1Les relations entretenues par les communes françaises et allemandes par-delà les cadres nationaux sont de nature diverse. Elles correspondent à une pluralité de répertoires d’action trans-frontières, c’est-à-dire à la fois transfrontaliers et transnationaux, qui se perçoivent en corrélation avec le champ d’intervention pluri-forme des politiques urbaines contemporaines (Dormois 2015 ; Schäfers 2006).

2D’abord, en termes d’échelles, il s’agit, d’une part, d’initiatives transfrontalières, marquées par une proximité spatiale « entre voisins », en même temps que par les « seuils du proche » (Hamman 2001b). Des communes peuvent se jouxter au sein d’une même continuité urbaine de part et d’autre de la frontière nationale (par exemple en Moselle-Est, dans la conurbation Forbach / Sarrebrück), parfois matérialisée par une rivière ou un fleuve (notamment entre Strasbourg et Kehl). Plus largement, de la contiguïté entre deux espaces régionaux voisins autour de la frontière entre les deux États (Hamman 2013a) émerge la question d’un « intérêt général transfrontalier » (Hamman 2006a) témoignant de la consistance des espaces-frontières. Ces dynamiques traduisent la réalité d’un espace d’entre-deux (et non simplement ce que serait une frontière-ligne : Hamman 2013a), dont les collectivités locales sont des acteurs nodaux dans un rapport permanent aux enjeux et instances socio-économiques. La problématique du développement local transfrontalier l’incarne tout spécialement, à travers notamment le cas des migrations pendulaires et des mobilités de travail et de résidence des travailleurs frontaliers (Hamman 2006b, 2013a) entre la région Grand Est en France et les Länder de Sarre, Rhénanie-Palatinat et Bade-Wurtemberg en Allemagne. Leur prise en charge collective, entre institutions publiques, syndicats et associations, donne à voir des questionnements pratiques comme la maîtrise de la langue du voisin (Hamman 2013b) mais aussi le droit du travail et les prestations de santé, retraite ou chômage entre deux systèmes nationaux qui ne coïncident pas pleinement (Hamman 2015).

3D’autre part, l’on repère également des actions transnationales impulsées par les communes, à des échelons nettement élargis, par-delà les relations entre les seuls États, sur une scène internationale complexifiée, tant par les effets de la mondialisation et de la globalisation économique, que par ceux des problématiques environnementales planétaires. Sur le premier volet, il suffit de penser à la figure de la « ville globale » analysée par Saskia Sassen (1991), bel et bien positionnée au niveau international et portée par des élites globalisées et circulantes, davantage que par des liens de territorialité. Quant à la dimension environnementale, notamment incarnée à l’heure actuelle par les urgences climatiques, elle conduit à mettre en avant une gouvernance globale (Pattberg, Zelli 2015). Les cadres de réflexion et d’intervention des politiques urbaines se sont ainsi multipliés à différentes échelles. Les actions menées par les communes françaises et allemandes sont elles aussi prises dans ces processus, qui se comprennent mieux une fois resitués dans une épaisseur historique de moyen terme : l’on passe ainsi d’initiatives surtout bilatérales, empreintes de la réconciliation après le second conflit mondial, à des relations internationales, de plus en plus marquées par une dimension socio-économique et positionnant les villes comme un acteur parmi d’autres de politiques dont la matrice n’est plus tournée vers un passé spécifique : le partenariat franco-allemand cède progressivement sa marque au profit de relations élargies et de considérations globales, notamment par l’intermédiaire de références à la construction européenne.

4Corrélativement, les initiateurs des projets correspondent aussi bien à des acteurs institués qu’instituants. Les premiers, élus, municipalités, appareils administratifs, décideurs économiques, collectivités régionales et États, traduisent la coopération interlocale au défi de son organisation (Hamman 2014). Ces initiatives ne peuvent, en même temps, se pérenniser sans un engagement ou l’adhésion d’associatifs, de citoyens et d’habitants : les jumelages de communes lancés par des individus, fréquemment autour d’échanges scolaires, de clubs sportifs ou autres, l’incarnent (Hamman 2003). Ceci positionne l’enjeu des coopérations intercommunales en termes de gouvernance à la fois locale et multi-niveaux. Des dynamiques horizontales se développent, entre différents types d’acteurs et groupes sociaux au sein d’un territoire, ou en termes de concurrence entre territoires d’un même niveau. C’est notamment le cas entre communes ou intercommunalités pour le développement économique, qui passe de plus en plus par un « grandissement » trans-frontière, pour attirer telle ou telle entreprise. À cela s’ajoutent des processus verticaux, qui s’analysent à travers un balancement permanent entre des projets et des modes d’action lancés « par le haut » – des initiatives européennes ou nationales suscitant des applications locales – et « par le bas » – lorsque des (grandes) villes investissent le répertoire des relations internationales et / ou nourrissent des contacts avec les instances européennes sans passer par les États (Hamman 2004).

