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Recompositions des frontières d'État

Les répertoires d’action transfrontaliers des communes françaises et allemandes

Une mise en parallèle, de 1950 à nos jours
The Trans-Border Action Repertoires of French and German Local Communities: a Dual Perspective
Philippe Hamman et Sabine Ruß-Sattar
p. 14-25

Résumés

Les relations entretenues par les communes françaises et allemandes par-delà les cadres nationaux sont aujourd’hui de nature diverse. Elles correspondent à une pluralité de répertoires d’action trans-frontières, c’est-à-dire à la fois transfrontaliers et transnationaux, qui se perçoivent en corrélation avec le champ d’intervention pluri-forme des politiques urbaines contemporaines. Cette contribution propose un panorama des politiques urbaines transfrontières initiées par les municipalités françaises et allemandes, en dégageant deux grands axes de balancement, notamment à partir ou par distinction d’avec les premiers jumelages de communes initiés après la Seconde Guerre mondiale : d’une part, entre réseaux d’échanges transnationaux et modes territoriaux de coopération transfrontalière ; et, d’autre part, entre politique de « diplomatie par le bas » et politique de compétitivité économique des villes en contexte de globalisation. On constate ainsi un élargissement et une complexification des projets, qui réduisent la spécificité franco-allemande en tant que telle.

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Texte intégral

1Les relations entretenues par les communes françaises et allemandes par-delà les cadres nationaux sont de nature diverse. Elles correspondent à une pluralité de répertoires d’action trans-frontières, c’est-à-dire à la fois transfrontaliers et transnationaux, qui se perçoivent en corrélation avec le champ d’intervention pluri-forme des politiques urbaines contemporaines (Dormois 2015 ; Schäfers 2006).

2D’abord, en termes d’échelles, il s’agit, d’une part, d’initiatives transfrontalières, marquées par une proximité spatiale « entre voisins », en même temps que par les « seuils du proche » (Hamman 2001b). Des communes peuvent se jouxter au sein d’une même continuité urbaine de part et d’autre de la frontière nationale (par exemple en Moselle-Est, dans la conurbation Forbach / Sarrebrück), parfois matérialisée par une rivière ou un fleuve (notamment entre Strasbourg et Kehl). Plus largement, de la contiguïté entre deux espaces régionaux voisins autour de la frontière entre les deux États (Hamman 2013a) émerge la question d’un « intérêt général transfrontalier » (Hamman 2006a) témoignant de la consistance des espaces-frontières. Ces dynamiques traduisent la réalité d’un espace d’entre-deux (et non simplement ce que serait une frontière-ligne : Hamman 2013a), dont les collectivités locales sont des acteurs nodaux dans un rapport permanent aux enjeux et instances socio-économiques. La problématique du développement local transfrontalier l’incarne tout spécialement, à travers notamment le cas des migrations pendulaires et des mobilités de travail et de résidence des travailleurs frontaliers (Hamman 2006b, 2013a) entre la région Grand Est en France et les Länder de Sarre, Rhénanie-Palatinat et Bade-Wurtemberg en Allemagne. Leur prise en charge collective, entre institutions publiques, syndicats et associations, donne à voir des questionnements pratiques comme la maîtrise de la langue du voisin (Hamman 2013b) mais aussi le droit du travail et les prestations de santé, retraite ou chômage entre deux systèmes nationaux qui ne coïncident pas pleinement (Hamman 2015).

3D’autre part, l’on repère également des actions transnationales impulsées par les communes, à des échelons nettement élargis, par-delà les relations entre les seuls États, sur une scène internationale complexifiée, tant par les effets de la mondialisation et de la globalisation économique, que par ceux des problématiques environnementales planétaires. Sur le premier volet, il suffit de penser à la figure de la « ville globale » analysée par Saskia Sassen (1991), bel et bien positionnée au niveau international et portée par des élites globalisées et circulantes, davantage que par des liens de territorialité. Quant à la dimension environnementale, notamment incarnée à l’heure actuelle par les urgences climatiques, elle conduit à mettre en avant une gouvernance globale (Pattberg, Zelli 2015). Les cadres de réflexion et d’intervention des politiques urbaines se sont ainsi multipliés à différentes échelles. Les actions menées par les communes françaises et allemandes sont elles aussi prises dans ces processus, qui se comprennent mieux une fois resitués dans une épaisseur historique de moyen terme : l’on passe ainsi d’initiatives surtout bilatérales, empreintes de la réconciliation après le second conflit mondial, à des relations internationales, de plus en plus marquées par une dimension socio-économique et positionnant les villes comme un acteur parmi d’autres de politiques dont la matrice n’est plus tournée vers un passé spécifique : le partenariat franco-allemand cède progressivement sa marque au profit de relations élargies et de considérations globales, notamment par l’intermédiaire de références à la construction européenne.

4Corrélativement, les initiateurs des projets correspondent aussi bien à des acteurs institués qu’instituants. Les premiers, élus, municipalités, appareils administratifs, décideurs économiques, collectivités régionales et États, traduisent la coopération interlocale au défi de son organisation (Hamman 2014). Ces initiatives ne peuvent, en même temps, se pérenniser sans un engagement ou l’adhésion d’associatifs, de citoyens et d’habitants : les jumelages de communes lancés par des individus, fréquemment autour d’échanges scolaires, de clubs sportifs ou autres, l’incarnent (Hamman 2003). Ceci positionne l’enjeu des coopérations intercommunales en termes de gouvernance à la fois locale et multi-niveaux. Des dynamiques horizontales se développent, entre différents types d’acteurs et groupes sociaux au sein d’un territoire, ou en termes de concurrence entre territoires d’un même niveau. C’est notamment le cas entre communes ou intercommunalités pour le développement économique, qui passe de plus en plus par un « grandissement » trans-frontière, pour attirer telle ou telle entreprise. À cela s’ajoutent des processus verticaux, qui s’analysent à travers un balancement permanent entre des projets et des modes d’action lancés « par le haut » – des initiatives européennes ou nationales suscitant des applications locales – et « par le bas » – lorsque des (grandes) villes investissent le répertoire des relations internationales et / ou nourrissent des contacts avec les instances européennes sans passer par les États (Hamman 2004).

  • 1 La dimension des coopérations décentralisées avec les pays du Sud n’est, par exemple, que peu abord (...)

5Cette mise en perspective invite à approfondir le regard, au-delà de l’illustration première des coopérations entre localités françaises et allemandes depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale qu’incarnent classiquement les jumelages de communes (Defrance 2016), sans pour autant négliger la place prise par ces derniers et leurs évolutions. C’est l’objet de cette contribution de proposer un panorama des types de politiques urbaines transfrontières initiées par les communes françaises et allemandes, sans prétendre à une quelconque exhaustivité1, mais en mettant en avant quelques dimensions saillantes documentées dans la littérature de sciences sociales.

6Questionner les répertoires d’action trans-frontières des communes conduit de la sorte à dégager deux grands axes de balancement :

  • D’une part, entre réseaux d’échanges transnationaux et modes territoriaux de coopération transfrontalière ;

  • D’autre part, entre politique de « diplomatie par le bas » et politique de compétitivité économique des villes.

Réseaux d’échanges transnationaux et modes territoriaux de coopération transfrontalière

De l’implication dans les jumelages aux réseaux d’échanges transnationaux

  • 2 Devenu CCRE par la suite : Conseil des communes et régions d’Europe : <http://www.ccre.org/fr, cons (...)
  • 3 L’extrait suivant du serment-type est significatif : « Nous, Maires de… […] Sachant que nos civilis (...)

7Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, c’est d’abord à travers les jumelages que se manifeste l’action internationale des villes françaises et allemandes. D’emblée, deux types d’acteurs s’y investissent toutefois, avec des motifs différents : projet européaniste ou réconciliation franco-allemande. Il y a d’un côté les élus et les municipalités. S’agissant des années 1950, Antoine Vion (2003) souligne qu’en France, une association d’élus a joué un rôle moteur : le Conseil des communes d’Europe (CCE)2. Fondé en 1951, il rassemble des maires dont l’ambition est de favoriser une construction européenne fédéraliste à partir de l’échelle communale. On comprend ici l’attrait du répertoire de l’« international de proximité » que peut incarner le jumelage, en même temps qu’un « grandissement » européen en termes de projet (Hamman 2001b, 2003, 2006a). Le jumelage réactualise ainsi, dans sa mise en scène donnée à voir – à travers une cérémonie et une déclaration solennelle des édiles, sous forme de serment3 – des formes de lien et de liberté communale repérables depuis le Moyen-Âge (Vion 2003), y compris avec des déclinaisons comme la Ligue hanséatique, association historique de villes marchandes en Europe du Nord, ou encore la Décapole, alliance de dix « villes libres » d’Alsace au sein du Saint-Empire romain germanique entre 1354 et 1679 (Vogler 2009).

8En même temps, les premiers jumelages sont aussi largement portés par la société civile locale : les personnes qui ont connu la guerre, des enseignants qui pratiquent des échanges scolaires, des sociétés sportives qui organisent des sorties et des challenges, ou encore des paroisses et des chorales, etc. (Hamman 2003). Ces jumelages sont empreints des histoires de chaque bassin de vie. Pour preuve, en Moselle, il n’y a pas que des jumelages avec des communes allemandes voisines qui se développent après-guerre, au sens de la réconciliation, mais également des partenariats avec d’autres communes françaises, en Charente notamment, là où les populations de Moselle-Est ont été un temps évacuées, entre septembre 1939 et mai 1940 (Hamman 2001a). Ces initiatives se situent largement dans l’infra-institutionnel, et se comprennent initialement en lien avec le traumatisme de la guerre, bien plus qu’un projet européen fédérateur.

9En suivant les évolutions des jumelages de communes françaises avec des communes allemandes, à partir de cette double genèse, nous avons montré (Hamman 2003, 2013a : 91-100) que les conditions d’effectivité de ces échanges reposent sur des sentiments beaucoup plus anciens que les politiques actuelles de l’Union européenne. Toutefois, le développement de ces jumelages a connu une nouvelle vigueur à partir du milieu des années 1980, ce qui correspond à des avancées de la construction européenne dans la décennie 1985-1995 (à l’exemple de l’Acte unique européen signé en 1986, du Traité de Maastricht en 1992, etc.). Tanja Herrmann (2012, 2017) a ainsi parlé du « second boom des jumelages franco-allemands », repositionnant la question du lien entre réconciliation et référence européenne (voir aussi Defrance 2016).

10Pour autant, des cadres d’action différents demeurent. À l’heure actuelle, où l’on dénombre environ 2 200 jumelages franco-allemands (sur quelque 20 000 jumelages au global en Europe, soit une part significative : DFI / Bertelsmann 2018 : 10-11), ces initiatives s’inscrivent dans l’espace des enjeux politiques localisés. Elles en donnent à voir les évolutions en cours à l’heure de l’intégration européenne, du point de vue des élites communales qui tentent de s’approprier les bénéfices du registre de la coopération et de l’ouverture à l’autre, alors que les politiques « locales » se déclinent aujourd’hui très largement sur un mode européen et prennent place dans une gouvernance multi-niveaux (Dubois 2009). S’ils produisent pour cela de nouvelles conceptions du territoire, les élus n’entendent pas céder la place à d’autres acteurs, associatifs en particulier, dont ils recadrent fréquemment les initiatives sous la houlette municipale, pas plus qu’ils n’entendent généralement prendre le risque d’une dilution de leurs compétences « classiques » (notamment en termes de budget) dans des structures transnationales intégrées. Au contraire, l’articulation d’un intérêt local habillé de l’intérêt général est significative de la logique d’exclusion croissante qui prévaut au sein des réseaux de jumelages : alors qu’ils incluaient dans les premiers partenariats une pluralité d’acteurs locaux, ils tendent aujourd’hui, à mesure de leur inscription dans un référentiel européen, vers une monopolisation par des élites politiques communales, ou, à l’inverse, à être délaissés par les décideurs s’ils demeurent sur une ligne « mémorielle » centrée sur la seule commémoration d’événements du passé dont le vécu concerne de moins en moins d’habitants (Hamman 2003, 2013a : 91-100). Ce constat apparaît lié à une certaine instrumentalisation des jumelages dans le cadre d’une politique locale de promotion économique observée depuis les années 1990 (Institut für Internationale Politik 1994 : 60).

11Pour autant, une étude empirique récente (DFI / Bertelsmann 2018) a souligné, dans le contexte de crise que connaît le projet politique et économique de l’intégration européenne, l’importance des jumelages franco-allemands à la faveur d’une « construction européenne par le bas », compte tenu du fait que les participants aux diverses activités organisées dans le cadre des jumelages proviennent de toutes les couches sociales. Selon les auteurs, qui se fondent sur un sondage réalisé d’avril à juin 2017 auprès de 1 322 communes, « l’Europe devient palpable » grâce à l’épaisseur sociale de ces échanges (DFI / Bertelsmann 2018 : 57).

12Suivant l’étude, la plupart des activités se situent dans le domaine du culturel et de la convivialité, soit en retenant les réponses qui se retrouvent plus de 400 fois parmi l’échantillon : des voyages (de délégations ou de groupes d’habitants, à l’occasion de festivités, etc.), des échanges scolaires, manifestations sportives et événements musicaux communs, échanges de stagiaires ou jobs d’été… (DFI / Bertelsmann 2018 : 25). Ces rencontres peuvent toutefois jeter des bases pour de futures coopérations franco-allemandes en donnant envie aux uns et aux autres de mieux se connaître, et ce par-delà les lignes de partage socio-économiques souvent à l’œuvre. À cet égard, les propos d’un employé administratif d’une petite ville du Bade-Wurtemberg sont instructifs :

  • 4 Société de services d’hébergement temporaire de personne à personne chez l’habitant, dont le siège (...)

La tendance au « couchsurfing »4 et Airbnb avec les compagnies aériennes low cost et l’utilisation des médias sociaux combinée à l’individualisation et à une certaine autoréférence conduisent en particulier chez les plus jeunes à faire beaucoup plus d’expériences à l’étranger, à développer plus d’amitiés internationales et à une plus grande connaissance « de l’intérieur » des autres sociétés et des pays. Mais cela implique également souvent moins d’attachements, moins d’échanges entre les couches de populations [ayant un moindre niveau d’instruction], moins d’informations au niveau politique, historique et des idées. Les jumelages peuvent servir ici de maillons importants, s’ils réussissent à se maintenir. Cela n’est pas gagné, compte tenu du fait que l’intérêt n’est plus le même (DFI / Bertelsmann 2018 : 48, traduit en français dans le rapport).

13En effet, les résultats de l’étude DFI / Bertelsmann montrent à la fois une tendance au vieillissement des groupes engagés dans le cadre des jumelages, et un possible renouvellement dans la mesure où un quart des participants aux activités aurait moins de 30 ans. La principale leçon apparaît in fine confirmative : la fonction première des jumelages consiste à créer et entretenir un climat de bon voisinage, et le choix-même des villes jumelées en Europe montre un clair effet de la proximité géographique comme point de départ (cf. tableau ci-dessous).

Répartition des jumelages des communes françaises et allemandes en fonction des pays dans lesquels sont situées les communes partenaires

Source : Données et chiffres 2010, Council of European Municipalities and Regions, twinning.org : http://www.twinning.org/​uploads/​assets/​news/​Number%20of%20twinnings%20in%20Europe%20in%202010.pdf (consulté le 03/04/2018).

