1Dans le champ de l’analyse des systèmes de protection sociale, la question de l’articulation entre les institutions et les allocations relevant de la protection sociale, avec les politiques de l’emploi (entendues au sens large, c’est-à-dire en incluant leur composante de réglementation du marché du travail – salaire minimum, temps de travail, règles concernant les contrats précaires…–, tout autant que les mesures ciblées sur les chômeurs) occupe une place croissante dans les débats. Durant les années 1980, dans les publications de l’OCDE et de l’Union Européenne, elle prenait la forme d’une injonction à « l’activation des dépenses passives », c’est-à-dire à la transformation de politiques relevant d’une logique purement assurantielle (allocations chômage en particulier) en interventions volontaristes en faveur de la réinsertion des chômeurs. À la fin des années 1990 et au début 2000, la préoccupation centrale concerne les politiques d’incitation à l’activité, qui se situent à la frontière entre politiques sociales, politiques de l’emploi et politiques fiscales (OCDE, 2000).
2De ce point de vue, les cas britannique et français apparaissent particulièrement intéressants : en effet, alors que tout les oppose a priori au début des années 1980 (principes fondateurs de la protection sociale, modes d’intervention de la politique de l’emploi…), ces pays semblent se rapprocher au début des années 2000. On en veut pour preuve, côté britannique, la mise en place d’un salaire minimum par le gouvernement Blair, et côté français, la création récente de la prime pour l’emploi. Il nous semble que cette « convergence », bien sûr relative, concerne précisément cette intersection entre systèmes de protection sociale/politiques de l’emploi, et en particulier la question de l’intervention sur l’offre de travail.
3L’objectif de cet article est de vérifier cette intuition en examinant de manière globale les évolutions observables dans les deux pays durant les années 1990. On cherchera également à en mesurer la portée, en particulier pour la France, où les éléments de rupture par rapport aux logiques antérieures sont importants. D’un point de vue méthodologique, cet article met en avant la nécessité d’une approche globale et fonctionnelle des systèmes de protection sociale et de politiques de l’emploi, et ce au-delà d’une logique instrumentale de comparaison de dispositifs isolés de leur contexte institutionnel et historique.
4Les travaux comparatifs sur la protection sociale conduisent à opposer la France et la Grande-Bretagne. En effet, suivant la typologie désormais classique d’Esping-Andersen (1990), la Grande-Bretagne constitue un représentant du modèle « anglo-saxon », qualifié encore de modèle « libéral ». Ce modèle se caractérise par des allocations très faibles, à taux plancher, financées par l’impôt (conception beveridgienne de l’État-providence). En termes de principe d’intervention, ce modèle tend à réduire les responsabilités de l’État à la correction des défaillances du marché. Il aboutit en pratique à un système dual (d’un côté les classes moyennes et supérieures ont accès à des assurances privées, de l’autre les allocations publiques sont centrées sur les plus pauvres). Ce principe conduit également à prôner des privatisations.
- 1 Il existait déjà en France des minima sociaux, concernant des populations non susceptibles de trava (...)
5La France appartient en revanche au modèle dit « continental » de protection sociale. L’assurance y est liée à l’emploi, et au versement de cotisations sociales assises sur les salaires (principe bismarckien). Dans ce type de modèle, la montée du chômage a fait apparaître une autre forme de dualisme, opposant ceux qui bénéficient d’une carrière stable, et les individus connaissant des trajectoires professionnelles instables (jeunes en insertion, chômeurs récurrents ou de longue durée...), pour lesquels l’État a dû mettre en place des systèmes de prise en charge spécifiques. Ce problème s’est traduit par la création de prestations d’assistance (RMI), financées par l’État1. La conception du RMI témoigne toutefois de la difficulté des pouvoirs publics à se résoudre à l’assistance, le revenu minimum étant, en principe, conditionnel à l’insertion. Parallèlement, de nouveaux modes de financement, ne reposant pas sur des cotisations sociales, sont apparus (CSG).
6Dans le domaine des politiques de l’emploi, on doit distinguer entre une composante très générale de réglementation du marché du travail, et les interventions dites ciblées, centrées sur certaines catégories de bénéficiaires.
- 2 Actuellement Income Support : cette mesure a fait l’objet de réformes successives depuis 1948, mais (...)
7En termes de réglementation, il est bien connu que le marché du travail britannique est fortement déréglementé, comparativement aux pays continentaux, et en particulier à la France. Au début des années 1990, il n’y avait en Grande-Bretagne ni salaire minimum, ni horaire légal de travail. Ceci correspond à une vision idéale du fonctionnement d’un marché du travail flexible, allié à une protection sociale minimale visant à éviter la pauvreté. Cette conception de la relation entre protection sociale et marché du travail se manifeste par la permanence d’un revenu de subsistance au sein du système britannique depuis 19482. De manière générale, l’idée dominante est qu’une protection sociale trop généreuse brouille l’incitation au travail. Par ailleurs, le choix pour l’assistance (et donc le financement des dépenses sociales par l’impôt), plutôt que l’assurance renvoie également à l’idée qu’une protection sociale fondée sur le travail perturbe le fonctionnement du marché du travail.
8Mais la différenciation entre les deux pays était également marquée en ce qui concerne les politiques ciblées.
