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2018
Mars

Conformité à la Constitution des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance

Loi SILT (Droit à un contrôle juridictionnel effectif)
Nicolas Klausser

Résumé

Le 16 février dernier, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (les MICAS) créées par la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (dîtes loi « SILT »)1, l’équivalent des assignations à résidence prises dans le cadre de l’état d’urgence2. Cette question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a été posée pour M. Farouk B., qui faisait déjà l’objet de mesures d’assignations à résidence prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955, via ses avocats Mes Bourdon et Brengarth. Le Conseil constitutionnel s’était déjà penché sur le régime des assignations à résidence, dont certains aspects avaient été déclarés contraires au « droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif » et aux « principes d’indépendance et d’impartialité »3. Il s’est prêté au même exercice concernant le régime des MICAS, dont 29 étaient en cours au 19 janvier 2018, et de leur contrôle juridictionnel.

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Texte intégral

1L’une des questions à trancher était relative à la transition entre les assignations à résidence et les MICAS : leur régime étant analogues, le législateur aurait-il dû prévoir des dispositions transitoires en faveur des personnes susceptibles d'être assignées à résidence sous le régime de la loi SILT après l’avoir été sous le régime de l’état d’urgence ? Non, selon le Conseil constitutionnel, car « la mesure d'assignation à résidence prévue par l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ne répond pas aux mêmes conditions que celle prévue par l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, dans le cadre de l'état d'urgence, lequel ne peut être déclaré qu'« en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public » ou « en cas d'événements présentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamité publique » ». Autrement dit, comme ces deux mesures ne répondent pas aux mêmes conditions, il était tout à fait possible pour l’administration de prononcer une MICAS à l’égard d’une personne dont l’assignation à résidence allait prendre fin en même temps que l’application de la loi du 3 avril 1955. L’intérêt de cette question pour le requérant, déjà assigné à résidence avant l’entrée en vigueur de la loi SILT, portait sur la durée de la MICAS dont il fait l’objet : l’article L. 228-2 précité prévoyant qu’une telle mesure ne peut excéder douze mois, est-ce que la durée d’assignation à résidence sous l’état d’urgence est également prise en compte dans le calcul de ce délai ? Le Conseil constitutionnel répond implicitement par la négative, en considérant que les deux mesures ne répondent pas aux mêmes conditions. Alors qu’elles ont pourtant la même utilité : permettre à l’autorité administrative d’assigner à résidence – donc de priver de liberté - des personnes à l’encontre desquelles elle ne dispose pas de suffisamment d’éléments pour judiciariser leur situation.

2Viennent ensuite les questions propres au régime des MICAS. L’article L. 228-1 du Code de la sécurité intérieure prévoit que pour être prononcée, la mesure d’assignation à résidence doit nécessairement avoir pour but de prévenir la commission d’actes terroristes, but auquel s’ajoute deux conditions cumulatives : d’une part, le ministère de l’Intérieur doit établir que le comportement de la personne visée par la mesure constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics nécessairement en lien avec le risque de commission d'un acte de terrorisme. D'autre part, il lui appartient également de prouver soit que cette personne « entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme », soit qu'elle « soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes ». Tout en constatant que cette mesure est de nature à porter atteinte à la liberté d’aller et de venir des personnes, le Conseil constitutionnel considère que le législateur a « poursuivi l'objectif de lutte contre le terrorisme, qui participe de l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public », et a défini avec précision « les conditions de recours à la mesure d'assignation à résidence prévue par les dispositions contestées et limité son champ d'application à des personnes soupçonnées de présenter une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ».

  • 4 Décisions n° 2017-635 QPC, 9 juin 2017 ; n° 2017-624 QPC, 16 mars 2017 ; n° 2016-600 QPC, 2 décembr (...)

