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Pratiques professionnelles

Co-produire la ville

Impératifs techniques et démocratisation des processus de projet urbain
The Co-production of the City. Technical Imperatives and the Democratization of the Processes of Urban Projects
François Nowakowski
p. 22-29

Résumés

Dans cet article, l’auteur, architecte et urbaniste, analyse plusieurs situations de projet urbain menées par l’atelier d’urbanisme Urbitat+, au sein duquel il exerce. Les études de cas sont explorées au regard d’une hypothèse, développée et questionnée par la pratique d’Urbitat+ : la co-production des projets urbains avec les habitants, usagers, citoyens, élus des territoires concernés est l’une des conditions de la remise en cause d’une hégémonie des approches techniques qui dépolitise les enjeux territoriaux en les réduisant à la formulation de réponses techniques à un problème posé. Cette « technicisation » s’oppose à la démocratisation de la fabrication de la ville et nécessite de développer de nouveaux espaces et outils de négociation.

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Texte intégral

 

  • 1 Articulation qui rejoint l’émergence d’une recherche par le projet faisant du projet un « producteu (...)

1Dans cet article nous proposons une observation, de l’intérieur, de la pratique d’un atelier d’urbanisme, Urbitat+, en suivant plusieurs démarches de projet et en les confrontant à un questionnement propre à cet atelier d’urbanisme sur la co-production des projets avec les élus, habitants, citoyens, usagers. L’adaptation de cette démarche avant chaque mission amène l’atelier Urbitat+ à adopter une approche réflexive (Genard 2009) sur sa pratique et à la faire évoluer en conséquence. L’observation proposée ici résulte d’une réflexion développée au fil de l’eau, c’est-à-dire intimement construite et située dans et à travers cette pratique, puisque le rédacteur de l’article, est l’un des associés d’Urbitat+. Outre la confrontation entre impératif technique et démocratisation des processus de projet urbain, cet article se propose donc de développer une réflexivité qui revendique, dans la pratique du projet urbain, la nécessaire porosité entre pensée et praxis1.

Hypothèse 1 : Des changements structurels et une technicisation croissante des processus

2La fabrication du territoire est affectée depuis le milieu des années 1970 par des changements structurels qui en modifient radicalement les enjeux et les conditions de production. Ces mutations prennent la forme de quatre processus, conjoints, à savoir une concentration du pouvoir économique, une décentralisation du pouvoir politique, notamment dans le contexte français, une mobilisation accrue des citoyens et une « technicisation » de plus en plus forte et de plus en plus hégémonique. On entend par « technicisation », une démarche rationnelle, née au sein des sciences de l’ingénierie, visant à rechercher la solution à un problème à partir de la modélisation d’une réalité complexe.

3Cette « technicisation » ou « raison technique » (Callon, Lascoumes et Barthes 1999), amène la ville à être conçue et mise en œuvre à travers des processus techniques, avec comme seule fin le maintien de l’efficience d’un système capable de gérer l’ensemble des situations. La technicisation, qui avait connu un premier bond au xixe siècle avec la mise en place de réseaux d’assainissement, du téléphone, de l’électricité, se réinvente à travers les technologies numériques (Picon 1998). La « ville intelligente » est conçue, par ses systèmes de gestion, pour être profitable, monnayable, brevetable, et, de plus en plus, produite par le privé pour le privé (Soufron 2016). Cette stratégie de valorisation (financière) s’appuie sur des processus qui se veulent scientifiques, relevant d’une raison technique portée par des « experts » en mesure de produire la ville « pour » ses élus, usagers, habitants, citoyens sans qu’ils ne soient en situation de choisir.

Hypothèse 2 : une technicisation (re) légitimée au profit des intérêts privés

4La démarche de co-production semble être légitimée par des enjeux majeurs comme l’écologie (Keucheyan 2014). Cependant, dans la transition écologique qui s’engage, on déplore que le paradigme technique prime sur tous les autres : la technique semble avoir raison des usages, des modes d’habiter, d’histoires et de processus démocratiques et impose sa logique implacable à travers des enjeux qu’aucun ne peut, sous prétexte de se voir accuser de la fonte de la banquise, réfuter (Garnier 2005). La transition écologique portée par l’État, est celle qui doit amener, avant tout, au développement de nouvelles technologies au nom d’une compétitivité qui passe notamment par l’exportation de produits clefs en main à des marchés extérieurs et par le commerce des brevets. Dans notre quotidien, la normalisation imposée par l’amélioration énergétique des logements justifierait de maintenir les fenêtres fermées pour ne pas dérégler un système pensé sans l’usager et devant fonctionner de manière autonome et rationnelle (Renauld 2014).

5Cette « rationalité » technique que l’on met volontiers entre guillemets, s’oppose de manière inlassable à d’autres rationalités, humaines celles-ci, renvoyant à la mise en place et à l’ajustement perpétuel des interactions entre les différents producteurs de l’urbain. Dans ce processus d’ajustement perpétuel, une myriade de techniques de surveillance doivent permettre d’assurer le fonctionnement du corps urbain en observant, seconde après seconde et en tous lieux, les comportements des habitants. À une critique d’une rationalité machiniste, relent ultime de la machine à habiter que l’on a rêvé de grimer en ville vivante, répond donc une surveillance accrue, encore plus insidieuse car de plus en plus invisible (Graham 2012).

  • 2 Par opposition à l’espace abstrait, cf. Lefebvre (1974).