14Plus largement, quant à la coopération dans le domaine des politiques locales, ce sont moins les jumelages « classiques » que les réseaux de villes qui jouent. Ce format de coopération s’est nettement renforcé pendant les années 1980-1990 de façon générale en Europe (Benington, Harvey 1998), suivant différentes modalités, parfois entremêlées. Tout d’abord, certains réseaux se nouent entre communes qui partagent un certain profil économique, s’agissant d’échanger sur des stratégies de développement territorial, etc. On retrouve ici une propriété relevée auprès des jumelages, à savoir la coopération avec des communes « qui correspondent » en termes de poids ou de structures socio-économiques. Par exemple, l’industrie sidérurgique et charbonnière a pareillement imprégné la mémoire collective des habitants de Moselle comme de Sarre. Ces choix de jumelages entre localités « proches » sous-entendent que la compréhension de la différence devrait se bâtir à partir de ce qui est (perçu comme) commun, ce qui amène à reconsidérer la rhétorique européenne selon laquelle il faut rapprocher des peuples différents pour faire vivre une citoyenneté partagée (Hamman 2003).

15Deuxièmement, il peut aussi s’agir d’un critère de démographie ou de taille urbaine. On pense par exemple aux activités de l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF), fondée en 1974, regroupant les édiles des communes et intercommunalités de plus de 100 000 habitants, et organisant chaque année une « Conférence des villes » autour de questions jugées spécifiques au développement des grandes villes et métropoles en France et à l’international. Significativement, l’AMGVF a fusionné en 2015 avec une autre association dédiée aux territoires urbains de grande taille, l’Association des communautés urbaines de France5. Cette dernière a été fondée en 1985, période de développement des réseaux de villes, avec pour objectif de représenter les communautés urbaines et les métropoles françaises. Dans le même sens, on peut mentionner la création, en 1985 toujours, de l’association Métropolis, qui se veut favoriser les échanges entre villes capitales et régions métropolitaines de plus d’un million d’habitants. En 1986 est également lancé le réseau Eurocities, impulsé par les maires de six grandes villes européennes, dont Francfort-sur-le-Main en Allemagne et Lyon en France. Il dispose à présent d’un siège permanent à Bruxelles et emploie une trentaine de salariés, signe de son orientation en termes de lobbying et de son inscription à une échelle de pertinence et d’action européenne et internationale6.

16Une troisième modalité ressort ici, celle de la capacité d’action politique, qui se comprend en permanence dans les interactions entre initiatives bottom-up – ainsi du réseau Eurocities partant de maires de grandes villes, vers les instances européennes – et top-down – qu’incarne par exemple le lancement de programmes européens incitatifs. En particulier, le programme RECITE (Regions and Cities for Europe), inauguré en 1991, était destiné à monter des réseaux d’échanges entre des villes et territoires connaissant une situation de « crise » sur le plan économique et social ; et, depuis 2003, les programmes URBACT I, II et III, d’abord tournés vers l’insertion économique et sociale et le renouvellement urbain, affichent désormais pour objectif d’« encourager le développement urbain intégré et durable dans les villes des États membres de l’Union européenne »7.

17Transversalement, se dégage l’importance croissante attribuée à l’internationalisation des politiques urbaines, laquelle se comprend de deux façons au moins. Premièrement, qu’il s’agisse de jumelages (Hamman 2003) ou de réseaux de villes, « en être » est censé matérialiser un statut, celui d’une ville internationale et se donnant à voir comme telle pour escompter une reconnaissance en retour. Cet objectif se comprend dans l’ordre de l’affirmation d’une posture, et ne passe pas par des actions identiques, ou toujours définies de la même façon d’une collectivité à l’autre (Payre 2010). S’il est difficile de mesurer de telles retombées symboliques, ce travail de mise en réseaux s’accompagne couramment d’échanges de savoirs et savoir-faire, y compris gestionnaires et techniques, pouvant participer d’un processus d’européanisation. On le voit aussi bien à travers l’encadrement européen du mouvement des jumelages via le Conseil des communes et régions d’Europe et sa lecture fédéraliste (Hamman 2003) qu’au niveau des réseaux d’échanges et de lobbying des grandes villes (Payre 2010). Ceci passe notamment par une professionnalisation des intermédiaires et de nouveaux « métiers de l’Europe » au niveau des permanents des associations, que ce soit le Conseil des communes et régions d’Europe ou le réseau Eurocities. Apparaît ici

un milieu capable d’œuvrer à la fabrication de politiques publiques européennes dédiées aux villes dès les années 1990 et à leur évolution dans les années 2000. Désormais, c’est une démarche intégrée qui s’invente avec la prise en compte de l’urbain dans toute une série de politiques publiques, au travers de groupes transversaux. Ceux-ci travaillent en association avec des réseaux de villes reconnus devenus incontournables (Payre, Spahic 2012 : 117).

18À un deuxième niveau, il en va aussi de tentatives de (re) structuration du leadership politique à l’échelon d’une ville, de la part des élus qui investissent ces scènes de coopération résiliaires, plus ou moins informelles ou institutionnalisées. Le grandissement appuyé sur des références internationales peut être mobilisé très localement par les édiles, à destination des habitants de leur commune, pour attester leur action et convaincre en vue du renouvellement de leur mandat… Le succès électoral apparaît cependant variable, comme il a été constaté pour des jumelages qui s’étiolent (Hamman 2003a) et des réseaux de villes se voulant innovants sans que cela ne profite électoralement au maire. Ainsi que le résument Vincent Béal et Gilles Pinson, à partir du cas de la ville de Saint-Étienne :

Ce type d’activités [les relations internationales pour un élu] est indissociablement vecteur de ressources exploitables à la fois dans le domaine des stratégies de légitimation politique d’un maire et dans celui de l’action publique urbaine, de la recherche de solutions à des problèmes publics. Toutefois, dans un contexte de transformation des formes de légitimation des élus urbains, il semble que c’est surtout le second type de ressources qui soit recherché dans ces activités internationales (Béal, Pinson 2009 : 29).

Internationalisation et territorialisation des ressources ne vont pas forcément de pair.

19En particulier, ces réseaux de villes ne se fondent pas tant que par le passé sur des relations spécifiquement franco-allemandes : l’échelle de légitimation mobilisée devient européenne ou internationale. Ceci conduit à se demander si les coopérations inter-urbaines suivent ou non des formes similaires selon que les partenaires sont proches ou plus éloignés les uns des autres, autrement dit y a-t-il une singularité à la coopération transfrontalière par rapport aux relations transnationales ?

L’implication dans des modes territoriaux de coopération transfrontalière

20La portée des modes et des pratiques de coopération transfrontalière entre France et Allemagne s’analyse suivant une diversité de plans et d’échelles : les relations interinstitutionnelles qui se nouent et se recomposent entre communes, métropoles, régions, etc., se doublent du rapport à l’Autre pour les habitants des territoires frontaliers (Hamman 2011). La recomposition des espaces de pertinence de l’action urbaine s’appréhende ainsi en termes multi-scalaires, c’est-à-dire à la fois au niveau local, régional, national et européen, afin de saisir ce que coopérer par-delà une frontière et dans un même espace veut dire.

21La coopération transfrontalière s’apparente à des relations directes de voisinage entre autorités infra-étatiques des espaces frontaliers, dans une diversité de domaines et avec la participation d’acteurs de différents niveaux (Birouste 2002). Il s’agit donc clairement d’un processus et non d’une situation établie. Si l’on retient le cas du Rhin supérieur – qui s’étend schématiquement de Bâle à Karlsruhe et Landau en passant par Mulhouse et Strasbourg –, l’examen des fondements possibles à la coopération transfrontalière (Newly 2002) met en exergue les échanges économiques et de personnes, mais aussi la faiblesse des bases juridiques transfrontalières, ce pourquoi les premières coopérations, dans les années 1950, sont d’abord peu formalisées ; les jumelages de communes évoqués plus haut en sont une illustration.

