• 1 Organización de las Naciones Unidas (ONU), An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking a (...)

1En junio de 1992, el entonces secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Boutros Boutros-Ghali, publicó la Agenda para la Paz11. En este documento recogió y formuló por primera vez los elementos de la construcción de paz para el postconflicto (post-conflict peacebuilding). Reflejaba así una creciente preocupación de esta organización internacional por aprovechar el fin de la Guerra Fría para brindar nueva atención a la solución y la prevención de conflictos entre y al interior de– los países del mundo.

• 2 Ted Robert Gurr, Monty G. Marshall y Khosla, Deepa, Peace and Conflict 2001: A Global Survey of Arm (...)
• 3 La lista de instituciones es extensa. La mayoría de las organizaciones donantes ahora cuentan con u (...)

2Diez años después de la publicación del documento rector, la vigorosa actividad en torno a la construcción de paz que complementa la diplomacia preventiva, el establecimiento de la paz (peacemaking) y el mantenimiento de la paz (peacekeeping) –ha sido ampliamente documentada por académicos, practicantes y funcionarios de diversas agencias internacionales. A pesar de que el número efectivo de conflictos intra e internacionales ha disminuido en la década de los noventa2, un número creciente de organizaciones internacionales públicas y privadas han incluido el tema de la construcción de paz para el postconflicto en su agenda de actividades de investigación y en sus recomendaciones de políticas de intervención.33

• 4 ONU, 1992, op. cit.
• 5 Organización de las Naciones Unidas (ONU), Supplement to an Agenda for Peace: Position Paper of the (...)

4Después de una década de ser formulada, la definición más generalizada de la construcción de paz para el postconflicto es aún aquella propuesta por Boutros-Ghali. En sus palabras, la construcción de paz consiste en“acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída al conflicto”.4Siguiendo la definición de Boutros- Ghali, la actividad de construcción de paz tiene una dimensión preventiva, paliativa y reparativa y, como aclaró el Secretario General en 1995, no distingue entre el preconflicto, el conflicto y el postconflicto como períodos apropiados para la acción.55

• 6 Paul Collier, Aid, Policy and Growth in Post-Conflict Countries, Development Research Group (DECRG) (...)
• 7 Véase por ejemplo, Michael Von Tangen Page, “The Birth of a New Discipline? Peace and Conflict Rese (...)
• 8 Robert Miller, Canadian Peacebuilding Initiative (citado en Henning Haugerudbraaten, “Peacebuilding (...)

5La vaguedad de la definición no es fortuita, pues una parte significativa de la documentación sobre el tema se elaboró sobre la marcha, y surgió de la práctica de las entidades multilaterales involucradas en los conflictos que estallaron en los albores de la década de los noventa. Es así como bajo el rubro de construcción de paz se relacionan actividades que van desde desarmar a ex combatientes, destruir armas y remover minas antipersonal, hasta repatriar refugiados, monitorear elecciones, proteger el medio ambiente, avanzar en la protección de los derechos humanos, reformar y fortalecer las instituciones gubernamentales y judiciales, apoyar la reconciliación de la sociedad y promover procesos formales e informales de participación política. Como consecuencia, el proceso de aprendizaje ha sido altamente específico a cada contexto.66 En particular, la actividad tomó por sorpresa a la comunidad académica, que sólo en años más recientes ha empezado a ocuparse del tema del postconflicto y de la economía política de los conflictos internos desde el marco de la subdisciplina académica de los estudios de paz.77 No es de sorprender, por tanto, que se haya sugerido que el término “construcción de paz para el postconflicto” se encuentra aún en su “adolescencia etimológica”.8

• 9 Michael Lund, “What Kind of Peace is Being Built? Taking Stock of Peacebuilding and Charting Next S (...)
• 10 Mats Berdal y David M. Malone (eds.), Greed and Grievance: Economic Agenda in Civil Wars, New York, (...)
• 11 International Peace Academy, Policies and Practices for Regulating Resource Flows to Armed Conflict (...)

8Las dos visiones cuentan con defensores en la literatura. Los minimalistas advierten que la paz no debe convertirse en sinónimo de todas las cosas buenas. En su concepto, mezclar las agendas de la paz y del desarrollo genera problemas de eficacia (¿cuándo puede concluirse que se ha logrado algo?) y de legitimidad (si la paz no trae los profundos cambios socio-económicos asociados con una “mejor” sociedad, ¿pierde validez?).9 Muchos minimalistas se aproximan de forma desencantada al debate sobre las raíces de los conflictos. Sugieren que los conflictos, que pueden tener origen en reclamaciones estructurales, suelen transformarse y en su transcurso generan intereses de naturaleza económica en su mantenimiento, que pueden llegar a dominar la agenda y las motivaciones de los combatientes.10 La construcción de paz, por tanto, pasa por la eliminación de los incentivos a los que responden aquellos que derivan su bienestar y riqueza de la perpetuación de los conflictos.11

• 12 Lund, 2002, op. cit., pág.16.

