiatement » (20 juin 1827, fo 24). Cette décision du ministre a reçu l’éclairage, en amont, d’une note interne, qui souligne in fine : « On croit devoir faire remarquer que l’art[icle] 13 du règlement limite le nombre des associés à vingt, et qu’ainsi cette société ne serait pas dans le cas de l’application de l’art[icle] 291 du Code pénal » (12 juin 1827, fo 25), note à laquelle un décisionnaire du ministère s’est attaché, qui a inscrit en marge : « rép[ondre] en conséq[uence] au préfet. Si aux termes du règlem[ent] la société se trouve par le nombre de ses membres hors de l’art[icle] 291 [du] C[ode] P[énal]. Il n’y a autre chose à faire que de la surveiller. »

21 Dans cette lettre, le secrétaire général de la préfecture du Rhône s’interroge mal à propos : « dès que j’ai su qu’ils s’étaient assemblés quoiqu’en nombre inférieur à 20 individus, je leur ai fait déclarer qu’ils eussent à suspendre cette réunion jusqu’à la décision de Votre Excellence qui jugera si les circonstances permettent de l’autoriser » (2 mars 1825, AN, F7 6698, dossier Rhône).

22 Lettre du préfet du Pas-de-Calais au ministre de l’Intérieur, 19 juillet 1826 (AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais).

23 Double de la lettre du directeur de la Police au préfet du Pas-de-Calais, 23 août 1826 (AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais).

24 L’article 2 prévoyait que « sont membres de l’association toutes les personnes qui souscriront annuellement pour une somme de cinq francs au moins » et l’article 3 que « la société est dirigée par un comité de douze personnes dont six Français et six Anglais » (AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais).

25 « Sont membres de ce comité, les personnes ci-après fondatrices de la société, agréées par Monsieur le maire […] » (AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais).

26 « Elle a pour objet : 1o de prévenir les accidents dont les baigneurs sont trop souvent victimes ; 2o de porter une assistance prompte et efficace à toute personne qu’on aperçoit dans le danger d’être noyée ; 3o de procurer aux personnes retirées de l’eau et chez lesquelles le principe de vie n’est pas encore éteint, tous les secours propres à les rappeler à l’existence », article 1er du règlement (AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais).

27 « Pour réaliser cet utile projet et lui donner une exécution stable, on a conçu l’idée d’une association de bienfaisance qui en ferait les frais avec les fonds provenant d’une souscription publique et annuelle », Lettre des sociétaires fondateurs au ministre de l’Intérieur, 20 juin 1826 (AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais).

28 AN, F7 6698, dossier Pas-de-Calais.

29 L’archiviste de la Police Jacques Peuchet a écrit que « Franchet fut nommé directeur général de la police, avec une autorité souveraine, indépendante du ministère de l’Intérieur » (Mémoires tirés des archives de la Police, t. V, Paris, A. Levavasseur, 1838, p. 298).

30 Ordonnance royale no 7679 qui nomme le vicomte de Martignac ministre secrétaire d’État au département de l’Intérieur (Bulletin des lois, 8e série, t. VIII, bull. no 205, p. 1).

31 Roland Drago, Jean Imbert, Jean Tulard, François Monnier (dir.), Dictionnaire biographique des membres du Conseil d’État, 1799-2002, Paris, Fayard, 2004, p. 103.

32 AN, F7 6698, dossier Sarthe.

33 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Sarthe, 10 janvier 1828 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

34 Lettre du préfet de la Sarthe au ministre de l’Intérieur, 8 février 1828 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

35 Rapport interne, février 1828 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

36 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Sarthe, 17 mars 1828 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