9En effet , dès les années 1980, la politique de l’emploi britannique se concentre sur des interventions en direction de l’offre de travail (Lefresne, 1998). On assiste à une marginalisation rapide des politiques de soutien à la demande de travail, alors même qu’elles se développent en France (en deux phases, début des années 1980 puis à partir de 1986). En Grande-Bretagne, les principales mesures nouvelles concernent la formation et l’aide à la recherche d’emploi des chômeurs. Il s’agit pour l’essentiel de réformes institutionnelles, réforme du service public de l’emploi à partir de 1987, s’accompagnant d’un renforcement du suivi et du contrôle des chômeurs, et privatisation de la gestion de la formation en direction des chômeurs (TEC et LEC). En France, la politique de l’emploi est dominée d’une part par les incitations au retrait d’activité (préretraites), d’autre part par une logique de réduction du coût du travail afin de stimuler la demande de travail. De manière générale, les débats institutionnels portent sur des questions de coordination entre différents organismes en charge des chômeurs (UNEDIC et ANPE par exemple), et non sur des problèmes de statut (public ou privé), la légitimité des différentes institutions étant relativement forte (soit en vertu de la logique assurantielle et du principe de la gestion paritaire, soit en référence à la notion de service public). Dans les années 1980, l’essentiel des enjeux institutionnels porte sur la déconcentration du service public de l’emploi, et son articulation avec la décentralisation et l’octroi de compétences et de budgets spécifiques aux régions, départements et communes.
- 3 Le terme britannique correspondant est path dependency. Ce terme est utilisé en science politique e (...)
10En termes de principes fondateurs et de fonctionnement effectif, les systèmes de politique de l’emploi et de protection sociale apparaissent très fortement différenciés en France et au Royaume-Uni au début des années 1990. Les institutions (au sens large, incluant réglementations et règles de financement) portent très clairement la marque de ces spécificités. Si l’on raisonne en termes de dépendance du sentier3 , les problèmes rencontrés par les deux systèmes et les réponses apportées devraient alors, également, s’opposer et se différencier.
11Dans une perspective d’analyse dynamique et comparative des systèmes institutionnels, il convient d’identifier dans un premier temps la nature des problèmes posés aux politiques de l’emploi et aux politiques sociales dans les deux pays, avant d’envisager l’interprétation de ces difficultés et leur traduction dans les dispositifs nationaux. La perspective très générale qui sera adoptée ici sur les réformes des années 1990 conduit à mettre en évidence une persistance des éléments de différenciation des modèles.
12Les systèmes de politiques de l’emploi et de protection sociale doivent faire face à des difficultés communes (chômage, en particulier chômage de longue durée, phénomènes d’exclusion sociale et de pauvreté, financement de la protection sociale…). Néanmoins, les problèmes rencontrés diffèrent, en partie du fait du contexte macroéconomique, mais également du fait de composantes structurelles liées aux caractéristiques des systèmes nationaux.
13Au début des années 1990, la France comme la Grande-Bretagne sont confrontées à des niveaux de chômage très élevés (supérieurs à 10% en 1993). Ce chômage est pour une part conjoncturel, mais il renvoie également à l’échec des politiques de lutte contre le chômage menées durant la décennie 1980. L’écart se creuse après 1993, la Grande-Bretagne se situant dès lors sur une trajectoire de baisse continue du taux de chômage, tandis que la décrue ne s’amorce en France qu’en 1998.
14On peut remarquer que la structure du chômage par sexe est inversée entre les deux pays : au Royaume-Uni, le taux de chômage des femmes est continuellement en dessous de celui des hommes, contrairement à la France.
Tableau 1 - Taux de chômage en France et au Royaume-Uni 1990-2000
|
Royaume-Uni
|
France
|
|
Années
|
Hommes
|
Femmes
|
Ensemble
|
Hommes
|
Femmes
|
Ensemble
|
|
1990
|
7,1
|
6,5
|
6,8
|
7
|
12,1
|
9,2
|
|
1996
|
9,8
|
6,3
|
8,2
|
10,5
|
14,3
|
12,2
|
|
1997
|
8,2
|
5,8
|
7,1
|
10,9
|
14,2
|
12,4
|
|
1998
|
6,9
|
5,3
|
6,2
|
10,3
|
13,9
|
11,9
|
|
1999
|
6,8
|
5,1
|
6,1
|
10,3
|
13,7
|
11,8
|
|
2000
|
6,1
|
4,8
|
5,6
|
8,5
|
12
|
10,1
|
Source : OCDE
15En termes de taux d’activité et de taux d’emploi, les situations nationales sont bien différenciées.
- 4 Données OCDE.
- 5 Respectivement Allocation de Remplacement pour l’emploi et Cessation d’Activité de certains Travail (...)
- 6 On remarque en effet un redressement du taux d’activité des jeunes depuis 1998.
16La France appartient clairement au modèle continental du point de vue des comportements d’activité. Le développement massif des mesures de préretraite en réaction à la montée du chômage a contribué à situer la France parmi les pays à faible taux d’activité et d’emploi, contrairement aux pays libéraux et aux pays du Nord de l’Europe. En 1998, le taux d’activité des 55-64 ans s’établit à 36,1% pour la France, contre 51% pour le Royaume-Uni4. Malgré un ralentissement net des entrées en préretraites dans la seconde moitié des années 1980, et le développement dans les années 1990 de formules « activées » avec travail à temps partiel (Préretraites Progressives), les phénomènes de persistance et de « dépendance du sentier » sont particulièrement nets dans ce domaine (création de l’ARPE, des CATS5). Les comportements des jeunes jouent également pour expliquer la faiblesse des taux d’activité, mais il semble que ceux-ci soient beaucoup plus fortement sensibles à la conjoncture6.