9Por otro lado, los minimalistas sugieren la existencia de problemas conceptuales para la definición de la construcción de paz, pues no todo lo que es esencial para el desarrollo lo es para la construcción de paz12, entendida aquí como el cese de hostilidades, la recuperación de los daños causados en el transcurso del conflicto –bajo la supervisión autoritativa de un tercero, si es necesario– y la instauración de los mecanismos judiciales, policiales, económicos y políticos necesarios para prevenir la reanudación de la violencia, incluyendo desincentivos para quienes se lucran del conflicto. En consecuencia, como lo ilustra el cuadro 1, la actividad de construcción de paz en una perspectiva minimalista se restringe al corto plazo. Una vez recuperada una forma pacífica e institucionalizada de solucionar los conflictos, la sociedad podrá abocarse a la agenda más amplia del desarrollo.

• 13 Alejandro Bendaña, “What Kind of Peace is Being Built? Critical Assessments from the South”, Discus (...)
• 14 Johann Galtung, Peace by Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilisation, Londres, (...)
• 15 Roland Paris, “Peacebuilding and the Limits of Liberal Internationalism”, en International Security (...)

10Los maximalistas, en cambio, sugieren que una construcción de paz para el postconflicto que no ataque problemas como la pobreza y la inequidad es insuficiente.13 En palabras de Galtung, la de los minimalistas sería una paz “negativa”, caracterizada por la mera ausencia de violencia. 14Esta perspectiva critica la aproximación minimalista pues considera que, más que de construcción de paz, se trata de ingeniería social, dirigida a administrar los conflictos para evitar que desborden niveles manejables. 15En efecto, según los maximalistas, la visión minimalista puede ser una fuente adicional de conflicto por no abordar los problemas de fondo.

• 16 Lund, 2002, op. cit., pág. 6.
• 17 Bendaña, 2002, op. cit.

11Para generar una paz duradera, sugieren los maximalistas, se requiere la identificación de las principales fuentes –pasadas y potenciales– del conflicto, desde sus raíces históricas y estructurales hasta sus manifestaciones inmediatas.16 La paz, según los maximalistas, “es la presencia de justicia, y la construcción de paz incluye todos los factores y fuerzas que impiden la realización de todos los derechos humanos de todos los seres humanos”.17 La construcción de paz, por tanto, “se enfoca en el apoyo a largo plazo a instituciones políticas, socioeconómicas y

• 18 Gilles Carbonnier, Conflict, Postwar Rebuilding and the Economy: A Critical Review of the Literatur (...)
• 19 Galtung, 1996, op. cit., págs. 1-3.

12culturales viables y capaces de solucionar las causas estructurales del conflicto y establecer las condiciones necesarias para la paz y la estabilidad”.18 En palabras de Galtung, esta paz “positiva” es un equilibrio social estable en el que las nuevas disputas no escalan para convertirse en violencia y guerra.19

• 20 Sobre este tema existe una copiosa literatura. Véase por ejemplo: Cristina Jayme Montiel, “Construc (...)

13La tensión entre las posturas minimalistas y maximalistas se refleja en debates cotidianos, en países que emergen de conflictos. En el plano judicial, por ejemplo, escoger entre una amnistía y la persecución a fondo de los culpables de violaciones de derechos humanos representa también una decisión entre brindar estabilidad inmediata al nuevo régimen protegiendo a una minoría (una postura minimalista) a costa de la justicia y la reconciliación social plenas (un objetivo maximalista). 20En el campo político, las preguntas son igual de difíciles, pues qué hacer con los perdedores y con las minorías, y cómo distribuir el poder entre las partes y entre los niveles administrativos representa uno de los grandes retos de la construcción de paz.