3Il prononce cependant trois censures relatives à la procédure devant le juge administratif, chargé de statuer sur les recours exercés par la personne assignée à résidence. Les deux premières sont relatives au délai d’un mois dans lequel l’intéressé doit exercer un recours pour excès de pouvoir, et au délai de deux mois dans lesquels le tribunal administratif doit se prononcer : le Conseil constitutionnel considère que, « compte tenu de l'atteinte qu'une telle mesure porte aux droits de l'intéressé », «  le législateur a opéré une conciliation manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées et l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public », car « le droit à un recours juridictionnel effectif impose que le juge administratif soit tenu de statuer sur la demande d'annulation de la mesure dans de brefs délais ». Toutefois, à l’image des censures prononcées sur les QPC relatives à la loi du 3 avril 19554, le Conseil constitutionnel a décidé de moduler les effets de sa décision au 1er octobre 2018 comme le lui permet l’article 62 de la Constitution, car « la combinaison du caractère suspensif du recours avec le fait qu'aucun délai n'est fixé au juge pour statuer pourrait avoir pour conséquence d'empêcher l'exécution de la décision de renouvellement en temps utile ».

  • 5 Décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, considérant n° 14.

4La troisième censure est relative au contrôle juridictionnel des renouvellements de MICAS : le premier renouvellement est possible à partir de 3 mois, et au-delà d'une durée cumulée de six mois, l’article L. 228-2 du Code de sécurité intérieure prévoit que chaque renouvellement est subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires. D’un point de vu procédural, le même article prévoir que toute décision de renouvellement doit être notifiée à l’intéressé au plus tard cinq jours avant son entrée en vigueur. Ce dernier peut alors exercer un recours suspensif auprès du juge des référés du tribunal administratif dans un délai de 48 heures, afin que soient ordonnées toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de ses droits et libertés. Cette logique procédurale est la même que pour les demandes de perquisitions électroniques sous l’état d’urgence, pour lesquelles le Conseil constitutionnel avait imposé que le juge des référés devaient donner son autorisation préalable à leur exploitation5. Le Conseil constitutionnel censure ces dispositions, considérant le fait que la « mesure contestée soit renouvelée au-delà de trois mois sans qu'un juge ait préalablement statué, à la demande de la personne en cause, sur la régularité et le bien-fondé de la décision de renouvellement » comme étant contraires au droit à un recours juridictionnel effectif, car « le contrôle mis en œuvre par le juge des référés est limité aux atteintes graves et manifestement illégales ». Le contrôle du juge administratif devra être plus complet, et porter sur « la régularité et le bien-fondé de la décision de renouvellement ».

  • 6 Pour un aperçu, lire J.-P. Foegle, N. Klausser, « La zone grise des notes blanches », Délibérée, 20 (...)
  • 7 « Ce qu’il reste(ra) toujours de l’urgence », sous la dir. de S. Hennette-Vauchez, à paraître.
  • 8 Cons. N° 18 de la décision commentée
  • 9 V. Souty, « Le contentieux des autorisations d’exploitation », in « Ce qu’il reste(ra) toujours de (...)

5L’intérêt de cette décision réside, comme souvent, dans ce qu’elle ne dit pas. D’une part, concernant les censures, elles sont spécieuses en ce qu’elles tendent à renforcer le droit à un recours juridictionnel effectif en réduisant les délais et en élargissant le contrôle juridictionnel exercé sur les renouvellements alors qu’en réalité, le cœur du droit à un recours juridictionnel effectif concernant ce contentieux réside dans les conditions où le juge administratif statue. Comme l’analyse des recours exercés contre les mesures prises au titre de l’état d’urgence l’a démontré, la quasi-totalité des assignations à résidence décidées dans le cadre de l’état d’urgence sont fondées exclusivement sur des notes blanches des services de renseignement6. Selon l’étude menée par le Credof sur le contentieux de l’état d’urgence7, la contestation de l’exactitude des faits évoqués contenus dans ces documents est une réelle « difficulté probatoire de par l’imprécision des informations qui y sont contenues et leur caractère non-circonstancié ». Il est alors difficile pour la personne requérante de contester les faits décrits, qui plus est dans les « brefs délais »8 imposé par le Conseil constitutionnel par cette décision. Ces délais risquent également d’impacter la qualité de l’appréciation effectuée par le juge administratif des éléments produits par le ministère de l’Intérieur pour justifier une MICAS ou sa prolongation : la célérité du juge administratif peut donc être à double tranchant pour les garanties du requérant. Afin d’y remédier, le prononcé d’une mesure d’instruction peut s’avérer être précieux, mais encore faut-il qu’elle soit prononcée, ce qui fut très peu le cas dans le cadre du contentieux suscité par la loi du 3 avril 1955. Le même constat s’applique à l’élargissement du contrôle juridictionnel a priori concernant les renouvellements de MICAS, dont l’accroissement en termes de garantie est, sur le papier du moins, indéniable. Mais l’analogie avec le contentieux des demandes d’exploitation des données électroniques révèle encore l’importance des conditions dans lesquelles le juge statue : dans plus de 90 % des cas, l’exploitation des données a été autorisée par le juge des référés, ce dernier acceptant « facilement de considérer que les éléments produits par l’administration lui permettent ‘d’établir suffisamment une présomption de menace pour la sécurité et l’ordre publics que constituerait le comportement’ »9.

