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Des projets en pratique

La participation à Strasbourg–Hautepierre

Une approche par les capabilités
The Participation in Strasbourg–Hautepierre. An Approach through Capability
Gilles Vodouhe
p. 86-93

Résumés

La participation des habitants aux processus d’aménagement de leur cadre de vie est invoquée comme un préalable à la réussite des projets urbains. Le projet de rénovation urbaine de Hautepierre a été pour nous l’occasion de voir comment se traduit ladite participation dans la pratique des acteurs (habitants, élus locaux, ANRU, bailleurs sociaux, etc.). Dans cette optique, nous avons fait le choix d’évaluer la participation des habitants par l’approche par les capabilités développée par l’économiste Amartya Sen.

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Texte intégral

  • 1 L’architecte et urbaniste Jean-François Wolff les qualifie de « cellules-clones », elles sont coura (...)

1Le quartier de Hautepierre situé au nord-ouest de Strasbourg a été pensé et construit en réaction aux critiques des grands ensembles. Il fait partie des grands projets d’aménagement du mandat (1959‑1983) de Pierre Pflimlin (1907‑2000). Une vue aérienne du quartier présente une configuration de cellules végétales1. Lors d’un entretien, un ancien conseiller municipal de la ville de Strasbourg, parle du “plan fougère” réalisé par Vivien. Il précise que certains dessins de Hautepierre ressemblent à des coupes de tiges. En outre, selon ce conseiller municipal, il a fallu deux ans de réflexion pour passer du “plan fougère” au “plan maille”. La maille n’a pas fait disparaître le végétal (plan fougère). La ressemblance de la maille avec une cellule végétale en est une illustration.

2À l’intérieur de ces cellules végétales, les organites sont remplacés par les équipements de services (Poste, caisse d’allocation familiale, antenne de police, etc.), des aires de jeux, des plantes, etc. Le quartier de Hautepierre est composé de 5 mailles résidentielles (Maille Jacqueline, Brigitte, Éléonore, Karine, Catherine) et des mailles dédiées aux services, la maille Denise (centre hospitalier universitaire de Hautepierre), maille Irène (Le Maillon, centre commercial Auchan, place André Maurois, etc.). Dans les mailles résidentielles, il y a aussi des équipements de service.

3Le plan de masse du quartier Hautepierre a été salué par les critiques (primée par le Haut Conseil de l’architecture), sa forme urbaine qualifiée de géniale à l’époque est remise en cause par le Projet de Rénovation Urbaine (PRU) de Hautepierre. Les premières limites de cette forme urbaine apparaissent quand les usagers (personnes qui travaillent dans le quartier, visiteurs, etc.) rencontrent des difficultés pour s’orienter. L’hexagonalité de cette structure en nid d’abeille explique en partie les problèmes d’orientation dans le quartier. Le secrétaire d’État au logement Christian Bonnet, lors de sa visite du quartier en décembre 1973, formule des critiques sur cette forme urbaine : « La création architecturale ne doit pas être conçue comme une agression » (DNA du 21 décembre 1973, Archives de Strasbourg, 257 W 3). Ces observations ont conduit à l’arrêt de l’opération Hautepierre dans sa forme actuelle. Le projet initial couvrait une superficie de 250 ha. Après l’arrêt de l’opération, Hautepierre nord qui est l’actuel Hautepierre couvre une superficie de 179 ha. Les mailles de la partie sud (71 ha) du projet ne verront pas le jour. Françoise, Germaine, Hélène et Anne n’ont pas survécu aux critiques du secrétaire d’État au logement. L’autoroute A 351, quant à elle, divisera la maille Anne en deux. La partie sud de l’opération a été reconstruite dans les années 1990 sous le premier mandat de Catherine Trautmann (1989‑1997) et prend le nom du Parc des Poteries.

  • 2 La manière d’être ou d’agir d’un individu exprime son fonctionnement. Par exemple : aider les autre (...)
  • 3 Pour une étymologie de cité, voir notamment Mathias Boquet (2008), Les banlieues entre ouverture et (...)