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• 22 En este aspecto, una de las preguntas centrales es aquella referida al tipo de instituciones políti (...)
• 23 Gurr, Marshall y Khosla, op. cit., 2000.
• 24 Michael W. Doyle y Nicholas Sambanis, “International Peacebuilding: A Theoretical and Quantitative (...)
• 25 Paul Collier y Anke Hoeffler, Greed and Grievance in Civil War, Washington, The World Bank Developm (...)
• 26 Nat Colletta, Michelle Cullen y Johanna Mendelson, Conflict Prevention and Post Conflict Reconstruc (...)
• 27 Colletta, 1998, op. cit., pág. 3.
• 28 Doyle y Sambanis, 1999, op. cit.
• 29 Henning Haugerudbraaten, “Peacebuilding: Six Dimensions and Two Concepts”, en African Security Revi (...)
• 30 Tampoco una opción intermedia está exenta de riesgos. A fuerza de evitar antagonizar a una de las p (...)

14¿Deberá reformarse el Estado para compartir el poder? ¿Cuánto y en qué aspectos? son algunas de las preguntas en este debate, en el que los minimalistas tienden a eliminar sólo aquellos aspectos del status quo directamente vinculables al conflicto, como una organización electoral corrupta, mientras que los maximalistas recomendarían una reforma estatal profunda.21 Una posición intermedia parte de la evidencia empírica que asocia altos niveles de desarrollo con bajos niveles de conflicto,22 por un lado, y con mayores posibilidades de superarlo, por el otro.24 23Así mismo, señala la relación entre crecimiento económico, por un lado, y reducción de la pobreza y disminución del riesgo de conflicto, por el otro.24 Esta corriente combina el pragmatismo de los minimalistas con las advertencias de los maximalistas y ubica la reconstrucción para el postconflicto en un punto medio del continuo que va de la emergencia humanitaria a la ayuda de largo plazo para el desarrollo.2625 Subraya la necesidad de evitar la recurrencia del conflicto, por lo cual no se deben descuidar aquellos temas estructurales que pueden llevar a una recaída, sin comprometerse con agendas comprehensivas que generen problemas de eficacia. En otras palabras, esta corriente sugiere que la construcción de paz requiere la capacidad de diseñar programas suficientemente flexibles para abordar necesidades de emergencia a la vez que la visión para generar los fundamentos del desarrollo posterior, una vez haya sido recuperada cierta estabilidad.26 La diferencia crucial de la vertiente intermedia respecto de la maximalista radica en su énfasis en la viabilidad y en su recomendación a académicos y a funcionarios de ser “estratégicos”,27es decir, de reconocer los límites de los recursos, dosificar los esfuerzos y escoger el área de intervención. En vez de ir a las raíces de los conflictos, algunos exponentes de esta vertiente, por ejemplo, sugieren que puede bastar con un énfasis en buen gobierno (governance) y con la instauración de mecanismos para la solución pacífica de disputas.²⁹28 En el plano judicial, Sudáfrica representa una opción intermedia, pues convocó una Comisión de la Verdad que no tendría efectos judiciales para quienes admitían sus crímenes, y logró así un compromiso entre la necesidad de establecer la verdad y el riesgo de alienar los miembros del antiguo régimen.29 En suma, la meta de una posición intermedia es “nutrir” la paz,30 por medio de la instalación o restauración de los mecanismos sociales, económicos y políticos necesarios para sostenerla, evitando recrear aquello que pudo causar el conflicto, sin desbordar los límites de lo viable.

• 31 en Osler Hampson, Nurturing Peace: Why Peace Settlements Succeed or Fail, Washington, United States (...)
• 32 Ibid.
• 33 Jenny Pearce, “Peace-Building in the Periphery: Lessons from Central America”, en Third World Quart (...)

15A las 31diferencias sobre el contenido y la orientación de la actividad para la construcción de paz, se suma la discusión acerca del momento apropiado en el que debe dársele inicio y aquel en el que puede darse por concluida. Con base en la experiencia de varios países (como El Salvador, Guatemala y Sudáfrica), hoy existe acuerdo acerca de que tanto las actividades dirigidas específicamente a la superación de las secuelas del conflicto, como aquellas tendientes al desarrollo de las bases sociales y económicas para una paz duradera deberían iniciarse antes del fin de las hostilidades.32 Así, serán más efectivas y podrán reforzarse mutuamente. Un suplemento a la Agenda para la Paz, publicado en 1995, es consecuente con este consenso y sugiere que la construcción de paz es pertinente en el conflicto y en el postconflicto.3433 En resumen, existe acuerdo acerca de que mientras el post- conflicto es aquel período de tiempo que se inicia con el cese de hostilidades entre las partes previamente enfrentadas, la construcción de paz prepara el terreno desde mucho antes.

• 34 ONU, 1995, op. cit..
• 35 Haugerudbraaten, 1998, op. cit., págs. 17-26
• 36 Roland Paris, “Peacebuilding and the Limits of Liberal Internationalism”, en International Security (...)