6La critique de la « rationalité technique » (Callon, Lascoumes et Barthes 1999) que l’on fera ici, et qui traversera cet article, s’inscrit dans une défense d’un droit à la ville (Lefebvre 1967), qui, malgré ces processus massifs de technicisation, peut encore se frayer un chemin, notamment dans les interstices de la production de la ville que peuvent être les projets urbains, définis comme la formulation d’« intentions chargées d’infléchir une réalité rétive et paradoxale faite de multiples référents » (Boutinet 1990 : 1), visant à la production d’un morceau de ville, incluant ses propres outils et ayant pour visée d’intervenir dans l’espace concret2.

  • 3 Simmel G. (1908), Le conflit, édition consultée trad. Sibylle Muller, (1992), Paris, Éditions Circé
  • 4 Extrait d’un propos liminaire utilisé par Urbitat+ dans plusieurs réponses à des appels d’offres.

7Dans le propos qui sera développé ici, la ville est envisagée comme un espace conflictuel, au sens de Georg Simmel3, et se doit d’être conçue, gérée, produite comme un objet politique, c’est-à-dire débattu, combattu, construit sur la base d’une décision politique. Si la production de la ville peut nécessiter des expertises scientifiques, sa production ne peut se réduire à la définition d’une rationalité technique qui viendrait effacer les conflits derrière la scientificité. Cette confrontation entre une raison technique hégémonique et une démarche de co-production qui la met en question traverse, sous des formes diverses, les approches professionnelles de l’atelier d’urbanisme Urbitat+. Dans les situations qui seront observées, on s’intéressera notamment au rôle des élus, qui ne sont pas des techniciens mais doivent pouvoir être amenés à prendre une décision « en connaissance de cause »4, en ayant pu prendre la mesure des intérêts et des alternatives possibles.

Une démarche portée par un tiers engagé5 : Urbitat+ et la co-production des projets avec les élus, habitants – usagers – citoyens

  • 5 La notion de « tiers » a notamment été analysée par les sociologues de la transaction sociale. Cf. (...)

8Dans cette confrontation, Urbitat+ joue le rôle d’un tiers engagé, en incapacité ontologique, par son positionnement, d’être neutre mais pourtant en capacité de déconstruire une démarche de projet pour en faire un objet de débat. En effet, Urbitat+, qui est certes extérieur aux collectivités qui lui passent commande, qui ne réside généralement pas dans ses territoires de réflexion, est cependant sollicité pour une expertise qu’il met lui-même en cause ou du moins questionne à travers la notion de co-production. À travers la co-production, Urbitat+ met en avant une démarche de fabrication de la ville davantage que des « formes » ou des réponses formelles.

9En creux, on cherche également dans cet article à définir la figure de ce tiers engagé qu’est le concepteur, souvent appelé « technicien », dont le rôle est d’autant plus important et ambigu que les projets se technicisent et que la pensée technique se détache des enjeux socio-politiques (qui peuvent aussi être technicisés, par d’autres biais). Le « concepteur » est observé ici de l’intérieur car l’auteur du présent article a conduit certains des projets qui sont analysés ici.

Qu’est-ce qu’Urbitat+ entend par co-production ?

  • 6 Notions empruntées à Marx.
  • 7 Extraits de différents documents produits par Urbitat+ et d’entretiens effectués entre le 25 septem (...)
  • 8 Expression attribuée à M. Thatcher, et depuis réutilisée par tous les mouvements « alter » pour aff (...)
  • 9 Extraits de différents documents produits par Urbitat+.

10Les explicitations de la notion sont différentes selon les associés d’Urbitat+. Les associés d’Urbitat+ sont tous architectes mais leurs parcours professionnels et militants sont divers. Jean Werlen, diplômé en 1980, a ainsi été fortement imprégné par les mouvements coopératifs, autogestionnaires et écologiques nés dans les années 1970, qui ont structuré ses engagements militants et son parcours professionnel, en particulier dans le secteur du logement social. L’auteur du présent article, diplômé en 2007, a été engagé dans les mouvements sociaux des années 2000, qui ont marqué sa culture de concepteur à travers la participation à la définition de stratégies d’action collective. Cette culture militante a contribué à la définition, empirique, que les associés se sont donnée de la co-production, en remobilisant notamment la notion de production. Cette notion situe le projet urbain à la croisée de rapports de production6 et de forces productives, c’est-à-dire de situations de projet et d’intérêts portés par des acteurs. Selon les associés d’Urbitat+7, la co-production permet de remettre en avant un intérêt public en crise, qu’il faut interroger à travers chaque démarche de projet, c’est-à-dire dans l’«ici et maintenant » qui sera le contexte, construit, du projet élaboré collectivement. Pour certains associés, la co-production apparaît davantage comme le ferment d’une communauté politique rêvée, permettant l’émergence d’une alternative politico-sociale échappant au syndrome TINA (« there is no alternative »)8. Urbitat+ revendique ainsi que la « co-production pourrait être le levier d’une production de la ville avec ses habitants-usagers-citoyens à tous les niveaux9 », faisant écho au droit à la ville (Lefebvre 1974) : non pas juste le droit d’accéder aux aménités de la ville, mais celui de s’y investir, de la produire, de la transformer.