6Questionner les répertoires d’action trans-frontières des communes conduit de la sorte à dégager deux grands axes de balancement :

• D’une part, entre réseaux d’échanges transnationaux et modes territoriaux de coopération transfrontalière ;

• D’autre part, entre politique de « diplomatie par le bas » et politique de compétitivité économique des villes.

Réseaux d’échanges transnationaux et modes territoriaux de coopération transfrontalière

De l’implication dans les jumelages aux réseaux d’échanges transnationaux

8En même temps, les premiers jumelages sont aussi largement portés par la société civile locale : les personnes qui ont connu la guerre, des enseignants qui pratiquent des échanges scolaires, des sociétés sportives qui organisent des sorties et des challenges, ou encore des paroisses et des chorales, etc. (Hamman 2003). Ces jumelages sont empreints des histoires de chaque bassin de vie. Pour preuve, en Moselle, il n’y a pas que des jumelages avec des communes allemandes voisines qui se développent après-guerre, au sens de la réconciliation, mais également des partenariats avec d’autres communes françaises, en Charente notamment, là où les populations de Moselle-Est ont été un temps évacuées, entre septembre 1939 et mai 1940 (Hamman 2001a). Ces initiatives se situent largement dans l’infra-institutionnel, et se comprennent initialement en lien avec le traumatisme de la guerre, bien plus qu’un projet européen fédérateur.

9En suivant les évolutions des jumelages de communes françaises avec des communes allemandes, à partir de cette double genèse, nous avons montré (Hamman 2003, 2013a : 91-100) que les conditions d’effectivité de ces échanges reposent sur des sentiments beaucoup plus anciens que les politiques actuelles de l’Union européenne. Toutefois, le développement de ces jumelages a connu une nouvelle vigueur à partir du milieu des années 1980, ce qui correspond à des avancées de la construction européenne dans la décennie 1985-1995 (à l’exemple de l’Acte unique européen signé en 1986, du Traité de Maastricht en 1992, etc.). Tanja Herrmann (2012, 2017) a ainsi parlé du « second boom des jumelages franco-allemands », repositionnant la question du lien entre réconciliation et référence européenne (voir aussi Defrance 2016).

10Pour autant, des cadres d’action différents demeurent. À l’heure actuelle, où l’on dénombre environ 2 200 jumelages franco-allemands (sur quelque 20 000 jumelages au global en Europe, soit une part significative : DFI / Bertelsmann 2018 : 10-11), ces initiatives s’inscrivent dans l’espace des enjeux politiques localisés. Elles en donnent à voir les évolutions en cours à l’heure de l’intégration européenne, du point de vue des élites communales qui tentent de s’approprier les bénéfices du registre de la coopération et de l’ouverture à l’autre, alors que les politiques « locales » se déclinent aujourd’hui très largement sur un mode européen et prennent place dans une gouvernance multi-niveaux (Dubois 2009). S’ils produisent pour cela de nouvelles conceptions du territoire, les élus n’entendent pas céder la place à d’autres acteurs, associatifs en particulier, dont ils recadrent fréquemment les initiatives sous la houlette municipale, pas plus qu’ils n’entendent généralement prendre le risque d’une dilution de leurs compétences « classiques » (notamment en termes de budget) dans des structures transnationales intégrées. Au contraire, l’articulation d’un intérêt local habillé de l’intérêt général est significative de la logique d’exclusion croissante qui prévaut au sein des réseaux de jumelages : alors qu’ils incluaient dans les premiers partenariats une pluralité d’acteurs locaux, ils tendent aujourd’hui, à mesure de leur inscription dans un référentiel européen, vers une monopolisation par des élites politiques communales, ou, à l’inverse, à être délaissés par les décideurs s’ils demeurent sur une ligne « mémorielle » centrée sur la seule commémoration d’événements du passé dont le vécu concerne de moins en moins d’habitants (Hamman 2003, 2013a : 91-100). Ce constat apparaît lié à une certaine instrumentalisation des jumelages dans le cadre d’une politique locale de promotion économique observée depuis les années 1990 (Institut für Internationale Politik 1994 : 60).