16Cuándo termina el postconflicto y, con él, la actividad de construcción de paz (para dar paso a la ayuda para el desarrollo “tradicional”), en cambio, no ha recibido una respuesta uniforme. La discrepancia en este punto se relaciona con las distintas percepciones de la construcción de paz, descritas en párrafos anteriores. Reflejando una posición minimalista, Haugerudbraaten ha sugerido que se puede dar por finalizada la actividad de construcción de paz en el momento de las primeras elecciones generales bajo el nuevo arreglo institucional, como fue el caso de Mozambique, aproximadamente a los dos o tres años del cese de hostilidades.35 34Paris, sin embargo, recomienda un período de siete a diez años, hasta el segundo proceso electoral.36 35Un maximalista puro argumentaría que el propósito de la construcción de paz es más ambicioso que la familiarización con nuevas reglas políticas, por lo cual se requieren esfuerzos dirigidos al logro de metas como la eliminación de la pobreza y de la inequidad, un proceso que puede durar generaciones.36

• 37 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) y UNESCO, Peace, Security and Conflict Pre (...)
• 38 Doyle y Sambanis, 2000, op. cit.
• 39 Roy Licklider, “The Consequences of Negotiated Settlements in Civil Wars, 1945-1993”, en American P (...)
• 40 Hampson, 1996, op. cit.

18En la práctica, la construcción de paz no es sólo asunto de matices ni se basa necesariamente en los méritos normativos de las distintas interpretaciones. Se relaciona también con factores como 1) la naturaleza del conflicto (por ejemplo su duración,3837 los asuntos en juego –si se trata de un conflicto de identidades o de recursos– y el grado de debilitamiento del Estado), 2) las circunstancias en las que cesan las hostilidades (victoria militar de una de las partes, negociación entre iguales, negociación entre desiguales, intervención externa o agotamiento)3938 y, si se llega a una resolución negociada, el tipo de acuerdo alcanzado39, y 3) el interés estratégico y la participación de la comunidad internacional en la solución del conflicto y en los esfuerzos de construcción de paz. La particular combinación de circunstancias resultante de estos factores limita y determina en buena medida el campo de acción y la orientación de la actividad de construcción de paz. Por tanto, es preciso recalcar que la construcción de paz no es una actividad neutral desde el punto de vista político y que incluye una negociación sobre las causas del conflicto y la mejor manera de solucionarlo.4140

• 41 W. Kühne (ed.), Winning the Peace: Concepts and Lessons Learned of Post-conflict Peacebuilding. Rep (...)
• 42 World Bank Post Conflict Unit, 1999, op. cit. pág. 14
• 43 .Collier y Hoeffler, 1998, op. cit.; David Malone y Mats Berdal, Greed and Grievance: Economic Agen (...)
• 44 Doyle y Sambanis, 2000, op. cit.
• 45 Ibid..
• 46 International Peace Academy, 2002, op. cit.
• 47 Doyle y Sambanis, 2000, op. cit., pág. 795
• 48 Ibid, pág. 780.

19Según el Banco Mundial, “la construcción de paz requiere que se conozcan y se aborden las causas del conflicto”.42 41Sin embargo, diversos estudios apuntan a que las causas de los conflictos se transforman y que, por tanto, no hay una relación necesaria entre aquello que desató un conflicto y aquello que lo mantiene y contribuye a su perpetuación.4342 Según Doyle y Sambanis (2000), quienes realizaron un estudio comparativo de más de cien conflictos, la construcción de paz se facilita cuando los conflictos no giran en torno a identidades étnicas o nacionales.4443 De igual manera, países que dependen poco de la extracción de recursos naturales tienen mayor probabilidad de éxito en la construcción de paz, pues los conflictos en países44 ricos en determinado recurso tienden a girar en torno a él. En palabras de Doyle y Sambanis (2000), “la guerra se reanudará si las utilidades esperadas son mayores que las utilidades esperadas de la paz” o donde los costos del conflicto para los actores con mayor capacidad de veto son inferiores a los costos percibidos de la paz. En consecuencia, la capacidad de controlar el flujo de recursos hacia los combatientes se constituye en uno de los principales determinantes de la efectividad de la construcción de paz.46 45Finalmente, los conflictos de bajo costo (medido en muertes y desplazamientos) 46se asocian con mayor efectividad de la construcción de paz, pues el bajo costo disminuye las barreras sociales y sicológicas a la construcción de paz. 47Por otro lado, tanto Doyle y Sambanis (2000) como Mason y Fett (1996) concluyen que entre mayor sea la duración de un conflicto, mayor será la probabilidad de que se resuelva por medio de un acuerdo (debido al agotamiento de las partes) y mayor la probabilidad de que sea efectiva la construcción de paz.4948

• 49 Doyle y Sambanis, 2000, op. cit.; Mason y Fett, 1996, op. cit
• 50 Lionel Cliffe y Robin Luckham, “Complex Political Emergencies and the State: Failure and the Fate o (...)
• 51 Hartzell y Rothchild, 2001,op. cit., pág. 185.
• 52 Cliffe y Luckham, 1999, op. cit. y Pearce, 1999, op. cit.