37 De ces dossiers, on rapprochera le dossier – incomplet – de la Société géologique de France, instruit à la toute fin de la Restauration, soit à un moment où, certes, la doctrine Martignac-Patry a fait long feu, mais qui pourrait éclairer les abus que nous signalons et qui ne s’harmonisent pas avec ce que nous observons par ailleurs de cette époque (cf. infra nos développements sur la Société de secours mutuel des officiers en retraite de Carcassonne). Le problème qui agiterait le ministère de l’Intérieur ne serait pas tant la perspective d’un dépassement du plafond de 20 personnes, que l’ignorance de l’identité et du profil politique de ces sociétaires qui viendront ensuite. Les développements que le préfet de Police consacre à ce propos pourraient très bien être indicatifs d’inquiétudes partagées par le ministère : « D’après ses statuts, le nombre des membres de cette société doit être illimité ; de sorte que si le gouvernement permet l’organisation de cette réunion de savants, telle que le prescrit son règlement, il ne connaîtra que les membres qui composeront les bureaux et les conseils tandis que les noms des personnes qui se feront admettre par souscription resteront tout à fait ignorés. Peut-être serait-il prudent que le gouvernement n’autorisât la constitution de semblables sociétés qu’après avoir reçu communication de tous les noms des sociétaires dont le nombre serait limité. Mais d’un autre côté, il serait possible que cette restriction devînt un obstacle au but et à la prospérité financière de ces sortes d’institutions. Votre Excellence jugera au surplus du mérite de cette observation. » (Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 8 juillet 1830, AN, F7 6700, dossier Seine).

38 AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 39.

39 Lettre du préfet du Finistère au ministre de l’Intérieur, 8 mars 1828 (AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 38).

40 Rapport, mars 1828 (AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 37).

41 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur, paraphé par Ponsignon, au préfet du Finistère, 17 mars 1828, (AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 36).

42 AN, F7 6694, dossier Ardennes.

43 La mise en œuvre de cette doctrine légaliste aura pu tirer profit de la présence continue de Ponsignon dans l’organigramme du ministère durant toute la décennie 1820.

44 Ordonnance no 11843 qui nomme le comte de La Bourdonnaye, membre de la Chambre des députés, ministre secrétaire d’État au département de l’Intérieur en remplacement de Martignac (Bulletin des lois, 8e série, t. VIII, bull. no 310, p. 258).

45 Ordonnance royale no 11909 portant que la direction des sciences, lettres, beaux-arts, librairie, journaux et théâtres, au ministère de l’Intérieur, est réunie à la division du Cabinet, et qui nomme M. Rives, conseiller d’État en service extraordinaire, directeur du Personnel et du Cabinet, au même ministère (Bulletin des lois, 8e série, t. XI, bull. no 313, p. 324).

46 Lettre du préfet de la Meurthe au ministre de l’Intérieur, 26 juillet 1824 (AN, F7 6697, dossier Meurthe, fo 15).

47 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Meurthe, 17 août 1824 (AN, F7 6697, dossier Meurthe, fo 11).

48 Lettre du préfet de la Loire au ministre de l’Intérieur, 9 septembre 1829 (AN, F7 6696, dossier Loire, fo 58 ro).

49 Extrait du rapport de situation du préfet de la Loire, 27 octobre 1829 (AN, F7 6696, dossier Loire, fo 56).

50 Lettre du 9 septembre 1829 déjà citée (AN, F7 6696, dossier Loire, fo 58 vo).

51 Lettre du préfet de la Loire au directeur général de la Police, 27 septembre 1824 (AN, F7 6696, dossier Loire, fo 50).

52 « Je ne puis qu’approuver les instructions que vous avez données à M. le sous-préfet ; et si la réunion s’élève à plus de vingt personnes, vous ne devez pas hésiter à lui faire l’application de l’article 292 du Code pénal ». (Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Loire, 2 octobre 1824, AN, F7 6696, dossier Loire, fo 49 ro).

53 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 6 juillet 1829 (AN, F7 6699, dossier Seine).

54 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 22 juin 1829 (AN, F7 6699, dossier Seine).

55 Lettre du préfet du Maine-et-Loire au ministre de l’Intérieur, 15 mai 1819 (AN, F7 6697, dossier Maine-et-Loire).

56 Double de la lettre ministère de l’Intérieur au préfet du Maine-et-Loire, 27 mai 1819 (AN, F7 6697, dossier Maine-et-Loire).

57 Lettre du préfet de Charente-Inférieure au ministre de l’Intérieur, 22 juillet 1824 (AN, F7 6695, dossier Charente-Inférieure).

58 AN, F7 6695, dossier Charente-Inférieure.

59 Lettre du 22 juillet 1824 déjà citée (AN, F7 6695, dossier Charente-Inférieure).

60 Double de la lettre du directeur de la Police au préfet de Charente-Inférieure, 27 juillet 1824 (AN, F7 6695, dossier Charente-Inférieure).

