- 1 Loughlin (2001) i Berg & Rao (2005: 1–14).
- 2 CLRAE, 2002: Rezolucija 139 o odnosima između javnosti, lokalne skupštine i izvršne vlasti u lokal (...)
- 3 CLRAE, Advantages and disadvantages of directly elected local executive in the light of the princi (...)
- 4 O različitim tipologijama sustava lokalnih vlada vidi Bäck (2005: 65–101), Bennett (1993: 1–27), H (...)
1U mnogim europskim državama u posljednjih 15 godina provedene su značajne reforme institucionalnog okvira njihovih jedinica lokalne samouprave.1 Najvažnija među njima, prema našem mišljenju, uvođenje je neposrednog izbora gradonačelnika. To se priznaje i u Rezoluciji 139 Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Europe, koja navodi da je “neposredni izbor gradonačelnika od strane naroda procedura koja se sve više koristi u državama članicama Vijeća Europe pri izboru šefa izvršne vlasti“.2 U drugom izvješću konstatira se da “uzimajući u obzir sve čimbenike, čini se kako postoji jedna odlučna i doista rastuća sklonost neposrednijem izboru“ lokalne izvršne vlasti u državama članicama Vijeća Europe.3 Skoro sve države u hrvatskom okruženju usvojile su ovaj ili onaj model neposredno izabrane lokalne izvršne vlasti.4
2Donošenjem dvaju zakona prihvaćenih u listopadu 2007. (Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i (područnoj) regionalnoj samoupravi) taj je sustav uveden i u Hrvatskoj, propisivanjem ukidanja poglavarstava kao kolektivnih izvršnih tijela biranih od lokalnog vijeća i uvođenjem umjesto njih neposredno izabrane lokalne izvršne vlasti. Riječ je, kako je priznala sama Vlada, o najfundamentalnijoj promjeni u sustavu lokalne samouprave u Hrvatskoj od njegova uvođenja 1992.–1993. godine. Novi sustav je implementiran 2009. s redovnim lokalnim izborima. Prema podacima Državnog izbornog povjerenstva sudjelovanje birača u tim izborima bilo je prosječno 10 posto veće nego 2005. godine i to se može povezati s provedbom novog sustava neposredno biranih gradonačelnika.
3Nakon održanih neposrednih gradonačelničkih izbora 2009. imamo prva iskustva glede toga kako funkcionira novi sustav. Naši su preliminarni zaključci da su neposredni gradonačelnički izbori pridonijeli većoj legitimnosti gradonačelničke dužnosti, većoj identifikaciji građana s lokalnom vladom (mjereći to barem prema većem sudjelovanju u izborima) i većem stupnju kontinuiteta u funkcioniranju lokalne izvršne vlasti, jer nijedan gradonačelnik nije razriješen putem opoziva na referendumu. Međutim, pokazalo se da je glavni problem novog sustava bio u preklapajućim ili nejasnim ovlastima gradonačelnika i lokalnih vijeća naročito u situacijama kohabitacije, tj. kada gradonačelnik nema većinsku potporu u vijeću za donošenje svojih politika.
- 5 Vlada Republike Hrvatske, Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (r (...)
4Kohabitacija je tijekom nekoliko godina bila prisutna u Zagrebu, glavnom gradu Hrvatske pa je taj Grad predstavljao neku vrstu testnog slučaja novog sustava, koji još uvijek ima mnogo protivnika. Sukob između gradonačelnika i Skupštine Grada Zagreba tijekom posljednjeg mandata između 2009. i 2013. otkrio je mnoge slabosti pravne arhitekture novog sustava. Očiti nedostaci novog sustava uvjetovali su donošenje izmjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u prosincu 2012. godine. Promjena Zakona predstavljala je svojevrsnu 'mini reformu' sustava lokalne vlade, sa zacrtanim ciljem da se osigura “jača politička stabilnost u odnosima između predstavničkog i izvršnog tijela, veća učinkovitost u obavljanju poslova tih dvaju tijela i jasnije utvrđivanje njihovih prava, obveza i odgovornosti“.5
- 6 Naš je rad izvorno predstavljen na 22. IPSA World Congress u Madridu u srpnju 2012. pod naslovom ‘(...)
5U ovom radu analiziramo dva ključna sukoba između gradonačelnika i Gradske skupštine u Zagrebu. Prvi se odnosi na pitanje tko ima ovlast imenovanja članova skupština i nadzornih odbora trgovačkih društava koja su osnovale jedinice lokalne samouprave, a drugo se odnosi na pitanje tko ima posljednju riječ glede gradskog proračuna. U odjeljku 5. ukazujemo na to kako su ti sukobi doveli do najznačajnijih promjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.6
6Protivnici novog sustava neposredno izabranih gradonačelnika često navode da bi najveći problem novog sustava mogao biti sukob između predstavničkog tijela i neposredno izabranoga gradonačelnika, u situaciji kada on/ona ne uživa povjerenje većine u vijeću i da bi to moglo vjerojatno voditi paralizi u funkcioniranju te jedinice lokalne samouprave.
7Nakon lokalnih izbora 2009. u mnogim općinama i gradovima neposredno izabrani općinski načelnici i gradonačelnici bili su suočeni s činjenicom da nemaju većinsku potporu u vijeću.
8Prema jednoj neobjavljenoj analizi GONG-a (hrvatska nevladina organizacija koja se bavi nadzorom izbora), izrađenoj nakon izbora 2009. godine, proizlazilo je da će, s obzirom na političku pripadnost izabranog čelnika lokalne izvršne vlasti, u 11 jedinica (svega 2%) postojati kohabitacija, jer u njima apsolutnu većinu u predstavničkom tijelu ima politička opcija kojoj ne pripada izvršni čelnik. U 347 jedinica (60%) izabrani čelnik lokalne izvršne vlasti imao je većinsku potporu u predstavničkom tijelu, zahvaljujući vijećnicima vlastite političke opcije ili koalicije koja ga je kandidirala. I na kraju, u 219 jedinica (38%) izabrani čelnik lokalne izvršne vlasti nije imao zajamčenu većinu u predstavničkom tijelu jer je ona bila na strani političkih opcija koje nisu zastupljene u izvršnoj vlasti. To, međutim, ne znači da je u tim jedinicama postojala kohabitacija, jer je moguće da su u mnogim jedinicama neke političke opcije podržale u predstavničkom tijelu izvršnog čelnika, bez obzira na to što ne participiraju u lokalnoj izvršnoj vlasti.
9U situaciji kada gradonačelnik može računati na potporu predstavničkog tijela novi sustav će vjerojatno funkcionirati kao i raniji 'lokalni parlamentarni' sustav. Međutim, istinski test novog sustava bit će njegovo funkcioniranje u situacijama sukobljenog odnosa gradonačelnika i vijeća zbog kohabitacije. U nekim hrvatskim gradovima ta situacija se pojavila nakon izbora 2009. (gradovi Velika Gorica, Vrbovec, Beli Manastir i naročito Zagreb, uz mnoštvo malih općina). Stoga se sada okrećemo najistaknutijem i najvažnijem slučaju kohabitacije između gradonačelnika i vijeća koji se manifestirao u razdoblju između 2010. i 2013. u Gradu Zagrebu, glavnom gradu Hrvatske. Zbog političke, financijske i gospodarske snage toga grada funkcija gradonačelnika je druga najvažnija izvršna funkcija u državi.
10Problem kohabitacije u Zagrebu nastao je kao rezultat prilično posebne političke situacije. Kroz niz godina gradonačelnik Zagreba Milan Bandić bio je član Socijaldemokratske partije Hrvatske (SDP), koja ga je i nominirala kao kandidata za lokalne izbore u svibnju 2009. godine. Sukladno novom zakonodavstvu, koje je tada već bilo na snazi, Bandić je još jednom postao gradonačelnik Zagreba, nakon što je u drugom krugu izbora, održanih 31. svibnja 2009. godine, porazio drugog kandidata.
- 7 Posljednji predsjednički izbori u Hrvatskoj održani su 27. prosinca 2009. (prvi krug) i 10. siječn (...)