20Un aspecto relacionado con la pregunta acerca de la naturaleza del conflicto es el grado de colapso o capacidad del Estado. Muchas veces, como resultado de los conflictos, los Estados colapsan, son objeto de una fuerte competencia por el control del territorio y por la legitimidad por parte de los grupos rebeldes o, por lo menos, se encuentran seriamente debilitados.49La consecuencia para la construcción de paz es significativa, pues se trata de la institución central para canalizar la ayuda humanitaria hacia la sociedad en recuperación del conflicto.50En cierta forma, la existencia de un Estado –aunque sea débil– y su aparato institucional es un prerrequisito para iniciar las actividades de construcción de paz y de desarrollo para el postconflicto. En consecuencia, entre menor sea el grado de deterioro estatal, mayor la posibilidad de contar con las herramientas y canales institucionales para gestionar y orientar la actividad y la asistencia para la construcción de paz. Es pertinente, sin embargo, una voz de cautela: cuando el Estado mismo ha sido una fuente significativa del conflicto por medio de un sistema de exclusión sistemática de sectores importantes de la población, su mantenimiento podrá minar las posibilidades de la consolidación de paz.5251 El dilema, por tanto, apunta a cómo diseñar un Estado en el que antiguos enemigos puedan trabajar conjuntamente, por lo menos sin recurrir a la violencia.5352

• 53 Bächler, 2001, op. cit.; Licklider, 1995, op. cit., pág. 684.

21Los conflictos pueden terminar de muchas formas, incluyendo las victorias militares, los empates militares (caso El Salvador), el agotamiento de las partes (caso Angola), la secesión (caso Timor Oriental) o la intervención externa (caso antigua Yugoslavia). Según Licklider, la mayoría de las guerras civiles terminan en victorias militares, pero los acuerdos negociados entre las partes para poner fin a las hostilidades son un fenómeno común (representan un cuarto de los casos que examinó).53 Sin embargo, los acuerdos negociados son difíciles de alcanzar y, una vez se logren, tienen una alta probabilidad de

• 54 Ibid,
• 55 Ibid véase también Roy Licklider, “Obstacles to Peace Settlements”, en Crocker, Hampson y Aall, 200 (...)
• 56 The World Bank, Post Conflict Unit, 1998, op. cit. pág. 18.

22colapsar (especialmente en el caso de conflictos étnicos).54Dicho en otra forma, los conflictos suelen ser cíclicos.5556

• 57 Doyle y Sambanis, 2000, op. cit., págs. 785, 789.
• 58 Hampson, 1996, op. cit.
• 59 David Holiday y William Stanley, “Building the Peace: Preliminary Lessons from El Salvador”, en Jou (...)
• 60 Stephen John Stedman, “Spoiler Problems in Peace Processes”, en International Security, vol. 22, no (...)

23Ello explica la atención que los acuerdos y sus posibilidades de éxito o fracaso han recibido en la literatura sobre la construcción de paz. Como señalan Doyle y Sambanis, la probabilidad de éxito de la construcción de paz es mayor cuando los conflictos terminan en un acuerdo.57 57Sin embargo, teniendo en cuenta la advertencia de Licklider, es el tipo de acuerdo, más que su firma en sí, así como la previsión de especificar los pasos para traducir un acuerdo en un paquete de compromisos de implementación, lo que determina la efectividad de la construcción de paz.58 Holiday y Stanley, por ejemplo, sugieren que acuerdos muy específicos o muy generales, así como un grado alto de división interna de las partes negociadoras, contribuyen a dificultar la implementación de los acuerdos y, con ella, la construcción de una paz duradera.59 En el último punto, la posible injerencia de saboteadores (spoilers), “líderes o grupos que creen que la paz que emerge de las negociaciones amenaza su poder, cosmovisión e intereses y utilizan la violencia para impedirla” refleja un esfuerzo insuficiente por generar apoyo entre las facciones para el acuerdo.60

• 61 Hartzell, 1999, op. cit.; Hartzell, Hodie y Rothchild, 2001, op. cit.
• 62 Bächler, 2001, op. cit.