61 Lettre du préfet de l’Hérault au ministre de l’Intérieur, 20 décembre 1816 (AN, F7 6696 dossier Hérault, fo 22).

62 Rapport au ministre, 31 décembre 1816 (AN, F7 6696, dossier Hérault, fo 21).

63 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Hérault, 15 janvier 1817 (AN, F7 6696 dossier Hérault, fo 20).

64 « Art. 1er – Il sera formé une masse commune au moyen d’un versement fait par trimestre par chacun des membres de la société à raison de ½ pour cent sur leur solde de retraite ; Art. 2 – La masse commune servira à payer un médecin opérant (qui sera chargé de soigner pendant leurs maladies les signataires du présent concordat), à fournir aux sociétaires les médicaments et à pourvoir après leurs décès aux frais de leurs funérailles. On ne pourra donner d’autre destination aux fonds de la masse commune sans le consentement unanime de tous les membres de la société. » (AN, F7 6694, dossier Aude).

65 Avis inscrit en marge du Concordat, 19 mars 1828 (AN, F7 6694, dossier Aude).

66 Lettre du préfet de l’Aude au ministre de l’Intérieur, 16 avril 1828 (AN, F7 6694, dossier Aude).

67 AN, F7 6694, dossier Aude.

68 Peut-être cette annotation est-elle le fait du chef de la division du Cabinet, Patry, qui n’a pas signé le projet de rapport (AN, F7 6694, dossier Aude).

69 Brouillon d’une lettre du ministre de l’Intérieur au préfet de l’Aude, 26 mai 1828 (AN, F7 6694, dossier Aude).

70 Ibid.

71 Pétition adressée au préfet de l’Indre, 6 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).

72 Avis du maire de Levroux, 30 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).

73 Lettre du préfet de l’Indre au ministre de l’Intérieur, 7 février 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).

74 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Indre, 17 mars 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).

75 Rapport, février 1828 (AN, F7 6696, dossier Indre).

76 Statuts de l’association, articles 1er et 2 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

77 Copie certifiée conforme de la lettre adressée par le conseiller de préfecture, Espaulart, au maire du Mans, Bouteiller de Châteaufort, 2 décembre 1820 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

78 Pétition des sociétaires fondateurs au ministre de l’Intérieur, 13 décembre 1820 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

79 Apostilles du 20 novembre 1820 (AN, F7 6698, dossier Sarthe).

80 AN, F1bI 901*, no 615.

81 « Il ne me paraît y avoir aucun inconvénient à permettre la formation de cette société » (Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Sarthe, 29 décembre 1820, AN, F7 6698, dossier Sarthe).

82 Nous nous permettons de renvoyer à Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en droit français…, op. cit., p. 183-189, 194-204, 389-393.

83 Double de la lettre du ministre de l’Intérieur au préfet de la Loire, 2 novembre 1829 (AN, F7 6696, dossier Loire, sous-dossier Loge maçonnique à Montbrison).

84 AN, F7 9784, dossier personnel.

85 AN, F7 6695, dossier Eure-et-Loir, fo 9.

86 Lettre du préfet de Seine-Inférieure au ministre de l’Intérieur, 1er juillet 1822 (AN, F7 6701, dossier Seine-Inférieure).

87 Double de lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Seine-Inférieure, 9 juillet 1822 (AN, F7 6701, dossier Seine-Inférieure).

88 « Cette loge maçonnique ne serait composée, d’après cette liste, que de dix-huit individus ; mais M. le maire d’Avignon pense qu’ils sont plus nombreux et que c’est afin de se soustraire à la loi qu’ils n’y font figurer que dix-huit sociétaires. » (Lettre du préfet du Vaucluse au directeur de la Police générale, 12 mars 1825, AN, F7 6701 dossier Vaucluse).

89 Note interne du ministère de l’Intérieur, s.d. (AN, F7 6701, dossier Vaucluse).

90 Note, mars 1825 (AN, F7 6701, dossier Vaucluse).

91 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Vaucluse, 19 mars 1825 (AN, F7 6701 dossier Vaucluse).

