• 1 British Public Opinion, Vol. XXIII, nº 3, avril 2000.
• 2 Trevor BARNES, Open Up !, Fabian Tract 467, mars 1980, p. 10.

4Producteur et contrôleur de l’essentiel de l’information nationale, à l’exception de l’information économique qui trouve son origine dans les entreprises relevant toutes aujourd’hui du secteur privé, l’État ou, pour mieux le dire, les pouvoirs publics, se sont trouvés dans l’obligation de répondre à la volonté des citoyens d’être mieux informés des raisons ayant présidé au choix de telle politique susceptible de les affecter. Cette demande d’accès à l’information institutionnelle était d’ailleurs exprimée explicitement par le public. À l’occasion d’un sondage portant sur les valeurs morales des Britanniques réalisé par l’institut MORI, 85 % des répondants plaçaient l’élargissement de l’accès à l’information gouvernementale en tête de leurs souhaits, ce qui en faisait leur revendication prioritaire parmi un ensemble de dix propositions présentées par l’institut de sondage¹. On observe l’évolution des mentalités sur ce point en se reportant aux textes, peu nombreux, consacrés au sujet à la fin des années soixante-dix. Dans l’un des opuscules publiés par la Fabian Society intitulé Open Up !, l’auteur, naturellement partisan du desserrement du verrouillage de l’information officielle, pouvait encore écrire : « La question de l’accès à l’information officielle (Open Government) n’est naturellement pas de celles qui inspirent l’électorat », ajoutant, comme pour s’excuser, que « le fait que seule une minorité politisée et qui se fait entendre fasse campagne pour l’obtenir ne signifie pas que la question soit sans intérêt² ».

• 3 Rapporté par Trevor Barnes, ibid., p. 9.

5Sans doute plus attentif qu’hier au rôle des dirigeants dans la gestion des crises sanitaires (ESB, fièvre aphteuse) et à leur responsabilité en matière de sécurité (celle du transport ferroviaire, des centrales nucléaires par exemple), le public, mieux instruit des risques, n’accepte plus d’être placé devant le fait accompli. La légitimité des acteurs politiques est de plus en plus conditionnée par leur capacité à rendre compte de leurs décisions et de l’usage qu’ils ont fait de l’information qu’ils détenaient et dont, si l’on en croit Tony Benn, ils aimeraient conserver le monopole. Lors d’une conférence donnée en 1978, l’ancien ministre de Harold Wilson analysait en ces termes la réticence des responsables à partager l’information : « Permettre l’accès à l’information affaiblit la prérogative des ministres et des fonctionnaires qui ne sont jamais aussi puissants que lorsqu’ils sont seuls à connaître les décisions qui se préparent, les choix qui seront arrêtés et l’information qui s’y rattache. Comment dans ces conditions contester leurs avis ?³ »

• 4 Report of the Fulton Committee on the Civil Service, Cmnd. 3698, Londres : HMSO, 1968.

6Les pressions en faveur de l’élargissement de l’accès à l’information officielle ont commencé à se faire sentir dès les années soixante à l’occasion de l’examen du fonctionnement de l’administration centrale. Le rapport Fulton⁴ dénonçait, outre le mode de recrutement et le manque de professionnalisme de la haute fonction publique, son manque de transparence et son refus de permettre un plus large accès à ses dossiers. La création en 1967 du poste de Parliamentary Commissioner for Administration (PCA), souvent identifié à un Ombudsman à la mode britannique, ne pouvait constituer à elle seule, une réponse aux demandes des membres de la commission Fulton. Chargé de régler les litiges entre l’administré de base et les responsables de la machine administrative, le PCA, en dépit des pouvoirs d’investigation dont il disposait, était lié par le respect de la loi sur les secrets officiels (l’Official Secrets Act, OSA) dont la section 2 permettait à tout titulaire d’une autorité gouvernementale d’estampiller du sceau d’information protégée n’importe quel document officiel et, par là-même, de le soustraire à la demande du PCA.