24Como resultado, Hartzell y Hartzell, Hodie y Rothchild, con base en estudios comparativos, encontraron que sólo los acuerdos extensamente institucionalizados– que aporten garantías institucionales a las partes– tienen probabilidad de ser estables.6161 De nuevo, ello apunta a la importancia de contar con un mínimo institucional en la forma de organizaciones estatales con capacidad de servir de canales y garantes para la implementación de los acuerdos6262 (aún cuando esto plantee el dilema respecto de cuáles aspectos del Estado conviene mantener y cuáles reformar o eliminar, para alejar la posibilidad de que se reanuden los conflictos). En suma, la literatura indica que la efectividad de la construcción de paz será mayor donde los conflictos cesen por medio de un acuerdo que incluya a todas las partes relevantes, que provea garantías a las partes en conflicto, que especifique los requisitos, compromisos y pasos que se darán hacia la implementación y que cuente con respaldo institucional.

• 63 Hampson, 1996, op. cit.
• 64 Pearce, 1999, op. cit
• 65 The World Bank Post Conflict Unit, “Post Conflict Reconstruction: The Role of the World Bank”, Wash (...)

25En el contexto de la actividad de construcción de paz en los años noventa se destaca la preponderante presencia internacional, en forma de países específicos, entidades multilaterales, organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG). Un factor explicativo de ese protagonismo internacional en la resolución de conflictos intraestatales es el fin de la Guerra Fría, que eliminó los incentivos de los poderes hegemónicos para medir sus fuerzas en escenarios estratégicos y liberó una serie de recursos necesarios para apoyar la finalización de los conflictos.63 63Esto se conjugó con que, en el contexto de una brecha económica creciente entre países industrializados y países en vías de desarrollo, sólo las agencias internacionales y algunos gobiernos tienen la capacidad financiera de asumir la responsabilidad de la reconstrucción.64 64La presencia internacional en los países en conflicto en los años noventa, ha tomado distintas formas, principalmente la intervención directa para poner fin a las hostilidades (de tipo militar y político diplomático), la mediación para la solución de los conflictos, la verificación de los acuerdos alcanzados y, finalmente, el desembolso de fondos de emergencia y para la reconstrucción.65

• 66 Hampson, 1996, op. cit.

26En términos generales, parece positivo el balance de la participación internacional en la construcción de la paz. Hampson encontró que la intervención extensiva de terceros internacionales en las negociaciones y en la implementación de los acuerdos es favorable al éxito de los mismos.6666 Así lo demuestran, en su criterio, los casos de El Salvador, Guatemala y Mozambique. Doyle y Sambanis encontraron que la disponibilidad de asistencia de las

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• 68 Barbara Walter, “Designing Transitions from Civil War: Demobilization, Democratisation, and Commitm (...)

27Naciones Unidas se relaciona positivamente con el éxito de la construcción de paz.6767 De igual manera, Walter y Holiday y Stanley sugieren que la presencia y la verificación por parte de un poder externo son cruciales para ofrecer las garantías (especialmente de seguridad) a los beligerantes desmovilizados y así asegurar la estabilidad de la paz.6868

• 69 Doyle y Sambanis, 2000, op. cit., págs. 785, 786, 789.
• 70 Stephen John Stedman, “Spoiler Problems in Peace Processes”, en International Security, vol. 22, no (...)
• 71 Peter Uvin, The Influence of Aid in Situations of Violent Conflict, París, Organisation for Economi (...)

28Por otro lado, con respecto a la ayuda externa de los países para apoyar procesos de construcción de paz, Doyle y Sambanis encontraron que la probabilidad de éxito de la actividad para la construcción de paz es mayor en un contexto internacional que pone cuantiosos recursos a disposición de la superación de los conflictos.6969 Uvin añade que la ayuda externa genera incentivos importantes para la paz, pues permite influir en el comportamiento de actores clave y condicionarlo –especialmente de aquellos con capacidad de veto sobre el proceso como los militares, los gobiernos y los rebeldes (posibles saboteadores o spoilers) 70– así como modificar las capacidades de los actores (apoyando grupos sociales propaz, programas de desmovilización y acceso al sistema legal para grupos marginados).7171

• 72 Shepard Forman y Patrick Stewart, Good Intentions: Pledges of Aid for Postconflict Recovery, London (...)
• 73 Collier, 2002, op. cit.
• 74 Green y Ahmed, 1999, op. cit., pág. 191.
• 75 Collier, 2002, op. cit., pág. 4.