22Avec les années 1970, on entre plus directement dans une phase d’institutionnalisation de la coopération transfrontalière, notamment sur l’initiative du gouvernement français, et comme contrepoids à la coopération « régionale » qui s’est développée au cours des années 1960 sur l’initiative de Bâle en particulier, à travers la Regio Basiliensis, ce qui a pu susciter des réserves du côté des gouvernements français et allemand. D’où la création d’un certain nombre d’instances de coopération impulsées par les États, et non pas uniquement par des collectivités territoriales. L’Accord de Bonn du 22 octobre 1975 met en place une Commission intergouvernementale franco-germano-suisse ainsi que deux Comités régionaux : l’un, « bipartite », pour évoquer les questions bilatérales franco-allemandes, et l’autre, « tripartite », en charge des problèmes franco-germano-suisses (le premier fonctionnant dans la pratique bien moins que le second) (Wassenberg 2007 : 89-154).

23Une deuxième période débute en 1982. Par rapport à l’influence intergouvernementale de la décennie 1970 que nous venons de décrire, les initiatives des régions frontalières du Rhin supérieur se multiplient, à partir du mouvement de décentralisation amorcé côté français par les lois de 1982-1983. Birte Wassenberg (2007) rapporte cette promotion des collectivités régionales au fait qu’au même moment, d’une part, la coopération portée par des instances de la sphère intergouvernementale connaît une certaine stagnation et, d’autre part, les deux scènes interrégionale et intergouvernementale entrent en relation : les Comités régionaux, qui se veulent moteurs, soumettent différentes initiatives à la Commission tripartite franco-germano-suisse et mettent en avant certains thèmes spécifiques, en plus des deux principaux objets récurrents que sont l’environnement et les transports.

  • 8 Pour un descriptif de ces programmes européens, voir par exemple le site de la Mission Opérationnel (...)

24L’émergence d’un programme communautaire pour la coopération transfrontalière ouvre un troisième moment, qui correspond à la décennie 1990. Elle est marquée par la promotion d’un espace d’intégration, par la pratique exemplaire de terrain : c’est l’image, largement diffusée, du transfrontalier comme « laboratoire » de la construction européenne. Cette orientation s’incarne en particulier dans les programmes européens Interreg successifs (I à V) visant à financer des projets intégrés transfrontaliers8, en établissant des espaces régionaux de coopération, à l’instar de la « Grande Région » Sarre-Lorraine-Luxembourg ou de celle du Rhin supérieur.

25Mais il n’y a pas que cette échelle interrégionale. La coopération transfrontalière s’incarne aussi à travers de nouveaux cadres juridiques, à l’instar des Accords de Karlsruhe du 23 janvier 1996 fondant les Groupements locaux de coopération transfrontalière (GLCT). Ce traité de droit international concerne la coopération transfrontalière sous forme de structures ad hoc – les GLCT – entre autorités locales des Länder du Bade-Wurtemberg, de la Sarre et de Rhénanie-Palatinat, des régions d’Alsace et de Lorraine, du Luxembourg et des cantons suisses de Solothurn, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Aargau et Jura. Par exemple, l’association Saar Moselle Avenir s’inscrit dans ce cadre, rassemblant des communes et intercommunalités de l’est mosellan et de Sarre. Les élus interrogés (Hamman 2013a : 100-111) demeurent prudents lorsqu’il s’agit de dresser un bilan de cette initiative. La coopération transfrontalière ne fait pas l’économie d’une organisation complexe, compte tenu de la multiplicité des formules, établissant dans un même territoire des relations tout à la fois informelles, bilatérales, associatives, entre regroupements intercommunaux nationaux, etc. Mais des bénéfices peuvent être tirés de la complexité : des initiatives de coopération intercommunale transfrontalière comme Saar Moselle Avenir autorisent des appartenances multiples à des groupements de périmètres différents, ce qui, tout en dépassant le cadre communal, est également un moyen de le sauvegarder, en conservant une part de l’initiative et du contrôle des politiques locales hors les seules coopérations interrégionales, qui montent en puissance à l’échelle des Eurorégions (Hamman 2004, 2006a, 2013a).

  • 9 En 2018, des réflexions sont en cours quant à un nouvel outil juridique de coopération transfrontal (...)

26Dix ans après les Accords de Karlsruhe, le règlement communautaire 1082/2006 crée le Groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) comme un outil communautaire dédié à la « coopération transeuropéenne ». Il s’agit d’une structure juridique autonome, agissant pour le compte des collectivités territoriales, mais pas uniquement, dans des domaines de compétences communs pour des projets de coopération territoriale européenne ou des programmes communautaires, sur l’ensemble de l’Union – et pas seulement dans les espaces transfrontaliers. La formule du GECT a donc élargi celle du GLCT, notamment en termes d’acteurs et de périmètres9. Dans une temporalité proche, apparaît une autre novation juridique dans la coopération interlocale entre la France et l’Allemagne : l’Eurodistrict. En janvier 2003, le président français Chirac et le chancelier allemand Schröder ont décidé, avec le soutien des institutions européennes, de créer à Strasbourg le premier Eurodistrict, qui se lit comme une sorte de métropole transfrontalière. Ceci « officialise » un nouvel échelon qui monte en puissance au niveau transfrontalier : non plus seulement les régions ou les communes (y compris de petite taille avec les jumelages, etc.), mais les métropoles en tant que telles. La fondation des Eurodistricts se comprend ainsi, que ce soit celui de Strasbourg-Ortenau ou de Bâle, dans le Rhin supérieur (Gireaud 2014).

27On le saisit, la place croissante de la Commission européenne, cherchant à s’autonomiser par rapport aux États dans le cadre de la politique régionale européenne, coïncide avec une diversification d’acteurs institutionnels urbains et régionaux en tant qu’alliés des institutions communautaires ; mais cette multiplication des instances et collectivités impliquées peut aussi susciter des tensions entre acteurs et échelles d’action territorialisés.

28En effet, les processus d’émergence et les conditions de mise en œuvre concrète de la coopération transfrontalière portent l’empreinte de leurs promoteurs. La problématique de la langue l’atteste : l’apprentissage de la langue du voisin, du pays où l’on va travailler, où l’on vient résider, revient dans l’étude des espaces-frontières, sur le plan des codes et des façons de parler entre deux contextes nationaux, même proches, entre la Moselle ou l’Alsace et la Sarre, le Palatinat, le Bade-Wurtemberg, ou encore la Suisse du Nord (Dupeyron 2008 ; Hamman 2013b ; Goulet 2015).

  • 10 Kehler Zeitung (quotidien régional), 07/03/2005.

29Le fonctionnement des arènes politiques locales et régionales interagit également, avec des effets de différenciation. L’épisode du Jardin des Deux Rives, un parc situé entre Strasbourg et Kehl, le montre. Le projet consiste en l’aménagement d’un jardin public sur les deux bords du Rhin, réunis par une passerelle pour les piétons et les cyclistes, comme symbole de la réconciliation franco-allemande. Le portage politique de ce dossier a été compliqué à Strasbourg par le changement de municipalité, lorsque Fabienne Keller (UMP) succède en 2001 à Catherine Trautmann (PS) : cette dernière avait soutenu l’initiative, qui n’enthousiasme guère la nouvelle majorité ; elle ne s’y rallie que pour éviter une polémique naissante en France et en Allemagne. La question ressurgit en 2004. Dans le cadre de la tradition de la Gartenschau, exposition tournante dans les villes allemandes et qui est l’occasion de réaliser des aménagements paysagers, Kehl a été retenue pour organiser une déclinaison de l’édition de l’été 2004. C’est devenu officiellement un projet commun scellant la coopération entre Strasbourg et Kehl, incluant une dimension festive. Mais le « Festival des Deux Rives » n’a pas attiré le public espéré. On lui a reproché un prix d’entrée prohibitif et un cloisonnement dans la programmation : il y a eu juxtaposition de deux festivals, un sur chaque rive, et non une organisation proprement transfrontalière. Si bien qu’on en est arrivé au règlement des comptes, stricto sensu, avec des actions en justice pour savoir à quelle collectivité il incombe d’éponger le déficit de près de 8 millions d’Euros pour la manifestation10 (Hamman 2013a : 111-122).

