2À l’intérieur de ces cellules végétales, les organites sont remplacés par les équipements de services (Poste, caisse d’allocation familiale, antenne de police, etc.), des aires de jeux, des plantes, etc. Le quartier de Hautepierre est composé de 5 mailles résidentielles (Maille Jacqueline, Brigitte, Éléonore, Karine, Catherine) et des mailles dédiées aux services, la maille Denise (centre hospitalier universitaire de Hautepierre), maille Irène (Le Maillon, centre commercial Auchan, place André Maurois, etc.). Dans les mailles résidentielles, il y a aussi des équipements de service.

3Le plan de masse du quartier Hautepierre a été salué par les critiques (primée par le Haut Conseil de l’architecture), sa forme urbaine qualifiée de géniale à l’époque est remise en cause par le Projet de Rénovation Urbaine (PRU) de Hautepierre. Les premières limites de cette forme urbaine apparaissent quand les usagers (personnes qui travaillent dans le quartier, visiteurs, etc.) rencontrent des difficultés pour s’orienter. L’hexagonalité de cette structure en nid d’abeille explique en partie les problèmes d’orientation dans le quartier. Le secrétaire d’État au logement Christian Bonnet, lors de sa visite du quartier en décembre 1973, formule des critiques sur cette forme urbaine : « La création architecturale ne doit pas être conçue comme une agression » (DNA du 21 décembre 1973, Archives de Strasbourg, 257 W 3). Ces observations ont conduit à l’arrêt de l’opération Hautepierre dans sa forme actuelle. Le projet initial couvrait une superficie de 250 ha. Après l’arrêt de l’opération, Hautepierre nord qui est l’actuel Hautepierre couvre une superficie de 179 ha. Les mailles de la partie sud (71 ha) du projet ne verront pas le jour. Françoise, Germaine, Hélène et Anne n’ont pas survécu aux critiques du secrétaire d’État au logement. L’autoroute A 351, quant à elle, divisera la maille Anne en deux. La partie sud de l’opération a été reconstruite dans les années 1990 sous le premier mandat de Catherine Trautmann (1989‑1997) et prend le nom du Parc des Poteries.

Grille d’analyse

6Les ressources seules ne suffisent pas pour l’accomplissement des fonctionnements. Elles dépendent des facteurs de conversion. Dans le cas des habitants de Hautepierre, ces facteurs de conversion sont les conditions socio‑économiques, l’âge, le sexe, le statut étranger ou autochtone, la culture… Tous ces facteurs influencent la participation des habitants.

7En somme, pour évaluer l’accomplissement des fonctionnements par les habitants, il faut s’intéresser à leur environnement social et à leur parcours biographique. Sen insiste sur le fait que :

L’approche par les capabilités est une méthode d’ordre général qui oriente l’attention vers l’information sur les avantages individuels, jugés en termes de possibilités.

8Les informations recueillies (cf. méthodologie ci‑dessus) sur Hautepierre et ses habitants permettent de vérifier si les habitants disposent d’une « liberté de choix » et d’un « pouvoir d’agir » (ou pouvoir d’action) dans le cas de leur participation au PRU. Il n’est pas facile d’évaluer la liberté réelle de choix d’un individu ou d’un collectif, pour surmonter cette difficulté, Sen propose des méthodes simples comme le rappelle l’économiste Robert Salais (2008) :

Sen essaie de démontrer que cette étendue peut être mesurée à partir d’une grille d’évaluation (ainsi que d’observation) des fonctionnements et qu’il est possible d’établir un classement objectif incontestable. (Salais 2008 : 306)

9J’ai fait le choix d’analyser les fonctionnements : « participer aux débats publics » et « écoute » de notre espace informationnel. Le choix de ces deux fonctionnements se justifie par le fait qu’il est plus aisé de les observer dans l’espace public.

10La première partie présente la nouvelle politique de la ville incarnée par l’ANRU, la deuxième partie rappelle les objectifs du PNRU qui traduisent les résultats assignés à l’ANRU. L’obligation de résultat dans les politiques publiques remet en cause la transversalité qui a été au cœur de la politique de la ville. Une analyse de la politique menée par l’ANRU révèle une logique descendante, d’où le fait que la participation des habitants reste le point aveugle des PRU (troisième partie).