29A pesar del impacto positivo de la ayuda en las posibilidades de construcción de paz, Forman y Patrick advierten que, en el caso de muchos actores internacionales, el paso del compromiso al desembolso efectivo de recursos ha sido difícil.7272 En muchas oportunidades, las “buenas intenciones” no se han materializado, lo que ha dejado incompleta la labor de construcción y reconstrucción. En ello ha incidido la disponibilidad de recursos totales– menor entre más países compitan por ella– así como la importancia estratégica de los países para las grandes potencias internacionales. En consecuencia, Green y Ahmed advierten que los países que acaban de salir de un conflicto disponen de una “ventana de oportunidad” –un período de tiempo determinado– durante el cual se combina la disposición y el interés de la comunidad internacional de financiar la reconstrucción73 73con la expectativa y la voluntad de los actores domésticos para realizar los cambios necesarios para permitir que la paz se consolide o el conflicto se reanude.7474 Es también durante este período que la ayuda es más eficiente.7575

• 76 Lund, 2002, op. cit.pag.10,
• 77 Pearce, 1999, op. cit.
• 78 Goodhand y Lewer, 1999, op. cit.

30Aún cuando se materializa, la participación internacional puede generar efectos adversos a la construcción de paz. Como advierte Lund, existe la posibilidad de que los funcionarios involucrados en la construcción de paz local se conviertan en los “trabajadores sociales” de un sistema mundial cada vez más inequitativo, apenas paliando sus efectos perniciosos.76Pearce comparte su escepticismo y añade que la intervención internacional, a la vez que contribuye a la recuperación de la paz, puede generar dependencia y relevar de sus responsabilidades a los actores domésticos, en los países que emergen del conflicto.7777 Esta advertencia es aplicable, en especial, al trabajo de las organizaciones no gubernamentales (ONG), que pueden estar fomentando involuntariamente la dependencia y la evasión de sus responsabilidades por parte de las autoridades locales, en vez de generar las dinámicas para apoyar el protagonismo local en la construcción de paz.7878 Finalmente, la participación internacional en la resolución de conflictos no está exenta de tensiones. Una de ellas se refiere a la pregunta de los límites de la soberanía de los Estados en conflicto y los alcances aceptables de la intervención internacional. Casos como Ruanda –país considerado símbolo del fracaso reciente más contundente de la acción de la comunidad internacional, pues esta no previno el genocidio étnico que en 1994 cobró la vida de 800.000 personas en sólo cien días– han puesto esta pregunta sobre el tapete, especialmente

• 79 Datos de United Nations Human Rights Council (http://www.unitedhumanrights.org), consultado 6 de ab (...)
• 80 International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), The Responsibility to Prote (...)
• 81 Ibid, pág. viii
• 82 Organización de las Naciones Unidas, “Report of the Panel on United Nations Peace Operations”, A/55 (...)
• 83 Las recomendaciones dan pie a nuevas controversias, como lo ilustra el debate en torno a la interve (...)
• 84 Según la Unidad de Postconflicto del Banco Mundial, “abordar los desequilibrios macroeconómicos a v (...)

31cuando la población de un país se encuentra en inminente riesgo (de exterminio o desplazamiento, por ejemplo). Frente a esta pregunta, una comisión designada por el gobierno del Canadá adoptó en diciembre del 2001, una de las posturas más firmes a favor de limitar la soberanía estatal.80 79Apuntando a la “responsabilidad de proteger” que le cabe a la comunidad internacional, la comisión recomendó al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas que “los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos de las catástrofes evitables […] pero cuando no tienen la voluntad o son incapaces de hacerlo, esa responsabilidad recae en la comunidad más amplia de Estados”.8180 Fruto de una severa autocrítica de la actividad de construcción de paz durante la década de los noventa y hoy considerado un hito en la redefinición de la labor internacional frente a los conflictos internos de los países, este documento, por tanto, sugiere que, en casos extremos, debe prevalecer la obligación de la comunidad internacional de proteger a las personas sobre la soberanía de los Estados nacionales. Un llamado similar a una acción preventiva más asertiva por parte de la comunidad internacional resultó del Reporte del Panel de las Naciones Unidas sobre Operaciones de Paz, dirigido por el algeriano Lakhdar Brahimi (conocido como el Reporte Brahimi) y comisionado por el Secretario General de la ONU.8281 También, como respuesta a deficiencias percibidas en el accionar de esta organización cuando se vio enfrentada a crisis de magnitud durante los años noventa, este reporte recomienda cambios administrativos y operativos internos para optimizar y agilizar su capacidad de despliegue. Entre ellos se encuentra la necesidad de contemplar el uso de fuerza en determinadas situaciones, con el propósito de servir como factor de disuasión creíble que contribuya a parar el las grandes organizaciones internacionales, aún a expensas de la soberanía de los Estados en conflicto.8382 Una segunda tensión que plantea el papel de la comunidad internacional en cuanto a la construcción de paz se refiere a los mensajes contradictorios que reciben los países que emergen de conflictos: por un lado, enfrentan la necesidad de realizar ajustes macroeconómicos y, por el otro, de asegurar la estabilidad del postconflicto, evitando arriesgar el precario equilibrio. Paris aporta la visión más crítica.84 83Según este autor, la agenda económica oculta de la ayuda internacional para los países en conflicto –orientada por los valores de la expansión y consolidación global de la democracia de mercado– refleja y es presa de una posición hegemónica de los donantes que aboga por un determinado modelo económico global.84 En este sentido, este autor propone un debate más crítico sobre el proceso de generación de las listas de temas claves del postconflicto.