11Par ailleurs, la co-production, telle qu’envisagée par Urbitat+, s’appuie sur une critique de la notion de « maîtrise d’œuvre » appliquée à la production de la ville : Urbitat+ revendique la disparition de la notion d’œuvre (au sens d’ouvrage conçu et réalisé sous la conduite d’un auteur) et l’incapacité, fondamentale, de maîtriser la ville, au regard de conditions de production sans cesse renégociées. La démarche d’Urbitat+ met en avant l’élargissement des agents sociaux (acteurs – actés et actants) de la production du territoire, mais cette posture interroge la notion de « démocratie technique » (Callon, Lascoumes et Barthes 1999), puisqu’elle nécessite, pour que la co-production puisse réellement se mettre en œuvre, de permettre aux acteurs de prendre part au débat en ayant les éléments pour en saisir la portée et de pouvoir délibérer et arbitrer en ayant conscience de la portée du choix et de ce qu’il signifie. Cela implique une forme de technicisation de la co-production, qu’il est nécessaire de requestionner, sans cesse pour qu’elle ne devienne pas une routine procédurale répétée et recopiée dans les différentes situations de projet rencontrées. Enfin, Urbitat+ postule également qu’un projet co-produit avec ses différents acteurs sera plus « robuste » et plus souple pour résister aux multiples aléas qui peuvent affecter le temps long de la conception et de la mise en œuvre de la ville.

12Il s’agira par conséquent, d’observer la tension entre différents régimes d’une pensée technique qui régissent les processus de projet et des démarches situées visant à une co-production entre les élus, habitants, citoyens et acteurs d’un projet urbain. L’observation proposée doit permettre d’analyser la manière dont une démarche de co-production se heurte à des contextes complexes et s’appuie sur des situations concrètes. Trois situations liées à deux démarches de projet urbain seront analysées, en se concentrant sur certaines étapes mettant en question la co-production et sa mise en œuvre.

Oberhoffen-sur-Moder : écologie appliquée et négociée

  • 10 Agence devenue, en 2016, « ATIP », Agence territoriale d’ingénierie publique.

13Oberhoffen-sur-Moder est une commune de 3 400 habitants, située à l’est d’une ville moyenne, Haguenau (34 000 habitants), au nord du Bas-Rhin. Cette commune a fait l’acquisition progressive d’une emprise, située sur le lieu-dit « Les Binsen » destinée à être urbanisée selon son PLU. Le site a fait l’objet de premières études visant à l’obtention d’une déclaration d’utilité publique (DUP), permettant à la municipalité de s’assurer de la maîtrise du foncier par voie d’expropriation. Une seconde étude est lancée mais n’aboutit pas à un projet répondant aux attentes de la nouvelle municipalité de centre-droit, élue en 2008. En 2011, la même équipe municipale relance le projet en redéfinissant ses principes. Elle décide tout d’abord de s’appuyer sur l’aide technique d’un assistant à maîtrise d’ouvrage public, le service départemental d’aménagement, d’urbanisme et d’habitat (SDAUH), agence dépendante du Conseil général du Bas-Rhin10. Sur les conseils de son assistant à maîtrise d’ouvrage et pour ouvrir la réflexion, la commune choisit la procédure du concours de maîtrise d’œuvre urbaine, permettant, après une sélection sur références, à trois équipes de réfléchir à l’urbanisation de ce site en proposant un projet d’ensemble.

  • 11 Composition de l’équipe de maîtrise d’œuvre urbaine (2012-2014) : Urbitat+, urbaniste, mandataire, (...)

14La première réunion, après le lancement du concours, a laissé l’équipe constituée autour d’Urbitat+ dans une certaine circonspection11 : les options mises en avant par les élus de la commune semblent en effet en décalage avec les ambitions figurant dans le cahier des charges du concours. Ce décalage traduit avec éloquence la différence des préoccupations principales de l’assistant à maître d’ouvrage avec celles de la commune, qui insiste en effet sur l’acceptation du futur quartier par des populations habituées à utiliser l’automobile quotidiennement et à bénéficier de logements individuels disposant chacun d’une emprise foncière généreuse. Cette attente justifie le choix, pris par l’équipe, de répondre aux enjeux redéfinis par Urbitat+ en ayant la conviction d’un décalage difficile à combler entre les attentes de la municipalité et celles de son assistant à maîtrise d’ouvrage. Ce choix amène l’équipe à affirmer certaines options comme la prédominance des cheminements piétons sur la trame viaire automobile et la conservation des boisements existants sur le site. Ce positionnement volontairement décalé au regard de la demande locale, met en avant, en creux, les divergences entre la commune et son assistant à maîtrise d’ouvrage. Cette posture franche a, paradoxalement, séduit le jury qui a choisi le projet élaboré par l’équipe conduite par Urbitat+ rendu en janvier 2012.

  • 12 Présentée à travers deux panneaux A0 et une notice d’une vingtaine de pages.
  • 13 Trois ateliers d’une durée d’une demi-journée chacun : « habitat et habitants », « formes urbaines  (...)
  • 14 La remise en cause d’un projet choisi par une procédure de concours peut faire l’objet d’un recours (...)

15Pour dépasser la seule « séduction » liée à l’image du concours12 et amener les élus et l’assistant à maîtrise d’ouvrage à partager – ou à remettre en cause – les orientations prises par l’équipe de maîtrise d’œuvre, trois ateliers thématiques13 ont été organisés pour échanger, avec les élus au sujet des différents choix effectués par l’équipe de maîtrise d’œuvre. Ces ateliers ont permis de revenir sur les différents choix et, pour certains d’entre eux, de trouver des possibilités d’ajustements sans remettre en cause l’image globale du projet puisque la procédure de concours ne permet pas de modifier fondamentalement le projet choisi initialement par la collectivité14. Ces ateliers ont permis aux élus de s’approprier le projet et de s’impliquer ensuite pleinement dans la suite de la démarche de définition du projet.