11Nedugo nakon toga, u srpnju 2009. godine, SDP je organizirao unutarnje izbore za stranačkog kandidata na izborima za Predsjednika Republike Hrvatske. U oba slučaja, te izbore je dobio trenutačni hrvatski Predsjednik Ivo Josipović. Međutim, nezadovoljan takvim ishodom događaja, Bandić je odlučio djelovati samostalno te je u ranom studenom 2009. godine najprije zamrznuo svoje članstvo u SDP-u, a potom objavio svoju odluku da se u svojstvu nezavisnog kandidata natječe u izboru za predsjednika države.7 Posljedično tomu, nakon što je u statutarnim odredbama pronađena pravna osnova kojom su zabranjene nezavisne kandidature članova, SDP je odmah objavio kako je Bandićevo članstvo u SDP-u prestalo. Sve navedeno, prema tome, rezultiralo je situacijom u kojoj je Grad Zagreb trebao biti voditi nezavisni gradonačelnik, sada politički razdvojen od stranke koja ga je ranije kandidirala za tu poziciju, očito u potencijalno konfrontirajućoj poziciji s gradskom skupštinom.
- 8 Drugi poseban problem koji se u tom kontekstu opisuje u ovom članku odnosi se na usvajanje proraču (...)
12Kao što je ranije već rečeno, problem kohabitacije na lokalnim razinama u Hrvatskoj nije bio ograničen samo na glavni grad. U određenom broju primjera, jedan od tipičnih problema koji je postupno nastao proizašao je iz sporova između gradonačelnika i vijeća u odnosu na ovlast imenovanja članova skupština i nadzornih odbora trgovačkih društava koja su osnovale jedinice lokalne samouprave.8
13Ranija je praksa glede toga bila neujednačena – odlukama o osnivanju trgovačkih društava jedinice lokalne ili županijske samouprave predstavnička tijela su često prava i ovlasti osnivača, kao jedinog člana društva, povjeravala poglavarstvima jedinica, a ona su potom, zasjedajući u funkciji skupštine društva, imenovala upravu društva i članove nadzornog odbora. U određenim su slučajevima i predstavnička tijela obavljala funkciju skupštine društva pa je, slijedom toga, predstavničko tijelo imalo ovlast imenovanja uprave i nadzornog odbora. No, u ranijem sustavu, bez obzira na neujednačenu praksu, do problema nije dolazilo jer su predstavnička tijela svojom odlukom o osnivanju trgovačkog društva povjeravala određene ovlasti izvršnom tijelu, a izvršno tijelo je imalo zajamčenu potporu većine u predstavničkom tijelu. U novom sustavu situacija se bitno mijenja, pa kada ne postoji političko suglasje izvršnog i predstavničkog tijela, u pravilu dolazi do spora i nastojanja da se određene ovlasti “prisvoje“.
- 9 Nadležnost za imenovanje članova skupština trgovačkih društava u vlasništvu jedinica lokalne i pod (...)
14Imajući u vidu učestale upite oko nadležnosti imenovanja članova skupština trgovačkih društava u vlasništvu jedinica lokalne i županijske samouprave i različita postupanja pojedinih tijela u praksi Ministarstvo uprave je u rujnu 2009. godine dalo svoje mišljenje, koje je dostavljeno svim jedinicama.9
- 10 Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi od 10. travnja 2001, Narodne novine, br. 33/ (...)
- 11 Revt 34/04-2, 27. listopada 2004.
15Upućujući na odgovarajuće odredbe Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,10 gdje je propisano da predstavničko tijelo, između ostalog, “imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom“ te da to tijelo osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne ili područne samouprave, Ministarstvo je zaključilo kako je nesporno da je upravo predstavničko tijelo ono koje je nadležno za sva imenovanja pa i ona koja se odnose na članove skupštine trgovačkih društava u vlasništvu jedinice. Istodobno, Ministarstvo je odbacilo tumačenje da ovlasti čelnika lokalne izvršne vlasti koje su navedene u članku 48. Zakona na neki način podrazumijevaju njihovu ovlast donošenja odluka o imenovanjima i razrješenjima. Štoviše, prema mišljenju Ministarstva, “neposredno izabrani općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ne može preuzeti više ovlasti nego što mu je dodijeljeno zakonom“. Ministarstvo se u svom mišljenju pozvalo i na jednu odluku Vrhovnog suda RH u kojem je taj Sud zauzeo stajalište da je predstavničko tijelo u ime osnivača trgovačkog društva ovlašteno imenovati članove trgovačkog društva u vlasništvu jedinice.11 Ministarstvo je na kraju iznijelo stajalište da je tu ovlast imenovanja predstavničkog tijela potrebno utvrditi statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.
- 12 Dopis je dostupan na internetskoj stranici Udruge gradova. URL: http://www.udruga-gradova.hr/Defau (...)
16 Svega dan nakon dopisa ministra uprave uslijedit će reakcija Udruge gradova putem dopisa predsjednika te udruge Ministarstvu uprave, u kojem će se vrlo oštro odbaciti stajalište Ministarstva.12 U tom se dopisu navodi da je Ministarstvo pogrešno protumačilo zakonske odredbe te neposredno izabranim gradonačelnicima umanjilo i u bitnome ograničilo ovlasti dodijeljene im čitavim nizom posebnih zakona koji su prije ljetne saborske stanke usklađeni sa Zakonom o lokalnoj samoupravi. U dopisu se iznosi stajalište da je temeljem članka 42. stavak 1. ZOLPRS koji propisuje da grad kao jedinicu lokalne samouprave zastupa gradonačelnik, odnosno po gradonačelniku ovlaštena osoba, nesporno da je upravo izvršno tijelo ono koje ima ovlast da zastupa jedinicu u skupštini trgovačkog društva. Upravo je to činjenica, kaže se u dopisu, koju “Ministarstvo uprave u spornom i pravno neutemeljenom mišljenju u potpunosti ignorira, dodjeljujući drugim, neovlaštenim tijelima, u pravilu gradskim vijećima, striktno propisane i definirane ovlasti neposredno izabranih gradonačelnika“. U dopisu se ukazuje i na dosadašnje postupanje trgovačkih sudova i stajalište Radne skupine za pitanja sudskog registra pri Visokom trgovačkom sudu od 2. veljače 2006. da skupštinu društva s ograničenom odgovornošću čine njegovi osnivači, što se odnosi i na društva kojima je jedini osnivač lokalna samouprava, odnosno grad, koji zastupa gradonačelnik, a ne poglavarstvo, kako je to uređeno u nekim izjavama o osnivanju, odnosno društvenim ugovorima. Posebno nam je važno naglasiti da je u dopisu Udruge navedeno kako mišljenje Ministarstva “u osnovi nije pravno obvezujuće, niti može predstavljati izvor prava“ i kako je ono “u potpunosti suprotno svim odlukama predstojnika ureda državne uprave, profesionalaca čija je primarna zadaća briga o zakonitosti rada i akata svih lokalnih jedinica, te praksi trgovačkih sudova diljem Republike Hrvatske“ te se Udruga nada da trgovački sudovi “svoje postupanje neće mijenjati temeljem mišljenja Ministarstva uprave“.
- 13 Kada je riječ o Udruzi gradova, dopis je uputio predsjednik Udruge, inače gradonačelnik Grada Rije (...)
- 14 Vidi u tom smislu, primjerice, definiranje ovlasti “jakog” neposredno izabranoga gradonačelnika u (...)
- 15 Ustavni sud Republike Hrvatske ovo je potvrdio još 1993. godine. Vidi Crnić (1994: 32).
17 Iznijeli smo širi prikaz stavova Ministarstva uprave i Udruge gradova13 jer smatramo da je riječ o vrlo značajnom pitanju nadležnosti tijela jedinica lokalne, odnosno županijske samouprave. U komparativnoj literaturi o lokalnoj izvršnoj vlasti smatra se da je jedna od bitnih značajki “jakog“ gradonačelnika i ovlast imenovanja svih izvršnih dužnosnika, odnosno integracija svih upravnih odjela i pravnih osoba kojima je jedinica osnivač ili vlasnik pod nadzorom gradonačelnika.14 U tom smislu, jasno je da je pitanje nadležnosti imenovanja osoba u trgovačkim društvima u vlasništvu lokalne samouprave upravo pitanje koje u značajnoj mjeri definira hoćemo li imati “jakog“ ili “slabog“ čelnika lokalne izvršne vlasti. Nama je predmetni spor važan ne samo iz razloga različitog tumačenja zakonskih ovlasti tijela lokalne samouprave (je li mjerodavna ovlast imenovanja predstavničkih tijela ili ovlast zastupanja čelnika lokalne izvršne vlasti) već i uloga središnjih državnih tijela u rješavanju sporova o nadležnosti. Treba pritom reći da mišljenja Ministarstva nisu, u pravnom smislu, dobro rješenje. Činjenica je da mišljenje državnog tijela nije propis u smislu normativnog, općeobveznog pravnog pravila,15 pa se protiv mišljenja Ministarstva uprave ne bi mogao pokrenuti nikakav postupak ocjene ustavnosti ili zakonitosti. S druge strane, Ministarstvo nema na raspolaganju nikakvih instrumenata kojima bi moglo spriječiti donošenje, primjerice, odluke gradonačelnika o imenovanju članova nadzornog odbora trgovačkog društva u vlasništvu jedinice lokalne samouprave jer je riječ o pojedinačnom aktu koji ne potpada pod nadzor zakonitosti. Kao što je dobro poznato, u hrvatskom sustavu postoji samo nadzor zakonitosti općih akata predstavničkog tijela. Ne postoji nikakva zakonom propisana obveza čelnika lokalne izvršne vlasti da dostavi akte koje donosi nadležnom tijelu državne uprave, niti postoji mogućnost ocjene ustavnosti i zakonitosti tih akata. Protiv nekog pojedinačnog akta čelnika lokalne izvršne vlasti, temeljem članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, mogao bi se pokrenuti samo upravni spor.