4L’enjeu de cet article est d’évaluer la participation des habitants par l’approche par les capabilités. Cette approche a été mise en avant par l’économiste Amartya Sen. La capabilité est « l’ensemble des modes de fonctionnement2 humain qui sont potentiellement accessibles à une personne, qu’elle les exerce ou non » (Sen 2000 : 12). Dans cette définition, apparaît le concept de liberté puisque la personne est libre d’exercer ou non ces fonctionnements. Le concept de liberté est consubstantiel à la capabilité. Cette approche est une méthode innovante dans le champ d’évaluation des politiques publiques. Elle se concentre plus sur la liberté de faire des choix des individus et privilégie les possibilités réelles de choix offertes aux personnes dans un contexte donné. L’humain est au cœur de l’évaluation et donc exige une participation active des personnes dans la vie de la cité3 (au sens d’organisation sociale et politique d’une ville). Pour saisir le sens exact de la participation des habitants de Hautepierre au PRU, une grille d’analyse a été construite à partir de l’observation des réunions de concertation et des Ateliers Espaces Partagés (AEP). J’ai fait de l’observation participante et de l’observation indirecte. J’ai réalisé des enquêtes par questionnaires et surtout des entretiens semi‑directifs et compréhensifs. Les entretiens mettent l’accent sur les impressions des habitants, leur perception de l’organisation de ces réunions de concertation, leur parcours biographique. L’observation des réunions publiques et AEP représente un espace pour voir les possibilités qui sont offertes aux habitants dans le cadre du PRU. Elle replace les propos des personnes interviewées dans le contexte de ces débats. L’innovation de l’approche par les capabilités est le fait qu’« [elle] est une méthode d’ordre général qui oriente l’attention vers l’information sur les avantages individuels, jugés en termes de possibilités » (Sen 2010 : 285). La grille d’analyse permet ainsi de vérifier l’accomplissement des fonctionnements.

Grille d’analyse

  • 4 Le terme de « droits formels » est utilisé par Bonvin et Farvaque – dans leur article « L’accès à l (...)

5Appliquer l’approche par les capabilités à l’évaluation de la participation des habitants revient à définir une « base informationnelle », c’est‑à‑dire un espace informationnel (l’espace public) qui sert de référence pour évaluer les concertations organisées dans le cadre du PRU de Hautepierre. La base informationnelle prend en compte l’espace des fonctionnements qui rassemble toutes les possibilités d’être et d’agir des individus. Les fonctionnements tels que « participer à la vie sociale », « être en bonne santé », « rester digne à ses propres yeux », « avoir suffisamment à manger », « avoir un emploi », « être respecté », « être écouté », « participer au débat public »… sont ceux qui favorisent une meilleure évaluation de la participation des habitants. Ils dépendent des ressources et « droits formels »4.

6Les ressources seules ne suffisent pas pour l’accomplissement des fonctionnements. Elles dépendent des facteurs de conversion. Dans le cas des habitants de Hautepierre, ces facteurs de conversion sont les conditions socio‑économiques, l’âge, le sexe, le statut étranger ou autochtone, la culture… Tous ces facteurs influencent la participation des habitants.

7En somme, pour évaluer l’accomplissement des fonctionnements par les habitants, il faut s’intéresser à leur environnement social et à leur parcours biographique. Sen insiste sur le fait que :

L’approche par les capabilités est une méthode d’ordre général qui oriente l’attention vers l’information sur les avantages individuels, jugés en termes de possibilités.

8Les informations recueillies (cf. méthodologie ci‑dessus) sur Hautepierre et ses habitants permettent de vérifier si les habitants disposent d’une « liberté de choix » et d’un « pouvoir d’agir » (ou pouvoir d’action) dans le cas de leur participation au PRU. Il n’est pas facile d’évaluer la liberté réelle de choix d’un individu ou d’un collectif, pour surmonter cette difficulté, Sen propose des méthodes simples comme le rappelle l’économiste Robert Salais (2008) :

Sen essaie de démontrer que cette étendue peut être mesurée à partir d’une grille d’évaluation (ainsi que d’observation) des fonctionnements et qu’il est possible d’établir un classement objectif incontestable. (Salais 2008 : 306)

9J’ai fait le choix d’analyser les fonctionnements : « participer aux débats publics » et « écoute » de notre espace informationnel. Le choix de ces deux fonctionnements se justifie par le fait qu’il est plus aisé de les observer dans l’espace public.

10La première partie présente la nouvelle politique de la ville incarnée par l’ANRU, la deuxième partie rappelle les objectifs du PNRU qui traduisent les résultats assignés à l’ANRU. L’obligation de résultat dans les politiques publiques remet en cause la transversalité qui a été au cœur de la politique de la ville. Une analyse de la politique menée par l’ANRU révèle une logique descendante, d’où le fait que la participation des habitants reste le point aveugle des PRU (troisième partie).

La politique de la ville au prisme de l’obligation de résultat

  • 5 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

11L’ANRU est née sur le constat répété de l’absence de résultat tangible de la politique de la ville. La promulgation de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF)5 comme nouvelle gestion des politiques publiques constitua une opportunité pour réformer la politique de la ville. Les auteurs de la loi du 1er août 2003 se sont inspirés de la LOLF. Pour ces derniers, l’intégration des méthodes de gestion du secteur privé au secteur public va permettre aux politiques publiques d’avoir des résultats concrets, d’être plus performantes. Ainsi, l’ANRU base son fonctionnement sur les pratiques de management telles que la désagrégation, l’agencification, la concurrence, l’incitation, la culture du résultat, etc. utilisées dans le secteur privé (Van Haeperen 2012 ; Epstein 2013 ; Vodouhe 2015). L’agencification est le recours par les pouvoirs publics aux agences.