16Au cours du développement du projet, une question va cristalliser les discussions entre l’équipe de maîtrise d’œuvre et des partenaires extérieurs, en l’occurrence les services déconcentrés de l’État français : la conservation ou la transformation de bosquets situés au cœur de l’emprise du futur quartier.

Des négociations qui ne permettent pas de trouver un compromis acceptable : la trame verte et la replantation des bosquets

  • 15 La plus grande de France, en surface.

17Le site concerné par le futur quartier se trouve en lisière de la grande forêt domaniale de Haguenau15. Sur ce site, on trouve quelques bosquets, notamment autour d’un ancien abri de protection des populations civiles érigé à la fin de la seconde guerre mondiale. Ces bosquets sont principalement constitués de robiniers et de pins, essence croissant de manière spontanée dans ce type de sols sur les sites agricoles en friche. Ces arbustes ont petit à petit constitué deux bosquets que l’équipe de concepteurs, sur la proposition des paysagistes en faisant partie, a proposé de conserver pour qu’ils puissent devenir deux squares, publics, au cœur du quartier. Ce changement de statut nécessite d’aménager quelques allées, permettant de traverser ces bosquets et, de manière marginale, de modifier la forme de ceux-ci pour les intégrer pleinement aux espaces publics et à la trame viaire du quartier.

  • 16 Appel à projet lancé en 2012, simultanément à l’adoption par la Région Alsace de son schéma régiona (...)

18Cette hypothèse, structurante, du projet global, a été acceptée par la maîtrise d’ouvrage, considérant ces deux squares comme le vecteur d’un lien entre les usages passés et l’urbanisation projetée du site du futur quartier. Cette option a été confortée par l’accord de la commune à participer à l’appel à projets de la région Alsace « trames vertes en milieu urbain16 », destiné à accompagner la prise en compte des enjeux de biodiversité par des projets sélectionnés par un jury d’experts et situés sur des emprises traversées par des corridors écologiques identifiés par le SRCE (schéma régional de cohérence écologique). Dans ce cadre, l’équipe de maîtrise d’œuvre urbaine a bénéficié des conseils d’un écologue engagé par la région Alsace. Cet appui technique a permis de définir une méthode d’intervention sur les boisements existants, afin de mettre en place un processus de replantation progressive destiné à diversifier les essences et la biodiversité des bosquets.

19Ces trois mesures : replantation, création d’allées, modification de l’emprise des bosquets, ont nécessité le dépôt d’un dossier de demande de défrichement auprès de la direction départementale des territoires (DDT), garante du respect du Code Forestier. Ce dossier de demande de défrichement, déposé en 2013, s’est appuyé sur une étude précise des boisements, attestant de leur faible ancienneté, moins de trente ans et de la faible qualité des essences. Le défrichement partiel qui est défendu par le dossier a été considéré, par la direction départementale des territoires comme un défrichement total, du fait de la perte de continuité spatiale des boisements et de leur replantation progressive, remettant en cause leur existence en tant que massif boisés. La différence entre les deux interprétations est liée à une modification du code forestier, entrée en vigueur quelques mois avant le dépôt de la demande (et abrogée en 2014), entraînant la prise en compte des boisements dont l’ancienneté est inférieure à 20 ans, quelle que soit leur emprise et restreignant drastiquement les possibilités de défrichement. Cette modification a une conséquence économique sur le projet : dans les deux cas, la collectivité doit s’engager à « compenser » la perte des boisements, en faisant l’acquisition, ailleurs, d’un terrain et en plantant des arbres sur une surface équivalente à celle qui est considérée comme déboisée, soit, selon l’interprétation qui en est faite, une variation d’un à cinq. Cette discussion a été d’autant plus délicate, pour le devenir du projet, que la conservation de ces boisements ne figurait pas au programme initial de l’opération et qu’il s’agit donc d’une proposition de l’équipe de maîtrise d’œuvre partagée et portée, après le concours, par le maître d’ouvrage. Ce conflit sur l’application d’une réglementation a fragilisé l’argumentaire écologique du projet dans la mesure où un déboisement minimal et une replantation conçue pour développer la biodiversité floristique et faunistique, définis avec l’accompagnement d’un écologue ont le même impact et nécessite les mêmes compensations qu’un déboisement total.

20Dans ce débat, différents moments de négociation et de médiation ont néanmoins été proposés, d’abord sous la forme d’entretiens individuels, avec chacun des interlocuteurs puis, sous la forme d’un atelier, réunissant les différents protagonistes, afin de leur proposer de s’inscrire dans une démarche de co-production du projet et non plus dans une posture stricte de vérification du respect d’une norme juridique et technique. Ces échanges n’ont abouti à aucun compromis.

21Cette discussion a semblé traduire l’incompréhension totale entre les services étatiques d’une part, l’équipe d’urbanistes et la collectivité d’autre part. Les premiers se sont tenus à la mise en application d’une règle, non négociable, même si, sur le site du projet, elle s’appuie sur des constats fragiles. L’équipe d’urbanistes et la collectivité engagée dans une démarche de projet qui a bousculé ses certitudes, a quant à elle été obligée d’accepter des mesures compensatoires drastiques pour permettre la mise en œuvre d’un projet.

