• 1 Sutton M., Bear in mind these dead ... An Index of Deaths from the Conflict in Ireland 1969-1993, B (...)

1L'année 1968, qui marque le début des Troubles en Irlande du Nord, est une année où, dans beaucoup de pays, comme en France, aux USA, en Tchécoslovaquie, la population se soulève. Pourtant, malgré cette simultanéité, chacun de ces soulèvements a des causes bien spécifiques. En Irlande du Nord, ce sont les manifestations pacifiques du mouvement des Droits Civiques et l'opposition violente d'une partie de la majorité unioniste nord-irlandaise à ces manifestations qui dégénèrent et se transforment en quasi guerre civile. Mais si la cause première de cette crise se trouve en Irlande du Nord, elle n'engage pas moins la responsabilité de l'Etat britannique. L'Irlande du Nord jouissait d'un gouvernement et d'un parlement autonomes depuis sa création, gouvernement qui constitutionnellement était subordonné au gouvernement central de Londres. Pourtant, après le début des violences en 1968, ni l'intervention de l'armée britannique à partir d' Août 1969, ni la suspension des institutions nord-irlandaises de 1972 (Direct Rule), ni l'Accord de Sunningdale de 1973, ne parviennent à créer les conditions d'une normalisation des relations inter-communautaires en Irlande du Nord. Au contraire, la situation s'aggrave très rapidement. Dans les deux camps, unionistes et nationalistes, les modérés se trouvent confrontés à la montée des extrémismes et de la violence. Du côté nationaliste, le choix de la violence est incarné principalement par la Provisional IRA et sa branche politique (Provisional Sinn Fein). Côté unioniste, Ian Paisley crée le D.U.P. (Democratic Unionist Party) en 1971, qui entretient des liens avec de multiples groupes paramilitaires loyalistes (U.V.F., U.D.A....). L'augmentation brutale du nombre de victimes liées aux violences politiques révèle la gravité du conflit. 1974 (294 morts) et 1976 (297 morts) sont respectivement la deuxième et la troisième années les plus meurtrières en Irlande du Nord, après 1972 qui elle reste la plus meurtrière des trente années du conflit avec 480 morts1.

• 2 La thèse de la continuité de l'action britannique a été développée principalement dans les travaux (...)

5Depuis le processus de paix initié dans les années 1990 et qui aboutit à l'Accord de Belfast de 1998, de nombreux analystes se sont interrogés sur la politique britannique au cours de ces trente années de Troubles. Le débat scientifique à porté essentiellement sur la question de la continuité et des changements dans l'approche britannique de la question nord-irlandaise. Michael Cunningham et Paul Dixon ont ainsi défendu l'idée d'une constance et d'une continuité dans l'action du gouvernement britannique en Irlande du Nord entre 1968 et 19982. Leur thèse est la suivante : l'ensemble des actions londoniennes en Irlande du Nord servait un triple objectif politique de long terme qui était présent dès le début des Troubles et qui se réalise finalement en 1998:

• 3 « Sunningdale for slow learners».

7Cette thèse est intéressante dans la mesure où elle a le grand mérite d'éclairer certains aspects de la politique nord-irlandaise de Londres. Elle démontre en particulier que la solution politique trouvée et acceptée en 1998 était proposée par Londres dès 1973, à tel point qu'un des négociateurs du SDLP qui avait participé aux discussions de Sunningdale, Seamus Mallon, a pu déclarer que l'Accord de Belfast n'était rien d'autre qu'un « Sunningdale pour des mauvais élèves »3. En revanche, en voulant insister sur la continuité de l'action britannique, elle soulève aussi quelques problèmes de fond.

• 4 Wolff, S., Context and comment: Sunningdale and Belfast compared in Wilford, R.(ed), Aspects of the (...)