11Pour autant, une étude empirique récente (DFI / Bertelsmann 2018) a souligné, dans le contexte de crise que connaît le projet politique et économique de l’intégration européenne, l’importance des jumelages franco-allemands à la faveur d’une « construction européenne par le bas », compte tenu du fait que les participants aux diverses activités organisées dans le cadre des jumelages proviennent de toutes les couches sociales. Selon les auteurs, qui se fondent sur un sondage réalisé d’avril à juin 2017 auprès de 1 322 communes, « l’Europe devient palpable » grâce à l’épaisseur sociale de ces échanges (DFI / Bertelsmann 2018 : 57).

12Suivant l’étude, la plupart des activités se situent dans le domaine du culturel et de la convivialité, soit en retenant les réponses qui se retrouvent plus de 400 fois parmi l’échantillon : des voyages (de délégations ou de groupes d’habitants, à l’occasion de festivités, etc.), des échanges scolaires, manifestations sportives et événements musicaux communs, échanges de stagiaires ou jobs d’été… (DFI / Bertelsmann 2018 : 25). Ces rencontres peuvent toutefois jeter des bases pour de futures coopérations franco-allemandes en donnant envie aux uns et aux autres de mieux se connaître, et ce par-delà les lignes de partage socio-économiques souvent à l’œuvre. À cet égard, les propos d’un employé administratif d’une petite ville du Bade-Wurtemberg sont instructifs :

• 4 Société de services d’hébergement temporaire de personne à personne chez l’habitant, dont le siège (...)

La tendance au « couchsurfing »4 et Airbnb avec les compagnies aériennes low cost et l’utilisation des médias sociaux combinée à l’individualisation et à une certaine autoréférence conduisent en particulier chez les plus jeunes à faire beaucoup plus d’expériences à l’étranger, à développer plus d’amitiés internationales et à une plus grande connaissance « de l’intérieur » des autres sociétés et des pays. Mais cela implique également souvent moins d’attachements, moins d’échanges entre les couches de populations [ayant un moindre niveau d’instruction], moins d’informations au niveau politique, historique et des idées. Les jumelages peuvent servir ici de maillons importants, s’ils réussissent à se maintenir. Cela n’est pas gagné, compte tenu du fait que l’intérêt n’est plus le même (DFI / Bertelsmann 2018 : 48, traduit en français dans le rapport).

13En effet, les résultats de l’étude DFI / Bertelsmann montrent à la fois une tendance au vieillissement des groupes engagés dans le cadre des jumelages, et un possible renouvellement dans la mesure où un quart des participants aux activités aurait moins de 30 ans. La principale leçon apparaît in fine confirmative : la fonction première des jumelages consiste à créer et entretenir un climat de bon voisinage, et le choix-même des villes jumelées en Europe montre un clair effet de la proximité géographique comme point de départ (cf. tableau ci-dessous).

Source : Données et chiffres 2010, Council of European Municipalities and Regions, twinning.org : http://www.twinning.org/​uploads/​assets/​news/​Number%20of%20twinnings%20in%20Europe%20in%202010.pdf (consulté le 03/04/2018).

14Plus largement, quant à la coopération dans le domaine des politiques locales, ce sont moins les jumelages « classiques » que les réseaux de villes qui jouent. Ce format de coopération s’est nettement renforcé pendant les années 1980-1990 de façon générale en Europe (Benington, Harvey 1998), suivant différentes modalités, parfois entremêlées. Tout d’abord, certains réseaux se nouent entre communes qui partagent un certain profil économique, s’agissant d’échanger sur des stratégies de développement territorial, etc. On retrouve ici une propriété relevée auprès des jumelages, à savoir la coopération avec des communes « qui correspondent » en termes de poids ou de structures socio-économiques. Par exemple, l’industrie sidérurgique et charbonnière a pareillement imprégné la mémoire collective des habitants de Moselle comme de Sarre. Ces choix de jumelages entre localités « proches » sous-entendent que la compréhension de la différence devrait se bâtir à partir de ce qui est (perçu comme) commun, ce qui amène à reconsidérer la rhétorique européenne selon laquelle il faut rapprocher des peuples différents pour faire vivre une citoyenneté partagée (Hamman 2003).