22À Oberhoffen-sur-Moder, pour le quartier des Binsen, les différents ateliers qui se sont déroulés à l’issue de la procédure de concours ont permis de déconstruire un projet conçu « en chambre » pour trouver des marges d’évolution permettant aux élus de s’engager dans la démarche de conception. La prise en compte d’enjeux écologiques, à travers la transformation de deux bosquets, s’est cependant heurtée à des règlements fondés sur une approche quantitative et anhistorique des boisements, n’ouvrant pas de possibilité d’intégrer certaines dimensions qualitatives, apportées notamment par l’écologue ayant pris part au projet. Le portage politique fort du projet par l’équipe municipale sortante, en 2014, a cependant contribué à son échec : le projet a été instrumentalisé par leurs opposants (du fait notamment de la présence de logements sociaux), pour inquiéter les riverains du futur quartier. Après trois années d’arrêt du projet, un aménageur privé s’est vu déléguer la mission de le mettre en œuvre.

La Wantzenau : norme juridique et négociation avec le risque

  • 17 Devenue Eurométropole depuis le 1er janvier 2015.
  • 18 Procédure ayant permis à des particuliers de se faire aménageurs et d’en retirer les bénéfices.
  • 19 Dont la différence majeure reste la maîtrise foncière, qui n’est pas nécessaire à l’instauration d’ (...)
  • 20 Société d’équipement de la région de Strasbourg, crée en 1957, acteur majeur de l’aménagement dans (...)

23La Wantzenau est une commune de 5 500 habitants située à la limite nord de la Communauté urbaine de Strasbourg17. La commune s’est fortement développée depuis les années 1960 sous la forme d’extensions pavillonnaires, principalement réalisées en utilisant la procédure d’associations foncières urbaines (AFU)18, c’est-à-dire sous la forme de projets privés, conduits par les propriétaires fonciers avec l’accord des majorités municipales successives, de centre-droit. La réalisation, dans les années 1990, du « quartier du Golf », quartier introverti et isolé, destiné à une population à très hauts revenus a renforcé l’identité de la commune, très attractive, qui se caractérise par les prix du foncier les plus élevés de la Communauté urbaine de Strasbourg. Cet entre-soi est accentué par la quasi-absence de logements sociaux dans la commune. Cette situation a notamment intéressé la Communauté urbaine de Strasbourg à partir du milieu des années 2000. Plusieurs études sur le potentiel d’urbanisation et de création de logements ont été réalisées, notamment par l’Agence de développement et d’urbanisme de l’agglomération de Strasbourg (ADEUS). À la suite de ces études, la commune a décidé d’engager l’urbanisation d’une emprise de 12ha, située au nord-est de son emprise urbanisée et à proximité de la gare SNCF. Pour conserver la maîtrise du projet et malgré l’inadéquation de cette modalité juridique au regard de la complexité du projet, celui-ci a dû prendre la forme d’un lotissement (ou permis d’aménager)19. Le choix du lotissement, qui nécessite une réalisation d’un seul tenant et la maîtrise du foncier permet à la commune de rester maître d’ouvrage de l’opération alors que le choix de la procédure de zone d’aménagement concerté (ZAC) aurait entraîné le transfert de la conduite de l’opération à la Communauté urbaine de Strasbourg. Pour conduire la mise en œuvre du projet, il a été fait appel, en 2011, à un aménageur, sous la forme d’une concession. Cet aménageur est la SERS20, société d’économie mixte dont la Communauté urbaine de Strasbourg et le département du Bas-Rhin sont actionnaires.

  • 21 Mandataire d’une équipe de maîtrise d’œuvre urbaine constituée également d’Arcadis, bureaux d’étude (...)

24Le processus résulte d’une forme d’indétermination, puisque la collectivité souhaite à la fois rester « maîtresse » d’un processus d’urbanisation tout en ne souhaitant pas conduire directement son élaboration et sa mise en œuvre, en faisant appel à un aménageur. L’arrivée d’Urbitat+21, recruté début 2012 suite à un appel d’offres par l’aménageur qui est donc son maître d’ouvrage, a permis à la collectivité, avec la complicité de l’aménageur, de construire son propre projet et d’en assumer les orientations, par itérations successives entre des enjeux progressivement et explicitement formulés et des définitions spatiales débattues avec l’ensemble des partenaires. La co-production va s’appuyer sur l’espace-temps de l’atelier, outil de travail qu’Urbitat+ développe dans la plupart de ces missions : ce temps d’atelier n’est pas une simple restitution de l’avancement d’une expertise (technique), mais un temps d’échange sur des hypothèses, déconstruites et reconstruites, présentées de manière à pouvoir être débattues et faire l’objet d’arbitrages progressifs par les acteurs du projet.

25Le projet de quartier du Schwemm-loch va être, à deux reprises, confronté à des formes de rationalité technique qui vont en interroger le processus de définition : d’une part à travers la nécessité de rédiger un dossier de déclaration d’utilité publique (DUP), permettant, in fine, d’engager une procédure d’expropriation à l’encontre de propriétaires récalcitrants, d’autre part à travers la négociation des modalités de prise en compte de l’inondabilité comme un atout (et non comme un risque) pour le futur quartier.