10Deuxièmement, en traçant une ligne continue entre Sunningdale en 1973, l'Accord Anglo-irlandais de 1985 et l'Accord de Belfast de 1998, la thèse de la continuité de l'action londonienne, minimise certaines différences importantes entre ces trois initiatives4. Elle minimise aussi grandement l'échec de Sunningdale qui n'aboutit à rien. Dixon n'aborde cette question d'ailleurs que de manière très marginale. Or, les nouvelles institutions irlandaises et nord-irlandaises établies en 1973 ne résistent pas à la réaction des unionistes les plus radicaux (loyalistes) qui entament une grève générale et le blocage des infrastructures sociales et économiques d'Irlande du Nord. Face à ce mouvement de rejet des initiatives londoniennes – rejet qui gagne rapidement une grande partie du bloc unioniste – le gouvernement de Harold Wilson, qui revient au pouvoir en 1974, réagit plutôt mollement. On peut même dire qu'il laisse faire. Or ce ne fut pas le cas en 1985, avec l'Accord Anglo-irlandais. Margaret Thatcher ne céda pas à la pression, aux menaces et aux manifestations monstre organisées par Ian Paisley et ses amis contre l'Accord Anglo-Irlandais qu'elle avait signé avec Dublin. Pour comprendre la politique britannique en Irlande du Nord, en particulier celle qui est menée dans les années 1970, il faut donc aussi comprendre l'échec de Sunningdale et l'immobilisme de Londres face au mouvement de contestation qu'organise la communauté unioniste nord-irlandaise en 1974. Pourquoi Londres cède aux unionistes en 1974 mais pas en 1985?

• 5 Ruane, J. & Todd, J., The Dynamics of Conflict in Northern Ireland, Cambridge, Cambridge University (...)

12Certes dès le début de la crise nord-irlandaise, puis au cours des années 1970, Londres parvient malgré tout à faire pression sur Belfast ou à faire passer directement des réformes pour mettre fin à certaines pratiques discriminatoires en Irlande du Nord mises en place depuis fort longtemps par la majorité unioniste locale. C'est le cas par exemple de la réforme du logement social (Housing Executive Act [Northern Ireland] 1971), de la réforme des autorités locales (Local Government Boundaries Act [Northern Ireland] 1971), de la réforme des procédures et des circonscriptions électorales (Electoral Law Act [Northern Ireland] 1968) ou de la lutte contre les discriminations au travail (Fair Employment [Northern Ireland] Act 1976). Mais, en dehors de ces réformes, ponctuelles et ciblées, qui tardent néanmoins à avoir des effets visibles5, les politiques londoniennes ne remettent jamais vraiment en cause le pouvoir et l'influence des unionistes, en particulier des plus radicaux. Parfois même, elles les renforcent. Cette alliance est particulièrement visible dans la façon dont Londres traite les questions d'ordre public (Law and order) en Irlande du Nord.

• 6 Kennedy Pipe,C., The origins of the present troubles in Northern Ireland, London, Longman, 1997, p. (...)
• 7 Northern Ireland Senate Debates, VOL.56, Col.358-9, 9 Novembre 1971, Northern Ireland House of Comm (...)
• 8 Un premier rapport officiel sur Bloody Sunday, le rapport Widgery blanchissait l'armée. Le second r (...)
• 9 Hunt Report on Police in Northern Ireland, Cmd 535 (Belfast, HMSO, 1969).

13En Août 1969, Londres décida d'envoyer l'armée en renfort pour aider les forces de police locales à rétablir l'ordre. L'arrivée de l'Armée britannique en Irlande du Nord est perçue comme positive de la part de la minorité nord-irlandaise. Londres avait envoyé l'armée à la demande de Belfast, officiellement pour aider la Royal Ulster Constabulary, la police locale, à rétablir l'ordre public. Il s'agissait donc pour cette armée d'être une force neutre d'interposition. Toutefois, avec l'implication grandissante de l'IRA Provisoire (PIRA) à partir de 1970/1971, l'armée britannique se transforma très rapidement en une force anti-terroriste dont le but premier était la défaite de la PIRA6. Cette évolution se fit non seulement à l'initiative du gouvernement de Londres (notamment sous le gouvernement Heath) mais il s'agissait aussi pour Londres de répondre à la demande de la communauté unioniste locale. Tout comme celle-ci avait initialement demandé l'intervention militaire, cette communauté unioniste faisait pression politiquement pour influencer les modalités de l'action de l'armée. Par exemple, dès Octobre et Novembre 1971, au Parlement et au Sénat nord-irlandais, les unionistes demandaient un renforcement de la présence militaire près de la frontière avec la République, pour lutter contre les activités des terroristes républicains7. L'armée ne pouvait donc pas être neutre, comme le démontra le massacre du Bloody Sunday, où, échappant à tout contrôle politique, les soldats ouvrent le feu sur des manifestants des Droits Civiques8. Parallèlement au déploiement de l'armée, Londres engage aussi des réformes de cette police locale et des procédures judiciaires. Or, même si les pratiques discriminatoires et sectaires de la police locale étaient officiellement connues des autorités britanniques depuis la publication du rapport Hunt9, les réformes engagées par Londres ne changent pas vraiment les choses. Parfois même, elles contribuent à renforcer les pratiques sectaires. La relation entre Londres, son armée et les forces de police locale est donc l'illustration, presque parfaite, de l'alliance entre les autorités britanniques et le bloc unioniste nord-irlandais, car, dès son déploiement, l'armée dût agir non seulement sous la pression politique des unionistes, mais aussi en étroite collaboration avec les forces policières et judiciaires locales.