• 5 Departmental Committee on Section 2 of the Official Secrets Act, Cmnd. 5104, Londres : HMSO, 1972.

9 Il n’en reste pas moins qu’en pratique, les réformateurs luttaient sur les deux fronts simultanément. Le rapport de la commission présidée par Lord Franks, centré sur la réforme de la section 2 de l’OSA⁵, leur donnait d’ailleurs en partie raison puisqu’il excluait du champ de la protection accordée aux informations officielles les notes et documents internes élaborés par les fonctionnaires à l’intention de leurs ministres. Toutefois, il n’appartenait pas à la commission de préconiser que ces éléments d’information fussent mis à la disposition du public.

• 6 Données citées par Trevor BARNES, op.cit., p. 3.

10 Sans aller jusqu’à reprendre à son compte cette possibilité, le parti travailliste n’en inscrivait pas moins dans son programme électoral pour les élections d’octobre 1974 l’obligation pour les autorités publiques de justifier toute rétention d’information. Cet engagement se traduira par la circulaire de Douglas Allen, alors responsable de l’administration centrale laquelle, en juillet 1977, enjoignait à ses subordonnés dans les ministères d’opérer une distinction entre l’information factuelle dont ils disposaient et celle à caractère politique et de mettre la première dans le domaine public. Cette pressante incitation eut des effets limités puisqu’entre mai et octobre 1978, deux cent onze éléments d’information seulement avaient été rendus publics, essentiellement par le ministère de la Fonction publique et celui de l’Éducation et de la Science⁶.

• 7 Sa circulaire de 1977 est passée à la postérité sous l’appellation de « circulaire Croham ».

11 L’initiative du directeur de l’administration centrale devenu par la suite Lord Croham⁷, fut relayée au sein de la Chambre des Communes par l’action de certains parlementaires, appartenant pour la plupart au parti libéral, qui tentèrent de faire évoluer la situation par le biais de propositions de loi. Celle déposée par Clement Freud en 1979 parvint même à franchir le cap de la deuxième lecture, avant d’être emportée par la défaite du gouvernement Callaghan.

• 8 Freedom of Information, Justice, 1978.

12 Les groupes de pression n’étaient d’ailleurs pas en reste. Justice, branche britannique de la Commission internationale des juristes, élabora en 1978 un code de bonne conduite (Code of Practice⁸) qui, tenant compte des réticences des principaux détenteurs de l’autorité administrative et politique, se bornait à confier à l’Ombudsman le soin de réglementer un système posant comme principe la divulgation, éventuellement assortie d’un délai, de l’ensemble de l’information à la disposition des rouages gouvernementaux et administratifs. Ce principe était, bien entendu, assorti des clauses d’exemption classiques protégeant, notamment, des catégories d’information touchant la défense, les relations internationales, la sécurité intérieure et l’action de la justice.

• 9 Official Information Bill, 1978.

13 Le projet échafaudé par Justice n’allait pas toutefois jusqu’à impliquer l’adoption d’une loi garantissant la liberté de l’accès à l’information officielle. Celui conçu par l’Outer Circle Policy Unit, centre de réflexion financé par le Rowntree Trust, n’hésitait pas, en revanche, à franchir le pas. Son projet, qui fit l’objet d’une proposition de loi⁹, fut d’ailleurs l’une des sources d’inspiration de Clement Freud dont l’initiative malheureuse a été évoquée plus haut.

• 10 K. G. ROBERTSON, Public Secrets. A Study in the Development of Government Secrecy, Londres : Macmil (...)