- 16 Zakon o ustanovama od 5. kolovoza 1993, Narodne novine, br. 76/93, 29/97, 47/99, 35/08. Članci 35. (...)
18 S obzirom na takve pravne praznine, smatramo da bi najbolje rješenje bilo Zakonom precizno utvrditi nadležnosti tijela lokalne samouprave u svezi imenovanja osoba u pravnim osobama kojima je jedinica lokalne samouprave osnivač ili vlasnik. Što se aktualnog spora o imenovanjima u trgovačkim društvima tiče, naše je mišljenje da ta nadležnost pripada predstavničkom tijelu. Kako predstavničko tijelo odlučuje o osnivanju javnih ustanova i drugih pravnih osoba za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne ili područne samouprave to ono već u samoj odluci o osnivanju može utvrditi tko će činiti, primjerice, skupštinu društva i tko će imenovati upravu i članove nadzornog odbora. Činjenica je da su u mnogim slučajevima predstavnička tijela izvršavanje osnivačkih prava povjerila poglavarstvima, ali to nedvojbeno govori da je riječ upravo o ovlasti predstavničkog tijela, a ne o nadležnosti koja bi se mogla iščitati iz funkcije zastupanja jedinice od strane izvršnog tijela. Jednako tako, Zakonom o ustanovama16 propisano je da ustanovom upravlja upravno vijeće ili drugi kolegijalni organ i da se način izbora odnosno imenovanja uređuje zakonom, aktom o osnivanju (koji donosi predstavničko tijelo) i statutom ustanove (koji se donosi uz suglasnost osnivača, a to je predstavničko tijelo), a što se tiče imenovanja ravnatelja ustanove to može biti u nadležnosti upravnog vijeća, a zakonom ili aktom o osnivanju može se odrediti da to na razini lokalne samouprave bude predstavničko tijelo. Dakle, ovlast zastupanja jedinice lokalne samouprave ni na koji način nije relevantna za imenovanja osoba u ustanovama jedinica lokalne samouprave. Zašto bi za trgovačka društva vrijedila drukčija logika?
- 17 Zaključak gradonačelnika Grada Zagreba, 012-03/09-01/4; 251-02-01-09-1 (18. studenog 2009.). Služb (...)
19Situacija istovjetna ovoj upravo opisanoj ubrzo se pojavila u Gradu Zagrebu, a rezultirala je formalnim donošenjem gradonačelnikove odluke kojom je suspendirana primjena dviju odredaba gradskog statuta, kao i donošenjem dvaju zaključaka gradske Skupštine koji su se odnosili na imenovanja predstavnika u skupštinama dvaju trgovačkih društava u vlasništvu Grada.17
20U tom pogledu, odgovarajuće odredbe Gradskog statuta propisivale su kako je Skupština Grada imala ovlast odlučivati o sastavu skupština trgovačkih društava koja su bila u stopostotnom vlasništvu Grada, odnosno da je imala ovlast određivati tko bi bili predstavnici Grada u skupštinama takvih društava u kojima Grad ne bi imao stopostotno vlasništvo. Temeljem ovih statutarnih odredaba, naknadni zaključci Gradske skupštine potom su definirali kako skupštine društava u kojima Grad ima stopostotno vlasništvo čine njihovi predsjednici (funkcija koja pripada gradonačelniku) te deset dodatnih članova (koje iz reda svojih predstavnika bira Gradska skupština).
- 18 Nadalje, gradonačelnik se u svojem obrazloženju pozvao i na dva rješenja Visokog trgovačkog suda R (...)
21Suprotno onome što je bilo propisano spornim odredbama Gradskog statuta te naknadnim zaključcima, gradonačelnik je temeljio svoje stajalište na nekoliko tvrdnji: prvo, da “član trgovačkog društva ex lege čini skupštinu trgovačkog društva“; drugo, hrvatski Zakon o trgovačkim društvima “vrlo jasno i nedvojbeno utvrđuje“ da skupštinu društva s ograničenom odgovornošću čine članovi društva (jedan ili više njih); treće, da je jedini član dvaju društava povezanih s ovim slučajem Grad Zagreb; te, četvrto, da je slijedom svoje ovlasti zastupanja upravo gradonačelnik Zagreba praktično jedini član skupština dvaju društava.18
- 19 U-II/38101/2009 od 17. ožujka 2010.
22Kao što je to jasno vidljivo iz ranijeg opisa događaja, ovaj poseban problem konfrontacije između gradonačelnika i gradskih vijeća, kao i Ministarstva uprave, postao je sasvim očit u posljednjim danima 2009. godine te je konačno završio donošenjem Rješenja od strane Ustavnog suda Republike Hrvatske, u korist predstavničkih tijela.19 Premda se ovo Rješenje nije odnosilo na situaciju u hrvatskom glavnom gradu, već u gradu Belom Manastiru, njegove su posljedice primjenljive na sve slične slučajeve.
- 20 Statut Grada Belog Manastira od 2. srpnja 2009. Službeni glasnik Grada Belog Manastira, br. 4/09, (...)
23Ukratko, osporene odredbe Statuta Grada Belog Manastira, koje je gradsko vijeće usvojilo u srpnju 2009. godine, propisivale su ovlasti Vijeća da imenuje i razrješava članove upravnih vijeća, odnosno odbora javnih ustanova, tvrtki i drugih pravnih osoba osnovanih od strane Grada, kao i ovlasti Vijeća da obavlja izbore, imenovanja i razrješenja predstavnika Grada Belog Manastira u skupštinama trgovačkih društava u kojima je Grad suvlasnik vlasničkih udjela te u upravnim vijećima ustanova kojih je Grad Beli Manastir osnivač.20
- 21 Pored ustavnih odredaba u kojima su navedene najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, (...)
24U svojem prijedlogu za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom gradskog Statuta, predlagateljica je, kao i u ranijim sličnim slučajevima koji su već spomenuti, tvrdila da je Gradsko vijeće oduzelo izravno izabranom gradonačelniku njegovu pravnu ovlast zastupanja Grada (kako je ona izričito bila propisana člankom 42. stavkom 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi), obrazlažući pritom kako je sudjelovanje u skupštini trgovačkog društva u pravnom smislu zastupanje osnivača. Slično tome, predlagateljica je tvrdila kako Gradsko vijeće nije imalo ovlast usvajanja drugih ovdje opisanih statutarnih odredbi, te je istaknula kako su one ne samo suprotne Ustavu, već i nizu zakona, aktima ureda državne uprave donesenim u postupku nadzora zakonitosti, kao i stajalištima različitih trgovačkih sudova.21
25Potpuno odbacujući relevantnost ostalih zakona na koje se pozvala predlagateljica, Ustavni sud svoje je Rješenje bazirao isključivo na odredbama Ustava Republike Hrvatske i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Na strogo ustavnopravnoj razini, Sud se usredotočio na one članke kojima su: zajamčena opća načela ustavnosti i zakonitosti te pravo na lokalnu i regionalnu samoupravu; navedeni određeni poslovi čije obavljanje je Ustavom rezervirano za jedinice samouprave, odnosno definirani načelni modaliteti njihova obavljanja; uspostavljena nadležnost jedinica lokalne i regionalne samouprave da svojim statutima uređuju vlastito unutarnje ustrojstvo, kao i djelokrug vlastitih tijela (članci 5., 132. stavci 1. i 2., 134., 135. i 136. Ustava Republike Hrvatske). U pogledu Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Sud je citirao one odredbe kojima su specificirana područja čije se daljnje pravno uređenje razrađuje statutima lokalnih i regionalnih jedinica te kojima su definirane specifične ovlasti predstavničkih i izvršnih tijela u takvim jedinicama, uključujući i najproblematičnije pravo zastupanja (članci 8., 35., 42. i 48. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi).