La norme juridique, au secours de la rationalité technique

26Pour l’expropriation, la technicisation renvoie, en premier lieu, à la judiciarisation de la procédure, c’est-à-dire à la maîtrise, espérée, de l’ensemble des facteurs de risques juridiques qui peuvent se nicher dans un projet d’aménagement au regard des multiples paramètres qu’il doit intégrer. À travers l’élaboration de la DUP, on observe le cantonnement d’une approche juridique à la vérification du respect de la norme, qui résulte d’une incapacité à intégrer dans la technique juridique des démarches de co-production qui fonctionnent non par l’application d’une rationalité technique indiscutable mais, avant tout, à travers des approximations successives et l’exploration d’une diversité de futurs possibles (qui ne constituent pas non plus la totalité des futurs possibles).

  • 22 Qui amène à la production de l’espace « abstrait » dénoncée par H. Lefebvre.

27Paradoxalement, alors que la démarche de projet semble devenir omniprésente dans une multiplicité de pratiques, elle semble disparaître dès qu’elle se heurte à la norme, qui refuse, réfute, ne permet pas le projet ; le projet se construit alors par itérations successives, approximations, ratures, biffures, répétitions, discussions, arbitrages. La norme impose un principe, que l’on respecte ou que l’on ne respecte pas. Lorsque la norme devient le principal « interlocuteur », désincarné, d’un projet, elle fait disparaître le projet qui n’est plus que la somme abstraite de l’application des normes les unes sur les autres. Dans le cas du quartier du Schwemmloch, la DUP a ainsi amené à inventer des problèmes inexistants, si ce n’est par crainte d’un recours juridique pouvant attester de l’absence de prise en compte de certaines dimensions dans la mise au point du projet urbain. Cela interroge sur l’omniscience plausible d’un projet d’aménagement : celui-ci peut-il résoudre, compiler, croiser l’ensemble des questionnements qu’il peut amener de la même manière ? Ou, justement, doit-il en écarter certains, en renforcer d’autres, c’est-à-dire construire un raisonnement fondé sur un discernement qui seul permet la confrontation des points de vue, condition fondatrice de la coproduction ? La norme technico-juridique aplatit la complexité du réel, la nivelle, la réduit et empêche tout arbitrage politique, donc par essence critique vis-à-vis de la norme technique. Le politique, c’est le choix, construit, mais établi pour prendre en compte des intérêts dans un projet commun qui n’est pas, il est banal de le rappeler ici, la somme des intérêts particuliers. L’application de normes techniques semble, au contraire, basée sur la somme des particularités, additionnées et mises bout à bout, sans hiérarchie, dans une logique abstraite22 qui s’écarte du réel et des intérêts antagonistes qui s’opposent dans la fabrication de la ville, pour leur donner une réponse qui les maintient dans leur position, sans qu’il puisse y avoir choix d’une orientation au détriment d’une autre. La co-production, au contraire, permet le choix, patient et construit.

  • 23 Mot qui évoque aussi, dans la novlangue soviétique, le retour à l’oppression après la répression d’ (...)

28Dans le cas du lotissement du Schwemmloch, la période de « normalisation23 » s’est traduite par une réécriture normalisatrice d’un processus de projet, afin de lui donner une apparence « normale », c’est-à-dire de cacher les négociations et arbitrages politiques pour leur substituer l’acceptation pleine et entière d’une règle, irrévocable et inattaquable juridiquement. Dans cette période d’élaboration du dossier de DUP, d’une durée d’une année, un seul moment a permis de remettre en cause la normalisation à l’œuvre, en détournant cependant une règle ou du moins en tentant de l’appliquer à la lettre. Pour respecter, alors même que le projet est en train de se réécrire à travers la langue juridique, les textes sur la DUP imposant de concerter préalablement à l’enquête publique permettant l’obtention de la DUP, une série d’ateliers publics a été organisée, sous la houlette d’Urbitat+. Ces ateliers se sont déployés sur une durée de deux mois, à raison de quatre ateliers thématiques, un toutes les deux semaines, d’une réunion introductive et d’un atelier de synthèse. Les élus ont participé à la séance de lancement, s’effaçant ensuite pour ne pas cristalliser les discussions.

  • 24 En référence aux « forums hybrides », Callon, Lascoumes, Barthes (1999).

29Les thématiques ont été proposées à partir des questions posées lors de la réunion publique de lancement par les participants. Le débat s’est ainsi déployé sur différents sujets tels que la densité et la circulation automobile, la diversité architecturale, la programmation des espaces publics. Ces aspects avaient fait l’objet d’études spécifiques, qui ont permis d’alimenter la discussion par des faits étayés par l’observation précise du contexte du projet et s’appuyant sur l’expérience concrète des habitants du territoire. Si cette démarche participative s’est située trop tardivement pour influer sur les choix fondamentaux établis par les élus, tant sur la programmation (notamment la part de logements sociaux, 30 %, non négociables) que sur l’organisation générale du futur quartier, les échanges ont permis de conforter certains argumentaires, de vérifier leur efficience et, gage de la participation des habitants et riverains, d’ajuster certaines orientations notamment dans les articulations du futur quartier avec son environnement immédiat. Les échanges ont fait ainsi osciller différentes postures de participants, certains revenant sur le « non négociable » établi par l’équipe municipale, d’autres entrant dans la discussion pour obtenir des modifications mineures à l’échelle du projet mais majeures à leurs yeux dans l’évolution de leur « fond de jardin ». Les limites du « négociable » et du « non négociable » ont été posées par les élus dès la première séance, distinguant ainsi d’emblée les sujets de discussion possibles de ceux ayant fait l’objet d’arbitrages préalables et offrant un cadre à la discussion à venir. Cette sincérité est essentielle à l’émergence d’une discussion entre différentes parties, dans un cadre qui n’est pas celui, formel, de la décision publique mais un espace hybride24 mettant en coprésence des avis issus de différentes formes de légitimé.