La politique de la ville au prisme de l’obligation de résultat

13L’ANRU a été créée pour mettre en œuvre le PNRU. Son évaluation dépend donc, dans une logique de performance, des résultats atteints c’est-à-dire du niveau de réalisation des objectifs du PNRU dont elle assure l’exécution. L’ANRU, pour y parvenir, établit une grille de financement à partir des objectifs du PNRU pour les PRU locaux. Ces objectifs lui servent aussi d’indicateurs pour sa propre évaluation.

14L’établissement d’une grille de financement basée sur des opérations d’aménagement oriente le dossier des villes candidates à concourir au PNRU. Les subventions de l’ANRU sont conditionnées par la conformité du dossier de candidature à cette grille. La grille de financement contraint ainsi les élus à se soumettre aux exigences de l’ANRU. Cette méthode managériale gomme l’identité des quartiers inscrits au PRU. Une lecture des conventions signées par les villes avec l’ANRU révèle la ressemblance de tous les projets. Il reproduit la standardisation qui a conduit à la construction des grands ensembles des années 1960‑1970 ; la grille Dupont est ainsi remplacée par la grille de financement comme j’ai pu l’affirmer dans ma thèse.

15Les élus disposent d’une marge limitée de pouvoir, parce qu’ils n’ont pas d’alternatives que de se tourner vers l’ANRU pour leur financement. L’ANRU ayant absorbé toutes les autres sources de financement par le système de guichet unique. Sans d’autres possibilités, les maires, dans le cas du PRU, n’ont pas la liberté de choix et donc ne peuvent faire usage de leurs capabilités. L’ANRU sert aussi de bouc émissaire aux élus et professionnels :

Imputer à l’ANRU l’absence de concertation en amont permet à certains élus de se défausser à bon compte de leurs responsabilités et de justifier des pratiques qui vont à l’encontre de leurs propres discours. (Epstein 2011 : 74)

17Les élus sont liés par la conformité à la grille de financement de l’ANRU qui définit le cadre des objectifs des PRU locaux.

Les objectifs du projet de rénovation urbaine de Hautepierre

18Le PRU de Hautepierre a la particularité d’être élaboré sous deux municipalités différentes. Il est initié par l’ancien maire de Strasbourg, Keller (2001‑2008) et repris par l’actuel maire, Ries. Le PRU élaboré par l’équipe de Keller (que nous désignons par l’acte 1 du PRU) est beaucoup critiqué pour son manque de concertation avec les habitants (Morovich, 2012), son aspect sécuritaire par rapport à l’ouverture des mailles. La droite ayant perdu les élections municipales (2008), c’est la gauche menée par Ries qui reprend le PRU, c’est l’acte 2.

19Le PRU est l’œuvre de plusieurs acteurs : les habitants, les élus locaux, l’État (ANRU), les bailleurs sociaux. L’ANRU a des objectifs à atteindre conformément à ceux mentionnés dans le PNRU ou le NPNRU (Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain). Les projets soumis au financement de l’ANRU doivent tenir compte desdits objectifs :

• 8 Ces mots sont en gras dans le texte original. Nous avons fait le choix de les conserver tel quel po (...)
• 9 Source : <http://www.anru.fr/index.php/fre/ANRU/Objectifs-et-fondamentaux-du-PNRU, consulté le 21 d (...)

– renforcer la diversification8 des quartiers, tant sur les fonctions offertes que sur la nature et le statut des logements ;
– réaffirmer la lisibilité urbaine et la trame viaire dessinant des îlots permettant d’assurer la mutabilité du foncier par la séparation claire des domaines publics et privés et par l’évolutivité du parcellaire ;
– renforcer le désenclavement du quartier, souvent séparé du reste de la ville par des coupures physiques et des infrastructures ou par la composition urbaine fermée sur elle-même9.

20La réalisation de ces objectifs est conditionnée par la mise en œuvre de certaines opérations urbaines. La “diversification” des quartiers passe par celle des statuts des logements sociaux. La “mutabilité du foncier” est mise en œuvre par des opérations de résidentialisation. Selon le géographe Pierre Merlin et l’urbaniste André Massot :

La résidentialisation consiste à sectoriser les espaces (publics et privés), à redéfinir les statuts et les usages des différents espaces, ainsi que les modes de gestion de ceux-ci. (Merlin et Massot 2010 : 673)

21La résidentialisation change la configuration de la forme urbaine des quartiers ANRU, elle est pensée comme un retour au parcellaire avec la création de parcelles.