  • 6 « Compte rendu de livre », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2012/2 vol. 78, p. 39 (...)

12L’ANRU s’inscrit donc dans cette « fièvre des agences »6. La justification de sa création reprend l’argumentaire de cette nouvelle forme de gestion publique : guichet unique, indicateur de performance, évaluation de la performance, gestion par objectifs, réduction de la lourdeur administrative, mise en concurrence ou mise en compétition des bénéficiaires de l’aide de l’ANRU… ce qui va permettre à de la politique de la ville d’avoir des résultats qui seraient plus visibles et non plus mitigés.

13L’ANRU a été créée pour mettre en œuvre le PNRU. Son évaluation dépend donc, dans une logique de performance, des résultats atteints c’est-à-dire du niveau de réalisation des objectifs du PNRU dont elle assure l’exécution. L’ANRU, pour y parvenir, établit une grille de financement à partir des objectifs du PNRU pour les PRU locaux. Ces objectifs lui servent aussi d’indicateurs pour sa propre évaluation.

14L’établissement d’une grille de financement basée sur des opérations d’aménagement oriente le dossier des villes candidates à concourir au PNRU. Les subventions de l’ANRU sont conditionnées par la conformité du dossier de candidature à cette grille. La grille de financement contraint ainsi les élus à se soumettre aux exigences de l’ANRU. Cette méthode managériale gomme l’identité des quartiers inscrits au PRU. Une lecture des conventions signées par les villes avec l’ANRU révèle la ressemblance de tous les projets. Il reproduit la standardisation qui a conduit à la construction des grands ensembles des années 1960‑1970 ; la grille Dupont est ainsi remplacée par la grille de financement comme j’ai pu l’affirmer dans ma thèse.

15Les élus disposent d’une marge limitée de pouvoir, parce qu’ils n’ont pas d’alternatives que de se tourner vers l’ANRU pour leur financement. L’ANRU ayant absorbé toutes les autres sources de financement par le système de guichet unique. Sans d’autres possibilités, les maires, dans le cas du PRU, n’ont pas la liberté de choix et donc ne peuvent faire usage de leurs capabilités. L’ANRU sert aussi de bouc émissaire aux élus et professionnels :

Imputer à l’ANRU l’absence de concertation en amont permet à certains élus de se défausser à bon compte de leurs responsabilités et de justifier des pratiques qui vont à l’encontre de leurs propres discours. (Epstein 2011 : 74)

  • 7 Les différents rapports (Sueur 1998, Kedadouche 2003, Bacqué et Mechmache 2013) et études (Bévort 2 (...)

16Insister sur le poids de l’ANRU dans le PRU ne doit pas faire d’elle un bouc émissaire. Lors d’une réunion publique un professionnel parle du faible appui financier de l’État à travers l’ANRU. Il peut se passer de ce dernier si son choix va à l’encontre de l’intérêt de la collectivité locale. Autrement dit, le poids financier de l’ANRU ne devrait pas lui permettre de peser sur les choix des élus locaux. La raison de l’influence supposée de l’ANRU ne viendrait pas de son poids financier seul mais aussi de son poids politique car le PRU fait partie d’une politique nationale dont les objectifs sont définis par l’État. Il faut rappeler qu’avant la création de l’ANRU en 2003, les élus locaux ne faisaient pas non plus de participation. L’injonction à la participation des habitants date du rapport Dubedout (1983). Les différents rapports et études7 sur la participation des habitants des quartiers de la politique de la ville n’ont pas mentionné un recul de la participation par rapport à ce qui se fait actuellement.

17Les élus sont liés par la conformité à la grille de financement de l’ANRU qui définit le cadre des objectifs des PRU locaux.

Les objectifs du projet de rénovation urbaine de Hautepierre

18Le PRU de Hautepierre a la particularité d’être élaboré sous deux municipalités différentes. Il est initié par l’ancien maire de Strasbourg, Keller (2001‑2008) et repris par l’actuel maire, Ries. Le PRU élaboré par l’équipe de Keller (que nous désignons par l’acte 1 du PRU) est beaucoup critiqué pour son manque de concertation avec les habitants (Morovich, 2012), son aspect sécuritaire par rapport à l’ouverture des mailles. La droite ayant perdu les élections municipales (2008), c’est la gauche menée par Ries qui reprend le PRU, c’est l’acte 2.