14 Ce texte, qu’un spécialiste¹⁰ qualifie de « rationaliste » parce qu’il le juge fondé sur des catégories permettant de distinguer à coup sûr l’information authentique de celle contaminée par le préjugé et la manipulation, avait pour objectif de permettre le rééquilibrage entre la haute administration et le gouvernement détenteurs du monopole de l’information, et le Parlement, supposé contrôler le gouvernement, mais incapable d’exercer effectivement ce contrôle, n’ayant pas accès à une partie de l’information officielle confisquée par l’exécutif et l’administration à son service. Il est à noter que, comme dans le projet conçu par Justice, aucun recours judiciaire n’était prévu dans la proposition émanant de l’Outer Circle Policy Unit qui s’en remettait également à l’autorité du Parliamentary Commissioner pour administrer le système et arbitrer les conflits éventuels.

• 11 Green Paper on Open Government, Cmnd. 7520, Londres : HMSO, 1979.

15 Le gouvernement travailliste ne pouvait rester insensible à ces pressions relayées par le comité directeur du parti (National Executive Committee) et soutenues par une partie importante de sa base parlementaire. D’autres priorités politiques mobilisaient, toutefois, l’équipe gouvernementale dirigée par James Callaghan qui finit pourtant par publier en 1979 un Livre vert¹¹ qui, tout en marquant l’accord du gouvernement s’agissant du principe d’un code de bonne conduite, n’en exprimait pas moins une certaine tiédeur par rapport à une loi élargissant l’accès à l’information officielle, jugée trop coûteuse et susceptible de perturber l’équilibre des pouvoirs constitutionnels.

• 12 Ibid., p. 3.

16 Si un système de partage de l’information était, dans l’esprit du gouvernement, de nature à renforcer la démocratie parlementaire, un tel système, précisait le préambule du document, ne pouvait qu’être mis en œuvre de façon progressive, tout en tenant compte du mode de fonctionnement des institutions constitutionnelles. Il devait, en outre, être suffisamment évolutif pour intégrer les acquis de l’expérience¹². En d’autres termes, le gouvernement de l’époque s’avançait avec une prudence calculée dans une voie qu’il n’explorait, de toute évidence, qu’à contrecœur.

• 13 Rapporté par Patrick BIRKENSHAW, Reforming the Secret State, Milton Keynes : Open University Press, (...)

19 En dépit des déclarations du ministre de l’Intérieur à l’époque lors de la présentation du projet de loi pour qui cette réforme constituait « une avancée importante, sans précédent depuis la Seconde guerre mondiale, dans la voie d’une plus grande transparence »¹³, rien dans le nouveau texte ne permettait de faciliter l’accès à l’information officielle, sauf à considérer que la limitation de sa protection à six grandes catégories assez nettement définies allait dans le sens d’une transparence renforcée.

• 14 Patrick BIRKENSHAW, op.cit., p. 46.

22 La loi régissant l’accès à l’information détenue par les collectivités territoriales (Local Government [Access to Information]) Act), adoptée en 1985, constitue une étape plus significative encore en matière de transparence. Qualifiée d’« instrument législatif remarquable » par l’un des meilleurs spécialistes de la question¹⁴, cette loi non seulement rendait publiques les séances des conseils ainsi que les réunions de leurs différentes commissions, mais autorisait la consultation des documents, études et rapports relatifs à ces séances. Le gouvernement avait accordé au niveau local ce que beaucoup réclamaient à l’échelon central.

• 15 Chiffres cités par Patrick BIRKENSHAW, Freedom of Information, Londres : Butterworths, 2001, p. 247

32 Saisi par un MP, et convaincu du bien-fondé de la demande d’information rejetée par l’adminsitration concernée, l’Ombudsman ne pouvait qu’émettre des recommandations sans pouvoir exercer la moindre autorité sur l’administration récalcitrante. Bien que de portée limitée, le système a pourtant fonctionné et reste en vigueur en attendant l’application sans cesse retardée de la nouvelle loi sur la liberté d’information adoptée par le Parlement en 2000. En 1999, 4 863 demandes d’accès à un document officiel ont été enregistrées contre 2 493 en 1994¹⁵. Pour sa part l’Ombudsman a été saisi de trente-six recours en 1999, dont quinze seulement ont fait l’objet d’une enquête. Le Code d’accès à l’information, malgré ses insuffisances, s’était progressivement imposé comme une voie efficace d’accès à des informations considérées naguère comme taboues.