Co-produire pour recontextualiser la prise en compte d’un risque

30Toute norme, juridique ou technique est issue d’une appréciation de ce qui peut être considéré comme acceptable et comme inacceptable dans la prise en compte d’un risque, pour les populations et les biens (Beck 1986). La règle qui en résulte est toujours un compromis, à un moment donné, traduisant la capacité d’une société à accepter de coexister avec un risque.

31Dans le cas de La Wantzenau, le risque d’inondation est avant tout lié à la possibilité de submersion par remontée de nappe phréatique. Le risque n’est donc pas lié aux cours d’eau (l’Ill et le Rhin) situés à proximité du site mais à ce qui se déroule en dessous du site. La forme du secteur touché par le risque de crue le plus important correspond à un méandre, disparu, du Rhin. Ce méandre se lit encore partiellement dans le parcellaire dont le fossé drainant traversant le site en est peut-être l’un des avatars. Le relief du site a gommé la présence de ce méandre et la partie inondable comprend paradoxalement les secteurs les plus élevés du site. Ces étrangetés ont permis d’engager la discussion sur la nature d’un risque difficilement estimable car ne renvoyant à aucun événement dont on aurait gardé la trace. Cette absence de traces d’une inondation passée va confirmer la précaution avec laquelle il est possible de discuter de la règle et de sa mise en œuvre. La discussion n’a cependant pas porté sur la véracité du risque, mais avant tout sur la possibilité de remodeler un site et, par conséquent, de modifier la nature de ce risque. La possibilité de remodeler le site, en creusant certaines parties et en remblayant d’autres (principalement l’espace public), tout en limitant drastiquement les apports de terre de l’extérieur, a été rapidement validée par les élus et l’aménageur. Ce choix devait permettre d’augmenter la visibilité des aléas hydrographiques, rendant présent et tangible une caractéristique spécifique à ce site.

  • 25 DDT : Police de l’eau ; Communauté urbaine de Strasbourg : service de l’assainissement, service de (...)

32Pour discuter des modalités de prise en compte de ce risque, l’équipe de maîtrise d’œuvre urbaine a engagé une démarche en deux temps. La première étape a été la consultation, individuelle, de l’ensemble des acteurs ayant un avis à donner sur la prise en compte du risque : services de l’État, services de la collectivité25. Ces réunions individuelles, conduites par le bureau d’études techniques et l’urbaniste d’Urbitat+ ont permis à chaque interlocuteur de formuler les limites du négociable et du non-négociable, après la présentation du projet et des modalités envisagées de prise en compte du risque dans un site remodelé. Cet avis, qui n’était qu’oral, a cependant permis d’identifier les marges de négociation avec chaque interlocuteur et de déceler les éventuels décalages entre leurs positionnements.

33Dans un second temps, ces différents interlocuteurs ont été réunis lors d’un atelier de travail, destiné à stabiliser, collectivement, les règles de prise en compte du risque en fonction du projet et d’hypothèses de projet, déconstruites et débattues. Cet atelier a permis de requestionner collectivement les modalités de prise en compte d’une règle, définie à partir de modélisations, dans une situation réelle et dans une démarche de projet amenée à modifier un site et sa topographie, donc à faire évoluer la nature du risque initial.

34Cet atelier a fait apparaître le caractère possiblement discutable d’une règle issue d’une rationalité technique, en la décontextualisant et en la recontextualisant au regard d’une démarche de projet qui en a modifié les conditions de définition. La capacité d’un bureau d’études technique, formé à la négociation et à la reformulation de la norme technique, a également contribué à ce que les services étatiques soient en mesure d’entendre son raisonnement et de devenir ainsi co-producteurs du projet, en proposant des aménagements à la norme au service d’un projet situé.

35À La Wantzenau, pour le quartier du Schwemmloch, la co-production a émergé dans une situation de portage politique au départ assez faible et a contribué à remettre les élus en situation d’assumer, même partiellement, l’engagement d’un projet né d’une pression extérieure (celle de la Communauté urbaine de Strasbourg ayant fixé des objectifs annuels de construction de logements permettant à sa population de continuer à s’accroître, même faiblement). L’approche juridique qui s’est emparée du projet, en a reconstruit, dans un discours justificateur, les processus de décision, afin d’en établir la cohérence technique au regard d’une « fragilité » juridique pouvant remettre en cause la procédure destinée à acquérir la maîtrise d’un foncier nécessaire au projet. Cette technicisation a dû intégrer des temps d’échange avec des habitants, porteurs d’intérêts particuliers, tout en occultant, notamment, les négociations ayant permis de reformuler les conditions d’acception du risque d’inondation qui touche le site de projet. À l’issue des élections municipales de 2014, qui ont entraîné un renouvellement du Conseil municipal, la nouvelle majorité a décidé de mettre fin à la mission d’Urbitat+ et de modifier l’ensemble du projet.

Co-produire pour dépasser des rationalités techniques hégémoniques ?

  • 26 Expression de R. Kosseleck, reprise par Hartog (2002).

36Ces deux études de cas viennent interroger, dans différentes situations de projet, les modalités d’émergence de la « démocratie technique » dont l’horizon d’attente26 reste encore insaisissable. Dans les deux démarches présentées, il apparaît que la construction de situations de négociation, mettant en co-présence et en situation d’échange des acteurs techniques en situation de divergence a, généralement, permis l’émergence de consensus et le déblocage de situations de désaccord.