92 Ain, Aisne, Aude, Aveyron, Charente-Inférieure, Doubs, Eure-et-Loir, Finistère, Gard, Hérault, Lot-et-Garonne, Maine-et-Loire, Meurthe, Meuse, Nièvre, Oise, Orne, Pyrénées-Orientales, Bas-Rhin, Rhône, Saône-et-Loire, Seine-Inférieure, Vaucluse. On peut également le supposer pour les six départements suivants : Basses-Alpes, Ardèche, Bouches-du-Rhône, Charente, Haute-Garonne, Morbihan. Dans ces cas-là, la chemise du sous-dossier « Loges maçonniques » n’aura pas été conservée, bien que des dossiers de demande d’agrément de loges le soient dans les dossiers des Bouches-du-Rhône et de la Haute-Garonne. De même qu’à l’inverse, les dossiers de la Meuse, de l’Oise et de la Seine-Inférieure conservent des dossiers de demande d’agrément de sociétés littéraires sans la chemise destinée à la regrouper sous cet intitulé.

93 Lettre du préfet de Seine-Inférieure au ministre de l’Intérieur, 24 octobre 1826 (AN, F7 6701, dossier Seine-Inférieure).

94 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Seine-Inférieure, 2 novembre 1826 (AN, F7 6701, dossier Seine-Inférieure).

95 Lettre du préfet du Var au ministre de l’Intérieur, 20 décembre 1826 (AN, F7 6701, dossier Var, sous-dossier Loge maçonnique à Draguignan).

96 Ibid.

97 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Var, 9 janvier 1827 (AN, F7 6701, dossier Var, sous-dossier Loge maçonnique à Draguignan).

98 AN, F7 6698, dossier Sarthe.

99 Pierre Chevallier, Histoire de la franc-maçonnerie française, t. II La maçonnerie : missionnaire du libéralisme (1800-1877), Paris, Fayard, coll. Les grandes études historiques, 1993.

100 Lettre du maire de Cadillac au sous-préfet de Bordeaux, 2 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).

101 Lettre du préfet de la Gironde au ministre de l’Intérieur, 16 janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).

102 Ibid.

103 Trésor historique de l’État en France. L’Administration classique, Paris, Fayard, Les savoirs, 1992, p. 142.

104 AN, F7 6696, dossier Gironde.

105 Janvier 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).

106 Pétition au maire de Cadillac, 20 février 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).

107 Lettre du préfet de Gironde au ministre de l’Intérieur, 26 ou 27 février 1828 (AN, F7 6696, dossier Gironde).

108 La première occurrence législative du mot « association » que nous ayons relevée se trouve dans la loi des 19-22 juillet 1791 relative à l’organisation d’une police municipale et correctionnelle (Jean-Baptiste Duvergier, Collection complète des lois, décrets, ordonnances, réglemens et avis du Conseil d’État, t. III, Paris, A. Guyot et Scribe, 1824, p. 114 et suiv.). Les articles 360 et 364 de la Constitution de l’an III, bien connus, sont un autre exemple symptomatique.

109 Jean-Guillaume Locré, La législation civile, commerciale et criminelle de la France, ou Commentaire et complément des Codes français, t. XXX, Paris, Treuttel et Würtz, 1832, passim.

110 Nous nous permettons de renvoyer à Guillaume Boudou, L’émergence de la liberté d’association en droit français…, op. cit., p. 665-678.

111 JORF, 2 juillet 1901, p. 4025-4026.

112 « […] depuis environ deux mois, il s’est formé à Milhau [sic] une réunion clandestine de misérables ouvriers qui sous le titre prétendu de francs-maçons s’assemblent la nuit dans la maison du n[omm]é Puech du Dauphiné. » (Lettre du préfet de l’Aveyron au ministre de l’Intérieur, 14 juillet 1822, AN, F7 6694, dossier Aveyron).

113 « Vous me faites connaître par votre lettre du 14 de ce mois qu’il s’est formé à Milhau [sic] une association clandestine de misérables ouvriers qui sous le nom de francs-maçons se réunissent la nuit dans la maison du nommé Puech dit Dauphiné. » (Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de l’Aveyron, 25 juillet 1822, AN, F7 6694, dossier Aveyron).