• 16 Your Right to Know: Freedom of Information, Cmnd. 3818, Londres : The Stationary Office, 1997.

33 A la veille des élections de 1992, Neil Kinnock avait déclaré que l’une des premières décisions du gouvernement travailliste qu’il espérait voir sortir des urnes concernerait la mise en chantier d’un projet de loi consacrant le droit à l’information. Cinq ans plus tard cette priorité était réaffirmée dans le manifeste travailliste. Tony Blair devait tenir parole. Moins de huit mois après les élections de mai 1997 était publié un Livre blanc – Your Right to Know¹⁶ – qui jetait les bases de la législation la plus avancée dans le domaine. Il ne s’agissait de rien moins, selon le premier ministre, auteur de la préface, que d’en finir avec la culture du secret propre à la tradition nationale et d’instaurer un changement radical dans les rapports entre gouvernants et gouvernés.

• 17 Exception faite de l’action de la police.

34 Le projet de législation devait s’appliquer à l’ensemble des organismes publics, y compris les agences déléguées (les fameuses quangos), ainsi qu’aux entreprises privées opérant dans le secteurs public (fourniture d’eau, d’énergie, etc.). Le texte reposait sur le principe selon lequel la communication sur simple demande d’informations et de documents factuels ne pouvait être refusée sauf à démontrer que leur divulgation était de nature à porter gravement atteinte (substantial harm) à l’intérêt public. Toutefois, s’agissant des avis transmis par les hauts fonctionnaires à leurs ministres, le refus de communication pouvait être justifié par la seule invocation d’une présomption d’atteinte, sans autre précision de gravité, à l’intérêt public. Le Livre blanc ne prévoyait plus que sept catégories d’informations protégées contre quinze répertoriées dans le code d’accès de 1994. Se trouvaient ainsi soustraites à l’obligation de communication les informations relatives à la défense, à la sécurité nationale et aux relations internationales, celles concernant l’application de la loi¹⁷, les informations touchant à la vie privée des individus, celles touchant la sécurité du public et de l’environnement, les informations confidentielles transmises à un organisme public et, enfin, celles susceptibles d’affecter l’intégrité du processus décisionnel au sein du gouvernement. Les services de renseignement étaient en outre exclus du champ d’application du projet de loi envisagé ainsi que les dossiers concernant les fonctionnaires employés par le gouvernement.

• 18 Il peut s’agir d’un particulier mais aussi d’une entreprise ou d’une association.

35 Il était également prévu que le demandeur¹⁸ éconduit puisse faire appel d’un refus de communication en s’adressant au commissaire à l’information habilité à introduire un recours devant les tribunaux. Nommé par le premier ministre, ce commissaire aurait tous pouvoirs pour se faire remettre tous documents, y compris ceux non couverts par le projet et notamment les papiers du Cabinet et de ses comités. Le commissaire pourrait également user de son autorité pour ordonner la communication refusée et poursuivre devant un tribunal l’autorité publique récalcitrante. Le Livre blanc précisait également les délais de réponse accordés aux organismes saisis d’une demande ainsi que la gamme des coûts à la charge du demandeur, le tarif de base étant fixé à dix livres. La question du coût global de fonctionnement du système sera d’ailleurs l’un des arguments majeurs des adversaires du projet.

• 19 Conference on the Freedom of Information White Paper, organisée par la Campaign for Freedom of Info (...)