• 10 Buckland, P., A History of Northern Ireland, Dublin, Gill & Macmillan, 1981, p. 138.
• 11 Subversion in the UDR (Ulster Defence Regiment), by British Military Intelligence (1973) http://cai (...)
• 12 http://cain.ulst.ac.uk/ni/security.htm (Visité le 25/07/2016).
• 13 Ruane, J. & Todd, J., History, Structure and Action in the settlements of complex conflicts: the No (...)
• 14 Mailhes, C., Les Diplock Courts, une procédure pénale d'exception en Irlande du Nord, Etudes Irland (...)
• 15 Voir http://cain.ulst.ac.uk/events/intern/chron.htm (Visité le 25/07/2016).
• 16 McCleery, M.J., Operation Demetrius and its aftermath, A new history of the use of internment witho (...)

14Comme le recommandait le rapport Hunt, la création de l'Ulster Defense Regiment (UDR) avait pour but de remplacer les B-Specials, force de police de soutien, créée par le gouvernment nord-irlandais en 1924, qui ne recrutait que dans la communauté protestante. Or, très rapidement, le nombre de catholiques dans les rangs de l'UDR tomba de 18% à 3%. De nombreuses questions se posaient sur la légitimité et l'impartialité de ce nouveau régiment. Il fut même accusé à l'époque de recruter d'anciens membres des B-Specials ou même des paramilitaires loyalistes10, accusation confirmée plus tard: un rapport secret datant de 1973, rendu public en 2004, révèle que les services de renseignement britanniques savaient que de nombreux membres de l'UDR appartenaient aussi à des groupes paramilitaires loyalistes11. Quant à la Royal Ulster Constabulary (RUC), qui elle resta en place, elle n'eut jamais plus de 7,78% de catholiques dans ses rangs12. Le système policier en place, en dépit des réformes britanniques, restait donc structurellement dominé par la majorité unioniste et servait essentiellement ses propres intérêts13. La création de procédures judiciaires d'exception accentua d'autant plus ce déséquilibre. Les Diplock Courts, créées en 1973, en changeant les règles de recevabilité des aveux et en supprimant les jurys, donnaient encore plus de pouvoir à la police et aux juges, or le corps judiciaire était lui aussi presque exclusivement unioniste et très impliqué dans l'Ordre d'Orange14. Quant à la procédure d'internment, demandée par le Premier Ministre Nord-Irlandais Faulkner, et mise en œuvre de 1971 à 1975, qui devait permettre de mieux lutter contre les activités terroristes, elle fut utilisée par l'institution policière et judiciaire de manière extrêmement disproportionnée et presque exclusivement contre la minorité catholique: 1874 catholiques furent emprisonnés dans le cadre de cette procédure contre seulement 107 protestants15. D'ailleurs, les arrestations dans le cadre de cette procédure d'internment furent réalisées par l'armée à partir du 9 Aôut 1971, à Derry/Londonderry sur la base d'une liste de suspects transmise par la R.U.C.16.

• 17 Todd, J., Thresholds of State Change: Changing British State Institutions and Practices in Northern (...)
• 18 Loughlin, J., The Ulster question since 1945, London, Palgrave Macmillan, 2004, p.83.