  • 11 On retrouve ici un processus qui rappelle l’évolution des maires comme entrepreneurs politiques loc (...)

30Les modalités pratiques de la coopération transfrontalière ne peuvent donc être abstraites de celles d’espaces concurrentiels aux frontières. La coopération transfrontalière représente une « niche » pour des maires et décideurs locaux, c’est-à-dire une situation où un investissement en ressources limité permet d’espérer tirer des bénéfices supérieurs. Cette vision grève en même temps l’approfondissement des échanges, compte tenu des mises réduites. Or, ce cadrage est précisément assumé par des élus devenant progressivement des « entrepreneurs transfrontaliers », avec une composante à la fois politique et technicienne11. Ces derniers peuvent être rassurés par un cadre urbain qui reste « contrôlable », économiquement et politiquement.

  • 12 C’est-à-dire s’adressant directement aux citoyens et mettant en avant le registre de la proximité. (...)

31Dans le même sens, des acteurs jugés trop « militants » sont exclus des réseaux de coopération transfrontalière, y compris pour des projets affichant la promotion de la citoyenneté transfrontalière – dans le Rhin supérieur, les projets dits People-to-people12 – et pour des initiatives reposant sur des réalités socio-économiques fortes. Parmi d’autres, le cas de l’association citoyenne allemande VBG (Verein Bürger/innen im Grenzgebiet) le traduit. Elle se compose de couples vivant côté allemand, non loin de Strasbourg, en Ortenau, qui ont contracté un mariage mixte franco-allemand, et sont confrontés au quotidien à un certain nombre de questions : santé, chômage, retraite, impôts, etc. En Alsace, ce collectif s’est rapproché d’une association de frontaliers (l’AFAL : Association des frontaliers d’Alsace-Lorraine, dont le siège est à Haguenau dans le Bas-Rhin), mais il ne parvient pas à obtenir une écoute véritable des élus, compte tenu du caractère singulier des problématiques qu’il défend (Dupeyron 2008 : 113 sq.).

32La coopération transfrontalière s’incarne dans des politiques objectivement limitées, mais vues comme valorisantes par des acteurs locaux qui les rapportent à de la « diplomatie de proximité ». Cela signifie, en termes d’européanisation, que les relations verticales (« par le haut » et / ou « par le bas ») sont couplées à des logiques horizontales et transverses. Celles-ci se comprennent dans la compétition politique et territoriale entre élus et collectivités à un même niveau, et dans l’interaction entre plusieurs échelles (la conjonction de ces deux propriétés définit l’aspect transversal), pour le développement économique, urbain, régional, etc. La scène transfrontalière offre de nouvelles opportunités et de nouvelles ressources valorisables localement et pensées comme telles, dans certains cas sans lien nécessaire avec la construction européenne (Hamman 2003, 2004).

« Diplomatie par le bas » et quête de compétitivité économique

Une politique de « diplomatie par le bas »

  • 13 Cette représentation évolue en 2018 en Bureau Europe Grand Est, compte tenu de la réforme régionale (...)

33Les modes d’intervention des villes françaises et allemandes sur la scène internationale se sont diversifiés, si bien que l’on a évoqué une « paradiplomatie » des villes (Lefevre, D’Albergo 2007). Ceci se repère à plusieurs niveaux, notamment en termes de lobbying auprès d’instances internationales. On peut citer la mise en place de missions permanentes à Bruxelles, en lien direct avec les institutions européennes, pour se faire connaître de ces milieux décisionnels, en espérant des retombées territoriales. Par exemple, le Bureau Alsace Europe a été lancé dès 1990 pour représenter directement à Bruxelles les intérêts de la région Alsace mais aussi, en tant que telles, les trois agglomérations urbaines de Strasbourg, Mulhouse et Colmar13. Cela peut aussi passer par un engagement au sein d’associations internationales de villes exerçant un lobbying politique, à l’exemple de Lyon (Payre 2010).

34C’est également le cas lorsque des grandes villes sont amenées à accueillir des conférences inter-gouvernementales et peuvent y trouver une « vitrine » – ainsi de la tenue du sommet du G7 à Lyon en 1996, réunissant des dirigeants de tout premier plan –, au risque de devoir toutefois dans certains cas subir les débordements de manifestants militants. C’est bien cet effet de vitrine et l’occasion offerte de contacts internationaux au plus haut niveau politique qui a également motivé le maire de Hambourg Olaf Scholz pour accueillir le sommet du G20 les 7-8 juillet 201714, même s’il a fallu faire face à des débordements violents. Les manifestations à Francfort le 18 mars 2015 lors de l’inauguration du nouveau siège de la Banque centrale européenne, faisant une quarantaine de blessés15, sont un autre exemple de l’identification internationale d’une grande ville, qu’elle soit saluée ou rejetée, à travers l’accueil d’un organisme européen.

35En outre, depuis deux décennies, l’engagement des villes françaises et allemandes sur des questions globales se mesure aussi en matière de politiques environnementales, de durabilité et de lutte contre le réchauffement climatique. Si, originellement, la notion de développement durable renvoie d’abord à la préservation de la planète sans référence explicite au champ de l’urbain, la problématique de la « durabilité » ne saurait être uniquement identifiée à un « grand objet » de niveau mondial ou européen. Peu après le Sommet de la Terre à Rio en 1992, établissant la notion d’Agenda 21 qui se concrétisent à différentes échelles, la place des villes s’est imposée (Baker, Eckerberg 2008). En particulier, la « campagne des villes européennes durables », lancée en 1994, a débouché sur la charte d’Aalborg – par laquelle les collectivités signataires s’engagent à mettre en place un Agenda 21 local. Elle s’accompagne de logiques d’entraînement en réseaux entre villes, à la fois à l’échelon régional et international, ce que nous avons repéré dans la plupart des métropoles régionales françaises (sur les cas de Bordeaux, Lille, Lyon, Montpellier, Nantes, Strasbourg et Toulouse, voir Hamman, Blanc 2009).

36Ces circulations induisent des formes de normalisation relative des projets de développement durable urbain, dans la mesure où elles favorisent une comparabilité accrue entre villes et entre agglomérations, en termes d’appréciation positive ou de relativisation. Un discours comparatif est de plus en plus fréquemment construit par les décideurs locaux en regard de ce que font d’autres villes ou métropoles, y compris dans le pays voisin. Cet extrait d’entretien avec une chef de projet Développement durable à Nantes Métropole l’exprime :

Nantes, bonne élève, c’est toujours par rapport à d’autres élèves […]. Il y a eu des échanges dans le cadre de l’Agenda 21, des échanges avec Rennes, Angers, Bordeaux, et puis […] des échanges avec d’autres villes européennes comme Stuttgart [Allemagne], sur nos manières d’intervenir sur les friches industrielles, donc il y a eu un échange de bonnes pratiques (entretien, Nantes, 22/06/2007).

37La construction d’une exemplarité se dégage de ces initiatives, car elles induisent de la comparaison entre villes, objectivée dans des labels et des récompenses dont il est possible de se prévaloir localement : « On a eu le trophée dédié au développement durable dans le cadre de notre Agenda 21 ! », complète un fonctionnaire intercommunal (entretien Nantes, 21/06/2007) (voir Hamman, Blanc 2009 : 208-209). De fait, les mêmes villes « modèles » apparaissent citées d’une aire urbaine à une autre, à commencer par Fribourg-en-Brisgau : « On a regardé […] un certain nombre d’expériences européennes, et pour certaines on a été voir sur place. On retrouve toujours les mêmes exemples, comme Fribourg. […] Pour travailler sur la charte du Renouvellement urbain durable, on a fait intervenir quelqu’un de Fribourg », relève une responsable de l’agence d’urbanisme de Lille (entretien, Lille, 08/06/2007) (Hamman, Blanc 2009 : 203-205). Se repèrent ici les mises en réseau évoquées plus haut, y compris par l’intermédiaire d’Eurocities, pour la plupart des métropoles régionales françaises étudiées.