22Au niveau des objectifs du PRU de Hautepierre, un lien peut être fait entre les objectifs de l’acte 1 et ceux de l’acte 2 du PRU.

• Le premier objectif de l’acte 1 – rendre le quartier plus lisible pour les différents modes de déplacement (cyclistes, piétons, automobilistes, etc.) – correspond au deuxième objectif de l’acte 2 – l’accessibilité locale du quartier et les connexions vers les quartiers limitrophes sont mis en place – un quartier qui est illisible n’est pas facile d’accès. Hautepierre est difficile d’accès surtout pour les personnes extérieures. La première expérience du quartier est de se perdre nous confient certains professionnels, j’ai fait aussi cette expérience après c’est facile de s’orienter.

• Le deuxième objectif de l’acte 1 – favoriser l’accès des mailles par des entrées visibles d’une part et, d’autre part, mettre les espaces périphériques en lien direct avec l’espace public des avenues – correspond au troisième objectif – le nouveau réseau d’espaces publics est hiérarchisé à l’intérieur des mailles et préserve les possibilités d’évolution future – et cinquième objectif – la gestion future du quartier est clarifiée : un domaine public est créé à l’intérieur des mailles, distinct du domaine privé des bailleurs ou des copropriétés – de l’acte 2 du PRU. Le point 2 de l’acte 1 tout comme le point 3 de l’acte 2 vise le même but car tous deux introduisent une hiérarchisation des espaces qui n’existait pas avant dans le quartier.

• Le troisième objectif de l’acte 1 – créer un pôle d’animation qui regroupe des équipements publics et des commerces pour les habitants du quartier – correspond au quatrième objectif de l’acte 2 – les fonctions du quartier sont diversifiées avec le développement de services aux habitants, de commerces de proximité, et d’activités économiques – du PRU. Ces deux objectifs ne présentent pas de différence. Ils visent l’amélioration de la qualité des services par l’introduction des commerces de proximité.

• Le quatrième objectif de l’acte 1 – réduire la part du logement social – correspond au sixième objectif – l’évolution de la composition urbaine et sociale du quartier est engagée : un rééquilibrage entre l’habitat social et l’habitat privé est mis en œuvre – de l’acte 2 du PRU. Le point 4 de l’acte 1 et le point 6 de l’acte 2 répondent au renforcement de la diversification des quartiers sur la nature et le statut des logements.

• Le cinquième objectif de l’acte 1 – créer une parcelle pour chaque immeuble permettant de le rendre autonome et indépendant – correspond au premier objectif – la constitution d’un parcellaire qui permet une mutation à moyen et long terme du quartier – de l’acte 2 du PRU. Ces deux objectifs traduisent l’impératif de “mutabilité du foncier” par des opérations de résidentialisation.

23Il faut souligner qu’il n’y a pas de différence fondamentale entre l’acte 1 et l’acte 2 du PRU (Morovich 2012 ; Vodouhe 2015). L’ANRU étant l’acteur principal de la mise en œuvre du PNRU, un changement de municipalité n’est pas en mesure d’affecter les objectifs du PRU. Cela conforte l’hypothèse que les PRU s’inscrivent dans un cadre rigide.

25Au niveau de la participation des habitants, nous avons remarqué que c’est seulement la méthode qui a changé dans l’acte 2 :

La concertation a été un peu plus poussée (ANRU 2), elle a eu pour effet d’enliser le débat, les citoyens ayant simplement été amenés à accepter les propositions faites à travers des explications encadrées. (Morovich 2012 : 70)

On s’aperçoit aussi que, quand on a pris le temps d’expliquer à quelqu’un les tenants et les aboutissants d’une démarche, la même personne l’heure d’avant disait : « ça ne me plaît pas, ce n’est pas comme ça que je vois les choses ». À partir du moment où on lui explique, on lui donne des éléments de compréhension, à la possibilité de comprendre, elle est parfaitement capable de vous dire : « non finalement si c’est ça, je suis d’accord ou si c’est ça, ça me va très bien » (Professionnelle 3, octobre 2009).