17On notera enfin que la France et le Royaume-Uni font partie des pays à taux d’activité des femmes élevé (supérieur à la moyenne de l’Union Européenne). La faiblesse du taux de chômage des femmes au Royaume-Uni ne peut donc s’expliquer par une plus faible activité : pour la comprendre, il est nécessaire de prendre en compte la nature des emplois occupés par les femmes, et en particulier la place du temps partiel.
Tableau 2 - Taux d’emploi et taux d’activité, 1990-2000
|
Royaume-Uni/France
|
|
Taux d'emploi (%)
|
|
Années
|
Hommes
|
Femmes
|
Ensemble
|
|
1990
|
82,1/69,7
|
62,8/50,3
|
72,4/59,9
|
|
2000
|
79,1/68,1
|
65,5/54,3
|
72,4/61,1
|
|
Taux d'activité (%)
|
|
Hommes
|
Femmes
|
Ensemble
|
|
1990
|
88,3/75
|
67,2/57,2
|
77,8/66
|
|
2000
|
84,3/74,4
|
68,9/61,7
|
76,6/68
|
Source : OCDE
- 7 Sauf l’obligation de durée minimale de repos introduite récemment au niveau de l’Union Européenne.
18Du point de vue de la durée du travail, le Royaume-Uni s’oppose nettement à l’ensemble des pays du continent européen, caractérisés soit par l’existence d’une norme légale (France, Belgique, Italie), soit par une régulation négociée du temps de travail (au niveau de la branche, cf. Allemagne). Au contraire, il n’existe aucune durée légale en Grande-Bretagne7.
19Les profils de distribution du temps de travail sont donc fortement différenciés entre la France et le Royaume-Uni.
20La durée annuelle effective du travail estimée en 1999 par l’OCDE est de 1 695 heures au Royaume-Uni et de 1 499 heures en France. En termes d’évolution de la durée du travail, le Royaume-Uni fait figure d’exception en fin de période (aux côtés des États-Unis), avec une augmentation (désormais stabilisée) de la durée moyenne annuelle. Cette hausse de la durée semble liée à l’accroissement du travail indépendant (Rouilleault, 2001).
21En ce qui concerne le temps partiel, celui-ci se développe dans les années 1990 en France. Il concerne plus particulièrement les femmes (comme au Royaume-Uni). Ceci permet de comprendre le paradoxe relevé précédemment : si le taux de chômage des femmes britanniques est plus faible que celui des hommes, et a fortiori que celui des femmes françaises, c’est du fait de l’importance et la nature du travail à temps partiel féminin (part du travail à temps partiel chez les femmes et nombre d’heures de ces temps partiels). On remarquera que les temps partiels de durée très faible (<16 heures) ne donnent aucune couverture sociale. De fait, les modèles de carrière des femmes sont très différents : on observe plus d’interruptions à la naissance d’un enfant au Royaume-Uni, et la reprise d’emploi se fait en général sur un travail à temps partiel, souvent court. Au total, dans une perspective comparative, le temps partiel constitue au Royaume-Uni une forme d’alternative au chômage des femmes, dont on a vu qu’il était nettement plus élevé en France.
Tableau 3 - Proportion du travail à temps partiel dans l’emploi par sexe en 1987 et 1999 (en %)
|
Hommes
|
Femmes
|
|
1987
|
1999
|
1987
|
1999
|
|
France
|
5,1
|
5,8
|
21,7
|
24,7
|
|
Royaume-Uni
|
5,2
|
8,5
|
41,9
|
40,6
|
(L’emploi à temps partiel se réfère aux personnes travaillant habituellement moins de 30 heures par semaine).
Source : OCDE
Tableau 4 - Part du travail à temps partiel (TP) dans l’emploi total et proportion de femmes dans le travail à temps partiel (en%)
|
Royaume-Uni
|
France
|
|
Année
|
% TP
|
% femmes
|
% TP
|
% femmes
|
|
1990
|
20,1
|
85,1
|
12,2
|
79,8
|
|
1997
|
22,9
|
80,4
|
14,9
|
78,8
|
|
1998
|
23
|
80,4
|
14,8
|
79,3
|
|
1999
|
22,9
|
79,6
|
14,7
|
79
|
|
2000
|
23
|
79,9
|
14,2
|
80,1
|
Source : OCDE
- 8 Ce point sera développé dans la suite de l’article.
22La France et la Grande-Bretagne sont toutes deux confrontées à des niveaux de pauvreté élevés. Néanmoins, la tendance est une aggravation nette au Royaume-Uni, surtout dans le cas des ménages avec enfants, tandis que la situation est stable en France. On peut montrer graphiquement que l’accroissement important du taux de pauvreté au Royaume-Uni est symétrique de la baisse du chômage depuis 1986. L’amélioration de la situation du marché du travail s’est clairement accompagnée d’une aggravation de la situation des plus défavorisés : ceci renvoie aux réformes des politiques sociales engagées dans les années 1980 et 19908, et constitue bien entendu un problème majeur – et spécifique, du point de vue de la comparaison avec la France – pour les gouvernements britanniques dans les années 1990.
Tableau 5 - Comparaison des taux de pauvreté années 1980 et milieu 1990
|
Ensemble des ménages
|
Ménages avec enfants
|
|
années 1980
|
années 1990
|
années 1980
|
années 1990
|
|
France (1984, 1994)
|
7,4
|
7,5
|
7,4
|
7,0
|
|
R-U (1986, 1995)
|
8,2
|
11,7
|
10,5
|
14,3
|
Source : Esping-Andersen (2001) ; seuil de pauvreté défini à 50% du revenu médian.