36 Le Livre blanc, élaboré par David Clark, Chancelier du duché de Lancastre, c’est-à-dire ministre sans portefeuille, fut accueilli avec enthousiasme par les commentateurs. Maurice Frankel, directeur de l’association Campaign for Freedom of Information, qui militait depuis longtemps en faveur de l’élargissement de l’accès à l’information, ne dissimulait pas sa satisfaction face à la véritable révolution que le Livre blanc allait opérer : « Dans l’ensemble, je pense qu’il s’agit là de mesures extrêmement positives, bien supérieures à ce qu’on imaginait pouvoir être proposé par un gouvernement britannique. »¹⁹

• 20 Philip STEPHENS in The Financial Times, 28 mai 1999.
• 21 Maurice FRANKEL, “Abysmal Handiwork”, The Guardian, 25 mai 1999.

39 Il a fallu attendre mai 1999 pour connaître la teneur du projet réécrit par Jack Straw. Si le Livre blanc avait suscité l’espoir, la nouvelle mouture rendue publique après un long temps de gestation souleva un véritable tollé. Un éditorialiste du Financial Times, d’ordinaire mesuré, pouvait ainsi écrire : « On attendait de M. Straw une charte du citoyen ; il vient en fait d’exécuter un salut au secret »²⁰. Pour sa part, Maurice Frankel, directeur de la Campaign for Freedom of Information, ne cachait pas sa déception : « Plus on lit le projet de loi et plus on trouve de mérites au code [d’accès à l’information] des conservateurs » jugé sur certains points plus libéral que le nouveau texte travailliste²¹.

• 22 Article 24 de l’avant-projet de loi Draft Freedom of Information Bill, Cmnd. 4355, Londres : The St (...)

40 Parmi les dispositions les plus contestées du projet de loi figurait la modification du critère d’exemption de l’application du principe de communication de l’information. Là où le Livre blanc proposait que le refus de divulgation soit justifié par la présomption d’atteinte (harm) ou d’atteinte grave (substantial harm), selon les cas, à l’intérêt public, le projet de loi s’en tenait à la notion de prejudice. Il suffisait que le détenteur de l’information requise ait quelque raison de penser que sa divulgation était de nature à compromettre (prejudice) telle catégorie d’intérêts nationaux ou telle fonctionnalité de l’autorité publique sollicitée pour que la rétention d’information soit protégée par la loi. Se trouvaient ainsi soustraites du champ d’application du projet de loi les informations susceptibles de compromettre les intérêts économiques du Royaume-Uni ou de l’une de ses composantes²². Si les services de police n’échappaient pas au cadre de la loi, les actions relevant de la conduite d’enquêtes n’étaient pas susceptibles de faire l’objet de communications autres que celles décidées par les responsables. La même exemption protégeait les informations relatives aux enquêtes concernant les accidents – on pense ici aux nombreuses catastrophes ferroviaires – et les carences dans l’accomplissement de sa tâche par un membre d’une autorité publique ; comment ne pas évoquer à cette occasion la gestion des crises sanitaires ?

• 23 Patrick BIRKENSHAW, Freedom of Information, op.cit., p. 304.

43 Patrick Birkenshaw résume d’une phrase la réaction générale après la publication du texte du projet : « On a eu le sentiment que le projet de loi était le produit d’un pacte entre les forces des ténèbres au gouvernement et un rédacteur extrêmement astucieux, pourtant pas très au fait du contexte en matière de transparence. »²³

• 24 Le gouvernement a été amené à réviser en 1998 le Data Protection Act adopté en 1984 pour le mettre (...)