17Transversalement, se dégage l’importance croissante attribuée à l’internationalisation des politiques urbaines, laquelle se comprend de deux façons au moins. Premièrement, qu’il s’agisse de jumelages (Hamman 2003) ou de réseaux de villes, « en être » est censé matérialiser un statut, celui d’une ville internationale et se donnant à voir comme telle pour escompter une reconnaissance en retour. Cet objectif se comprend dans l’ordre de l’affirmation d’une posture, et ne passe pas par des actions identiques, ou toujours définies de la même façon d’une collectivité à l’autre (Payre 2010). S’il est difficile de mesurer de telles retombées symboliques, ce travail de mise en réseaux s’accompagne couramment d’échanges de savoirs et savoir-faire, y compris gestionnaires et techniques, pouvant participer d’un processus d’européanisation. On le voit aussi bien à travers l’encadrement européen du mouvement des jumelages via le Conseil des communes et régions d’Europe et sa lecture fédéraliste (Hamman 2003) qu’au niveau des réseaux d’échanges et de lobbying des grandes villes (Payre 2010). Ceci passe notamment par une professionnalisation des intermédiaires et de nouveaux « métiers de l’Europe » au niveau des permanents des associations, que ce soit le Conseil des communes et régions d’Europe ou le réseau Eurocities. Apparaît ici

un milieu capable d’œuvrer à la fabrication de politiques publiques européennes dédiées aux villes dès les années 1990 et à leur évolution dans les années 2000. Désormais, c’est une démarche intégrée qui s’invente avec la prise en compte de l’urbain dans toute une série de politiques publiques, au travers de groupes transversaux. Ceux-ci travaillent en association avec des réseaux de villes reconnus devenus incontournables (Payre, Spahic 2012 : 117).

18À un deuxième niveau, il en va aussi de tentatives de (re) structuration du leadership politique à l’échelon d’une ville, de la part des élus qui investissent ces scènes de coopération résiliaires, plus ou moins informelles ou institutionnalisées. Le grandissement appuyé sur des références internationales peut être mobilisé très localement par les édiles, à destination des habitants de leur commune, pour attester leur action et convaincre en vue du renouvellement de leur mandat… Le succès électoral apparaît cependant variable, comme il a été constaté pour des jumelages qui s’étiolent (Hamman 2003a) et des réseaux de villes se voulant innovants sans que cela ne profite électoralement au maire. Ainsi que le résument Vincent Béal et Gilles Pinson, à partir du cas de la ville de Saint-Étienne :

Ce type d’activités [les relations internationales pour un élu] est indissociablement vecteur de ressources exploitables à la fois dans le domaine des stratégies de légitimation politique d’un maire et dans celui de l’action publique urbaine, de la recherche de solutions à des problèmes publics. Toutefois, dans un contexte de transformation des formes de légitimation des élus urbains, il semble que c’est surtout le second type de ressources qui soit recherché dans ces activités internationales (Béal, Pinson 2009 : 29).

Internationalisation et territorialisation des ressources ne vont pas forcément de pair.

19En particulier, ces réseaux de villes ne se fondent pas tant que par le passé sur des relations spécifiquement franco-allemandes : l’échelle de légitimation mobilisée devient européenne ou internationale. Ceci conduit à se demander si les coopérations inter-urbaines suivent ou non des formes similaires selon que les partenaires sont proches ou plus éloignés les uns des autres, autrement dit y a-t-il une singularité à la coopération transfrontalière par rapport aux relations transnationales ?

L’implication dans des modes territoriaux de coopération transfrontalière

20La portée des modes et des pratiques de coopération transfrontalière entre France et Allemagne s’analyse suivant une diversité de plans et d’échelles : les relations interinstitutionnelles qui se nouent et se recomposent entre communes, métropoles, régions, etc., se doublent du rapport à l’Autre pour les habitants des territoires frontaliers (Hamman 2011). La recomposition des espaces de pertinence de l’action urbaine s’appréhende ainsi en termes multi-scalaires, c’est-à-dire à la fois au niveau local, régional, national et européen, afin de saisir ce que coopérer par-delà une frontière et dans un même espace veut dire.