6D’un point de vue plus général, la validation du régime des MICAS par le Conseil constitutionnel illustre à quel point « la logique de l’état d’urgence a bel et bien infusé dans le droit commun de la police administrative »10, qui vient confirmer l’ancrage d’un droit administratif de l’ennemi11. Cette déclaration de conformité à la Constitution renvoie également à la question du dédoublement de régimes juridiques en matière antiterroriste : pour un même comportement, une personne peut aussi bien relever du droit pénal antiterroriste que du Code de la sécurité intérieure, voir des deux en même temps. En validant l’octroi à la police administrative de pouvoirs coercitifs à l’encontre de personnes suspectées d’activités terroristes, alors même qu’il existe un droit pénal antiterroriste relevant de la compétence du corps judiciaire, le Conseil constitutionnel tendrait à flouter l’objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui vise notamment à prémunir les sujets de droit du risque d’arbitraire12. Un autre enseignement de cette évolution renvoie au droit des étrangers, qui est considéré par une partie de la doctrine comme un laboratoire juridique, au sens où il permet de « tester » l’application d’une police administrative spéciale à une catégorie juridique spécifique, dont certaines mesures pourraient ensuite être intégrées dans le droit commun. L’exemple des assignations à résidence par l’autorité administrative est à cet égard emblématique : avant la loi SILT, et hors état d’urgence, elles n’étaient applicables qu’aux personnes étrangères faisant l’objet d’une mesure d’éloignement.

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Notes

1 Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Sur les implications de cette loi, lire notamment O. Cahn et J. Leblois-Happe, « Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : perseverare diabolicum », AJ Pénal 2017, p.468.

2 Loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

3 Décision n° 2017-624 QPC, 16 mars 2017.

4 Décisions n° 2017-635 QPC, 9 juin 2017 ; n° 2017-624 QPC, 16 mars 2017 ; n° 2016-600 QPC, 2 décembre 2016 ;

n° 2016-567/568 QPC, 23 septembre 2016 ; n° 2016-536 QPC, 19 février 2016 ; n° 2016-535 QPC, 19 février 2016 ;

n°2015-527 QPC, 22 décembre 2015.

5 Décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, considérant n° 14.

6 Pour un aperçu, lire J.-P. Foegle, N. Klausser, « La zone grise des notes blanches », Délibérée, 2017, n°2.

7 « Ce qu’il reste(ra) toujours de l’urgence », sous la dir. de S. Hennette-Vauchez, à paraître.

8 Cons. N° 18 de la décision commentée

9 V. Souty, « Le contentieux des autorisations d’exploitation », in « Ce qu’il reste(ra) toujours de l’urgence », préc.

10 P. Cassia, « Conformité à la Constitution des assignations à résidence hors état d’urgence », Le Club de Mediapart, 20 février 2018.

11 S. Hennette Vauchez, S. Slama, « Etat d’urgence : l’émergence d’un droit administratif de l’ennemi », AJDA 2017 p. 1801.

12 Décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. N° 9.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicolas Klausser, « Conformité à la Constitution des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 04 mars 2018, consulté le 18 septembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/revdh/3786 ; DOI : 10.4000/revdh.3786

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