15Dans ce contexte, le choix fait par Londres en 1977 (seulement cinq ans après la Direct Rule) de rendre aux forces de police locales le rôle principal dans le domaine de l'ordre public et de ne faire de l'armée qu'une force de soutien (Police Primacy/Ulsterization) démontre bien que l'Etat britannique n'a jamais voulu remettre en cause le pouvoir et l'influence unionistes dans les domaines de la sécurité et de l'ordre public. Dans les faits, l'Ulsterization n'était rien d'autre qu'une « Protestantisation » de la politique sécuritaire17. L'action de l'armée, ses relations avec les forces de polices locales ainsi que les réformes du système judiciaire n'ont jamais fragilisé l'alliance qui existait depuis la création de l'Irlande du Nord en 1921, entre l'Etat britannique et la majorité unioniste locale. Malgré la dérive tragique des événements, et même si cela allait à l'encontre des règles fondamentales de la démocratie libérale britannique, Londres déléguait toujours au bloc unioniste nord-irlandais le pouvoir de police et le pouvoir judiciaire. Il est assez symptomatique, par exemple, que lors des réunions à Londres auxquelles fut convoqué Faulkner, suite au massacre du Bloody Sunday perpétré par l'armée, le gouvernement londonien lui révéla sa volonté de reprendre le contrôle total des pouvoirs de police et de sécurité dans la province. Faulkner, qui ne s'attendait probablement pas à cette décision, menaça de démissionner, pensant que cela serait suffisant pour que Londres cède18.Cependant, même après la Direct Rule, la gestion militaire et policière du conflit restait une gestion très largement partagée avec la majorité unioniste locale et laissait à celle-ci beaucoup d'initiative et d'influence.

• 19 Cahiers du RETEX, L'Armée britannique en Irlande du Nord (1969-2007) (Paris, Ministère de la Défens (...)

17«[L]a loi et l’ordre [devinrent] ainsi un élément flexible au milieu des relations complexes entre les différents acteurs. Si les forces armées se targuent de leur impartialité politique, dans les faits, elles [furent]dans l’obligation de collaborer avec le gouvernement de l’Ulster [sic]et la RUC. » ¹⁹

• 20 The Future of Northern Ireland, a paper for discussion (London, HMSO, 1972).
• 21 Northern Ireland Constitutional Proposals (London, HMSO,1973) Cmnd 5259.

19Suite à la publication d'un livre vert en Octobre 197220, Londres dévoile, en mars 1973, son projet de loi pour créer un gouvernement autonome en Irlande du Nord fondé sur un partage équitable du pouvoir (Power Sharing) et la reconnaissance d'une dimension irlandaise par la création d'une institution pan-irlandaise21. Le projet de loi présenté à la Chambre des Communes est voté le 3 mai. Les élections sont organisées en Irlande du Nord le 28 juin: les unionistes opposés au projet britannique gagnent 26 sièges sur 52. A l'issue de l'élection nord-irlandaise, Londres réunit les principaux protagonistes nord-irlandais favorables à leur projet qui s'entendent sur la création d'un gouvernement, rassemblant les principaux partis élus à la nouvelle Assemblée d'Irlande du Nord. Celle-ci est inaugurée le 22 novembre et le gouvernement de coalition doit se mettre en place le 1er Janvier 1974. Parallèlement, en Décembre, Londres invite le gouvernement de Dublin et les représentants du nouveau gouvernement nord-irlandais à une conférence à Sunningdale consacrée à la dimension irlandaise. Cette conférence débouche sur un accord qui propose la création d'une institution pan-irlandaise, le Conseil d'Irlande (Council of Ireland).

• 22 Bogdanor, V., The fall of Heath and the end of the postwar settlement in Ball, S. & Seldon, A., The (...)
• 23 Bogdanor, V, The people and the party system : referendum and electoral reform in British politics, (...)
• 24 O'Leary, B., Northern Ireland, in Hickson, K. & Seldon, A., Old Labour, New Labour, the Wilson and (...)