19Le PRU est l’œuvre de plusieurs acteurs : les habitants, les élus locaux, l’État (ANRU), les bailleurs sociaux. L’ANRU a des objectifs à atteindre conformément à ceux mentionnés dans le PNRU ou le NPNRU (Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain). Les projets soumis au financement de l’ANRU doivent tenir compte desdits objectifs :

– renforcer la diversification8 des quartiers, tant sur les fonctions offertes que sur la nature et le statut des logements ;
– réaffirmer la lisibilité urbaine et la trame viaire dessinant des îlots permettant d’assurer la mutabilité du foncier par la séparation claire des domaines publics et privés et par l’évolutivité du parcellaire ;
– renforcer le désenclavement du quartier, souvent séparé du reste de la ville par des coupures physiques et des infrastructures ou par la composition urbaine fermée sur elle-même9.

20La réalisation de ces objectifs est conditionnée par la mise en œuvre de certaines opérations urbaines. La “diversification” des quartiers passe par celle des statuts des logements sociaux. La “mutabilité du foncier” est mise en œuvre par des opérations de résidentialisation. Selon le géographe Pierre Merlin et l’urbaniste André Massot :

La résidentialisation consiste à sectoriser les espaces (publics et privés), à redéfinir les statuts et les usages des différents espaces, ainsi que les modes de gestion de ceux-ci. (Merlin et Massot 2010 : 673)

21La résidentialisation change la configuration de la forme urbaine des quartiers ANRU, elle est pensée comme un retour au parcellaire avec la création de parcelles.

22Au niveau des objectifs du PRU de Hautepierre, un lien peut être fait entre les objectifs de l’acte 1 et ceux de l’acte 2 du PRU.

  • Le premier objectif de l’acte 1 – rendre le quartier plus lisible pour les différents modes de déplacement (cyclistes, piétons, automobilistes, etc.) – correspond au deuxième objectif de l’acte 2 – l’accessibilité locale du quartier et les connexions vers les quartiers limitrophes sont mis en place – un quartier qui est illisible n’est pas facile d’accès. Hautepierre est difficile d’accès surtout pour les personnes extérieures. La première expérience du quartier est de se perdre nous confient certains professionnels, j’ai fait aussi cette expérience après c’est facile de s’orienter.

  • Le deuxième objectif de l’acte 1 – favoriser l’accès des mailles par des entrées visibles d’une part et, d’autre part, mettre les espaces périphériques en lien direct avec l’espace public des avenues – correspond au troisième objectif – le nouveau réseau d’espaces publics est hiérarchisé à l’intérieur des mailles et préserve les possibilités d’évolution future – et cinquième objectif – la gestion future du quartier est clarifiée : un domaine public est créé à l’intérieur des mailles, distinct du domaine privé des bailleurs ou des copropriétés – de l’acte 2 du PRU. Le point 2 de l’acte 1 tout comme le point 3 de l’acte 2 vise le même but car tous deux introduisent une hiérarchisation des espaces qui n’existait pas avant dans le quartier.

  • Le troisième objectif de l’acte 1 – créer un pôle d’animation qui regroupe des équipements publics et des commerces pour les habitants du quartier – correspond au quatrième objectif de l’acte 2 – les fonctions du quartier sont diversifiées avec le développement de services aux habitants, de commerces de proximité, et d’activités économiques – du PRU. Ces deux objectifs ne présentent pas de différence. Ils visent l’amélioration de la qualité des services par l’introduction des commerces de proximité.

  • Le quatrième objectif de l’acte 1 – réduire la part du logement social – correspond au sixième objectif – l’évolution de la composition urbaine et sociale du quartier est engagée : un rééquilibrage entre l’habitat social et l’habitat privé est mis en œuvre – de l’acte 2 du PRU. Le point 4 de l’acte 1 et le point 6 de l’acte 2 répondent au renforcement de la diversification des quartiers sur la nature et le statut des logements.

  • Le cinquième objectif de l’acte 1 – créer une parcelle pour chaque immeuble permettant de le rendre autonome et indépendant – correspond au premier objectif – la constitution d’un parcellaire qui permet une mutation à moyen et long terme du quartier – de l’acte 2 du PRU. Ces deux objectifs traduisent l’impératif de “mutabilité du foncier” par des opérations de résidentialisation.

23Il faut souligner qu’il n’y a pas de différence fondamentale entre l’acte 1 et l’acte 2 du PRU (Morovich 2012 ; Vodouhe 2015). L’ANRU étant l’acteur principal de la mise en œuvre du PNRU, un changement de municipalité n’est pas en mesure d’affecter les objectifs du PRU. Cela conforte l’hypothèse que les PRU s’inscrivent dans un cadre rigide.

  • 10 Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, reprend la définition du pays (...)

24L’introduction du paysage10 dans l’acte 2 du PRU est le seul point qui n’a pas de correspondance dans l’acte 1 quand on compare les deux projets point par point. La prise en compte de la dimension paysagère est une reconnaissance de la qualité des espaces verts.