21La coopération transfrontalière s’apparente à des relations directes de voisinage entre autorités infra-étatiques des espaces frontaliers, dans une diversité de domaines et avec la participation d’acteurs de différents niveaux (Birouste 2002). Il s’agit donc clairement d’un processus et non d’une situation établie. Si l’on retient le cas du Rhin supérieur – qui s’étend schématiquement de Bâle à Karlsruhe et Landau en passant par Mulhouse et Strasbourg –, l’examen des fondements possibles à la coopération transfrontalière (Newly 2002) met en exergue les échanges économiques et de personnes, mais aussi la faiblesse des bases juridiques transfrontalières, ce pourquoi les premières coopérations, dans les années 1950, sont d’abord peu formalisées ; les jumelages de communes évoqués plus haut en sont une illustration.

22Avec les années 1970, on entre plus directement dans une phase d’institutionnalisation de la coopération transfrontalière, notamment sur l’initiative du gouvernement français, et comme contrepoids à la coopération « régionale » qui s’est développée au cours des années 1960 sur l’initiative de Bâle en particulier, à travers la Regio Basiliensis, ce qui a pu susciter des réserves du côté des gouvernements français et allemand. D’où la création d’un certain nombre d’instances de coopération impulsées par les États, et non pas uniquement par des collectivités territoriales. L’Accord de Bonn du 22 octobre 1975 met en place une Commission intergouvernementale franco-germano-suisse ainsi que deux Comités régionaux : l’un, « bipartite », pour évoquer les questions bilatérales franco-allemandes, et l’autre, « tripartite », en charge des problèmes franco-germano-suisses (le premier fonctionnant dans la pratique bien moins que le second) (Wassenberg 2007 : 89-154).

23Une deuxième période débute en 1982. Par rapport à l’influence intergouvernementale de la décennie 1970 que nous venons de décrire, les initiatives des régions frontalières du Rhin supérieur se multiplient, à partir du mouvement de décentralisation amorcé côté français par les lois de 1982-1983. Birte Wassenberg (2007) rapporte cette promotion des collectivités régionales au fait qu’au même moment, d’une part, la coopération portée par des instances de la sphère intergouvernementale connaît une certaine stagnation et, d’autre part, les deux scènes interrégionale et intergouvernementale entrent en relation : les Comités régionaux, qui se veulent moteurs, soumettent différentes initiatives à la Commission tripartite franco-germano-suisse et mettent en avant certains thèmes spécifiques, en plus des deux principaux objets récurrents que sont l’environnement et les transports.

25Mais il n’y a pas que cette échelle interrégionale. La coopération transfrontalière s’incarne aussi à travers de nouveaux cadres juridiques, à l’instar des Accords de Karlsruhe du 23 janvier 1996 fondant les Groupements locaux de coopération transfrontalière (GLCT). Ce traité de droit international concerne la coopération transfrontalière sous forme de structures ad hoc – les GLCT – entre autorités locales des Länder du Bade-Wurtemberg, de la Sarre et de Rhénanie-Palatinat, des régions d’Alsace et de Lorraine, du Luxembourg et des cantons suisses de Solothurn, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Aargau et Jura. Par exemple, l’association Saar Moselle Avenir s’inscrit dans ce cadre, rassemblant des communes et intercommunalités de l’est mosellan et de Sarre. Les élus interrogés (Hamman 2013a : 100-111) demeurent prudents lorsqu’il s’agit de dresser un bilan de cette initiative. La coopération transfrontalière ne fait pas l’économie d’une organisation complexe, compte tenu de la multiplicité des formules, établissant dans un même territoire des relations tout à la fois informelles, bilatérales, associatives, entre regroupements intercommunaux nationaux, etc. Mais des bénéfices peuvent être tirés de la complexité : des initiatives de coopération intercommunale transfrontalière comme Saar Moselle Avenir autorisent des appartenances multiples à des groupements de périmètres différents, ce qui, tout en dépassant le cadre communal, est également un moyen de le sauvegarder, en conservant une part de l’initiative et du contrôle des politiques locales hors les seules coopérations interrégionales, qui montent en puissance à l’échelle des Eurorégions (Hamman 2004, 2006a, 2013a).

27On le saisit, la place croissante de la Commission européenne, cherchant à s’autonomiser par rapport aux États dans le cadre de la politique régionale européenne, coïncide avec une diversification d’acteurs institutionnels urbains et régionaux en tant qu’alliés des institutions communautaires ; mais cette multiplication des instances et collectivités impliquées peut aussi susciter des tensions entre acteurs et échelles d’action territorialisés.