21Même si de multiples facteurs peuvent expliquer l'échec de cette initiative, les événements révèlent assez clairement que Londres, malgré sa volonté de trouver une solution équilibrée, n'a jamais souhaité s'aliéner la majorité unioniste nord-irlandaise. Les deux principaux partis britanniques n'ayant pas de majorité, chacun avait potentiellement besoin des élus unionistes nord-irlandais dans sa majorité, même si, parallèlement, ces élus étaient activement engagés dans la mise en échec de la politique britannique en Irlande du Nord. Avant de reconnaître sa défaite et de passer la main à Harold Wilson, Heath est même allé jusqu'à tenter de former une coalition avec les Libéraux et sept des onze unionistes du U.U.U.C., en leur proposant même le Whip conservateur. 22 Ce lien avec la majorité unioniste dépasse toutefois la stricte tactique électorale. Dès l'annonce initiale de ses projets pour l'Irlande du Nord, le gouvernement Heath organisa un référendum sur le statut de l'Irlande du Nord (Border Poll, Mars 1973). Or, la formulation manichéenne des deux questions qui étaient posées interdisait aux modérés d'exprimer clairement leur position sur le statut de l'Irlande du Nord. Londres refusa néanmoins de modifier les questions comme le demandait le SDLP, parti des nationalistes modérés. Tout le monde savait à l'avance que ce référendum, boycotté finalement par tous les nationalistes, serait un plébiscite en faveur du maintien de l'Irlande du Nord dans l'Union. Il ne servait donc qu'à rassurer les unionistes sur l'avenir de la province23. Par ailleurs, en ce qui concerne l'attitude des autorités britanniques pendant la grève, certaines analyses ont démontré que les dirigeants militaires et les dirigeants politiques de l'époque n'ont pas été très réactifs. Brendan O'Leary va même jusqu'à dire que cette passivité dépassait les espérances des grévistes qui ne s'attendaient pas à une victoire aussi facile24. Ne rien faire de la part de Londres, revenait, de fait, à leur laisser le champ totalement libre. Du référendum de mars 1973, à la passivité devant la grève de l'UWC, en passant par les tactiques électorales au cours de l'élection générale de 1974, l'on voit bien que Londres restait très lié politiquement – pour ne pas dire soumis – au bloc unioniste nord-irlandais. Le gouvernement central restait enfermé dans une approche contradictoire: même s'il engageait des initiatives pour trouver une solution politique équilibrée, il faisait tout pour ne pas avoir à risquer une confrontation avec la partie de la population nord-irlandaise qui refusait tout compromis avec la minorité nationaliste.

• 25 Todd, J., Thresholds of State Change: Changing British State Institutions and Practices in Northern (...)

22Après l'échec de Sunningdale, l'Etat britannique mit d'ailleurs beaucoup de temps à en tirer les leçons et à faire évoluer son approche. En termes de sécurité, il fit le choix de l'Ulsterization qui redonnait à la police locale le rôle leader dans la gestion de l'ordre public (voir plus haut). Quant à ses initiatives pour trouver des solutions politiques, elles restaient timorées et ne faisaient que reproduire les mêmes erreurs. Lors de la Convention Constitutionnelle de 1975, par exemple, le gouvernement central ne brilla pas par sa capacité à influencer les débats entre les différents partis nord-irlandais. Pourtant, vu le poids qu' y occupaient les unionistes opposés au partage équitable du pouvoir et à une dimension irlandaise, regroupés sous l'étiquette du UUUC, le gouvernement, s'il voulait que cette convention aboutisse, n'avait pas d'autre choix que d'intervenir dans les débats. A nouveau en n'intervenant pas, il permettait aux unionistes de l'UUUC de bloquer toute possibilité d'accord25. Il fallut attendre l'élection de Margaret Thatcher, en 1979, pour que les choses commencent à bouger. Cela est pour le moins paradoxal, vu l'unionisme farouchement traditionaliste qu'affichait depuis longtemps la leader des conservateurs: parmi ses formules restées célèbres, elle déclara en 1981 que l'Irlande du Nord était aussi britannique que Finchley!

• 26 Depuis 1979, l'IRA Provisoire perpétrait des attentats spectaculaires (En 1979, exécution de Lord M (...)
• 27 Thatcher, M.,The Downing Street Years, London, Haper Collins, 1993, p.385.
• 28 Les relations avec Dublin s'étaient intensifiées depuis l'arrivée au pouvoir de Charles Haughey à D (...)
• 29 Brennan, P., L'Accord Anglo-Irlandais, in Charlot, M., L'Effet Thatcher, Paris, Economica, 1989, pp (...)
• 30 Northern Ireland Assembly, Official Report, 28 August 1985, pp. 151-2.
• 31 Hutchinson, W., Espaces de l'imaginaire unioniste nord-irlandais, Caen, Presses Universitaires de C (...)
• 32 O'Leary, B., The Anglo-Irish Agreement: Folly or Statecraft? West European Politics, Vol. 10, N°1 ( (...)
• 33 Ruane, J. & Todd, J., History, Structure and Action in the settlements of complex conflicts: the No (...)