23Dans les deux pays, la situation défavorable du marché du travail dans les années 1980 conduit à un accroissement du niveau des dépenses sociales (assurance-chômage, mais aussi revenu minimum, dont le nombre de bénéficiaires s’accroît très fortement au Royaume-Uni, alors que l’on crée le RMI en France). En Grande-Bretagne, ces dépenses pèsent intégralement sur le budget de l’État, et on ne souhaite pas augmenter les impôts. Dans ce contexte, un souci fondamental des gouvernements conservateurs, puis du gouvernement Blair, est de réduire le niveau des dépenses sociales. Ces dépenses étant ciblées sur les pauvres, chômeurs ou inactifs, il convient en priorité de les remettre au travail. En France, comme dans l’ensemble des pays relevant du modèle continental, le financement de la protection sociale pèse essentiellement sur le coût du travail. Face à la montée du chômage, ces pays ont eu tendance, dans un premier temps, à accroître les cotisations afin de financer le surcroît de dépenses. Dans le courant des années 1990, le niveau du coût du travail est apparu insoutenable, soit en termes de compétitivité externe, soit en termes de dynamique de créations d’emplois. Dès lors, la plupart des mesures nouvelles et des réformes ont eu soit pour objectif de réduire le coût du travail, soit pour souci de ne pas l’accroître. Une telle logique, très fortement présente en France, est totalement absente du cas britannique : cette différence structurelle est liée aux systèmes de financement nationaux.
- 9 Le bilan des évolutions récentes s’appuie sur la synthèse de Crowley (2000).
- 10 Correspondant au champ de la « dépense pour l’emploi » au sens de l’OCDE, notion restrictive mais q (...)
24On analysera successivement les évolutions des politiques sociales et des mesures générales relatives au fonctionnement du marché du travail9, et celles des politiques de l’emploi ciblées10 dans les années 1990, en France et au Royaume-Uni. On cherchera également à expliciter le diagnostic sous-jacent en termes de causes du chômage et de la pauvreté.
25Au Royaume-Uni, le chômage est encore élevé en début de période mais on considère que la flexibilisation du marché du travail menée durant la période Thatcher doit porter ses fruits (on interprétera en effet la baisse du chômage qui s’amorce en 1993 par les effets retardés de ces politiques). C’est pourquoi le chômage est déjà analysé comme un chômage de frottement et d’inadéquation, qui requiert avant tout des mesures de formation et/ou d’aide à la recherche d’emploi. Pour le reste, une part importante du chômage est jugée volontaire, résultant des comportements des chômeurs eux-mêmes : afin de réduire ce type de chômage, il convient de contrôler davantage les chômeurs (c’est notamment le but de la réforme des allocations chômage et de la création du Jobseekers’ Agreement).
26Cependant, les mesures de déréglementation du marché du travail ont accru la pauvreté, y compris pour ceux qui travaillent. En effet, les faibles niveaux des salaires et l’importance du travail à temps partiel alliés au problème structurel du stock de chômage de longue durée, conduisent à une forte augmentation des bénéficiaires de l’Income Support et ce d’autant plus que le minimum de subsistance est devenu supérieur aux autres prestations. Le risque de désincitation au travail qu’engendre le revenu minimum britannique est évoqué dès le début de la période, alors que l’on vient seulement en France de créer le RMI.
- 11 Il s’agit d’un dispositif d’allocations ciblé sur les familles, créé en 1986. Ce dispositif a rempl (...)
27Au total, l’amélioration des résultats sur le chômage (qui est due finalement surtout à la politique macroéconomique que la sortie du SME a permis de mener), va de pair avec l’accroissement de la pauvreté, y compris pour les travailleurs. L’emploi en effet ne suffit pas à garantir les ressources nécessaires à la sortie de la pauvreté. C’est encore plus frappant pour les familles avec enfants, malgré l’existence du Family Credit11. C’est la raison pour laquelle ce dernier fera l’objet de réformes visant à réduire les incitations à travailler à temps partiel (notamment en 1995, où une aide supplémentaire est accordée lorsqu’un adulte travaille plus de 30 heures par semaine).
28En France, le chômage est perçu comme la résultante de politiques macroéconomiques inadaptées et d’un niveau trop élevé du coût du travail. Les critères de convergence du Traité de Maastricht empêchent de mener des politiques macroéconomiques adéquates, et il est impossible de remettre en cause le SMIC (les tentatives de création d’un SMIC jeunes ont avorté). Les années 1990 voient donc le passage d’une logique de ciblage à une logique d’abaissement général du coût du travail. La date charnière est 1992, où le gouvernement met en place une subvention pour les emplois à temps partiel. En 1993, les exonérations de charges sur les bas salaires sont créées. Depuis cette date, leur légitimité n’a jamais été remise en cause : elles font simplement l’objet d’aménagements, afin de limiter les effets de seuil, et sont intégrées par la loi Aubry dans l’objectif de réduction du temps de travail. Les exonérations de charges répondent dans ce cadre à un objectif de compensation de l’accroissement du coût horaire du travail consécutif aux 35 heures avec maintien des salaires. Cette combinaison entre réduction du temps de travail et action sur le coût du travail constitue une originalité forte de la France au début des années 2000. Dans une perspective d’analyse des réformes au sein des systèmes de politique de l’emploi, la loi Aubry répond bien à l’idée d’une « dépendance du sentier » : le levier « temps de travail » n’est pas nouveau dans la lutte contre le chômage en France, mais sa réactivation s’inscrit dans un contexte différent de celui du début des années 1980, où la question du coût du travail a acquis une importance grandissante.