25Au niveau de la participation des habitants, nous avons remarqué que c’est seulement la méthode qui a changé dans l’acte 2 :

La concertation a été un peu plus poussée (ANRU 2), elle a eu pour effet d’enliser le débat, les citoyens ayant simplement été amenés à accepter les propositions faites à travers des explications encadrées. (Morovich 2012 : 70)

  • 11 Cf. entretien avec le chef volet humain et l’intervention de Philippe Bies lors d’une réunion publi (...)

26Le constat fait par l’anthropologue Barbara Morovich à propos de la participation des habitants de Hautepierre pendant l’acte 2 est désigné par le thème de « pédagogie de projet » par les responsables (l’organisatrice de la participation – le chef volet humain – et l’élu en charge du PRU)11 qui consiste à amener les habitants à l’acceptation du projet :

On s’aperçoit aussi que, quand on a pris le temps d’expliquer à quelqu’un les tenants et les aboutissants d’une démarche, la même personne l’heure d’avant disait : « ça ne me plaît pas, ce n’est pas comme ça que je vois les choses ». À partir du moment où on lui explique, on lui donne des éléments de compréhension, à la possibilité de comprendre, elle est parfaitement capable de vous dire : « non finalement si c’est ça, je suis d’accord ou si c’est ça, ça me va très bien » (Professionnelle 3, octobre 2009).

27Les propos de cette professionnelle corroborent le constat fait par l’historien Jacques Donzelot :

Nous vivons, en France, dans l’un des pays occidentaux qui fait le plus grand cas de ladite participation, la vante, la promeut, la prescrit. Mais nous sommes aussi celui qui, tout en parlant le plus, la pratique le moins. Pire : nous la concevons pour l’essentiel comme un moyen au service de l’acceptation d’une décision, très rarement comme celui de l’amélioration du contenu et des effets de l’action, pratiquement jamais comme un moyen d’élever l’estime de soi et l’accroissement du pouvoir sur sa propre vie pour ceux qui s’y adonnent. (Donzelot 2006 : 148)

28Dans cette logique, quelle est la place des habitants dans la participation aux projets qui les concernent ?

La participation des habitants : le point aveugle des projets de rénovation urbaine

29La « participation aux débats publics » est un fonctionnement complexe. Il englobe des fonctionnements élémentaires tels que : « avoir un emploi », « avoir suffisamment à manger », « être cultivé » et « être en bonne santé », etc. À cette liste non exhaustive, il faut ajouter les fonctionnements complexes : « rester digne à ses propres yeux » et « participer à la vie sociale ». L’observation de ces fonctionnements contribue à l’évaluation de la participation.

  • 12 Sur ce point, lire Bacqué M.-H. et Mechmache M. (2013), Pour une réforme radicale de la politique d (...)

30L’invitation à participer offre peu de garanties d’une présence effective des gens, si les élus, l’équipe du PRU ne tiennent pas compte des facteurs socio-économiques tels que : le niveau d’étude, le niveau de connaissance du sujet à débattre, le niveau de connaissance de la langue, l’aisance matérielle (surtout dans un pays riche où le paraître signifie exister), les horaires des réunions, la configuration de l’espace public, etc. qui sont des facteurs socio-économiques de conversion. En plus de ces facteurs socio-économiques, il faut ajouter les facteurs institutionnels de conversion qui sont les antécédents avec les organisateurs (élus, techniciens des collectivités, bailleurs sociaux, etc.) ou l’image négative que les acteurs (État, élus locaux, bailleurs sociaux…) de la politique de la ville ont des quartiers populaires12.

Je n’ose plus dire « Hautepierre » parce qu’on vous catalogue, je fais tout pour éviter parce que j’ai eu cette expérience : il y avait une dame âgée qui était à l’arrêt de bus et on a enclenché la conversation et quand j’ai dit « je vais à Hautepierre », elle m’a dit « à l’hôpital » et j’ai dit « non, non j’habite là‑bas », et tout de suite elle s’est éloignée de moi comme si j’avais la peste. (Habitante 4, avril 2009)

On n’est pas des gens bien et puis c’est ce qu’on nous renvoie comme image. (Habitante 15, décembre 2009)

31Les propos de ces habitantes témoignent de l’absence du fonctionnement « rester digne à ses propres yeux » qui annonce du coup aussi l’absence du fonctionnement « participer à la vie sociale ». En effet, comment « participer à la vie sociale » quand se nourrir, se vêtir, s’instruire, se déplacer ne sont pas correctement assurés. Le cumul de l’absence de ces facteurs peut favoriser l’auto-exclusion. Dans une société globalement riche, une « privation relative dans l’espace des revenus peut entraîner une privation absolue dans l’espace des capabilités » (Sen 2000 : 167), précise Sen, ainsi, la capabilité de « participer à la vie sociale » est compromise à Hautepierre :