38Par exemple, lors du Conseil ministériel franco-allemand du 31 mars 2015, un appel à la coopération dans le domaine des politiques de transition énergétique a été lancé. Un partenariat a alors été conclu au niveau régional entre l’Alsace et le Bade-Wurtemberg, censé être relayé par des projets communaux sur la base de jumelages (Diechtl, Fischer 2015 : 10). En effet, dans le cadre du réseau Energy Cities, le projet TANDEM propose aux collectivités locales de France et d’Allemagne de mettre en œuvre des partenariats communaux qui impliquent des entreprises, citoyens et acteurs locaux comme les régies municipales et coopératives énergétiques16. Parmi d’autres, en 2015, Nice et Nuremberg, qui sont jumelées depuis 1954, ont formé un tel « tandem ».

  • 17 Prenant place sur la période 2002-2006 (5Programme cadre de recherche et développement de la Comm (...)

39Dès lors, l’inscription dans des programmes européens pèse aujourd’hui sur les définitions territoriales de la « ville durable », déployée en relation avec des cadres d’échanges internationalisés, comme le fait comprendre ce chargé de mission à Nantes Métropole : « Dans le domaine des mobilités, il y avait le programme Vivaldi17, avec plusieurs villes européennes. Ça relève éminemment du développement durable puisque les villes avaient toutes un objectif ambitieux, notamment dans le domaine des transports en commun » (entretien Nantes, 21/06/2007). Le levier du financement joue ici. De plus, le fait de se situer par rapport à un référentiel européen est mis en avant par les décideurs locaux comme garantie de qualité des actions menées.

40Le regard des élus et des techniciens des grandes villes françaises n’est donc plus seulement national, par rapport à d’autres villes, mais va au-delà, en termes d’européanisation du registre d’action et de figures de l’exemplarité. Une échelle renouvelée de référence s’impose de la sorte progressivement, à laquelle essaient de se rattacher les décideurs locaux. C’est bien à ce niveau que l’adjointe au développement durable à Lille s’est située pour se féliciter du succès d’une opération d’efficacité énergétique :

On a un marché public sur l’éclairage [en] éco-efficacité. […] Cette démarche a été reprise par une trentaine de villes. C’est un des cinq exemples que l’Europe veut mettre en évidence pour les marchés responsables. Donc on voit bien qu’on sort complètement du territoire pour essayer d’être un levier à d’autres échelons (entretien, Lille, 06/06/2007) (Hamman, Blanc 2009 : 217-222).

  • 18 Statz et Wohlfahrt (2010) distinguent huit formes que nous avons ici ramenées à six modalités princ (...)

41En Allemagne, les activités « paradiplomatiques » ont déclenché une controverse juridique concernant le bien-fondé de ce qui serait une « politique extérieure des villes » (Fröhlich, Lämmlin 2009 : 43 sq.). La légitimité de ces activités a été finalement confirmée par les tribunaux, à partir du moment où elles respectent le cadre légal et ne nuisent pas à la politique extérieure nationale. En effet, ainsi que nous l’avons vu, le répertoire des politiques trans-frontières des communes est devenu large et varié ; il peut aussi bien appuyer que contrecarrer la ligne du gouvernement. Toutes les coopérations impulsées par des villes ne rencontrent donc pas un même écho du gouvernement quelles que soient les questions traitées. Une étude des réseaux impulsés par les villes allemandes a dégagé les formes suivantes des rapports entre politique locale extérieure et politique d’État1818 :

  • base et / ou accompagnement d’une politique nationale ou supranationale, comme dans le cas des jumelages franco-allemands entrepris dans le cadre de la politique officielle de l’amitié franco-allemande, ou dans celui de jumelages avec des villes-partenaires des États-candidats à rejoindre la Communauté puis l’Union européenne ;

  • avant-garde ou position pionnière pour la politique extérieure nationale, comme dans le cas de jumelages entre des villes de l’Allemagne de l’Est et de l’Ouest au temps de la « doctrine Hallstein », selon laquelle la République fédérale d’Allemagne, à partir de 1955, affirme rompre ses relations diplomatiques avec tout État qui reconnaîtrait la République démocratique allemande. Et l’on peut aussi citer les partenariats entre des villes de la RFA et des villes israéliennes avant la reconnaissance officielle de l’État d’Israël par le gouvernement allemand, ou encore dans l’exemple du jumelage entre Hambourg et Léningrad en 1957 en pleine guerre froide ;

  • complément et mise en œuvre d’une politique internationale, à l’instar de la coopération avec les pays du Sud ou dans le domaine de la protection du climat ;

  • répartition du travail avec l’État, soit sous une forme souhaitée par le gouvernement, dans l’exemple de la planification civile d’urgence et l’aide en cas de catastrophe, soit sous une forme tolérée par l’État, comme dans le cas d’un dialogue sur les droits de l’Homme avec la Chine dans le cadre d’un échange culturel local, ou dans celui des partenariats parallèles de Cologne avec une ville en Israël et en Palestine.

  • critique et opposition à la politique officielle, ainsi que le révèlent des jumelages entre des villes de RFA et du Nicaragua dans les années 1980 (Statz, Wohlfahrt 2010 : 74-75).

  • 19 Janke K., « Zufluchtsstadt – ein Modell für Deutschland? », Mediendienst Integration, 23.05.2017, <(...)

42Cette dernière forme constitue évidemment la modalité la plus politisée et, à ce titre, a été à l’origine des controverses juridiques sur la validité des activités internationales des villes allemandes. À l’heure actuelle, les flux d’immigration pourraient à leur tour devenir le champ d’une activité d’opposition locale aux politiques gouvernementales, comme on peut l’observer au Canada et aux États-Unis avec le mouvement des « Sanctuary-Cities ». La maire de Barcelone a d’ailleurs lancé en mai 2017 un appel à ses collègues européens pour œuvrer à une politique locale de solidarité avec les migrants sans-papiers19.

Une politique de compétitivité économique des villes

43Pour autant, à côté de la préoccupation environnementale ou solidaire affirmée, le développement économique constitue en permanence un objectif des regroupements internationaux de villes, et ce, sur le temps long, clairement dans le sens de promouvoir la croissance économique (Payre, Saunier 2008). La conversion à la « durabilité » urbaine ne saurait éluder l’orientation courante des réseaux urbains internationaux en faveur des partenariats privé-public et la promotion de « bonnes pratiques » en ce sens. Le réseau Eurocities organise ainsi régulièrement manifestations et séminaires mettant en présence décideurs politiques et économiques20. D’aucuns voient alors en ces scènes de diffusion un support de circulation du néo-libéralisme, faisant le lien entre la transformation du référentiel des politiques urbaines autour de la durabilité et la façon dont ces politiques, à l’exemple des projets et réalisations d’éco-quartiers, peuvent mettre en œuvre une restructuration sélective de la ville européenne derrière les innovations « exemplaires » (sur le cas de Nantes, voir Béal 2015 ; et sur celui du « quartier solaire » (Solarsiedlung) à Fribourg-en-Brisgau, voir Freytag, Gössling, Mössner 2014).

44L’idée de renforcer la compétitivité des villes à travers des actions à l’international se repère de longue date, y compris au niveau des jumelages de communes, et va croissante : comme l’ont montré plusieurs études (Hamman 2003a ; Vion 2003), le développement économique devient un motif fort des partenariats de jumelages conclus depuis les années 1980. Il est vu comme une possible source de légitimité tant managériale (technicité, bonne gestion publique, attractivité…) que politique (reconnaissance acquise à des échelons élargis, au profit de la commune et donc de ses habitants) pour les élus municipaux. Par exemple, en 2017, c’est en espérant favoriser des échanges économiques, et pas seulement culturels, que la ville de Reims a initié un nouveau et huitième jumelage, avec Nagoya au Japon. Ainsi que l’expose à la presse l’adjoint au maire de Reims délégué aux relations européennes et internationales,

Nagoya, c’est la première ville industrielle du Japon, là où siègent les usines Toyota. Ils viendront sans aucun doute dans les prochaines années avec le responsable de leur développement économique et nous irons au Japon avec cette même idée21.

