• 1 Cette annonce ne concernait que l’Angleterre. Les décisions concernant les dépenses d’investissemen (...)
• 2 Ces derniers incluent la gestion des hard facilities dont la maintenance des bâtiments, espaces ext (...)

1En octobre 2018, à l’occasion du discours de présentation du budget, le Chancelier de l’Échiquier Philip Hammond annonçait l’abandon de la Private Finance Initiative (PFI)1. En cela, le gouvernement de Theresa May ne faisait qu’entériner le déclin de fait d’un modèle de partenariat public-privé (PPP) adopté vingt-six ans auparavant, par lequel l’État délègue à un consortium privé le financement, la construction et la gestion de bâtiments ou infrastructures aussi diverses qu’hôpitaux, écoles, ou routes ainsi que des services associés2. Pendant la durée du contrat, le plus souvent conclu pour une période de vingt-cinq à trente ans, les autorités locales versent une rétribution annuelle (unitary charge) à la société projet (Special Purpose Vehicle – SPV) créée à cet effet (fig.1). Cette rétribution couvre les emprunts et intérêts d’emprunts, les coûts d’exploitation et les dividendes versés aux actionnaires. À l’issue du contrat, la propriété des biens ainsi réalisés revient le plus souvent à l’autorité contractante. Autant qu’un mode de financement, la PFI est donc un mode d’acquisition et de gestion des infrastructures.

• 3 En valeur, le ministère de la santé occupe la première place, devant la défense et l’éducation.
• 4 Audit Scotland, Accounts commission, Privately financed infrastructure investment, The Non-Profit D (...)
• 5 Le dispositif NPD fonctionne de manière identique à la PFI. Il prévoit cependant une redistribution (...)

2À la date de mars 2018, c’est le ministère de l’éducation qui détient en Angleterre le nombre le plus élevé de contrats PFI en cours (173 sur un total de 704 contrats actifs3), devant le ministère de la santé, pour un montant de 8,6 milliards de livres. Chaque contrat PFI peut inclure de un à plus de dix projets de construction ou de rénovation, en une ou plusieurs phases. En Écosse également, trente-neuf contrats concernant des infrastructures scolaires sont toujours en cours4, dont une partie relève d’un modèle légèrement différent, le Non-Profit Distributing model (NPD)5. L’Irlande du Nord et le pays de Galles comptent respectivement quinze et six projets, les quinze projets scolaires nord-irlandais représentant la majorité des investissements réalisés sous partenariats publics-privés.

• 6 Sur les processus de décision, voir Khadaroo Iqbal, « The actual evaluation of school PFI bids for (...)

3Or la question de l’héritage de ces contrats se pose, car ceux conclus il y a vingt ou dix ans engagent encore à l’heure actuelle écoles et collectivités, avec de multiples conséquences. Le fonctionnement de ces partenariats dans le secteur éducatif a été étudié sous des aspects divers, le plus souvent à partir d’études de cas. Mais la plupart de ces travaux ont été menés avant le déclin des PPP6. Au-delà des scandales révélés au cours de ces dernières années, il s’agira ici, après avoir établi le bilan financier de la PFI, d’éclairer les diverses facettes de cet héritage, notamment son impact sur les acteurs du système éducatif et sur le patrimoine scolaire. Par ailleurs, la décision de Philippe Hammond ne signale pas nécessairement la fin des partenariats publics-privés. Qu’il s’agisse des besoins futurs en infrastructures, de contraintes économiques liées au Brexit ou de décisions politiques, la question du financement de la commande publique se posera. Cet article est principalement centré sur les dispositifs utilisés en Angleterre et en Écosse, PFI et NPD, majoritairement employés dans le domaine scolaire, et dont on peut à présent, à vingt ans de distance, tenter d’apprécier les effets.

• 7 La dette publique ne doit pas excéder 40% du PIB, objectif fixé par le gouvernement Conservateur en (...)
• 8 Voir Mizell Lee, « Public-private partnerships at the subnational level of government : the case of (...)

4Malgré des débuts hésitants sous le gouvernement de John Major, le recours aux financements privés pour des projets à visée sociale, incluant donc l’éducation et la santé, s’est rapidement imposé à partir de la fin des années quatre-vingt-dix au Royaume-Uni, avec cependant beaucoup moins de succès au pays de Galles. L’ouverture en 1999 de la première « école PFI », Victoria Dock Primary School à Hull, a lieu après une période de baisse continue des crédits d’investissement, alors que la nécessité de rénover et construire des infrastructures scolaires et hospitalières vieillissantes devient pressante. On attend de ce nouveau modèle trois avantages principaux : le respect des délais et des budgets, une baisse des coûts d’exploitation et la réalisation de bâtiments de qualité, maintenus dans un état optimal. Mais l’argument décisif en faveur de la PFI tient à l’avantage fiscal qu’elle présente par rapport aux financements publics. En vertu du principe « buy now, pay later », il devient possible de mettre en œuvre des chantiers importants sans attendre et sans différer d’autres investissements, tout en maîtrisant le niveau de la dette7 : le transfert des risques et bénéfices au secteur privé fait en effet passer les dépenses engagées, qui sont des dépenses publiques, « hors bilan », du moins jusqu’à l’adoption des normes IFRS (International Financial Reporting Standards) pour les comptes publics à partir de 2010, puis l’application, pour le traitement statistiques des projets, des nouvelles normes comptables européennes (ESA10) en 20148.

• 9 Les academies sont des écoles primaires et secondaires publiques et gratuites déjà existantes, qui (...)