Le problème de la démocratie locale à Hautepierre est semblable à ce qu’il est sur le reste du territoire français, mais il y a des particularités (pauvreté, chômage, nombre de jeunes plus important, sous-équipement, problèmes de santé, problèmes d’échec scolaire, de langue, etc.) qui ont pour conséquences d’éloigner les citoyens du fait politique. (Professionnel 8, juillet 2010)

C’est que, peut-être, des gens qui sont en très, très grande difficulté – et proportionnellement, on en a plus dans ce quartier Hautepierre qu’ailleurs – l’urbanisme, l’évolution du quartier, ce n’est peut‑être pas leur priorité. Je veux dire des gens qui sont en chômage, qui cherchent du boulot, qui ont peut‑être des problèmes avec leurs gamins… (Bailleur social 4, juin 2010)

Ces propos confirment la place prépondérante des conditions de vie dans la participation. Le cumul des handicaps explique mieux l’auto-exclusion d’une frange de cette population (jeunes, étrangers).

32Le récent rapport (Bacqué et Mechmache 2013) sur la politique de la ville montre clairement le poids des politiques dans l’abstention des habitants. Les auteurs de ce rapport dénoncent les « représentations négatives » des quartiers qui influent sur celles des habitants. Dans ces conditions, les habitants peuvent-ils se déplacer pour participer à des réunions publiques ? Le fonctionnement social – « se montrer en public sans honte » – qui est une condition nécessaire pour fréquenter l’espace public, ne peut être accompli par les habitants. Ils sont conscients de l’image que leur renvoie la société. C’est plus une stratégie de repli sur soi pour se protéger qu’une volonté de ne pas participer aux débats publics.

  • 13 Dans cette enquête 6,36 % des habitants disent que les horaires des réunions ne correspondent pas à (...)
  • 14 15,45 % des personnes rencontrées dans le cadre de la même enquête estime qu’elles ne sont pas écou (...)

33Le fonctionnement « écoute » n’est pas aussi assuré, l’observation des réunions publiques et les échanges entre les décideurs (élus, bailleurs sociaux et professionnels) et les habitants montrent clairement l’absence d’écoute de la part des politiques. L’enquête réalisée auprès d’un échantillon de 110 habitants de Hautepierre, âgés de 15 ans à plus de 45 ans, aboutit au fait qu’en dehors des horaires13 des concertations qui n’arrangent pas tous les habitants, une grande majorité avance l’argument qu’ils n’ont pas assisté à ces réunions parce que « de toute façon ça ne change rien » et qu’ils « ne sont pas écoutés »14. Ceux qui ont participé aux concertations tiennent le même discours que ces personnes rencontrées et expriment leur déception. Donc la pauvreté seule ne peut expliquer l’absence de certains habitants aux réunions publiques sur le PRU.

  • 15 Les lois qui font référence à la participation sont nombreuses : loi n° 83‑630 du 12 juillet 1983 r (...)
  • 16 C’est le cas de l’éco-quartier Vauban à Freiburg. En France, la sociologue et urbaniste Jordelle Ze (...)

34La seule évolution qu’a connue l’injonction à la participation15 est essentiellement l’information ou au mieux la consultation. Aucune de ces pratiques n’ont favorisé la capabilité des habitants en termes de participation. Même les projets les plus ambitieux des PRU n’ont pas échappé à ce constat. Par exemple le PRU de La Duchère n’a pas fait l’objet d’une participation active des habitants comme c’est le cas des éco-quartiers16 :

En 2001, les invariants du projet urbain, structurés par les études antérieures et les objectifs de démolition de 1600 logements sociaux, ont été définis volontairement sans concertation préalable avec les habitants : un choix politique et stratégique pour permettre un démarrage rapide du Projet. Entre 2001 et 2004, l’essentiel du travail avec les habitants a porté sur l’information et l’explication du Projet, notamment avec les acteurs locaux et relais d’opinion, fortement représentés sur le quartier de La Duchère. (Grand Lyon 2008 : 8)

35L’association des habitants que ce soit à Hautepierre ou à La Duchère est beaucoup plus liée à l’aménagement des espaces publics. L’aménagement des aires de jeux, d’espaces verts… constitue les « plus petits dénominateurs communs aux expériences participatives les plus ambitieuses menées par les collectivités » (Zetlaoui-Léger 2013 : 3).

36Ces expériences de participation des habitants témoignent de la frilosité des élus quant au partage du pouvoir. « L’approche descendante des années 2000 » caractérisée par une « normalisation socio-urbaine » (Epstein 2015 : 163), explique aussi l’échec de la participation des habitants. Tant qu’il y aura ce paternalisme (Kirszbaum 2011), et pas un véritable partage du pouvoir ou la promotion de la capabilité des habitants, leur participation sera un rendez-vous manqué dans les projets urbains. L’exemple de La Duchère relève de la volonté politique des élus de transformer le quartier en éco-quartier dès l’origine du projet (Grand Lyon 2008). La participation des habitants est sacrifiée au nom de la réussite d’opérations d’aménagement censées leur apporter la sécurité et un meilleur cadre de vie.