44 Jack Straw pouvait toutefois faire une lecture plus flatteuse de son texte dont les aspects positifs étaient souvent laissés dans l’ombre par les déçus du Livre blanc. Le champ d’application du projet de loi était plus large que celui du Livre blanc et incluait les activités commerciales et contractuelles qui n’étaient pas couvertes par le code de 1994. L’action des services de police, du moins sa partie administrative, était réintégrée parmi les fonctions et services auxquels s’appliquait la loi. Le gouvernement s’engageait par ce texte à abroger les nombreuses clauses de non communication d’informations figurant dans les lois, décrets et règlements antérieurs à l’exclusion, naturellement, de ceux relatifs à la protection de certaines informations et données (Official Secrets Act, Data Protection Act). Le projet de loi avait également pour mérite d’harmoniser la réglementation régissant l’accès à l’information et celle relative à la protection des données personnelles²⁴. En confiant au responsable de la protection des données personnelles les missions assignées au commissaire à l’information, les concepteurs du projet combinaient adroitement des domaines d’action complémentaires. Enfin, les coûts d’accès à l’information supportés par le demandeur restaient raisonnables : 10 % du coût réel de mise à disposition assortis d’un plafond de cinquante livres.

• 25 Jack STRAW, “A Balance of Rights”, Press Gazette, 24 novembre 2000.
• 26 Patrick BIRKENSHAW, Freedom of Information, op.cit., p. 470.

48 Le ministre de l’Intérieur n’a rien lâché non plus sur la question de la protection de l’information touchant l’élaboration des politiques gouvernementales, la communication entre les différents rouages de l’appareil gouvernemental et les relations entre ministres et hauts fonctionnaires (article 35). « Toute organisation a besoin d’un minimum de discrétion pour pouvoir débattre des problèmes en toute franchise » explique Jack Straw²⁵. Tel n’est pas l’avis de Patrick Birkenshaw, professeur de droit, qui estime que ce type d’exemption « affaiblit le droit à la liberté d’expression. [...] Si nous ne disposons pas des instruments nécessaires pour critiquer les orientations politiques, nos critiques ne peuvent avoir qu’une portée réduite. »²⁶ Ce n’est pas la faculté laissée par la loi aux dirigeants politiques et administratifs de rendre publiques après coup les données factuelles et statistiques ayant servi à l’élaboration des politiques qui suffira à renforcer chez le citoyen le sentiment de participation aux affaires du pays.

• 27 Press Gazette, 20 octobre 2000.

49Devant la Société des directeurs de rédaction (Society of Editors), Chris Smith, alors ministre en charge de la Culture, des Médias et des Sports, déclarait que la loi sur la liberté d’information, finalement adoptée en avril 2000, constituait « un modeste pas en avant »²⁷, tandis que le chef de file de l’opposition, William Hague, promettait une révision radicale du texte dans le sens d’une plus grande transparence.

• 28 L’Écosse est en passe de se doter d’une législation spécifique dans ce domaine.

50Certes, la loi n’a pas tenu toutes les promesses du Livre blanc. Elle n’en constitue pas moins une avancée considérable par rapport au code de 1994 qu’elle est appelée à remplacer. Par l’ampleur de son champ d’application d’abord qui englobe plus de 5 000 autorités et organisations publiques et parapubliques en Angleterre, au pays de Galles et en Irlande du Nord²⁸. On ne peut ensuite tenir pour négligeable le fait que le texte constitutionnalise en quelque sorte le droit à l’information que les tribunaux sont, en dernier recours, appelés à faire respecter. Il reste à voir comment fonctionnera dans la réalité quotidienne cette immense ambition dont les contraintes, enfin mesurées, ont amené le gouvernement à retarder la traduction concrète. Si le calendrier échelonné de mise volontaire dans le domaine public des informations de base détenues par les différentes catégories d’autorités publiques sera bien respecté – l’opération s’étagera de novembre 2002 à juin 2004 – le dispositif central de la loi, à savoir l’accès à l’information par simple requête, n’entrera pas en vigueur avant janvier 2005. Ainsi en a décidé le gouvernement sous la pression de l’administration centrale qui mesure chaque jour davantage l’énormité de la tâche à laquelle elle va être confrontée. Certains voient dans ce report un signe supplémentaire de la tiédeur du premier ministre à l’égard d’une réforme qu’il présentait pourtant, naguère, comme annonciatrice d’une nouvelle relation entre le gouvernement et le peuple enfin associé à la gestion des affaires du pays.