37Ces situations d’échanges permettent de redéfinir les termes d’un « intérêt général » avec les élus à travers la démarche de projet urbain. La mise en avant, dans une démarche de projet, d’enjeux politiques et sociaux amène inévitablement à recontextualiser (Magnaghi 2003) la pensée technique dans un « ici et maintenant » construit à travers les arbitrages effectués durant la démarche de projet urbain. La démarche de définition du projet influe non seulement sur son processus de mise en place mais sur sa définition même, car il devient un objet co-produit, confrontant et amenant l’agrégation d’intérêts parfois divergents.

38Dans les limites de son positionnement de « tiers engagé », Urbitat+ postule, dans ses démarches de projet, que la co-production est l’une des modalités de la « démocratie technique », redéfinissant les contours d’une rationalité technique à travers la participation pleine et entière des élus, habitants, usagers, citoyens au projet. Cette démarche peut cependant être mise en échec, lorsqu’elle n’arrive pas à ébranler des intérêts forts qui, souvent, s’appuient sur des normes techniques impossibles à mettre en débat à travers la démarche située du projet urbain. Cette impossibilité réduit alors la co-production à la gestion de l’acceptation d’un projet à travers des paramètres juridiques ou normatifs, notamment.

39Il apparaît, au regard de ces différents exemples, que le projet urbain co-produit se construit sur un chemin étroit, qui se heurte à des intérêts et à des processus plus globaux qui ne lui sont pas toujours favorables. Il semble cependant plus que jamais nécessaire et attendu par les populations, signe tangible d’une refondation démocratique qui tarde à-venir.

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Bibliographie

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Notes

1 Articulation qui rejoint l’émergence d’une recherche par le projet faisant du projet un « producteur de connaissances », Vigano (2012).

2 Par opposition à l’espace abstrait, cf. Lefebvre (1974).

3 Simmel G. (1908), Le conflit, édition consultée trad. Sibylle Muller, (1992), Paris, Éditions Circé.

4 Extrait d’un propos liminaire utilisé par Urbitat+ dans plusieurs réponses à des appels d’offres.

5 La notion de « tiers » a notamment été analysée par les sociologues de la transaction sociale. Cf. Blanc (1999). La notion de « tiers engagé » est proposée par l’auteur de l’article.

6 Notions empruntées à Marx.

7 Extraits de différents documents produits par Urbitat+ et d’entretiens effectués entre le 25 septembre et le 26 octobre 2016 avec Jean Werlen et Claire Hamann, respectivement gérant et directeur de projet.

8 Expression attribuée à M. Thatcher, et depuis réutilisée par tous les mouvements « alter » pour affirmer l’existence d’alternatives.

9 Extraits de différents documents produits par Urbitat+.

10 Agence devenue, en 2016, « ATIP », Agence territoriale d’ingénierie publique.

11 Composition de l’équipe de maîtrise d’œuvre urbaine (2012-2014) : Urbitat+, urbaniste, mandataire, Complémenterre, paysagiste, Panoptique, qualité environnementale, Berest, bureau d’études vrd.

12 Présentée à travers deux panneaux A0 et une notice d’une vingtaine de pages.

13 Trois ateliers d’une durée d’une demi-journée chacun : « habitat et habitants », « formes urbaines », « paysage et espaces publics ».

14 La remise en cause d’un projet choisi par une procédure de concours peut faire l’objet d’un recours de la part des concurrents déboutés, puisqu’elle remet en cause le choix et les raisons invoquées pour le choix.

15 La plus grande de France, en surface.

16 Appel à projet lancé en 2012, simultanément à l’adoption par la Région Alsace de son schéma régional de cohérence écologique.

17 Devenue Eurométropole depuis le 1er janvier 2015.

18 Procédure ayant permis à des particuliers de se faire aménageurs et d’en retirer les bénéfices.

19 Dont la différence majeure reste la maîtrise foncière, qui n’est pas nécessaire à l’instauration d’une ZAC, contrairement au lotissement.

20 Société d’équipement de la région de Strasbourg, crée en 1957, acteur majeur de l’aménagement dans le Bas-Rhin.

21 Mandataire d’une équipe de maîtrise d’œuvre urbaine constituée également d’Arcadis, bureaux d’études vrd, Gabriel Milochau, paysagiste, Ecolor, écologue.

22 Qui amène à la production de l’espace « abstrait » dénoncée par H. Lefebvre.

23 Mot qui évoque aussi, dans la novlangue soviétique, le retour à l’oppression après la répression d’une révolte.

24 En référence aux « forums hybrides », Callon, Lascoumes, Barthes (1999).

25 DDT : Police de l’eau ; Communauté urbaine de Strasbourg : service de l’assainissement, service de l’écologie urbaine.

26 Expression de R. Kosseleck, reprise par Hartog (2002).

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Pour citer cet article

Référence papier

François Nowakowski,
« Co-produire la ville »
Revue des sciences sociales,
57 | 2017,  22-29.

Référence électronique

François Nowakowski, « Co-produire la ville »
Revue des sciences sociales [En ligne], 57 | 2017,
mis en ligne le 15 juillet 2017,
consulté le 25 février 2020.
URL : http://journals.openedition.org/revss/336 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revss.336

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Auteur

François Nowakowski

ENSAL / LAURE

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Droits d’auteur

Revue des sciences sociales

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