28En effet, les processus d’émergence et les conditions de mise en œuvre concrète de la coopération transfrontalière portent l’empreinte de leurs promoteurs. La problématique de la langue l’atteste : l’apprentissage de la langue du voisin, du pays où l’on va travailler, où l’on vient résider, revient dans l’étude des espaces-frontières, sur le plan des codes et des façons de parler entre deux contextes nationaux, même proches, entre la Moselle ou l’Alsace et la Sarre, le Palatinat, le Bade-Wurtemberg, ou encore la Suisse du Nord (Dupeyron 2008 ; Hamman 2013b ; Goulet 2015).

32La coopération transfrontalière s’incarne dans des politiques objectivement limitées, mais vues comme valorisantes par des acteurs locaux qui les rapportent à de la « diplomatie de proximité ». Cela signifie, en termes d’européanisation, que les relations verticales (« par le haut » et / ou « par le bas ») sont couplées à des logiques horizontales et transverses. Celles-ci se comprennent dans la compétition politique et territoriale entre élus et collectivités à un même niveau, et dans l’interaction entre plusieurs échelles (la conjonction de ces deux propriétés définit l’aspect transversal), pour le développement économique, urbain, régional, etc. La scène transfrontalière offre de nouvelles opportunités et de nouvelles ressources valorisables localement et pensées comme telles, dans certains cas sans lien nécessaire avec la construction européenne (Hamman 2003, 2004).

« Diplomatie par le bas » et quête de compétitivité économique

Une politique de « diplomatie par le bas »

35En outre, depuis deux décennies, l’engagement des villes françaises et allemandes sur des questions globales se mesure aussi en matière de politiques environnementales, de durabilité et de lutte contre le réchauffement climatique. Si, originellement, la notion de développement durable renvoie d’abord à la préservation de la planète sans référence explicite au champ de l’urbain, la problématique de la « durabilité » ne saurait être uniquement identifiée à un « grand objet » de niveau mondial ou européen. Peu après le Sommet de la Terre à Rio en 1992, établissant la notion d’Agenda 21 qui se concrétisent à différentes échelles, la place des villes s’est imposée (Baker, Eckerberg 2008). En particulier, la « campagne des villes européennes durables », lancée en 1994, a débouché sur la charte d’Aalborg – par laquelle les collectivités signataires s’engagent à mettre en place un Agenda 21 local. Elle s’accompagne de logiques d’entraînement en réseaux entre villes, à la fois à l’échelon régional et international, ce que nous avons repéré dans la plupart des métropoles régionales françaises (sur les cas de Bordeaux, Lille, Lyon, Montpellier, Nantes, Strasbourg et Toulouse, voir Hamman, Blanc 2009).

36Ces circulations induisent des formes de normalisation relative des projets de développement durable urbain, dans la mesure où elles favorisent une comparabilité accrue entre villes et entre agglomérations, en termes d’appréciation positive ou de relativisation. Un discours comparatif est de plus en plus fréquemment construit par les décideurs locaux en regard de ce que font d’autres villes ou métropoles, y compris dans le pays voisin. Cet extrait d’entretien avec une chef de projet Développement durable à Nantes Métropole l’exprime :

Nantes, bonne élève, c’est toujours par rapport à d’autres élèves […]. Il y a eu des échanges dans le cadre de l’Agenda 21, des échanges avec Rennes, Angers, Bordeaux, et puis […] des échanges avec d’autres villes européennes comme Stuttgart [Allemagne], sur nos manières d’intervenir sur les friches industrielles, donc il y a eu un échange de bonnes pratiques (entretien, Nantes, 22/06/2007).

37La construction d’une exemplarité se dégage de ces initiatives, car elles induisent de la comparaison entre villes, objectivée dans des labels et des récompenses dont il est possible de se prévaloir localement : « On a eu le trophée dédié au développement durable dans le cadre de notre Agenda 21 ! », complète un fonctionnaire intercommunal (entretien Nantes, 21/06/2007) (voir Hamman, Blanc 2009 : 208-209). De fait, les mêmes villes « modèles » apparaissent citées d’une aire urbaine à une autre, à commencer par Fribourg-en-Brisgau : « On a regardé […] un certain nombre d’expériences européennes, et pour certaines on a été voir sur place. On retrouve toujours les mêmes exemples, comme Fribourg. […] Pour travailler sur la charte du Renouvellement urbain durable, on a fait intervenir quelqu’un de Fribourg », relève une responsable de l’agence d’urbanisme de Lille (entretien, Lille, 08/06/2007) (Hamman, Blanc 2009 : 203-205). Se repèrent ici les mises en réseau évoquées plus haut, y compris par l’intermédiaire d’Eurocities, pour la plupart des métropoles régionales françaises étudiées.