114 AN, F7 6697, dossier Lot-et-Garonne.

115 « Le soin que mettent les membres de cette société de ne présenter que 19 personnes comme faisant partie de l’association, celui qu’ils paraissent avoir aussi de n’être pas plus de vingt dans leurs réunions indique qu’ils cherchent à éluder l’esprit de la loi en se retranchant derrière la lettre ; ils exposent en effet dans des observations qu’ils ont remises au commissaire de Police, que ne s’étant pas réunis au nombre de plus de 20 personnes, ils ne croyent pas avoir contrevenu à l’article 291 du Code pénal. » (Lettre du préfet du Doubs au ministre de l’Intérieur, 9 août 1822, AN, F7 6695, dossier Doubs).

116 « L’article 291 du Code pénal interdit toute association composée de plus de 20 personnes, qui n’est pas autorisée. D’après ce texte, c’est le nombre des associés et non celui des personnes formant les réunions qui détermine la prohibition ; ainsi une société de 100 personnes qui ne se réunirait jamais qu’au nombre de 19 serait évidemment dans le cas prévu. » (Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Doubs, 14 août 1822, AN, F7 6695, dossier Doubs).

117 Lettre du préfet du Gers au ministre de l’Intérieur, 24 octobre 1822 (AN, F7 6696, dossier Gers).

118 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Gers, 3 novembre 1822 (AN, F7 6696, dossier Gers).

119 AN, F7 6694, dossier Ain, sous-dossier Loge maçonnique de Ferney.

120 Lettre du préfet des Bouches-du-Rhône au ministre de l’Intérieur, 11 mai 1827 (AN, F7 6694, dossier Bouches-du-Rhône, fo 58).

121 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet des Bouches-du-Rhône, 18 mai 1827 (AN, F7 6694, dossier Bouches-du-Rhône, fo 55).

122 Ainsi cette remarque du ministère de l’Intérieur à l’adresse du préfet du Finistère, à propos de la Société des régates de Brest : « je ferai seulement remarquer, au 3e de l’article 5, l’emploi du mot de corporations qui serait plus convenablement remplacé par celui de sociétés » (Double de la lettre du 29 juin 1847, AN, F7 12236, dossier Finistère, sous-dossier 29).

123 Pétition de la Société des syndics de faillites au préfet de Police, 26 juillet 1842 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 435).

124 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 5 juillet 1843 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 435).

125 « J’ai compris tout le prix qu’aurait cette approbation pour des agents d’affaires qui, privés aujourd’hui de tout caractère public, se trouveraient assimilés à d’autres compagnies privilégiées et se créeraient des offices d’une certaine valeur ; mais je ne vois pas que l’intérêt public dont, dont on doit avant tout se préoccuper, ait autant à gagner à cette innovation. Je pense au contraire, partageant en cela l’avis de M. le préfet de Police, que la chambre projetée présenterait tous les inconvénients que le législateur a voulu prévenir en interdisant par la loi du 2-17 mars 1791 aux citoyens de même profession, de se réunir en corporation, de se nommer des syndics et de délibérer sur leurs prétendus intérêts communs. » (Lettre du ministre de l’Agriculture et du Commerce au ministre de l’Intérieur, 3 novembre 1843, AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 435).

126 Double Ministre de l’Intérieur à préfet de Police, 8 novembre 1843 (AN, F7 12237, dossier Seine, dossier 435).

127 « pas de privilège, pas d’office, pas de transmission possible » ; il s’agit de « conférer entre eux des questions qui les intéressent, pour aplanir par l’adoption de mesures générales, les difficultés que présente l’exercice de leur mandat, enfin pour exercer les uns sur les autres une surveillance d’autant plus utile que depuis longtemps elle est désirée par le commerce » (Recours gracieux au ministre de l’Intérieur et note, 15 décembre 1843, AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 435).

128 Pétition, 16 mars 1844 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 435).

129 Le caractère décisif de la position du garde des Sceaux dans l’issue de cette procédure résulte de la décision du ministre de l’Intérieur, palpable dans la mention « La justice a-t-elle répondu », inscrite par ses services en marge de la pétition du 16 mars 1844 (AN, F7 12237, dossier Seine, dossier 435).