26U relevantnom dijelu svojeg obrazloženja, Ustavni sud je razjasnio nekoliko bitnih pitanja.
27Prvo, da je pravo zastupanja jedinica lokalne i regionalne samouprave koje imaju čelnici izvršne vlasti, iako je načelno uspostavljeno zakonom, usmjereno “prema trećim osobama“ (primjerice, prema sudovima i drugim državnim i javnim tijelima) te da kao takvo ono ne uključuje “inherentno“ pravo imenovanja članova i predstavnika jedinica lokalne samouprave u skupštinama ili upravnim vijećima trgovačkih društava i javnih ustanova kojih je osnivač jedinica lokalne samouprave.
28Drugo, da pravo imenovanja članova i predstavnika jedinica lokalne samouprave u skupštinama ili upravnim vijećima prije svega pripada lokalnim predstavničkim tijelima i to stoga što sam Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ne sadrži specifične odredbe koje bi to pitanje precizno definirale, a pored činjenice da Zakon daje ovlast lokalnim predstavničkim tijelima da “imenuju i razrješuju druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom“ (dakle, ostavljajući, s obzirom na to da je riječ o pitanju koje spada u područje samouprave, da se ono uredi statutom lokalne jedinice) te stoga što lokalna ili regionalna predstavnička tijela ionako imaju ovlast osnivanja različitih pravnih osoba (javnih ustanova, trgovačkih društava ili drugih pravnih osoba) za obavljanje djelatnosti i zadataka od lokalnog interesa.
29I treće, međutim, da lokalna predstavnička tijela, a s obzirom na to da imaju pravo urediti to pitanje vlastitim statutima, na raspolaganju imaju dvije opcije: ili da pravo izbora priznaju čelniku izvršne vlasti ili da ga zadrže za sebe.
30Rješenje Ustavnog suda konačno je riješilo prvi veliki sukob između gradonačelnika i Gradske skupštine u Zagrebu. Ovome bismo željeli dodati nekoliko posebnih komentara.
- 22 Ipak, treba priznati, kao što je to već istaknuto, da je Ustavni sud Republike Hrvatske također up (...)
31Na prvom mjestu, treba uočiti kako je Ustavni sud samo površno spomenuo potencijalno najvažniju odredbu Ustava Republike Hrvatske koja se odnosi na uređivanje lokalne i regionalne samouprave, konkretno, na onu koja izričito propisuje da se pravo na lokalnu i regionalnu samoupravu ostvaruje preko lokalnih i područnih (regionalnih) predstavničkih tijela (članak 132. stavci 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske). Uzimajući to u obzir, Sud je mogao znatno više naglasiti da određena vrsta “načelne prevlasti“ u dvojbenim slučajevima, kao što je to bio ovaj predmetni, pripada onim granama lokalne vlasti koje su izričito uređene samim Ustavom, a ne onima koje svoje ovlasti temelje na određenom zakonu.22
- 23 U tom je kontekstu jedan od gradonačelnika izjavio sljedeće: „Prvi put smo imali neposredne izbore (...)
32 Ovo je još važnije u svjetlu činjenice da se izvršna grana vlasti, u pravilu, često pozivala na argument da su, sukladno novom sustavu, gradonačelnici birani izravno te da, prema tome, uživaju ne samo posebnu političku legitimnost, već i veće ovlasti.23 Ovakva linija argumentacije važna je, međutim, samo ukoliko se razmatra pitanje njihove moguće odgovornosti i opoziva. S druge strane, u državi vođenoj vladavinom prava (članak 3. Ustava Republike Hrvatske), osobit problem pojedinih ovlasti trebao bi biti precizno uređen pravnim normama, ostavljajući potencijalne prijepore po strani koliko je god to moguće. Valja priznati kako taj cilj nije jednostavno postići, ali što je još zanimljivije, on može, barem za potrebe teorijske debate, biti povezan s jednom drugom vrstom pravnog tumačenja, što nas vodi na sljedeću točku.
33 Nastojanja izvršne vlasti da se gradonačelnička ovlast imenovanja kvalificira kao “inherentna“ njegovoj funkciji Ustavni je sud, kao što je to ovdje i objašnjeno, odbacio, što je prema našem mišljenju bilo ispravno. Ta činjenica ne bi se smjela podcijeniti kada se razmišlja o ograničenjima lokalnih izvršnih ovlasti koja su uvedena hrvatskim zakonodavstvom iz 2009. godine, kojima je uređena lokalna i regionalna samouprava. Rješenje Ustavnog suda je, s druge strane, dopuštajući da kroz svoje statute lokalna predstavnička tijela mogu odlučiti žele li priznati pravo imenovanja gradonačelnicima ili ga zadržati za sebe, priznalo i određeni oblik “delegacije ovlasti“. Na taj način Sud je praktično utvrdio da mogu postojati “jaki“ i “slabi“ gradonačelnici, ovisno već o tome kakve su im ovlasti delegirane statutima.
- 24 Ustavni sud Republike Hrvatske u gore spomenutom predmetu nije se bavio ovim posebnim problemom, a (...)
34 Nadalje, također treba naglasiti da je u svojem Rješenju Ustavni sud Republike Hrvatske odbacio prijedlog predlagateljice da se na predmet primijene i odgovarajuće odredbe drugih zakona (Zakona o ustanovama, Zakona o trgovačkim društvima i Zakona o proračunu). Mi smo u ovom članku već istaknuli kako određene pravne analogije u tom kontekstu, barem teorijski, ipak mogu biti izvedene (npr. ranije spomenuta situacija imenovanja osoba u ustanovama jedinica lokalne samouprave). Bez obzira na to, čini se kako ovaj specifičan segment slučaja otvara jedan izrazito važan načelni problem odnosa između običnih i tzv. “organskih zakona“.24
35Drugi veliki sukob između gradonačelnika i Gradske skupštine odvijat će se oko ovlasti određivanja mjerila za naplatu usluga predškolskih ustanova Grada Zagreba od roditelja – korisnika usluga. Taj sukob je bio povezan s još važnijim pitanjem glede toga tko ima posljednju riječ oko gradskog proračuna.
36Proračun je, zajedno sa statutom jedinice lokalne samouprave, najvažniji akt u nadležnosti lokalnog vijeća. Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, prije no što je izmijenjen 2012. godine, ti su akti morali biti usvojeni većinom glasova svih članova predstavničkog tijela, a ako predstavničko tijelo u zakonom predviđenom roku nije donijelo proračun ili ako uopće nije donijelo odluku o privremenom financiranju, Vlada ga je mogla raspustiti. U ranijem 'lokalnom parlamentarnom' sustavu u Hrvatskoj većina raspuštanja predstavničkih tijela dogodila se upravo zbog nedonošenja proračuna. Nedonošenje proračuna predstavljalo je neku vrstu izglasavanja nepovjerenja lokalnom izvršnom tijelu od strane vijeća, u kojem je postojala većina koja se ne slaže s gradonačelnikovim prijedlogom, ali ne i većina koja bi mogla izabrati novoga gradonačelnika. Raspuštanje predstavničkog tijela nudilo je stoga mogućnost da se nakon izbora izabere novi gradonačelnik i njegovo poglavarstvo.
37Neki analitičari novog sustava smatrali su da će neuspjeh pri usvajanju proračuna zbog sukoba između neposredno izabranog gradonačelnika i vijeća biti glavni razlog za raspuštanje vijeća. To su temeljili i na činjenici da je ovlast predlaganja proračuna vijeću, prema Zakonu o proračunu, dana isključivo gradonačelniku i da ne postoje propisane sankcije u slučaju ako on tu obvezu ne bi izvršio.
- 25 Vidi Copus (2009: 55).
38U nekim američkim gradovima sa sustavom 'jakoga gradonačelnika' u procesu usvajanja proračuna gradonačelnik ima pravo veta nad amandmanima vijeća na njegov prijedlog proračuna, a vijeće može preglasati gradonačelnikov veto s dvotrećinskom većinom svih predstavnika. Slično tomu, gradonačelnik u Engleskoj predlaže proračun koji može biti izmijenjen ili odbačen samo dvotrećinskom većinom u vijeću.25 Međutim, gradonačelnici u Hrvatskoj nemaju ovlast veta nad amandmanima vijeća i, kao što smo ranije napomenuli, za usvajanje proračuna potrebna je samo većina svih članova vijeća.