29Outre la baisse du coût du travail par les exonérations de charges sociales, des politiques volontaristes ont été menées afin d’insérer les jeunes et de préserver l’employabilité des chômeurs (emplois dans le secteur public et associatif – type emplois jeunes). Les mesures de formation et d’aide à la recherche d’emploi existent mais sont minoritaires.
30Ainsi, les diagnostics portés sur les causes du chômage et de la pauvreté diffèrent, en partie du fait de différences entre les problèmes effectivement rencontrés (davantage de chômage en France, davantage de pauvreté au Royaume-Uni), mais également du fait des fondements nationaux de la protection sociale et de l’intervention sur le marché du travail. Les solutions retenues correspondent également à des phénomènes de persistance et d’irréversibilité. Ceci est manifeste au niveau des dispositifs ciblés de la politique de l’emploi.
31A la fin des années 1990, les principales différences dans la composition de la dépense pour l’emploi entre les deux pays demeurent. Elles sont, de plus, très fortement marquées :
-
- 12 Il s’agit d’un ensemble de mesures d’aide à l’emploi des chômeurs (formation, emplois subventionnés (...)
faible niveau global des dépenses au Royaume-Uni12 (et ce même si on tient compte des dépenses engagées au titre des New Deals) ;
-
- 13 Toutefois, il faut noter qu’une part importante des dépenses de formation britanniques relève de fi (...)
niveaux très inférieurs pour les catégories « formation » et « jeunes » (alors même que ces catégories d’intervention constituent une priorité officielle de la politique de l’emploi britannique)13 ;
-
- 14 Bas salaires et RTT, 51 milliards de francs en 1997 (DARES), structurellement en augmentation du fa (...)
absence totale de mesures d’aide à l’embauche et de préretraites au Royaume-Uni, alors que les premières constituent la catégorie la plus importante en France en 1998 (parmi les dépenses actives). De plus, le chiffre de la DPE est sous-estimé puisqu’il n’inclut pas les mesures générales d’exonérations de charges sociales14.
Tableau 6 - Dépenses publiques pour l’emploi en % du PIB, 1998-1999 (Royaume-Uni) et 1999 (France)
|
Royaume-Uni
|
France
|
|
1998-1999
|
1999
|
|
1-Administration et SPE
|
0,13
|
0,17
|
|
2-Formation professionnelle
|
0,05
|
0,28
|
|
U et menacés
|
0,04
|
0,25
|
|
adultes occupés
|
0,01
|
0,03
|
|
3-Jeunes
|
0,13
|
0,41
|
|
U et défavorisé
|
0,02
|
0,21
|
|
apprentissage et formation
|
0,11
|
0,19
|
|
4-Mesures d'aide à l'embauche
|
0
|
0,41
|
|
subventions à l'N secteur privé
|
0
|
0,21
|
|
ACRE
|
0
|
0
|
|
Création directe d'N secteur P
|
0
|
0,2
|
|
5-Handicapés
|
0,02
|
0,09
|
|
6-Indemnisation U
|
0,64
|
1,47
|
|
7-Préretraites
|
0
|
0,29
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
0,98
|
3,12
|
|
Mesures actives (1-5)
|
0,34
|
1,36
|
|
Mesures passives (6-7)
|
0,64
|
1,76
|
Source : OCDE
32D’après ces données, la spécificité des deux pays demeure :
-
en termes de degré d’interventionnisme : très faible au Royaume-Uni (le plus faible d’Europe, si l’on étend la comparaison), et relativement élevé en France ;
-
en termes de levier d’intervention : l’action sur la demande de travail, et la réduction du coût du travail, constituent une spécificité française. En Grande-Bretagne, la politique active de l’emploi se limite quasiment à la formation et au « fonctionnement » du marché du travail. Les années 1990 marquent une accentuation de cette focalisation sur l’offre de travail et l’aide à la recherche d’emploi (baisse de la dépense active, sauf la catégorie administration et SPE).
33En fin de période, les New Deals constituent un changement partiel d’orientation (formation, recours à l’emploi subventionné). Mais lorsque des subventions existent, elles sont d’un montant très limité (£60 par semaine pour les emplois dans le secteur privé, £15 par semaine pour les projets environnementaux) et visent à rémunérer le travailleur.
- 15 Esping-Andersen et al (2001).
34La décennie 1990 s’inscrit donc, en partie, dans la continuité de la précédente. Le Royaume-Uni et la France se situent sur des trajectoires institutionnelles qui demeurent bien différenciées, sans rupture nette avec une typologie à la Esping-Andersen. Dans un rapport récent15, cet auteur confirme d’ailleurs, de manière dynamique, la pertinence des modèles mis en évidence au début des années 1990. Toutefois, il souligne également (de même Palier, 2000) l’existence de réformes radicales (cas danois), qui se heurtent à une lecture trop stricte et déterministe de la notion de dépendance du sentier. Il nous semble que ceci vaut également dans le cas de la comparaison France-Angleterre sur la fin de la période, autour d’un point particulier concernant l’offre de travail. Sur cet aspect, nous proposons une lecture en termes de convergence.
35Parmi les réformes britanniques les plus récentes, les mesures qui dominent restent celles qui visent à rendre le travail payant : le FTC est transformé en impôt négatif (Working Families Tax Credit, ou WFTC), supposé moins stigmatisant. Le WFTC est surtout plus généreux et mieux ciblé, pour limiter un peu plus les risques d’incitation au travail à temps partiel. Cette mesure s’accompagne de la création d’un salaire minimum, afin d’accroître encore le gain lié à la reprise d’un emploi, tout en évitant les effets d’aubaine du côté des entreprises.