Conclusion

37Nous avons montré dans cet article que la similitude entre l’acte 1 et l’acte 2 du PRU de Hautepierre et de manière générale entre les PNRU est due au cadre rigide imposé par l’ANRU. Même les opérations les plus ambitieuses respectent la grille imposée par l’ANRU, par exemple, l’éco-quartier La Duchère à Lyon est frappant sur ce point.

38L’analyse du PRU de Hautepierre nous a permis de montrer que la politique menée par l’ANRU méconnaît souvent les réalités sociales, économiques, culturelles et urbaines du quartier. Les objectifs du PNRU appliqués à Hautepierre traduisent implicitement l’idée que ce dernier est enclavé. À notre avis Hautepierre possède des atouts pour être rénové en éco-quartier : il est bien desservi par les transports en commun, il dispose déjà d’une mixité sociale, 25 % de son habitat est constitué de copropriétés privées, une mixité fonctionnelle des services et quelques entreprises (La poste, quelques pharmacies, Centre commercial Auchan, Centre hospitalier universitaire, etc.). La Municipalité aurait pu relever le défi d’un éco-quartier compte tenu des atouts mentionnés, plus précisément de la présence d’espaces verts (Plaine des jeux, Petit bois, jardins familiaux, jardins partagés, etc.) et de l’absence de voitures au cœur des mailles. Elle opte pour l’introduction des voitures dans le cœur des mailles, conséquence des opérations de résidentialisation. La place de la voiture dans le quartier a été l’objet d’une opposition entre les habitants et la municipalité de Keller pendant l’acte 1 du PRU. L’arrivée d’une nouvelle équipe municipale n’a pas apporté de changement sur l’ouverture des mailles, alors que l’opposition de gauche avait soutenu les habitants dans leur refus d’une circulation automobile à l’intérieur des mailles. Le PRU était devenu un des enjeux des élections municipales de 2008 sur la question du nombre de démolition et de la place de la voiture.

39Plutôt que d’avoir contribué à une montée en qualité, le PRU de Hautepierre semble avoir détruit les quelques potentialités urbaines du quartier qui pouvaient offrir des perspectives intéressantes comme une rénovation vers un grand « éco-quartier » populaire (Vodouhe 2015). Cette dérive révèle l’extrême décalage de cette politique de rénovation urbaine dans ses choix en matière de forme urbaine, de programmation, dans la lecture de la demande sociale et de la pratique sociale.

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Bibliographie

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Bevort A. (2002), Pour une démocratie participative, Paris, Presses de Sciences PO.

Blondiaux L. (2001), « Démocratie locale et participation citoyenne : la promesse et le piège », Mouvements, n° 18, p. 44-51.

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Morovich B. (2012), « Concertation et projet urbain à Hautepierre (Strasbourg) », Revue des Sciences Sociales, n° 47, p. 64-73.

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Notes

1 L’architecte et urbaniste Jean-François Wolff les qualifie de « cellules-clones », elles sont couramment désignées par « mailles », dans la suite de cette recherche, c’est la maille qui sera le plus utilisée pour désigner cette forme urbaine, elle est aussi connue sous le nom de « nid d’abeille » ou de « ruches ».

2 La manière d’être ou d’agir d’un individu exprime son fonctionnement. Par exemple : aider les autres, être bien soigné, être bien nourri, participer à la vie sociale, etc. sont des fonctionnements.

3 Pour une étymologie de cité, voir notamment Mathias Boquet (2008), Les banlieues entre ouverture et fermeture : réalités et représentations de l’enclavement dans les quartiers urbains défavorisés, thèse de doctorat en géographie, Université du Havre.

4 Le terme de « droits formels » est utilisé par Bonvin et Farvaque – dans leur article « L’accès à l’emploi au prisme des capabilités, enjeux théoriques et méthodologiques » – en tant que ressources mobilisables. Ils précisent qu’il représente les droits inscrits dans les documents constitutionnels ou législatifs qui sont accordés aux individus. Par exemple le droit à l’éducation, à la liberté d’opinion, à la sécurité sociale, le droit de vote, d’élection, d’éligibilité, le droit au logement constituent des droits formels. Prendre en compte les droits formels, donne à voir le rôle de l’État dans la mobilisation de ces droits par les individus. Est-ce que l’État garanti à tous les individus, sans discrimination de race, de religion, de ressources, de sexe et d’âge, la jouissance de ces droits par tous ?

5 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

6 « Compte rendu de livre », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2012/2 vol. 78, p. 393-396, <http://www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2012-2-page-393.htm>, consulté le 13 décembre 2013.