39U nekim jedinicama lokalne samouprave u procesu donošenja proračuna u prvoj godini nakon uvođenja neposredno izabranog izvršnog tijela počeo se koristiti novi instrument gradonačelničkih ovlasti koji nije bio predviđen zakonom. U slučaju amandmana vijeća na njegov prijedlog proračuna načelnici (ili gradonačelnici) jednostavno su 'povlačili' proračun iz procedure prije odlučivanja o njemu, odnosno amandmanima, ostavljajući vijeće u situaciji bez prijedloga o kojem bi moglo odlučivati. Gradonačelnici su koristili svoju ovlast isključivog predlagatelja proračuna, a također i superiorna sredstva i poznavanje svih relevantnih informacija koje su nužne u izradi složenog financijskog dokumenta kakav je proračun. Takvim ponašanjem gradonačelnici su apsolutno zlorabili svoje zakonske ovlasti, ali zakon nije propisivao da je takvo njihovo ponašanje zabranjeno i podložno sankcijama. Povlačenje prijedloga proračuna od strane pojedinih načelnika ili gradonačelnika, u slučaju amandmana vijeća, dogodilo se u određenom broju hrvatskih općina i gradova krajem 2009. godine. Našavši se na nepoznatom terenu, koji pravno nije bio definiran, vijeća su se ponašala različito – neka su prihvatila prijedlog gradonačelnika, neka su izglasovala svoje amandmane na proračun, bez obzira na njegovo povlačenje predloženog proračuna i usvojila su izmijenjeni proračun, a neka jednostavno nisu znala kako postupiti pa nisu ni glasovala o proračunu, ostavljajući tako svoju jedinicu lokalne samouprave bez proračuna za narednu godinu.
40 Rezultat tih različitih akcija vijeća doveo je, naravno, do različitih posljedica. Ovdje ćemo se osvrnuti samo na dva različita završetka 'proračunske krize' u dvije jedinice. Prvi slučaj odnosi se na Grad Vrbovec, u kojem su većina u vijeću i gradonačelnik bili iz suprotstavljenih političkih stranaka. Suočen s amandmanima vijeća na svoj prijedlog proračuna, gradonačelnik ga je povukao iz procedure, pozivajući se na poslovničke odredbe prema kojima ovlašteni predlagatelj ima pravo povući svoj prijedlog prije no što je o njemu vijeće odlučilo. Suprotno mišljenju gradonačelnika, vijeće je interpretiralo poslovničke odredbe na način da je procedura prihvaćanja proračuna započela s glasovanjem o amandmanima vijeća i u toj fazi procedure gradonačelnik više ne može povući svoj prijedlog. U skladu s takvim stajalištem, vijeće je prihvatilo u glasovanju podnesene amandmane i potom je izglasovalo proračun. Gradonačelnik je smatrao da proračun nije donesen u skladu sa zakonom i odbio ga je objaviti u službenom glasilu. Umjesto toga, zatražio je od Ministarstva uprave da Vladi RH predloži raspuštanje vijeća zbog nedonošenja proračuna. Ministarstvo je izvršilo inspekcijski nadzor u kojem je zaključeno da je vijeće proračun donijelo u skladu sa zakonom. Osobito je važno citirati obrazloženje takve odluke Ministarstva:
Povlačenje prijedloga proračuna, nakon zaključenja rasprave, u tijeku odlučivanja o amandmanima, na dan 29. prosinca tekuće godine predstavljalo bi uskraćivanje mogućnosti predstavničkom tijelu za donošenje proračuna u zakonom određenom roku (prije početka godine za koju se donosi) /…/ Važno je ukazati i na odredbe Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja je donošenjem Zakona o potvrdi Europske povelje o lokalnoj samoupravi /…/ postala dio pravnog poretka Republike Hrvatske i čije odredbe (paragrafi) su stupile na snagu za Republiku Hrvatsku u cijelosti. Iz koncepcije lokalne samouprave utvrđene u članku 3. Europske povelje proizlazi da se pod lokalnom samoupravom podrazumijeva pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim zakonom, uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih potreba, a koje pravo će se provoditi preko vijeća ili skupština.
U konkretnom slučaju, uskraćivanje mogućnosti donošenja proračuna predstavničkom tijelu i eventualno stvaranje uvjeta za njegovo raspuštanje direktno utječe na pravo i mogućnost lokalne jedinice da u interesu lokalnog pučanstva upravlja bitnim dijelom javnih potreba.
41 U potpunosti se slažemo s navedenim mišljenjem – ono je napisano u skladu s duhom i slovom Europske povelje.
- 26 Zapisnik Ministarstva uprave o provedenom nadzoru bio je interni dokument Ministarstva i zbog toga (...)
42Međutim, slučaj Vrbovca i način kako je tamo riješena 'proračunska kriza' mišljenjem Ministarstva uprave nisu u to vrijeme bili poznati široj javnosti.26 Mnogo više pozornosti pridano je drugom slučaju, u kojem je Ministarstvo uprave predložilo Vladi da raspusti vijeće u jednoj maloj općini (Stari Mikanovci) jer nije donijelo proračun, a niti odluku o privremenom financiranju. Vijeće je raspušteno jer je načelnik povukao svoj prijedlog proračuna suočen s amandmanima vijeća. U toj situaciji vijeće nije usvojilo svoje amandmane i tako izmijenjeni proračun u cijelosti, kao što je bio slučaj u Vrbovcu, već je, umjesto toga, donijelo odluku o privremenom financiranju, ali ne na prijedlog načelnika. U postupku nadzora Ministarstvo uprave je zaključilo da je vijeće postupilo suprotno zakonu. Očito je da u dva navedena slučaju zaključci Ministarstva nisu bili sukladni. U 'Vrbovečkom slučaju' Ministarstvo je zaključilo da gradonačelnik nije mogao povući prijedlog proračuna u procesu odlučivanja o njemu. U drugom slučaju (moguće druge inspekcije Ministarstva) konstatirano je da vijeće ne može usvojiti proračun ili odluku o privremenom financiranju ako ti akte nije predložio načelnik.
- 27 Sveukupno je 15 predstavničkih tijela u različitim jedinicama lokalne samouprave raspušteno nakon (...)
43Na kraju je Vlada raspustila vijeće Općine Stari Mikanovci, a potom je tu odluku potvrdio i Upravni sud. Bio je to prvi slučaj raspuštanja vijeća nakon izbora 2009. i stoga je stvoren dojam u javnosti da gradonačelnik može prouzročiti raspuštanje vijeća jednostavno povlačeći svoj prijedlog proračuna, ako vijeće na njega podnese amandmane.27 Na žalost, treba reći da tadašnje Ministarstvo uprave nije reagiralo na način da predloži promjene zakona koje bi spriječile takvu praksu. Stoga su nedorečenosti zakona i nedosljednosti u djelovanju Ministarstva uprave stvorile krivi utisak da gradonačelnici imaju de facto veto na amandmane vijeća na prijedlog proračuna.
44 Morali smo objasniti tu situaciju, stvorenu tijekom prve godine nakon izbora novih gradonačelnika i vijeća 2009. godine, jer je ona značajna za našu raspravu o sukobu između gradonačelnika i Gradske skupštine u Zagrebu.
45Sukob oko proračuna Grada Zagreba nije se zbio 2009., jer je u to vrijeme pozornost bila usredotočena na nadolazeće predsjedničke izbore održane u prosincu te godine, u kojima su gradonačelnik Bandić i kandidat Socijaldemokratske partije Ivo Josipović bili glavni kandidati za Predsjednika. Kada je Bandić izgubio u drugom krugu predsjedničkih izbora u siječnju 2010., njegov odnos s Gradskom skupštinom, u kojoj je dominirao SDP, rapidno se pogoršao.
46Treba naglasiti da je Bandić bio bez ikakve potpore u Skupštini – nije mogao računati da će ga poduprijeti bilo koja stranka. Također je važno primijetiti da je glavna oporbena stranka u Zagrebu, Hrvatska demokratska zajednica, u to vrijeme vladajuća stranka u Hrvatskoj, politički eksploatirala sukob između SDP i njegova bivšeg dugogodišnjeg člana u svoju korist. To je bilo posebno očito 2011., kada je izbio sukob između gradonačelnika i Skupštine glede mjerila za naplatu usluga predškolskih ustanova Grada Zagreba.
- 28 Obrazloženje Zaključka Skupštine povodom Zaključka gradonačelnika kojim se obustavlja od primjene (...)