36En France, les mêmes types de problèmes émergent à la fin des années 1990 : le développement important des emplois à temps partiel enlève au SMIC sa capacité à rendre le travail payant. L’écart entre les gains au RMI et les gains en emploi se réduisant, les risques de désincitation au travail apparaissent et l’on instaure en 2001 la Prime Pour l’Emploi (PPE).
37Ces dispositifs conduisent à un rapprochement des deux systèmes, en termes de mesures et de logiques d’intervention. Cette dernière section sera consacrée à l’analyse et à la discussion d’une hypothèse de convergence autour de l’intervention prioritaire sur l’offre de travail.
38A la fin de la période, les caractéristiques des deux systèmes, envisagées du point de vue de l’offre de travail, semblent beaucoup plus proches.
Tableau 7 - Un bilan des politiques en relation avec l’offre de travail au début des années 2000
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France
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Royaume-Uni
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Salaire minimum
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Salaire minimum (SMIG 1950 ; SMIC 1970)
Exonérations charges (temps partiel, 1992; bas salaires, 1993, puis réformes ; loi Aubry,1998)
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Salaire Minimum (1999)
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Revenu Minimum
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RMI (1988)
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IS (1984, mais différentes versions depuis 1948)
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Indemnisation du chômage
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PARE (2001)
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Jobseeker’s Allowance (1996)
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Impôt négatif
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PPE (2001)
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WFTC (1999)
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Politiques ciblées
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Programme Nouveau Départ (1998)
TRACE (1998)
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New Deals (1998)
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39Dans les deux pays, on a désormais :
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Un revenu minimum et un salaire minimum. Des différences demeurent : il existe un SMIC jeunes au Royaume-Uni, alors qu’en France, les politiques publiques recourent à une logique de contournement de la norme du salaire minimum à temps plein (au travers des politiques de l’emploi – emplois jeunes –, du temps partiel, et des baisses de charges) ;
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un système d’indemnisation du chômage à vocation incitative, utilisant des outils très proches : dégressivité – quoique beaucoup plus brutale au Royaume-Uni, et principe de contractualisation/individualisation en contrepartie du maintien des droits à l’allocation – PARE et Jobseekers’ Agreement ;
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- 16 Avec des différences pratiques : le WFTC est versé sur la feuille de paye, tandis que la PPE est li (...)
un système (fiscal) d’incitation à la reprise d’un emploi pour les bénéficiaires de minima sociaux (WFTC et PPE)16, appuyé sur une réflexion générale sur les problèmes d’incitation au travail (niveau du revenu minimum par rapport aux allocations-chômage …) ;
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des politiques d’aide à la recherche d’emploi systématiques et de grande ampleur (Programme Nouveau Départ en France, TRACE, PARE, et entretiens systématiques et propositions au Royaume-Uni…).
40Dans les deux pays, on recherche les institutions et mesures pertinentes pour éviter les risques de désincitation à travailler : ce problème est envisagé directement (sous son aspect monétaire, c’est-à-dire du point de vue du gain à reprendre un emploi, au travers des allocations-chômage, des minima sociaux, de la réglementation du marché du travail [salaire minimum]), et indirectement, par le biais des politiques d’aide à la recherche d’emploi (effet sur l’efficacité de la recherche), ou encore de l’action sur les conditions de travail. De ce point de vue, on peut considérer que la réduction du temps de travail s’inscrit au moins partiellement dans cette logique. Le paragraphe suivant propose une analyse plus approfondie de cette logique sur laquelle les deux pays semblent converger.
41Si l’objectif des politiques publiques est d’accroître les taux d’activité, et de réduire le coût de l’assistance en incitant les bénéficiaires des minima sociaux à reprendre un emploi, l’intervention sur les comportements d’offre de travail constitue alors un levier important. Toutefois, il ne s’agit pas d’un domaine traditionnel de l’action publique, qui a plutôt eu tendance à considérer ces comportements comme donnés. Or, en France comme en Grande-Bretagne, la présence d’une rhétorique de l’offre de travail dans les réformes récentes de la protection sociale et des politiques de l’emploi est manifeste.
- 17 Le terme anglais est mal traduit : unemployment traps signifie en fait « pièges à chômage » mais c (...)
42On se focalisera sur l’apparition quasi simultanée dans chacun des deux pays d’impôts négatifs (PPE et WFTC), qui résultent d’une problématique de désincitation à travailler, se déclinant actuellement au travers des concepts de « trappes »17 à chômage ou à pauvreté.
- 18 Par ailleurs, celle-ci est souvent confondue avec la « trappe à inactivité » ; il n’y aurait pas pa (...)
43De manière très générale, le terme de trappe est utilisé pour qualifier un problème de désincitation au travail. Il repose sur la théorie économique habituelle de l'offre de travail, selon laquelle les individus arbitrent de manière rationnelle entre travail et loisir, en comparant les satisfactions qu'ils retirent de chacun de ces états. Comme, selon cette approche, le travail ne procure aucune satisfaction directe, c'est essentiellement le revenu qu'il permet d'acquérir, et donc la satisfaction associée à la consommation rendue ainsi possible, qui justifie l'offre de travail. Dans ce cadre, tout revenu que l'individu peut obtenir sans travailler biaise son choix en faveur du loisir. L’individu qui bénéficie d’un revenu alternatif trop important comparé au salaire auquel il peut accéder risque de tomber dans une “ trappe ” en ce sens qu'il n'a aucun intérêt à offrir son travail. On distingue la trappe à chômage18 de la trappe à pauvreté :
La notion de trappe à chômage évoque la désincitation à reprendre un emploi et celle de trappe à pauvreté la désincitation à accroître le revenu d'une personne déjà en emploi (accroissement de la durée d'emploi ou effort en vue d'augmenter le taux de salaire) (Rapport du CERC (2001) p.78).