7 Les différents rapports (Sueur 1998, Kedadouche 2003, Bacqué et Mechmache 2013) et études (Bévort 2001, Blondiaux 2001, Carrel 2004, Faraldi 2005, CES ANRU 2006, Donzelot et Epstein 2006, Centre d’analyse stratégique 2008, CES ANRU 2008, Centre d’analyse stratégique 2011, Conseil national des villes 2012, Carrel 2013) mentionnent l’absence d’une véritable participation des habitants.

8 Ces mots sont en gras dans le texte original. Nous avons fait le choix de les conserver tel quel pour signaler que ce sont les mots-clés de chaque objectif.

9 Source : <http://www.anru.fr/index.php/fre/ANRU/Objectifs-et-fondamentaux-du-PNRU>, consulté le 21 décembre 2015.

10 Le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, reprend la définition du paysage défini par l’article 1 de la Convention européenne du paysage comme définition officielle : « “Paysage” désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » (Convention européenne du paysage 2000, p. 9).

11 Cf. entretien avec le chef volet humain et l’intervention de Philippe Bies lors d’une réunion publique cf. DVD Maille Story de Bobey Marguerite.

12 Sur ce point, lire Bacqué M.-H. et Mechmache M. (2013), Pour une réforme radicale de la politique de la ville, ça ne se fera plus sans nous. Citoyenneté et pouvoir d’agir dans les quartiers populaires, Rapport au ministre délégué chargé de la ville.

13 Dans cette enquête 6,36 % des habitants disent que les horaires des réunions ne correspondent pas à leurs disponibilités. Même si l’échantillon n’est pas représentatif de la population de Hautepierre, des études récentes ont montré que les heures de programmation de ces réunions n’arrangent pas la majorité des habitants des quartiers populaires. Sur ce sujet voir notamment Carrel M. 2013 ainsi que Bacqué et Mechmache 2013.

14 15,45 % des personnes rencontrées dans le cadre de la même enquête estime qu’elles ne sont pas écoutées et pour 20,90 % qu’il n’y a aucun intérêt à participer à ces réunions (« ça ne nous apporte rien » ; « ça sert à quoi de participer ? », « je ne suis pas intéressé », « ça ne m’intéresse pas », « pourquoi perdre son temps ? », « je ne veux pas perdre mon temps », « ça ne sert à rien de participer »).

15 Les lois qui font référence à la participation sont nombreuses : loi n° 83‑630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement dite loi Bouchardeau ; loi n° 91‑662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville ; loi n° 92‑125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République ; loi n° 95‑101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement dite loi Barnier ; loi n° 99‑533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95‑115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire dite loi Voynet ; loi n° 2000‑1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite loi SRU, Code de l’urbanisme, article L. 300‑2 (Loi SRU 2000) ; loi n° 2002‑276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité dite loi Vaillant ; loi n° 2003‑710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et la loi n° 2014‑173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

16 C’est le cas de l’éco-quartier Vauban à Freiburg. En France, la sociologue et urbaniste Jordelle Zetlaoui-Léger et ses collaborateurs ont montré dans un rapport (La Concertation citoyenne dans les projets d’écoquartiers en France : évaluation constructive et mise en perspective européenne) que la participation des habitants dans l’élaboration des éco-quartiers français varie en fonction des projets. Les auteurs de ce rapport ont identifié trois catégories de niveau de participation : la catégorie A où la participation est beaucoup plus avancée que dans les catégories B (participation des habitants sur un mode réactif) et C (la participation des habitants est restée au stade informatif). L’éco-quartier Danube à Strasbourg se trouve dans la catégorie A. Dans ce cas de figure les auteurs soulignent qu’il y a « un lien assez direct entre le niveau participatif et les ambitions de la collectivité en matière de développement durable. Ce type se singularise surtout par des actions associant les habitants en amont du projet et/ou des opérations qui le constituent et selon des modalités qui dépassent le stade consultatif » (Zetlaoui-Léger 2013 : 111).

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Pour citer cet article

Référence papier

Gilles Vodouhe, « La participation à Strasbourg–Hautepierre »Revue des sciences sociales, 57 | 2017,  86-93.

Référence électronique

Gilles Vodouhe, « La participation à Strasbourg–Hautepierre »Revue des sciences sociales [En ligne], 57 | 2017, mis en ligne le 15 juillet 2017, consulté le 26 février 2020. URL : http://journals.openedition.org/revss/357 ; DOI : https://doi.org/10.4000/revss.357

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Auteur

Gilles Vodouhe

Docteur en urbanisme.
Laboratoire Architecture, Morphologie/Morphogenèse Urbaine et Projets (AMUP) EA 7309, INSA de Strasbourg.

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Droits d’auteur

Revue des sciences sociales

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