47Sukob je započeo usvajanjem gradskog proračuna za 2011. godinu. U popratnom Programu javnih potreba u predškolskom odgoju i obrazovanju gradonačelnik je predložio da će roditelji koji imaju djecu u predškolskim ustanovama Grada Zagreba plaćati naknadu prema novom kriteriju, naime, prema njihovom prosječnom obiteljskom dohotku. Dotad su roditelji plaćali naknadu bez obzira na prihode, što je, prema gradonačelnikom mišljenju, bilo suprotno načelu socijalne pravičnosti. U vrijeme gospodarske krize i manjih prihoda u gradskom proračunu on je smatrao da roditelji s većim prihodima trebaju sudjelovati s višom naknadom za predškolsku skrb o njihovoj djeci. Skupština je bila protiv gradonačelnikova prijedloga jer je većinski SDP smatrao da bi bilo politički pogrešno podići naknade za tisuće roditelja u glavnom gradu prije nadolazećih parlamentarnih izbora. Međutim, Skupština nije predložila i izmijenila gradonačelnikov prijedlog proračuna. Objašnjenje za takvo ponašanje može se naći u sljedećem odlomku iz zaključaka Skupštine: “Neprihvaćanjem programa javnih potreba koji je vezan uz proračun, Gradska skupština ne bi mogla prihvatiti i donijeti proračun, a to bi dovelo do raspuštanja Gradske skupštine.“28
48Skupština je bila suočena s prijetnjom gradonačelnika da će povući svoj prijedlog proračuna u slučaju skupštinskih amandmana, a tada Skupština ne bi imala nikakav prijedlog proračuna o kojem bi mogla glasovati. SDP-ova većina u Skupština bila je prilično uvjerena da bi Vlada HDZ-a iskoristila tu mogućnost da raspusti Skupštinu i da okrivi Socijaldemokrate za uzrokovane troškove prijevremenih skupštinskih izbora, koji su rezultat unutarnjeg sukoba između SDP-a i njegova bivšeg dugogodišnjeg gradonačelnika.
49Prihvaćajući proračun koji predložio gradonačelnik Skupština je privremeno odustala od toga da dovodi u pitanje gradonačelnikovo stajalište glede naknada za brigu o predškolskoj djeci. Međutim, to je pitanje ponovno iskrsnulo u travnju 2011., kada Skupština nije prihvatila gradonačelnikov Prijedlog odluke o načinu ostvarivanja prednosti pri upisu djece i mjerilima za sudjelovanje roditelja-korisnika usluga u cijeni programa predškolskih ustanova Grada Zagreba, a koja odluka se temeljila na programu koji je usvojen zajedno s Proračunom. Umjesto toga, Skupština je usvojila svoju odluku, temeljenu na potpuno različitim kriterijima za naknadu za brigu o predškolskoj djeci. Dan kasnije gradonačelnik je obustavio od primjene tu odluku, tvrdeći da je ona suprotna Proračunu Grada i zatražio od Skupštine da otkloni uočene nepravilnosti odluke u roku od petnaest dana. Ta ovlast obustave akta vijeća pripada izvornim ovlastima gradonačelnika, ali je korištena vrlo rijetko. Ali sada, u situacijama kohabitacije, ta ovlast je dobrodošla gradonačelnicima suočenima s neprijateljskim vijećem. Ukoliko bi predstavničko tijelo propustilo otkloniti nepravilnosti gradonačelnik je dužan o tome obavijestiti čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za nadzor zakonitosti rada tijela lokalne i regionalne samouprave u roku od osam dana.
50Skupština je reagirala na gradonačelnikovu obustavu svoje odluke tvrdnjom da ima pravo donositi opće akte i naročito da se njena odluka temelji na Zakonu o predškolskom odgoju i obrazovanju, koji daje predstavničkom tijelu ovlast da odredi naknade i olakšice za roditelje s djecom u predškolskim ustanovama jedinice lokalne samouprave. U svojim zaključcima Skupština je konstatirala da ako njena odluka nije sukladna gradskom Proračunu dužnost je i obveza gradonačelnika da predloži izmjenu Proračuna. Međutim, gradonačelnik je to odbio učiniti i umjesto toga obavijestio Ministarstvo uprave o svojoj obustavi skupštinske odluke. S druge strane, Skupština je zatražila mišljenje od Ministarstva znanosti, prosvjete i sporta glede zakonitosti svoje odluke. Tako je lokalni sukob između gradonačelnika i predstavničkog tijela podignut na državnu razinu.
51Narednih su mjeseci čak tri državna ministarstva dala svoja mišljenja glede neslaganja između tijela lokalne samouprave u Zagrebu. Ministarstvo uprave, Ministarstvo znanosti, prosvjete i sporta te Ministarstvo financija konstatirali su da Skupština ima zakonsko pravo usvojiti odluku glede naknada i olakšica za roditelje s djecom u predškolskim ustanovama. Međutim, Ministarstvo financija je također konstatiralo, što je bilo očito od samog početka spora, da skupštinska odluka iz travnja 2011. nije sukladna gradskom Proračunu jer su ta dva akta propisivala različite kriterije za naknade roditelja u financiranju predškolskog odgoja.
- 29 Priopćenje Ministarstva financija oko određivanja cijena u dječjim vrtićima. URL: http://dalje.com (...)
52Stoga je Ministarstvo zaključilo da “ne postoje zakonske zapreke provođenja Odluke Gradske skupštine, ali ista mora biti popraćena izmjenama i dopunama Proračuna Grada Zagreba za 2011. i izmjenama i dopunama Programa (javnih potreba u predškolskom odgoju i naobrazbi te skrbi o djeci predškolske dobi).“29
53Nakon više mjeseci pravnih rasprava sukob nije bio riješen. Bio je, zapravo, tek započeo – Skupština je bila uvjerena da je djelovala u skladu sa Zakonom, a gradonačelnik je stajao iza vrijedećeg gradskog Proračuna, koji je donijela Skupština i nije htio predložiti njegove izmjene. Treba naglasiti da tijekom većeg dijela godine roditelji s djecom u gradskim predškolskim ustanovama nisu znali koju naknadu trebaju plaćati – je li to naknada prema njihovu dohotku, kakva je bila propisana u Proračunu Grada i popratnom programu ili prema odluci Skupštine, čije izvršenje je obustavio gradonačelnik. Oprečne izjave gradonačelnika i predsjednika Gradske skupštine bile su zbunjujuće za roditelje i čitava priča djelovala je poput noćne more. Činilo se da ne postoji nikakvo pravno rješenje kojim bi se razriješio sukob.
54Zašto Skupština nije pokrenula proces gradonačelnikova razrješenja putem opoziva na referendumu? Predstavničko tijelo moglo je pokrenuti opoziv lokalnog izvršnog tijela u dva slučaja, a jedan među njima je i ako ono krši i ne izvršava odluke predstavničkog tijela. Stoga je sigurno postojao pravni temelj da se inicira referendum, a također i nužna većina u Skupštini koja bi mogla usvojiti takvu odluku. Problem s referendumom bio je u odredbi prema kojoj kod referenduma o opozivu gradonačelnika moraju biti ispunjena dva uvjeta – jedan je da većina glasača glasuje za opoziv, ali da također većina svih birača u jedinici lokalne samouprave mora sudjelovati na referendumu (tzv. kvorum sudjelovanja). I upravo je taj drugi uvjet smatran problematičnim za vođe Skupštine i SDP-a. U gradonačelničkim izborima 2009. godine sudjelovanje birača u prvog krugu izbora iznosilo je svega 41,69%, a u drugom krugu tek 33,62%. Zbog prognoze da postoje mali izgledi da se ispuni taj kvorum sudjelovanja Skupština je odustala od ideje da inicira referendum. Treba naglasiti da je taj kvorum bio glavni uzrok što smo svjedočili samo jednom referendumu o opozivu gradonačelniku u Hrvatskoj u posljednje tri godine, a i taj je proveden u jednoj maloj općini. Čak i u njoj taj kvorum nije postignut, premda je većina glasača koji su sudjelovali na referendumu glasovala za opoziv gradonačelnika.
55Sve se promijenilo krajem 2011. godine, nakon što je SDP pobijedio na parlamentarnim izborima 4. prosinca. U novoj situaciji, gradonačelnik je shvatio da ne može nastaviti svoj sukob sa Skupštinom (u kojoj je dominirala ta stranka), s obzirom da je sada postojala stvarna prijetnja da će parlamentarna većina, predvođena SDP-om, po hitnom postupku izmijeniti Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi i učiniti opoziv gradonačelnika mnogo lakšim, o čemu se već spekuliralo. U novim uvjetima gradonačelnik Bandić je odjednom postao kooperativan prema Skupštini – prihvatio je skupštinske amandmane na svoj Prijedlog proračuna za 2012. godinu, čak je prihvatio (konačno) i odluku Skupštine o naknadama i olakšicama za roditelje s djecom u predškolskim ustanovama (onu istu koju je odbio provesti u travnju 2011.). Zauzvrat, SDP je odustao od toga da pokrene referendum o opozivu gradonačelnika Bandića. Na kraju krajeva, već je bilo prošlo više od polovice redovnog gradonačelničkog mandata, a referendum bi donio značajne troškove i eventualne nove gradonačelničke izbore svega 15 ili 16 mjeseci prije redovnih izbora 2013.