44Cette problématique commune apparaît dans chaque pays malgré une histoire très différente des liens entre revenu minimum et salaire minimum.
45Au Royaume-Uni, malgré la baisse du chômage, la politique de déréglementation du marché du travail combinée à l’absence de salaire minimum a conduit à un accroissement de la pauvreté. Mais dans le même temps, l’existence du revenu minimum et du Family Credit a conduit à différents risques de « trappe ». Tout d’abord, ceux qui ont peu de chance de trouver un emploi (travailleurs à faible productivité, âgés ou encore découragés) sont confinés au minimum de subsistance. Ensuite, de nombreux travailleurs occupant des emplois à temps très partiel sont pauvres et cumulent le revenu de leur travail avec l’Income Support. Enfin, ceux qui ne travaillent pas suffisamment et bénéficient du FC n’ont pas intérêt à le perdre en travaillant plus.
- 19 La justification réside dans le fait qu’un impôt négatif apparaîtrait moins comme de l’assistance q (...)
46Les mesures prises en fin de période par le gouvernement travailliste se réclament d’une troisième voie, intermédiaire entre un traitement social du chômage et de la pauvreté – qui accroît le nombre d’inactifs involontaires, assistés et sans aucune autonomie – et un libéralisme économique sur le marché du travail – qui conduit à l’apparition et au développement de travailleurs pauvres, pas plus autonomes puisque subventionnés. Ainsi, pour éviter ces écueils et limiter les risques de trappes, il s’agit tout d’abord d’effectuer un tri parmi les sans emploi entre ceux qui ne peuvent travailler (vieux, handicapés) et les autres, dont il faut restaurer l’employabilité. Il s’agit ensuite de réserver les prestations d’assistance aux premiers et de proposer des formations aux seconds afin d’accroître leur productivité (cf. New Deals). En outre, pour ces derniers, l’assistance devient conditionnelle au travail (welfare to work) : ils ne doivent plus percevoir l’IS mais le Jobseeker’s Agreement (qui constitue un minimum d’un montant identique mais dont la perception est conditionnelle à la recherche d’emploi). Enfin, afin de rendre le travail payant et pour lutter contre les trappes à chômage et à pauvreté, on transforme le FC en impôt négatif WFTC19, conditionnel à au moins 16 heures de travail, et on introduit parallèlement un salaire minimum pour éviter les effets d’aubaine du côté des entreprises.
47En début de période, le système français accepte la création d’un revenu minimum pour gérer l’exclusion mais ne peut remettre en cause le SMIC. Les dysfonctionnements du marché du travail, que ce dernier est réputé engendrer, seront contournés par les mesures de baisse de charges pour les emplois les moins qualifiés et les mesures d’incitation à la création d’emplois à temps partiel. Or ce développement du temps partiel va progressivement déplacer la norme d’emploi de référence, dans l’analyse des éventuelles désincitations que posent le RMI, à un demi-SMIC, niveau de revenu à peu près identique au RMI (pour une personne seule). Cette absence de gain (hors intéressement) à la reprise d’un emploi fait apparaître, un peu plus tard qu’au Royaume-Uni, des risques de désincitation au travail. En outre, cette nouvelle norme d’emploi conduit également à l’émergence de travailleurs pauvres, certes dans des proportions plus faibles qu’en Grande Bretagne, mais malgré l’existence du SMIC, qui, réduit à une référence horaire, ne fonctionne plus comme une garantie de revenu.
48Les mesures prises en fin de période visent comme au Royaume-Uni à lutter contre la pauvreté et les risques de trappes en rendant le travail payant. Elles consistent tout d’abord à agir « autour » du RMI (comme on avait agi « autour » du SMIC) en particulier en prolongeant la période d’intéressement et en réformant l’Allocation Logement (dont la perte brutale à la sortie du RMI accroissait le risque de trappe). Elles consistent ensuite en la création d’un impôt négatif permettant d’accroître en bas de l’échelle les revenus du travail. On a envisagé tout d’abord d’instaurer une « allocation compensatrice de revenu » (ACR)20 qui visait à rendre le dispositif d’intéressement permanent mais s’apparentait finalement à un impôt négatif pour les revenus faibles. Mais cette mesure, en encourageant le maintien dans l’emploi à temps partiel, risquait de faire apparaître des trappes à pauvreté. Comme en Grande-Bretagne, on a préféré instaurer un impôt négatif (la Prime Pour l’Emploi ), calibré de manière à éviter ce risque de désincitation à travailler davantage, mais qui est moins redistributif au niveau le plus bas de la distribution des revenus.
49A présent, malgré l’existence d’un salaire minimum dans les deux pays, le travail ne garantit pas la sortie de la pauvreté. L’assistance, qui était à la base du système de protection sociale britannique, est tout autant dénigrée dans les deux pays, qui s’accordent à lutter contre l’exclusion plutôt que contre la pauvreté. Le problème est en fait moins l’assistance proprement dite (puisque l’impôt négatif relève techniquement de l’assistance) mais l’assistance à ceux qui ne travaillent pas. Alors qu’en France, on parlait dans les années 1990 de la fin du travail, on assiste à une revalorisation de la socialisation par le travail qui s’exprime dans la lutte contre les trappes à chômage ou à inactivité.