130 Lettre du garde des Sceaux au ministre de l’Intérieur, 9 octobre 1844 (AN, F7 12237, dossier Seine, dossier 435).

131 Lettre du préfet de Vendée au ministre de l’Intérieur, 20 août 1822 (AN, F6701, dossier Vendée).

132 À la suite de la lettre du préfet proposant la « suppression absolument nécessaire » de l’école, le ministère de l’Intérieur annote : « rapport sur l’objet de cette proposition et les moyens d’y faire droit », ibid.

133 « L’école de notariat établie à Fontenay, elle n’a point été autorisée, et par cela seul elle pourrait être fermée, si on la considérait comme une de ces associations qui sont mentionnées dans l’art[icle] 291 du Code. Mais c’est une véritable école, puisqu’elle paye une rétribution à l’Université et qu’elle est sous sa surveillance immédiate. On pense donc que le meilleur parti à prendre est d’appeler sur cet établissement l’attention du Grand-Maître » (note interne, s.d., AN, F6701, dossier Vendée).

134 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Vendée, 31 août 1822 (AN, F6701, dossier Vendée).

135 Lettre de la direction de l’Administration générale des haras et de l’agriculture au directeur de la Police générale, Franchet d’Esperey, 8 décembre 1826 (AN, F7 6695, dossier Doubs).

136 Lettre du préfet de Seine-et-Marne au ministre de l’Intérieur, 11 septembre 1829 (AN, F6701, dossier Seine-et-Marne).

137 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 7 janvier 1846 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 516).

138 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 18 juin 1847 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 531).

139 AN, F1bI902*, no 289.

140 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 3 juillet 1847 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 531).

141 Même si la fiabilité que l’administration accorde à cet instrument peut, par ailleurs, lui apparaître limitée, comme le montre le dossier relatif au cercle littéraire d’Ussel (AN, F7 6695, dossier Corrèze). La lettre du préfet de la Corrèze appuyant la demande d’agrément des pétitionnaires, accompagnée du règlement de l’association (de 46 articles), est ainsi jugée insuffisante par le ministère de l’Intérieur : « Vous m’avez transmis le règlement adopté pour un cercle littéraire qu’on demande l’autorisation de former dans la ville d’Ussel. Ces renseignements sont trop incomplets pour qu’il me soit possible de prononcer à cet égard. Je vous invite à me faire connaître votre opinion sur le but et la composition de cette réunion & sur les inconvéniens [sic] qu’il pourrait y avoir à lui donner l’autorisation qu’elle sollicite. » Un commentaire au crayon, porté en marge de la lettre du préfet, dit encore mieux le fond de la pensée à l’œuvre au sein du ministère : « Cet envoi du règlement ne suffit pas. Qu’il donne son avis sur le but et la composition de cette réunion et sur les inconvéniens [sic] qu’il y avoir à l’autoriser ».

142 « L’examen des statuts proposés aujourd’hui à l’approbation de l’autorité supérieure m’a convaincu qu’ils renfermaient les dispositions de prudence que peut réclamer l’ordre public, enfin la plupart des signataires présentent des garanties morales qui ne m’ont pas permis d’hésiter à recommander ce projet d’association à la bienveillance du Gouvernement. Je puis ajouter que si l’autorisation sollicitées est accueillie avec faveur je me propose d’inscrire mon nom sur la liste des membres de cette réunion. » (Lettre du maire de Loches au sous-préfet du 2e arrondissement d’Indre-et-Loire, 18 juin 1824, AN, F7 6696, dossier Indre-et-Loire, fo 6).

143 « […] la sagesse du règlement qu’elle a adopté et dont votre Excellence trouvera ci-inclus une copie, me sont garant que cette réunion n’aura aucun but qui doive fixer l’attention de votre Excellence. En conséquence, je la prie de vouloir bien autoriser à Roscoff l’établissement de la chambre littéraire dont il s’agit. » (Lettre du préfet du Finistère au ministre de l’Intérieur, 2 septembre 1826, AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 62).

144 « […] d’après l’avis exprimé dans votre lettre du 2 de ce mois, je consens à tolérer l’existence de la société littéraire qui depuis se forme à Roscoff » (Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Finistère, 20 septembre 1826, AN, F7 6695, dossier Finistère, fo 61).