23Certes l'action de Margaret Thatcher ne faisait pas table rase de tout ce qu'avaient pu faire ses prédécesseurs. La sécurité et la lutte contre l'IRA Provisoire restaient ses priorités absolues et elle ne remit pas en cause l'Ulsterization mise en oeuvre par le gouvernement Callaghan. Comme Wilson et Callaghan l'avaient fait, son gouvernement mit aussi en place une Assemblée en Irlande du Nord, purement consultative, afin d'inciter les deux communautés à s'entendre sur un système de partage de pouvoir. De même, l'Accord Anglo-Irlandais de 1985, reprenait les trois principes de Sunningdale, et comme Sunningdale, d'ailleurs, il fut un échec dans la mesure où il ne parvint pas à établir de nouvelles institutions stables en Irlande du Nord. A court terme, il polarisa encore plus les relations entre les deux communautés. Toutefois, l'Accord Anglo-Irlandais marque une rupture fondamentale dans la politique nord-irlandaise de Londres. Comme elle le déclara elle-même dans ses mémoires, pour être plus efficace dans la lutte contre le terrorisme républicain, M.Thatcher avait besoin de la coopération de la République d'Irlande, dont le territoire servait de base arrière à l'IRA Provisoire26. Pour ce faire, elle était prête à faire des concessions sur la dimension irlandaise27. En revanche, en négociant cet accord directement avec le gouvernement de Dublin28, dans le cadre des relations entre deux Etats souverains, l'exécutif britannique était libre de prendre les initiatives qu'il souhaitait sans avoir à en rendre compte aux unionistes. M. Thatcher leur envoyait ainsi un message radicalement nouveau: la relation avec Dublin, y compris sur les questions de sécurité en Irlande du Nord, n'était plus un domaine partagé. Pour la première fois, Londres décidait de s'opposer aux unionistes nord-irlandais et reprenait seul les rênes de la relation avec Dublin29. C'est bien le sens de sa déclaration devant l'Assemblée d'Irlande du Nord, deux mois avant la signature de l'Accord: « It must be the Government of the United Kingdom and Parliament that determine the policy to be adopted in respect of relations with other countries, including the Republic of Ireland »30. Une fois l'accord signé, rien, ni les manifestations monstre organisées par Ian Paisley et ses amis à Belfast, ni la démission des M.P.s unionistes à la Chambre des Communes, ni la procédure judiciaire que deux unionistes nord-irlandais, les frères McGimpsey, lancèrent en République d'Irlande, ne la firent changer de stratégie. L'unionisme nord-irlandais avait perdu son allié historique et était désemparé31. Par cet accord, Londres avait réussi à créer une institution permanente de coopération avec Dublin, la Conférence Intergouvernementale, et choisissait de négocier avec Dublin, et non plus avec la majorité unioniste, son action en Irlande du Nord, y compris dans le domaine sécuritaire et judiciaire. En d'autres mots, pour certains analystes, cet accord marque la fin de la suprématie unioniste en Irlande du Nord32. Les unionistes ne sont plus les seuls décideurs politiques, ou s'ils veulent de nouveau contribuer aux décisions politiques en Irlande du Nord, ils doivent accepter le partage de pouvoir avec la minorité nationaliste et la coopération avec Dublin comme le leur impose Londres désormais. Il est donc une étape cruciale dans l'évolution de la politique britannique en Irlande du Nord: pour la première fois, Londres choisissait de rompre avec le bloc unioniste et cessait de lui déléguer ou de partager avec lui l'administration de cette partie du territoire britannique. Alors que d'une certaine manière, comme on a pu le voir plus haut, l'échec de Sunningdale avait révélé et renforcé cette dépendance britannique à l'égard du bloc unioniste nord-irlandais, l'Accord Anglo-Irlandais, lui, y mettait fin33.