50Ce n’est pas une lutte contre l’inactivité en général, puisque dans les deux pays existent des mesures qui incitent certaines populations à l’inactivité (essentiellement les mères de famille), mais une lutte contre l’inactivité (au sens courant) des bénéficiaires d’allocation sociales, dont on estime que, pour la plupart, ils devraient travailler. Il faut donc veiller à ne pas rendre l’assistance préférable au travail, quitte à subventionner les « mauvais emplois ». Pourtant, il conviendrait également de veiller à proposer des emplois « convenables » si l’on ne veut pas renforcer un dualisme du marché du travail qui conduirait à une autre forme d’exclusion.
51Le slogan britannique, welfare to work, signifie reconstruire la protection sociale sur la base du travail mais dans un sens différent de la manière assurantielle qui prévaut en France : une protection sociale conditionnelle à un travail présent ou futur et non pas une protection sociale fondée sur un travail préalable. La France à présent cumule ces deux liens entre protection sociale et travail.
- 21 Néanmoins cette focalisation sur l’offre de travail est plus compréhensible du côté britannique car (...)
- 22 Ce succès va bien au-delà des cas français et britannique. Cet objectif d’incitation à l’activité s (...)
52Finalement, au Royaume-Uni, l’assistance fait l’objet de remises en cause très fortes, les prestations étant perçues comme une incitation à l’inactivité. Pour lutter contre ce type de dysfonctionnements, la question de l’incitation au travail et le principe de conditionnalité des allocations par rapport à un effort de recherche d’activité deviennent centraux. Ce problème se retrouve en France en toute fin de période, une fois achevée la montée en charge du système d’assistance. Tout se passe donc comme si l’introduction de logiques d’assistance dans un système assurantiel conduisait à un rapprochement des problèmes rencontrés par le modèle continental, avec ceux que connaît, depuis longtemps déjà, le modèle libéral21. Malgré leur succès dans les politiques de l’emploi22, ces mesures ne vont pas sans poser problème.
- 23 Pour une évaluation de la pertinence empirique de l’analyse en termes de trappe à chômage, on peut (...)
53Tout d’abord, si les risques de trappes à inactivité ou à chômage existent bien en théorie, il n’est pas du tout prouvé qu’elles fonctionnent dans la réalité23. En effet, une proportion importante d’allocataires du RMI acceptent des emplois à temps partiels rémunérés au SMIC qui ne leur apportent aucun gain financier. Cette limite tient aux défauts d’une représentation de l’offre de travail fondée exclusivement sur la comparaison des gains monétaires.
- 24 Cette conclusion même doit être nuancée, puisque ce ne sont pas les travailleurs les plus pauvres q (...)
- 25 Une évaluation expérimentale du Jobstart britannique réalisée en 1992 montre un impact positif sur (...)
- 26 Cf. Rapport sur l’Emploi (2001) de l’Union Européenne.
54Ensuite, on n’a pour l’instant que peu de garanties de l’efficacité des mesures d’intervention sur l’offre. Dans le cas du FC et du WFTC britannique (ou des mesures similaires aux États-Unis, telles que l’EITC) les évaluations montrent que l’effet sur l’offre de travail est faible : ces dispositifs apparaissent plutôt comme une mesure de lutte contre la pauvreté24, que comme une mesure d’incitation à l’offre de travail (OCDE, 2000). Les mesures d’aide à la recherche d’emploi donnent en apparence de bons résultats, mais il existe très peu d’évaluations sérieuses, et c’est surtout la combinaison avec des dispositifs de formation et/ou d’action sur la demande de travail qui fonctionne pour les chômeurs le plus en difficulté (Martin, 2000)25. Le problème principal de ces dispositifs est de négliger les logiques de discrimination et les problèmes de stigmatisation qui opèrent du côté de la demande de travail, et qui réduisent fortement la probabilité d’accès à un emploi de « bonne qualité »26. On ne peut donc pas se contenter d’agir sur l’offre pour réduire le noyau dur du chômage.
55Enfin, ces mesures favorisent le développement d’emplois peu qualifiés et mal payés et risquent d’aggraver la pauvreté et l’enfermement sur des trajectoires de travailleurs pauvres. Ceci est plus marqué dans le cas britannique, où l’on encourage l’accès à l’emploi privé (cf. New Deals), même en subventionnant les entreprises, ce qui comporte des risques importants d’aubaine et de substitution.
56Malgré des différences persistantes, il y a bien une convergence. Celle-ci n’est que partielle : on ne peut donc pas en tirer des conclusions générales sur la fin des modèles... La référence aux modèles nationaux demeure primordiale pour la compréhension des politiques nationales et de leurs évolutions.
57Néanmoins, du côté français, l’émergence de la question des trappes, des effets désincitatifs, etc. est sans doute symptomatique d’un changement partiel de modèle. C’est la conséquence finalement logique de l’affaiblissement de la logique assurantielle et du développement de l’assistance depuis les années 1980, en réponse à la montée du chômage. Or ce type d’intervention ne bénéficie pas de la légitimité politique et du consensus observables dans les pays du Nord de l’Europe… Ceci peut expliquer l’émergence de thématiques et de mesures d’inspiration libérale.
58Ceci constitue une incitation à une réflexion en profondeur sur les principes fondateurs de la protection sociale et des politiques de l’emploi en France, et pour les économistes à un approfondissement de la réflexion sur les déterminants de l’offre de travail et les politiques ciblées sur le côté de l’offre.