40Le regard des élus et des techniciens des grandes villes françaises n’est donc plus seulement national, par rapport à d’autres villes, mais va au-delà, en termes d’européanisation du registre d’action et de figures de l’exemplarité. Une échelle renouvelée de référence s’impose de la sorte progressivement, à laquelle essaient de se rattacher les décideurs locaux. C’est bien à ce niveau que l’adjointe au développement durable à Lille s’est située pour se féliciter du succès d’une opération d’efficacité énergétique :

On a un marché public sur l’éclairage [en] éco-efficacité. […] Cette démarche a été reprise par une trentaine de villes. C’est un des cinq exemples que l’Europe veut mettre en évidence pour les marchés responsables. Donc on voit bien qu’on sort complètement du territoire pour essayer d’être un levier à d’autres échelons (entretien, Lille, 06/06/2007) (Hamman, Blanc 2009 : 217-222).

• base et / ou accompagnement d’une politique nationale ou supranationale, comme dans le cas des jumelages franco-allemands entrepris dans le cadre de la politique officielle de l’amitié franco-allemande, ou dans celui de jumelages avec des villes-partenaires des États-candidats à rejoindre la Communauté puis l’Union européenne ;

• avant-garde ou position pionnière pour la politique extérieure nationale, comme dans le cas de jumelages entre des villes de l’Allemagne de l’Est et de l’Ouest au temps de la « doctrine Hallstein », selon laquelle la République fédérale d’Allemagne, à partir de 1955, affirme rompre ses relations diplomatiques avec tout État qui reconnaîtrait la République démocratique allemande. Et l’on peut aussi citer les partenariats entre des villes de la RFA et des villes israéliennes avant la reconnaissance officielle de l’État d’Israël par le gouvernement allemand, ou encore dans l’exemple du jumelage entre Hambourg et Léningrad en 1957 en pleine guerre froide ;

• complément et mise en œuvre d’une politique internationale, à l’instar de la coopération avec les pays du Sud ou dans le domaine de la protection du climat ;

• répartition du travail avec l’État, soit sous une forme souhaitée par le gouvernement, dans l’exemple de la planification civile d’urgence et l’aide en cas de catastrophe, soit sous une forme tolérée par l’État, comme dans le cas d’un dialogue sur les droits de l’Homme avec la Chine dans le cadre d’un échange culturel local, ou dans celui des partenariats parallèles de Cologne avec une ville en Israël et en Palestine.

• critique et opposition à la politique officielle, ainsi que le révèlent des jumelages entre des villes de RFA et du Nicaragua dans les années 1980 (Statz, Wohlfahrt 2010 : 74-75).

Une politique de compétitivité économique des villes

44L’idée de renforcer la compétitivité des villes à travers des actions à l’international se repère de longue date, y compris au niveau des jumelages de communes, et va croissante : comme l’ont montré plusieurs études (Hamman 2003a ; Vion 2003), le développement économique devient un motif fort des partenariats de jumelages conclus depuis les années 1980. Il est vu comme une possible source de légitimité tant managériale (technicité, bonne gestion publique, attractivité…) que politique (reconnaissance acquise à des échelons élargis, au profit de la commune et donc de ses habitants) pour les élus municipaux. Par exemple, en 2017, c’est en espérant favoriser des échanges économiques, et pas seulement culturels, que la ville de Reims a initié un nouveau et huitième jumelage, avec Nagoya au Japon. Ainsi que l’expose à la presse l’adjoint au maire de Reims délégué aux relations européennes et internationales,

• 21 FranceInfo, 27/09/2017 : <https://france3-regions.francetvinfo.fr/grand-est/marne/reims/grand-est-q (...)

Nagoya, c’est la première ville industrielle du Japon, là où siègent les usines Toyota. Ils viendront sans aucun doute dans les prochaines années avec le responsable de leur développement économique et nous irons au Japon avec cette même idée21.