27Les propos de cette professionnelle corroborent le constat fait par l’historien Jacques Donzelot :

Nous vivons, en France, dans l’un des pays occidentaux qui fait le plus grand cas de ladite participation, la vante, la promeut, la prescrit. Mais nous sommes aussi celui qui, tout en parlant le plus, la pratique le moins. Pire : nous la concevons pour l’essentiel comme un moyen au service de l’acceptation d’une décision, très rarement comme celui de l’amélioration du contenu et des effets de l’action, pratiquement jamais comme un moyen d’élever l’estime de soi et l’accroissement du pouvoir sur sa propre vie pour ceux qui s’y adonnent. (Donzelot 2006 : 148)

28Dans cette logique, quelle est la place des habitants dans la participation aux projets qui les concernent ?

La participation des habitants : le point aveugle des projets de rénovation urbaine

29La « participation aux débats publics » est un fonctionnement complexe. Il englobe des fonctionnements élémentaires tels que : « avoir un emploi », « avoir suffisamment à manger », « être cultivé » et « être en bonne santé », etc. À cette liste non exhaustive, il faut ajouter les fonctionnements complexes : « rester digne à ses propres yeux » et « participer à la vie sociale ». L’observation de ces fonctionnements contribue à l’évaluation de la participation.

Je n’ose plus dire « Hautepierre » parce qu’on vous catalogue, je fais tout pour éviter parce que j’ai eu cette expérience : il y avait une dame âgée qui était à l’arrêt de bus et on a enclenché la conversation et quand j’ai dit « je vais à Hautepierre », elle m’a dit « à l’hôpital » et j’ai dit « non, non j’habite là‑bas », et tout de suite elle s’est éloignée de moi comme si j’avais la peste. (Habitante 4, avril 2009)

On n’est pas des gens bien et puis c’est ce qu’on nous renvoie comme image. (Habitante 15, décembre 2009)

31Les propos de ces habitantes témoignent de l’absence du fonctionnement « rester digne à ses propres yeux » qui annonce du coup aussi l’absence du fonctionnement « participer à la vie sociale ». En effet, comment « participer à la vie sociale » quand se nourrir, se vêtir, s’instruire, se déplacer ne sont pas correctement assurés. Le cumul de l’absence de ces facteurs peut favoriser l’auto-exclusion. Dans une société globalement riche, une « privation relative dans l’espace des revenus peut entraîner une privation absolue dans l’espace des capabilités » (Sen 2000 : 167), précise Sen, ainsi, la capabilité de « participer à la vie sociale » est compromise à Hautepierre :

Le problème de la démocratie locale à Hautepierre est semblable à ce qu’il est sur le reste du territoire français, mais il y a des particularités (pauvreté, chômage, nombre de jeunes plus important, sous-équipement, problèmes de santé, problèmes d’échec scolaire, de langue, etc.) qui ont pour conséquences d’éloigner les citoyens du fait politique. (Professionnel 8, juillet 2010)

C’est que, peut-être, des gens qui sont en très, très grande difficulté – et proportionnellement, on en a plus dans ce quartier Hautepierre qu’ailleurs – l’urbanisme, l’évolution du quartier, ce n’est peut‑être pas leur priorité. Je veux dire des gens qui sont en chômage, qui cherchent du boulot, qui ont peut‑être des problèmes avec leurs gamins… (Bailleur social 4, juin 2010)

Ces propos confirment la place prépondérante des conditions de vie dans la participation. Le cumul des handicaps explique mieux l’auto-exclusion d’une frange de cette population (jeunes, étrangers).

32Le récent rapport (Bacqué et Mechmache 2013) sur la politique de la ville montre clairement le poids des politiques dans l’abstention des habitants. Les auteurs de ce rapport dénoncent les « représentations négatives » des quartiers qui influent sur celles des habitants. Dans ces conditions, les habitants peuvent-ils se déplacer pour participer à des réunions publiques ? Le fonctionnement social – « se montrer en public sans honte » – qui est une condition nécessaire pour fréquenter l’espace public, ne peut être accompli par les habitants. Ils sont conscients de l’image que leur renvoie la société. C’est plus une stratégie de repli sur soi pour se protéger qu’une volonté de ne pas participer aux débats publics.