45Il en va de même pour le partenariat conclu en 1982 déjà entre la ville allemande de Duisburg et celle de Wuhan en Chine ou, plus récemment, en 2014, entre la ville de Dortmund et celle de Trabzon en Turquie. À ce sujet, Mareike Mertins, représentante de la « Wirtschaftsförderung Dortmund » (agence de développement économique), confirme que « les régions et les pays qui montrent une rapide croissance nous intéressent, vu qu’un échange régulier peut favoriser l’export, le transfert des innovations aussi bien que l’implantation des entreprises » (citée in Sarin 2015). Or, comme le directeur général de la chambre de commerce et d’industrie de la Basse-Rhénanie le concède, tous les jumelages ne « rapportent » pas sur le terrain économique et un tel argument est parfois mis en avant par des décideurs pour appuyer la légitimation politique à la promotion des échanges culturels (Sarin 2015).

46De fait, le développement des politiques de coopération intercommunale transfrontalière montre également comment les acteurs politiques locaux « jouent » le répertoire transnational spécialement autour du développement économique. Les élus mobilisent le registre de la coopération et peuvent avancer le « transfrontalier » comme nouvelle instance possible d’efficience économique et de proximité citoyenne. C’est notamment vrai des coopérations urbaines transfrontalières en Alsace (Strasbourg-Kehl / Ortenau, Eurodistrict trinational de Bâle, etc.) (Hamman 2006a, 2013a : 89-122 ; Gireaud 2014) ou encore du « Quattropole » entre Metz en France, Luxembourg, et Sarrebruck et Trèves en Allemagne22. Certes, si les régulations étatiques ont perdu leur exclusivité, ce peut être au profit des instances de l’Union : la Commission européenne, via ses crédits incitatifs Interreg, a fourni des motifs aux coopérations transnationales. Mais on voit que ces évolutions trouvent aussi un principe d’organisation dans un ordre social plus largement défini. Les différentes politiques de développement avivent la compétition entre les territoires. La mise en place de liens transfrontières tente de répondre à cette concurrence renouvelée, à un moment où, sous les effets conjugués de la construction européenne et de la décentralisation, on assiste à une complexification du système local qui affaiblit la capacité d’agir d’un acteur pris isolément – le « bricolage » de certains élus à une micro-échelle – et pousse à la construction d’un espace élargi de proximités en réseau (Hamman 2004).

47Dans ce contexte, il y va de la production d’un espace social original, fait de relations marquées par des couples d’oppositions structurantes, parmi lesquels local / global et discours / pratiques. Plus, la coopération transfrontalière a été fréquemment surdéterminée dans les regards nationaux à partir d’instruments et de lectures institutionnalistes, qui ne rendent pas pleinement raison des dynamiques réelles engagées dans les sphères économique et sociale, et dans le cadre d’une histoire longue. Les développements historiques et les analyses de politiques publiques qui s’y sont intéressés ont souvent débouché sur la conclusion de relations transfrontalières de portée limitée et « en retrait ». L’histoire des pistes cyclables comme exemple, typique mais de nature étroite, de coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur le fait comprendre (Wassenberg 2007). La thèse de Bruno Dupeyron systématise cette lecture par la double « faiblesse » de ces initiatives : celle des politiques transfrontalières, contraintes par des ressources financières réduites, limitées à des micro-projets, mis en œuvre sans cohérence sectorielle ni territoriale ; couplée avec celle des acteurs et des réseaux transfrontaliers, limités en ressources matérielles et symboliques, et parcourus de concurrences internes. L’auteur conclut à des politiques « de basse intensité » conduites par des réseaux d’acteurs secondaires (Dupeyron 2008).

  • 23 En 2015, une délégation de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) se dé (...)

48Si ce constat est avancé, c’est aussi parce que des coopérations pratiques se jouent pour une part ailleurs, et sont contraintes par ces autres scènes d’exercice. Certaines problématiques transfrontières viennent à être inscrites sur l’agenda politique dans la mesure où des pressions sociales se sont structurées. Les enjeux des mobilités de travail transfrontalières sont exemplaires par leur caractère pendulaire quotidien domicile-travail (Hamman 2006b, 2013a : 123-189, 2015), tout comme les migrations transnationales et l’accueil des réfugiés à l’heure actuelle, en termes de passage et / ou d’installation. Il suffit de penser ces dernières années à la « jungle de Calais » dans le nord de la France, où la commune de Calais subit un certain nombre de conséquences de la politique migratoire du Royaume-Uni et d’une longue inaction de l’État français23, et devient en même temps l’espace localisé d’un engagement politique transnational porté par des ONG (Rygiel 2011, Schwenken 2014). Par contre, d’autres initiatives institutionnelles trans-frontières – à l’exemple de l’Eurodistrict Strasbourg-Ortenau – n’aboutissent pas à des incarnations aussi concrètes car elles ne reposent pas sur une même épaisseur sociale et de mobilisations dans les espaces urbains.

Conclusion

49Dans un contexte de changements d’échelle du politique et de l’action publique, les activités extérieures des communes ont rapidement gagné de l’importance face à l’impossibilité pour l’État de gérer l’essentiel de l’agenda politique contemporain au niveau national. Par exemple, les politiques liées au climat et à la transition énergétique doivent être mises en œuvre au niveau local, ce qui rend nécessaires des modes de coordination transfrontière. De même, les mouvements migratoires se gèrent d’abord dans les territoires où l’intégration des migrants fait enjeu. Le contexte et les objectifs des relations extérieures des communes ont ainsi changé au cours du temps, ainsi que leurs formes. Les répertoires d’action transfrontières des communes françaises et allemandes ont considérablement évolué depuis le lancement des jumelages, qualifiés de « plus grand mouvement pour la paix » après la Seconde Guerre mondiale. Désormais, on constate un élargissement et une complexification des relations à différents niveaux, en interaction entre eux, qui réduisent la spécificité franco-allemande en tant que telle :

  • Diversification des formats : aux partenariats bilatéraux classiques entre deux villes s’ajoutent de plus en plus des formules tri-, multilatérales ou en réseau, ainsi que des initiatives de relations internationales entre collectivités locales médiatisées ou orchestrées par des institutions européennes et / ou internationales. Le portage des actions connaît de ce fait une translation corrélative, d’un fonds commun socio-culturel incarné par des groupes d’habitants vers des lectures plus techniques et économiques maîtrisées par des experts, administratifs ou politiques.

  • Multiplication des contenus : si les premiers jumelages franco-allemands étaient surtout organisés autour d’échanges de la jeunesse et / ou situés dans le domaine culturel ou des loisirs, par la suite on a constaté une politisation du phénomène, en particulier avec une nouvelle génération de jumelages à l’endroit de communes des pays du Sud, une partie de ces relations évoluant d’une aide internationale vers une politique de coopération « par le bas ». Enfin, depuis les années 1980 et 1990, les relations extérieures des communes apparaissent de plus en plus nettement marquées par les enjeux économiques dans un contexte de mondialisation et de concurrence globale ;

  • Différenciation des valeurs en jeu : l’intensification des activités des communes ne signifie pas nécessairement une coopération plus étroite en faveur d’un certain « bien commun », mais peut tout au contraire porter sur une compétition susceptible d’accentuer les asymétries socio-spatiales et économiques existantes. Les ambiguïtés ne sont donc pas absentes, mais il peut être tenu pour avéré, au terme de ce panorama, que la dimension internationale fait désormais bien partie du champ du politique au niveau urbain et local.

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Notes

1 La dimension des coopérations décentralisées avec les pays du Sud n’est, par exemple, que peu abordée dans ce texte, de format limité. Nous renvoyons à ce sujet à J. Smith (2009), et aux coopérations stimulées plus largement par le New Urban Agenda des Nations Unies (voir <http://habitat3.org/wp-content/uploads/NUA-English.pdf>, consulté le 03/04/2018).