56 Novi sustav izravno biranih gradonačelnika koji je 2009. godine implementiran u Hrvatskoj suočio se s najvećim poteškoćama u gradovima s podijeljenom vlašću, tamo gdje su gradonačelnici i većine u vijećima predstavljali različite političke opcije. U takvim se slučajevima pravni okvir pokazao nedostatnim, osobito u pogledu pitanja gradonačelničke odgovornosti u vezi izvršenja odluka vijeća te nadzora akata lokalne vlasti od strane središnje državne uprave.
- 30 Korematsu v. United States, 323 U.S. 214, 246 (1944) (R. H. Jackson, izdvojeno mišljenje).
57 Raniji opisi slučajeva koje smo ponudili na ovom mjestu otkrivaju da bi značajan dio problema kohabitacije, barem kao što je to bilo u hrvatskom glavnom gradu, mogao biti rezultat određene “ex post emancipacije“ gradonačelnika od političkih stranaka koje su ih nekada podržavale. Takvi “razvoji događaja“ vjerojatno više ovise o konkretnim osobama i njihovim posebnim interesima ili sasvim karakterističnim političkim okolnostima trenutka nego o činjenici da novi sustav zamišlja odvojenu i neovisnu političku legitimnost izravno izabranih izvršnih čelnika. Drugim riječima, da bi se održala tvrdnja kako je takva opasnost političke emancipacije po definiciji inherentna i neizbježna, najprije bi trebalo dokazati da se ona redovito pojavljuje na svim razinama (primjerice, u slučaju izravno izabranih predsjednika države). To nije slučaj, ali predstavlja li ipak politička legitimnost izravno izabranih izvršnih čelnika u novom sustavu, da posudimo poznate riječi suca R. H. Jacksona, “napunjeno oružje“30 koje se može koristiti u budućim slučajevima, tek treba vidjeti.
58Zbog konfliktnog odnosa između gradonačelnika i zagrebačke Gradske skupštine, nova hrvatska Vlada je predložila promjene u zakonima koji uređuju izbor i odnos predstavničkog i izvršnog tijela u sustavu lokalne samouprave godinu dana prije lokalnih izbora 2013. godine. Kao što smo uvodno naznačili, Vladin službeni cilj 'mini-reforme' sustava lokalne samouprave bio je da se osigura “jača politička stabilnost u odnosima između predstavničkog i izvršnog tijela, veća učinkovitost u obavljanju poslova tih dvaju tijela i jasnije utvrđivanje njihovih prava, obveza i odgovornosti“. Međutim, prema našem mišljenju, promjena Zakona dovela je do mnogo snažnije sveukupne pozicije gradonačelnika u hrvatskom sustavu lokalne samouprave.
59Hrvatski sabor usvojio je izmjene i dopune Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u prosincu 2012. godine. Usredotočujući se na one članke Zakona koji su se prije pokazali važnima za izvođenje argumenata na koje su se pozivale različite strane, kao i sam Ustavni sud, trebali bismo naglasiti dvije presudne stvari.
- 31 Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi od 10. travnja 2001, Narodne novine, br. 33/ (...)
- 32 Ibid.
60Prvo, u jednom od najvažnijih dijelova nove verzije Zakona, lokalni (i regionalni) izvršni čelnici dobili su, osim ako posebnim zakonom ne bi bilo drukčije određeno, izričito pravo imenovanja i razrješenja predstavnika jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba osnovanih za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.31 Štoviše, to pravo nije ograničeno u pogledu samoga izbora, a jedina obveza izvršnih čelnika je da svoje odluke o imenovanju ili razrješenju dostave predstavničkom tijelu u roku od 8 dana od donošenja, odnosno da ih objave u službenom glasilu jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.32
61Na taj način gradonačelnicima je dan snažan instrument da utječu ne samo na odluke svih lokalnih ustanova i trgovačkih društava, nego i da osiguraju većinsku potporu u predstavničkom tijelu imenovanjem članova vijeća u različita upravna vijeća lokalnih ustanova i nadzorne odbore lokalnih trgovačkih društava. Logika Vlade za davanje tako velikih ovlasti lokalnom izvršnom tijelu bila je u tome da ga se učini odgovornijim za funkcioniranje lokalnih ustanova i trgovačkih društava. Međutim, s tom ovlašću lokalna izvršna vlast ima velike mogućnosti 'korumpirati' lokalno vijeće, ne samo radi osiguranja potpore svojem programu, nego i radi eliminiranja, koliko je to moguće, nužne kontrole vijeća nad gradonačelnikovim politikama.
- 33 U odnosu na predstavnička tijela, ovo se odnosi na njihovo pravo imenovanja i razrješenja “drugih (...)
62Izmjene i dopune Zakona nisu promijenile niti opće pravo zastupanja lokalnih i regionalnih jedinica koje pripada izvršnim čelnicima (članak 42. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi) niti opće odredbe kojima je definiran opseg ovlasti pripadajućih kako lokalnim predstavničkim tijelima, tako i lokalnim izvršnim čelnicima.33
63Prema tome, s obzirom na to da trenutačna inačica Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi sada sadrži izričitu odredbu o tome tko ima pravo imenovanja i razrješenja predstavnika u trgovačkim društvima koja su osnovale jedinice lokalne i regionalne samouprave, čini se kako u tom posebnom segmentu općih odnosa između lokalnih izvršnih i predstavničkih tijela ne bi trebalo biti daljnjih sukoba. Ali, prema našem mišljenju, trenutačno vrijedeći Zakon također reafirmira jednu drugu prilično važnu “poruku“: konkretno, da široko pozivanje na “inherentne ovlasti“ i široka tumačenja “ovlasti zastupanja“ nisu legitimni te da vrlo konkretne pravne definicije posebnih ovlasti tijela lokalne i regionalne samouprave čine nezaobilazan uvjet čije ispunjenje zahtijeva sustav u kojem vrijedi načelo vladavine prava. Dodatno, čini se kako trenutačno vrijedeći Zakon potvrđuje i jedan vrlo važan načelni zaključak: da, a s obzirom na to da je sada cijeli problem uređen samim Zakonom i nije ostavljen uređenju od strane različitih lokalnih statuta, ne bi smjelo, barem u ovom specifičnom segmentu, biti razlikovanja između “jakih“ i “slabih“ lokalnih izvršnih čelnika. Takav se “uniformni“ pristup, prema tome, čini kao dobro rješenje.
- 34 U cilju očuvanja legitimnosti našeg doktrinarnog pristupa, ovdje moramo naglasiti da su naši ranij (...)
64Ipak, ovdje moramo naglasiti kako smo u našim ranijim komentarima cijeloga problema ponudili normativno tumačenje koje je prilično drugačije od pristupa koji je zauzeo Hrvatski sabor. Stoga, moramo ponoviti kako smo se tada zalagali za rješenje prema kojemu bi pravo imenovanja i razrješenja predstavnika u trgovačkim društvima i drugim subjektima koje su osnovale lokalne jedinice trebalo pripadati predstavničkim, a ne izvršnim tijelima.34
- 35 Kao što je to jasno vidljivo iz ranijeg opisa razvoja pravnog uređenja, Hrvatski sabor je 2012. go (...)
65Naše je početno stajalište u tom pogledu bilo da bi, uzimajući u obzir vrlo značajne pravne praznine koje su postojale u vrijeme kada smo pisali te prethodne komentare, najbolje rješenje bilo da se zakonom precizno propišu ovlasti tijela lokalne samouprave koje se odnose na imenovanja osoba u pravnim subjektima koje su osnovale jedinice lokalne samouprave ili koji su u njihovu vlasništvu.35
- 36 Drugim riječima, mi smo, prema tome, manje ili više, tvrdili isto što je i Ustavni sud Republike H (...)