En 2001, les invariants du projet urbain, structurés par les études antérieures et les objectifs de démolition de 1600 logements sociaux, ont été définis volontairement sans concertation préalable avec les habitants : un choix politique et stratégique pour permettre un démarrage rapide du Projet. Entre 2001 et 2004, l’essentiel du travail avec les habitants a porté sur l’information et l’explication du Projet, notamment avec les acteurs locaux et relais d’opinion, fortement représentés sur le quartier de La Duchère. (Grand Lyon 2008 : 8)

35L’association des habitants que ce soit à Hautepierre ou à La Duchère est beaucoup plus liée à l’aménagement des espaces publics. L’aménagement des aires de jeux, d’espaces verts… constitue les « plus petits dénominateurs communs aux expériences participatives les plus ambitieuses menées par les collectivités » (Zetlaoui-Léger 2013 : 3).

36Ces expériences de participation des habitants témoignent de la frilosité des élus quant au partage du pouvoir. « L’approche descendante des années 2000 » caractérisée par une « normalisation socio-urbaine » (Epstein 2015 : 163), explique aussi l’échec de la participation des habitants. Tant qu’il y aura ce paternalisme (Kirszbaum 2011), et pas un véritable partage du pouvoir ou la promotion de la capabilité des habitants, leur participation sera un rendez-vous manqué dans les projets urbains. L’exemple de La Duchère relève de la volonté politique des élus de transformer le quartier en éco-quartier dès l’origine du projet (Grand Lyon 2008). La participation des habitants est sacrifiée au nom de la réussite d’opérations d’aménagement censées leur apporter la sécurité et un meilleur cadre de vie.

Conclusion

37Nous avons montré dans cet article que la similitude entre l’acte 1 et l’acte 2 du PRU de Hautepierre et de manière générale entre les PNRU est due au cadre rigide imposé par l’ANRU. Même les opérations les plus ambitieuses respectent la grille imposée par l’ANRU, par exemple, l’éco-quartier La Duchère à Lyon est frappant sur ce point.

38L’analyse du PRU de Hautepierre nous a permis de montrer que la politique menée par l’ANRU méconnaît souvent les réalités sociales, économiques, culturelles et urbaines du quartier. Les objectifs du PNRU appliqués à Hautepierre traduisent implicitement l’idée que ce dernier est enclavé. À notre avis Hautepierre possède des atouts pour être rénové en éco-quartier : il est bien desservi par les transports en commun, il dispose déjà d’une mixité sociale, 25 % de son habitat est constitué de copropriétés privées, une mixité fonctionnelle des services et quelques entreprises (La poste, quelques pharmacies, Centre commercial Auchan, Centre hospitalier universitaire, etc.). La Municipalité aurait pu relever le défi d’un éco-quartier compte tenu des atouts mentionnés, plus précisément de la présence d’espaces verts (Plaine des jeux, Petit bois, jardins familiaux, jardins partagés, etc.) et de l’absence de voitures au cœur des mailles. Elle opte pour l’introduction des voitures dans le cœur des mailles, conséquence des opérations de résidentialisation. La place de la voiture dans le quartier a été l’objet d’une opposition entre les habitants et la municipalité de Keller pendant l’acte 1 du PRU. L’arrivée d’une nouvelle équipe municipale n’a pas apporté de changement sur l’ouverture des mailles, alors que l’opposition de gauche avait soutenu les habitants dans leur refus d’une circulation automobile à l’intérieur des mailles. Le PRU était devenu un des enjeux des élections municipales de 2008 sur la question du nombre de démolition et de la place de la voiture.

39Plutôt que d’avoir contribué à une montée en qualité, le PRU de Hautepierre semble avoir détruit les quelques potentialités urbaines du quartier qui pouvaient offrir des perspectives intéressantes comme une rénovation vers un grand « éco-quartier » populaire (Vodouhe 2015). Cette dérive révèle l’extrême décalage de cette politique de rénovation urbaine dans ses choix en matière de forme urbaine, de programmation, dans la lecture de la demande sociale et de la pratique sociale.