2 Devenu CCRE par la suite : Conseil des communes et régions d’Europe : <http://www.ccre.org/fr>, consulté le 03/04/2018.

3 L’extrait suivant du serment-type est significatif : « Nous, Maires de… […] Sachant que nos civilisations et nos peuples ont trouvé leur berceau dans nos anciennes “communes” et que l’esprit de liberté s’est d’abord inscrit dans les franchises qu’elles surent conquérir et, plus tard, dans les autonomies locales qu’elles surent forger, […] Reconnaissant que l’interdépendance croissante de nos sociétés nécessite dans le monde un ordre démocratique international, socle d’une paix durable reposant sur des ensembles tels que l’Union européenne, Convaincus que les liens qui unissent les communes de notre continent s’inscrivent dans une démarche pertinente pour donner corps à la citoyenneté européenne et pour promouvoir ainsi une Europe à visage humain.
  EN CE JOUR, NOUS PRENONS L’ENGAGEMENT SOLENNEL
   […] De conjuguer nos efforts afin d’aider dans la pleine mesure de nos moyens au succès de cette nécessaire entreprise de paix, de progrès et de prospérité :
  L’UNITÉ EUROPÉENNE ». Conseil des communes et régions d’Europe : <http://www.twinning.org/fr/page/le-serment-de-jumelage#.WqVH2uzwapo>, consulté le 03/04/2018.

4 Société de services d’hébergement temporaire de personne à personne chez l’habitant, dont le siège est aux États-Unis et qui organise la mise en relation via une plateforme <https://www.couchsurfing.com/>.

5 Fusion sous la dénomination France urbaine : <http://franceurbaine.org/>, consulté le 03/04/2018.

6 <http://www.eurocities.eu/>, consulté le 03/04/2018.

7 <http://urbact.eu/le-programme-urbact>, consulté le 03/04/2018.

8 Pour un descriptif de ces programmes européens, voir par exemple le site de la Mission Opérationnelle Transfrontalière : <www.espaces-transfrontaliers.org/>, consulté le 03/04/2018.

9 En 2018, des réflexions sont en cours quant à un nouvel outil juridique de coopération transfrontalière, l’ECBC (European Cross-Border Convention) : <http://www.espaces-transfrontaliers.org/actualites/news/news/show/vers-un-nouvel-outil-juridique-europeen-lecbc/>, consulté le 03/04/2018.

10 Kehler Zeitung (quotidien régional), 07/03/2005.

11 On retrouve ici un processus qui rappelle l’évolution des maires comme entrepreneurs politiques locaux en France avec la décentralisation.

12 C’est-à-dire s’adressant directement aux citoyens et mettant en avant le registre de la proximité. Cette inclinaison se repère depuis la tenue du 8e Congrès tripartite à Strasbourg « Être citoyen dans l’espace du Rhin supérieur » : Brochure d’information du 8e Congrès Tripartite, Région Alsace, 2001.

13 Cette représentation évolue en 2018 en Bureau Europe Grand Est, compte tenu de la réforme régionale qui a eu lieu en France : <http://www.europe-grandest.eu/>, consulté le 03/04/2018.

14 À la question de savoir ce que Hambourg peut retirer de ce sommet, le maire Olaf Scholz déclare à la presse : « Zunächst einmal haben auch wir etwas davon, wenn Lösungen für die Probleme der Welt gefunden werden. Wir sind als Stadt, die für einen großen Teil des deutschen Außenhandels zuständig ist, und als größter Hafen des Landes unmittelbar interessiert daran, daß Protektionismus nicht um sich greift. Im Übrigen bin ich fest davon überzeugt, daß es der Stadt Hamburg natürlich dienen wird, daß sie mehrfach global wahrgenommen wird als offene, soziale, liberale und schöne Stadt. Die weltweite Aufmerksamkeit für die Elbphilharmonie hält an. Mit der Eröffnung des neuen Röntgenlasers XFEL im Spätsommer werden wir Anerkennung als weltweiter Wissenschaftsstandort finden. Und nun werden rund 5.000 Journalisten aus fast 70 Ländern der Erde aus Hamburg über den G20-Gipfel berichten ». <https://www.svz.de/17217326>, consulté le 03/04/2018.

15 LeMonde.fr, 18/03/2015 : <http://www.lemonde.fr/economie/article/2015/03/18/a-francfort-la-bce-inaugure-son-siege-les-anti-austerite-manifestent_4595638_3234.html>, consulté le 03/04/2018.

16 <www.ville-tandem.eu/home.html>, consulté le 03/04/2018.

17 Prenant place sur la période 2002-2006 (5Programme cadre de recherche et développement de la Commission européenne), les mesures Vivaldi concernaient plusieurs champs d’action : véhicules propres, gestion de l’accessibilité, stratégies tarifaires, encouragement des modes collectifs, etc.

18 Statz et Wohlfahrt (2010) distinguent huit formes que nous avons ici ramenées à six modalités principales.

19 Janke K., « Zufluchtsstadt – ein Modell für Deutschland? », Mediendienst Integration, 23.05.2017, <https://mediendienst-integration.de/artikel/sanctuary-cities-zufluchtsstaedte-aufnahme-von-fluechtlingen-deutschland.html.>, consulté le 03/04/2018. Voir aussi l’exemple du débat développé à Fribourg en Brisgau ou à Osnabrück : <https://www.freiburger-forum.net/wordpress/wp-content/uploads/2017/02/Überlegungen-an-eine-Zufluchts-Stadt.pdf> et <https://solidarity-city.eu/app/uploads/2017/06/Solidarity-City-AK3.pdf>, consulté le 03/04/2018.

20 <http://www.eurocities.eu/eurocities/calendar> (consulté le 03/04/2018).

21 FranceInfo, 27/09/2017 : <https://france3-regions.francetvinfo.fr/grand-est/marne/reims/grand-est-quoi-servent-reellement-jumelage-entre-deux-communes-1335835.html>, consulté le 03/04/2018.

22 <http://www.quattropole.org/fr>, consulté le 03/04/2018.

23 En 2015, une délégation de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) se déclare « choquée par les conditions inhumaines dans lesquelles les migrants tentaient de survivre et par l’impasse dans laquelle se trouvaient non seulement ces exilés, mais aussi les autorités publiques confrontées à des problèmes d’une particulière complexité, notamment du fait d’une inaction prolongée de l’État depuis 2002 » (c’est nous qui soulignons) : CNCDH, Avis « Suivi sur la situation des migrants à Calais et dans le Calaisis », 7 juillet 2016 : <http://www.cncdh.fr/sites/default/files/16.07.07_avis_suivi_migrants_calais_0.pdf>, consulté le 03/04/2018.

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Table des illustrations

Légende Répartition des jumelages des communes françaises et allemandes en fonction des pays dans lesquels sont situées les communes partenaires
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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Hamman et Sabine Ruß-Sattar, « Les répertoires d’action transfrontaliers des communes françaises et allemandes », Revue des sciences sociales, 60 | 2018, 14-25.

Référence électronique

Philippe Hamman et Sabine Ruß-Sattar, « Les répertoires d’action transfrontaliers des communes françaises et allemandes », Revue des sciences sociales [En ligne], 60 | 2018, mis en ligne le 15 décembre 2018, consulté le 26 mai 2019. URL : http://journals.openedition.org/revss/1211 ; DOI : 10.4000/revss.1211

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Auteurs

Philippe Hamman

Université de Strasbourg
Laboratoire Sociétés, acteurs, gouvernement en Europe (SAGE), UMR 7363 CNRS / Unistra
<phamman@unistra.fr>

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Sabine Ruß-Sattar

Université de Kassel
Département de Sciences sociales
<sruss@uni-kassel.de>

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Droits d’auteur

Revue des sciences sociales

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