• 85 Paris, 1997, op. Cit
• 86 Coletta et al., 1998, op. cit.

32Llama la atención que una de las respuestas a este dilema se genere precisamente en el seno del Banco Mundial, organización que ha abogado por el tipo de reformas macroeconómicas aludidas. Coletta et. al., por ejemplo, recalcan la complejidad de la reestructuración macroeconómica en un contexto de postconflicto y admiten que “las frágiles condiciones políticas y sociales endémicas de las sociedades en guerra complican el uso de métodos tradicionales de ajuste estructural”.8685 Advierten que el ajuste puede exacerbar el conflicto o crear nuevas disparidades, por lo que es importante aliviar deudas y hacer graduales los recortes de presupuesto.8786 En ese sentido, Addison y Murshed plantean la posibilidad de conceder alivios de deuda externa a los países con el propósito de liberar recursos para “comprar paz” (por medio de transferencias de recursos de los gobiernos a los

• 87 Ibid.
• 88 Tony Addison y Mansoob Murshed, “Debt Relief and Civil War”, aceptado para publicación en el Journa (...)
• 89 J. Azam et al., Some Economic Consequences of the Transition from Civil War to Peace, Washington D. (...)

34rebeldes para asegurar su aquiescencia).87Desde otra perspectiva, la disponibilidad de recursos, debido a una demora en el ajuste, puede generar la percepción de la existencia de un “dividendo de paz”, necesaria para reactivar la actividad productiva en el interior del país y fomentar la repatriación de capitales fugados a causa del conflicto. 88Frente al tema, la Unidad de Postconflicto del Banco Mundial, ha dicho que “la estabilidad política debería prevalecer sobre la eficiencia económica en las estrategias para la reconstrucción postconflicto para recuperar la confianza de inversionistas y consumidores y evitar que se reanude el conflicto”.9089 Queda planteada, de todas formas, la pregunta acerca de la compatibilidad de agendas tan disímiles, como otro de los difíciles retos de la construcción de paz.

• 90 The World Bank Post Conflict Unit, 1999, op. cit., pág. 210.

35Un rasgo común de la incipiente literatura sobre la construcción de paz ha sido su escasa evaluación. 90Por tanto, varios de los puntos anotados emergen de contextos específicos y conviene cuestionar la posibilidad de generalizar sus hallazgos y recomendaciones. Sin embargo, quedan algunas lecciones acerca de las difíciles decisiones y preguntas que esperan a los países en procesos similares, así como del margen de maniobra del que dispondrán, dado su particular punto de partida (marcado por la naturaleza de su conflicto, la forma en la que este termina y el interés de la comunidad internacional en apoyar la construcción de paz).

• 91 Lund, 2002, op. cit., pág. 12.

37intermedia o maximalista) y las posibilidades de la actividad de construcción estarán enmarcadas por la evolución del conflicto, la forma en la que se resuelva y el tipo de presencia internacional. Sin embargo, en palabras de Mwalimu Julius K Nyerere, el legendario y ya fallecido91 líder africano, planear es escoger (“to plan is to choose”), y es esa, probablemente, una de las principales lecciones que emergen de la literatura reseñada. Como se ilustró, el continuo conflicto-a-paz empieza en pleno conflicto y los determinantes de la efectividad de la construcción de paz sirven como señales de hacia dónde dirigir el esfuerzo por anticipar, identificar y abordar los retos de la construcción de paz para el postconflicto en Colombia. En ese sentido, además de una recomendación normativa que brinda esperanza, preparar el postconflicto desde ahora sienta una agenda y puede incrementar la probabilidad de su éxito.