66Nadalje, što se tiče konkretnog spora glede imenovanja vezanih uz trgovačka društva, naše je mišljenje bilo da takva ovlast imenovanja pripada predstavničkom tijelu. Mi smo svoje tumačenje u bitnome konstruirali tvrdeći sljedeće: s obzirom na to da predstavničko tijelo odlučuje hoće li osnovati javne ustanove i druge subjekte za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave, ono također može (već u svojoj odluci o osnivanju) odrediti tko će, na primjer, biti članovi skupštine društva te tko će izabrati članove uprave i nadzornih odbora.36
- 37 Ovdje ponovno valja naglasiti kako je i Ustavni sud Republike Hrvatske odbacio tvrdnju da izvršna (...)
67Također smo naglasili kako je činjenica da su u brojnim slučajevima predstavnička tijela delegirala izvršavanje vlasničkih prava na poglavarstva te smo zaključili kako to nedvojbeno potvrđuje da takva ovlast pripada upravo predstavničkom tijelu, odnosno da se ne može tumačiti na način da ona proizlazi iz funkcije zastupanja koja inače pripada izvršnoj vlasti.37
- 38 Zakon o ustanovama od 5. kolovoza 1993, Narodne novine, br. 76/93, 29/97, 47/99, 35/08. Članci 35. (...)
- 39 Kao što se to jasno može iščitati iz Rješenja Ustavnog suda, takav argument nije uzet kao relevant (...)
68Konačno, upozorili smo na, prema našem mišljenju, dvije prilično relevantne moguće usporedbe sa Zakonom o ustanovama: prvo, da je taj Zakon propisao da ustanovom upravlja upravno vijeće ili drugi kolegijalni organ i da se način izbora, odnosno imenovanja uređuje zakonom, aktom o osnivanju (koji donosi predstavničko tijelo) i statutom ustanove (koji se donosi uz suglasnost osnivača, a to je predstavničko tijelo); i drugo, da imenovanje ravnatelja ustanove može biti u nadležnosti upravnog vijeća, a zakonom ili aktom o osnivanju može se odrediti da to na razini lokalne samouprave bude predstavničko tijelo.38 U zaključku smo iznijeli mišljenje da, s obzirom na to da pravna (izvršna) ovlast zastupanja jedinice lokalne samouprave ni na koji način nije relevantna za imenovanja osoba u ustanovama jedinica lokalne samouprave, nema logike da se takav pristup primijeni kada se radi o trgovačkim društvima.39
- 40 U tom smislu, termin “predstavljanje“ ovdje ne koristimo u njegovom tehničkom smislu u kojem on sv (...)
69Uzimajući u obzir cjelokupan naknadni razvoj događaja u ovom području (izmjene i dopune Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi), te se naše ranije interpretacije danas čine zastarjelima. Ipak, ovdje bismo željeli dati jedan konačni komentar cijelog problema. Usprkos činjenici da trenutačno vrijedeći Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi sada izričito propisuje kako izvršni čelnik ima pravo imenovanja i razrješenja predstavnika jedinica lokalne i regionalne samouprave u tijelima “njihovih“ ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba, čini se kako takvo rješenje, barem na teorijskoj razini, samo po sebi provocira određenu nekonzistentnost u značenju. Ukoliko se, naime, “osnovni sadržaj“ egzekutivne vlasti sastoji u tome da ona “izvršava“, a “osnovni sadržaj“ predstavničke vlasti da “predstavlja“, čini se da bi logičniji pristup Zakona bio da se propiše kako predstavnička tijela lokalne i regionalne vlasti, a ne izvršni čelnici, imaju pravo imenovanja i razrješenja.40 Ili, drugim riječima, čini se kako takvo pravo logično i “inherentno“ proizlazi iz sasvim načelne, a, što je još i važnije, i ustavne (članak 133. Ustava Republike Hrvatske) “ovlasti predstavljanja“ građana na lokalnoj i regionalnoj razini te da su upravo predstavnička tijela ona koja takvu ovlast predstavljanja logički mogu “delegirati“ dalje.
70Drugi najvažniji aspekt 'mini-reforme' hrvatskog sustava lokalne samouprave je uvođenje mogućnosti istodobnog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja izvršnog tijela, s prijevremenim izborima za oba tijela, u slučaju neusvajanja proračuna lokalne samouprave. To obostrano raspuštanje/razrješenje mogu izazvati obje strane: gradonačelniku je dana isključiva ovlast da predloži lokalni proračun, a i ovlast da povuče prijedlog proračuna prije nego što ga vijeće usvoji. S druge strane, vijeće naprosto može glasovati protiv gradonačelnikova prijedloga proračuna.
- 41 O talijanskom modelu vidi Fabbrini (2001: 47–70).
71To istodobno raspuštanje predstavničkog tijela i razrješenje izvršnog tijela ima neke sličnosti s talijanskim modelom izglasavanje nepovjerenja vijeća prema gradonačelniku, s automatskim raspuštanjem obaju tijela i raspisivanjem novih izbora. Međutim, u talijanskom modelu takav scenarij moguć je bilo kada tijekom mandata. Lokalno ili regionalno vijeće može usvojiti obrazloženi prijedlog za izglasavanje nepovjerenja gradonačelniku apsolutnom većinom članova vijeća. S druge strane, ostavka gradonačelnika podrazumijeva ne samo njegovo razrješenje, već i raspuštanje vijeća.41
- 42 Vidi Podolnjak (2013).
72Hrvatski model ima više nedostataka u usporedbi s talijanskim.42 Kao prvo, istodobno raspuštanje obaju tijela može se dogoditi samo kao posljedica neusvajanja lokalnog proračuna, a ta procedura se događa samo jednom godišnje. Drugo, u slučaju neusvajanja proračuna, raspuštanja obaju tijela i prijevremenih izbora jedinica lokalne samouprave bila bi paralizirana više mjeseci, a možda čak i duže.
73Treće, i najvažnije prema našem mišljenju, gradonačelnički veto nad proračunom lokalne samouprave nije sukladan ne samo hrvatskom Ustavu, nego i nekim važnim dokumentima Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti. Prema hrvatskom Ustavu, pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje se putem lokalnih predstavničkih tijela, a ne putem gradonačelnika (Članak 133., st. 2.). Što se tiče dokumenata Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti, oni jasno pozicioniraju lokalno vijeće kao najviši organ odgovoran za sveukupne lokalne nadležnosti. Primjerice, u Rezoluciji 139 (2002) o odnosima između javnosti, lokalne skupštine i izvršne vlasti u lokalnoj demokraciji konstatira se da “u svim uvjetima i ma kako bili izabrani ili postavljeni, svi izvršni organi imaju obvezu da odgovaraju, u određenim vremenskim intervalima, za način na koji izvršavaju svoju vlast” i da “predstavničke skupštine moraju uživati jamstva prema unutarnjem pravu, koja osiguravaju učinkovit nadzor nad izvršnom vlasti sukladno članku 3., odjeljku 2., Povelje, naročito putem ovlasti da odobravaju lokalni proračun (podcrtali autori) i lokalne poreze, usvajaju izvješća o izvršavanju proračuna i projekata gradskog prostornog planiranja i odobravaju lokalne politike, za čitav njihov izborni mandat“.
74Međutim, naše je mišljenje da ta načela nisu ozbiljena, ne samo u praksi, već također i u samom Zakonu, jer prema Zakonu lokalna izvršna vlast ima svojevrsni apsolutni veto nad usvajanjem općinskog proračuna od strane vijeća.
75Teško je predvidjeti funkcioniranje novog sustava i odnos između gradonačelnika i lokalnog vijeća narednih godina. U vrijeme pisanja ovog članka (šest mjeseci nakon lokalnih izbora u svibnju 2013.) proces usvajanja prvih lokalnih proračuna još nije započeo i stoga nije moguće analizirati taj proces u samoupravama s podijeljenom vlašću. Međutim, uvjereni smo da će pozicija gradonačelnika u mogućem sukobu s lokalnim vijećem biti mnogo povoljnija nego u prošlom mandatu, poglavito zbog njegove goleme ovlasti imenovanja, koja mu daje kontrolu nad svim ustanovama i trgovačkim društvima lokalne samouprave.
76Ironično je da je nova, pretežno socijaldemokratska Vlada, odgovorna za najnoviju reformu lokalne samouprave, dizajnirala novo “imperijalno gradonačelništvo“ uvjerena da će SDP ponovno osvojiti lokalnu izvršnu vlast u najvažnijim hrvatskim gradovima, a posebno u Zagrebu, nakon lokalnih izbora 2013., ali ta očekivanja nisu ispunjena. Milan Bandić, aktualni gradonačelnik, pobijedio je na gradonačelničkim izborima u Zagrebu kao nezavisni kandidat, a Socijaldemokratska partija, prvi puta nakon 12 godina, izgubila je većinu u Gradskoj skupštini.
RSS feed