145 « J’ai l’honneur de vous transmettre le projet de règlement qui me paraît contenir toutes les dispositions nécessaires pour rassurer complètement l’administration. L’établissement sera fermé chaque jour, ainsi que vous le remarquerez, à des heures convenables et toutes discussions sur matières politiques et religieuses y sont formellement interdites par l’art 4. » (Lettre du préfet de la Drôme au ministre de l’Intérieur, 9 avril 1845, AN, F7 12236, dossier Drôme, sous-dossier 49).

146 Double de la lettre d’agrément du ministère de l’Intérieur au préfet de la Drôme, 21 avril 1845 (AN, F7 12236, dossier Drôme, sous-dossier 49).

147 « Je vous invite à faire rédiger par le fondateur un règlement sur le but de sa société, le mode de nomination des membres qui la composeront, les obligations qui leur seront imposés, les avantages dont ils jouiront, ainsi que sur le régime intérieur » (Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de la Creuse, 10 septembre 1828, AN, F7 6695, dossier Creuse).

148 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet des Ardennes, 15 avril 1828 (AN, F7 6694, dossier Ardennes, sous-dossier Société littéraire à Charleville).

149 AN, F7 12237, dossier Seine, dossier 524.

150 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Tarn, 13 juillet 1828 (AN, F7 6701, dossier Tarn). Cette attention du ministre pour le règlement de l’association a pu être attirée par une série convergente de remarques formulées par les agents de l’administration, la dernière en date étant contenue dans le rapport, daté du 7 juillet 1828, du chef de la division du Cabinet, Patry : « le règlement paraissant au préfet présenter toutes les garanties désirables ». Cette pratique pourrait s’inscrire dans un mouvement plus large d’attention aux statuts associatifs initié par Patry à son arrivée à la tête de la division du Cabinet le 6 janvier 1828, puisque c’est sensiblement à cette époque que surgit l’exigence d’une clause interdisant les discussions politiques ou religieuses (v. le double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Gard, 24 janvier 1828, F7 6696, dossier Gard, sous-dossier Cercle littéraire à Aimargues).

151 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet du Lot-et-Garonne, 21 septembre 1828 (AN, F7 6697, dossier Lot-et-Garonne, sous-dossier Cercle de l’Union à Tonneins).

152 « Toutes les dispositions de ce règlement me paraissent susceptibles d’être approuvées, sauf celles de l’art[icl]e 5, qui exige la convocation de la société en assemblée générale pour voter au scrutin secret sur l’admission de chaque candidat qui sera présenté. Il suffirait ce me semble que le scrutin restât ouvert jusqu’à ce que les 2/3 ou les 2/4 des sociétaires eussent voté. Le candidat serait admis de droit s’il avait réuni en sa faveur la majorité absolue des suffrages d’après le dépouillement qui en serait fait par le président en présence des deux commissaires et du secrétaire qui en dresserait procès-verbal » (Lettre du préfet des Deux-Sèvres au ministre de l’Intérieur, 12 janvier 1842, AN, F7 12237, dossier Deux-Sèvres, sous-dossier 17, fo 25).

153 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet des Deux-Sèvres, 11 février 1842 (AN, F7 12237, dossier Deux-Sèvres, sous-dossier 17, fo 24).

154 « On ne peut déroger par des conventions particulières aux lois qui intéressent l’ordre public et les bonnes mœurs. »

155 « La cause est illicite quand elle est prohibée par la loi, quand elle est contraire aux bonnes mœurs ou à l’ordre public. »

156 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 2 mai 1846 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 599).

157 Double de la lettre du ministère de l’Intérieur au préfet de Police, 23 mai 1846 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 599).

158 Lettre du préfet de Police au ministre de l’Intérieur, 15 mai 1846 (AN, F7 12237, dossier Seine, sous-dossier 599).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Guillaume Boudou, « Construire la liberté d’association durant le premier xixe siècle. Enquête sur la fécondité des pratiques scripturales de l’administration »La Revue des droits de l’homme [En ligne], 29 | 2026, mis en ligne le 12 février 2026, consulté le 05 juin 2026. URL : http://journals.openedition.org/revdh/25165 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15qfh

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Auteur

Guillaume Boudou

Guillaume Boudou est professeur à l’Université Paris-Panthéon-Assas, à l’Institut d’Histoire du Droit Jean Gaudemet (UMR 7184)

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Droits d’auteur

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.

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