45Il en va de même pour le partenariat conclu en 1982 déjà entre la ville allemande de Duisburg et celle de Wuhan en Chine ou, plus récemment, en 2014, entre la ville de Dortmund et celle de Trabzon en Turquie. À ce sujet, Mareike Mertins, représentante de la « Wirtschaftsförderung Dortmund » (agence de développement économique), confirme que « les régions et les pays qui montrent une rapide croissance nous intéressent, vu qu’un échange régulier peut favoriser l’export, le transfert des innovations aussi bien que l’implantation des entreprises » (citée in Sarin 2015). Or, comme le directeur général de la chambre de commerce et d’industrie de la Basse-Rhénanie le concède, tous les jumelages ne « rapportent » pas sur le terrain économique et un tel argument est parfois mis en avant par des décideurs pour appuyer la légitimation politique à la promotion des échanges culturels (Sarin 2015).

47Dans ce contexte, il y va de la production d’un espace social original, fait de relations marquées par des couples d’oppositions structurantes, parmi lesquels local / global et discours / pratiques. Plus, la coopération transfrontalière a été fréquemment surdéterminée dans les regards nationaux à partir d’instruments et de lectures institutionnalistes, qui ne rendent pas pleinement raison des dynamiques réelles engagées dans les sphères économique et sociale, et dans le cadre d’une histoire longue. Les développements historiques et les analyses de politiques publiques qui s’y sont intéressés ont souvent débouché sur la conclusion de relations transfrontalières de portée limitée et « en retrait ». L’histoire des pistes cyclables comme exemple, typique mais de nature étroite, de coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur le fait comprendre (Wassenberg 2007). La thèse de Bruno Dupeyron systématise cette lecture par la double « faiblesse » de ces initiatives : celle des politiques transfrontalières, contraintes par des ressources financières réduites, limitées à des micro-projets, mis en œuvre sans cohérence sectorielle ni territoriale ; couplée avec celle des acteurs et des réseaux transfrontaliers, limités en ressources matérielles et symboliques, et parcourus de concurrences internes. L’auteur conclut à des politiques « de basse intensité » conduites par des réseaux d’acteurs secondaires (Dupeyron 2008).

Conclusion

49Dans un contexte de changements d’échelle du politique et de l’action publique, les activités extérieures des communes ont rapidement gagné de l’importance face à l’impossibilité pour l’État de gérer l’essentiel de l’agenda politique contemporain au niveau national. Par exemple, les politiques liées au climat et à la transition énergétique doivent être mises en œuvre au niveau local, ce qui rend nécessaires des modes de coordination transfrontière. De même, les mouvements migratoires se gèrent d’abord dans les territoires où l’intégration des migrants fait enjeu. Le contexte et les objectifs des relations extérieures des communes ont ainsi changé au cours du temps, ainsi que leurs formes. Les répertoires d’action transfrontières des communes françaises et allemandes ont considérablement évolué depuis le lancement des jumelages, qualifiés de « plus grand mouvement pour la paix » après la Seconde Guerre mondiale. Désormais, on constate un élargissement et une complexification des relations à différents niveaux, en interaction entre eux, qui réduisent la spécificité franco-allemande en tant que telle :

• Diversification des formats : aux partenariats bilatéraux classiques entre deux villes s’ajoutent de plus en plus des formules tri-, multilatérales ou en réseau, ainsi que des initiatives de relations internationales entre collectivités locales médiatisées ou orchestrées par des institutions européennes et / ou internationales. Le portage des actions connaît de ce fait une translation corrélative, d’un fonds commun socio-culturel incarné par des groupes d’habitants vers des lectures plus techniques et économiques maîtrisées par des experts, administratifs ou politiques.

• Multiplication des contenus : si les premiers jumelages franco-allemands étaient surtout organisés autour d’échanges de la jeunesse et / ou situés dans le domaine culturel ou des loisirs, par la suite on a constaté une politisation du phénomène, en particulier avec une nouvelle génération de jumelages à l’endroit de communes des pays du Sud, une partie de ces relations évoluant d’une aide internationale vers une politique de coopération « par le bas ». Enfin, depuis les années 1980 et 1990, les relations extérieures des communes apparaissent de plus en plus nettement marquées par les enjeux économiques dans un contexte de mondialisation et de concurrence globale ;

• Différenciation des valeurs en jeu : l’intensification des activités des communes ne signifie pas nécessairement une coopération plus étroite en faveur d’un certain « bien commun », mais peut tout au contraire porter sur une compétition susceptible d’accentuer les asymétries socio-spatiales et économiques existantes. Les ambiguïtés ne sont donc pas absentes, mais il peut être tenu pour avéré, au terme de ce panorama, que la dimension internationale fait désormais bien partie du champ du politique au niveau urbain et local.