5Loin d’être une réponse uniquement financière à une situation d’urgence, le recours aux PPP relève aussi d’une vision politique plus globale, qui vise à introduire dans les services publics l’expertise, la capacité d’innovation et les méthodes de gestion du secteur privé. Ces principes, appliqués au système éducatif anglais, ouvrent d’abord la voie à la marchandisation et l’externalisation de services destinés à des établissements de plus en plus autonomes. Ils conduisent, avec l’expansion sous l’administration New Labour d’un secteur public indépendant composé d’academies, à la suppression du monopole des autorités locales dans l’administration de l’éducation. La création d’un nouveau type d’academies, les free schools9, sous le gouvernement de Coalition, complète une diversification de l’offre favorable à l’entrée sur ce quasi-marché de nouveaux acteurs associatifs ou privés. Malgré la résistance que ces réformes rencontrent en Écosse, le recours aux PPP y est fortement encouragé par le gouvernement travailliste-Lib-Dem puis par le parti nationaliste au pouvoir à partir de 2007, tant par conviction politique que par pragmatisme financier. Les autorités locales, qui contrôlaient autrefois la chaîne des opérations de construction scolaire, de la programmation des équipements à leur réalisation, confiée aux services d’architecture internes ou à des cabinets privés, se trouvent désormais en position de client d’un consortium rassemblant investisseurs institutionnels, constructeur et financiers.

• 10 Building Schools for the Future (BSF) avait pour ambition la rénovation, le renouvellement et l’équ (...)
• 11 Northern Ireland Audit Office, Building for the Future, a Review of the PFI Education Pathfinder Pr (...)

6Outre les projets dont elles ont l’initiative, les collectivités sont les partenaires de programmes dont le gouvernement central fixe les objectifs et détermine les financements. C’est le cas de Building Schools for the Future (BSF), programme phare du New Labour lancé en 2003, et des programmes successifs écossais, PPP1, PPP2 et Schools for the Future, qui font largement appel aux financements privés10. En Irlande du Nord l’accent est mis particulièrement sur le rattrapage du retard pris dans l’entretien et la construction d’infrastructures11. Compte tenu des limites de leurs budgets d’investissement, les collectivités ont tout intérêt – et sont fortement incitées – à s’engager dans les PPP. À l’exception du pays de Galles, où les autorités locales sont invitées à faire preuve de prudence sur le plan budgétaire, la plupart des collectivités des trois autres nations voient dans ce dispositif une aubaine, entretenue par l’attribution de subventions spécifiques. Les PFI credits et leur équivalent écossais, qui sont des dotations à taux fixe, couvrent en effet, en théorie, la rétribution annuelle due à la société projet. Ces paiements sont constitués de deux parties, l’une, concernant le bâtiment lui-même, étant acquittée par les collectivités sur leurs budgets de fonctionnement, l’autre, concernant les services, étant prise en charge par les établissements sur leur dotation budgétaire. En Écosse l’ensemble des paiements est effectué par les autorités locales.

• 12 Marty Frédéric et Voisin Arnaud, « La redevabilité des partenariats publics-privés », Revue françai (...)

7Le choix de la PFI peut donc se lire à plusieurs niveaux : comme un choix politique et comme un choix opportuniste au niveau local, qui tend à devenir sous la pression des instances gouvernementales un choix quasi-contraint, « the only game in town », selon la formule utilisée par plusieurs dirigeants locaux. Ce choix a cependant de multiples conséquences en termes de redevabilité, et d’abord de redevabilité financière et managériale, du fait des dépenses engagées par les pouvoirs publics sur le long terme et de l’importance prise par le management de la relation contractuelle. Mais au-delà des aspects financiers et de l’exigence de transparence, la redevabilité des PPP s’exerce aussi par rapport aux attentes des usagers et à la qualité du service public ainsi assuré, ce que Frédéric Marty et Arnaud Voisin définissent comme une redevabilité d’impact12. Or, cette dimension est particulièrement importante, comme on le verra plus loin, pour les projets à vocation sociale.

• 13 Centre for Health and the Public Interest Datablog, Counting the Cost of School PFI schemes, févrie (...)
• 14 HM Treasury/Infrastructure and Projects Authority, Private Finance Initiative and Private Finance 2 (...)
• 15 Hudson Nicola, « Scotland’s schools : a new LEIP forward? », Scottish Parliament Information Centre(...)

9Un des paramètres essentiels des partenariats publics-privés est leur durée et c’est bien à l’épreuve de celle-ci qu’il convient d’analyser leur bilan, sous deux aspects principaux : les coûts supportés par la collectivité et le rapport coût-bénéfice-risque (Value for Money). Selon certains calculs, les paiements cumulés sur la durée de vie des contrats actuellement en cours dans le secteur éducatif atteindront au final 32 milliards de livres pour un investissement initial d’une valeur de 8,6 milliards13. Ils représentent plus de quatre fois la mise de fonds initiale en Irlande du Nord et au pays de Galles14. En Écosse, 12,2 milliards de livres restent dus sur les vingt-cinq prochaines années au titre des contrats de plus de 300 « écoles PFI », soit pour la seule année 2018-2019, 434 millions de livres, près de 10% du budget courant de l’éducation15. Les infrastructures scolaires constituent une part particulièrement importante des PPP conclus par les autorités locales en Irlande du Nord et en Écosse, où les remboursements annuels atteindront leur niveau maximum au cours de la période 2022-2029, et ne commenceront à diminuer sensiblement, comme en Angleterre, qu’à partir de la fin des années 2030.

• 16 National Audit Office, Financing PFI projects in the credit crisis and the Treasury’s response, Lon (...)
• 17 National Audit Office, PFI and PF2, Londres, 2018, p. 15.

10Si les remboursements atteignent de tels niveaux, c’est en grande partie en raison du coût du financement de la dette, supérieur avant la crise d’environ 2% à celui des marchés publics traditionnels pour les projets BSF et de 3 à 4% après la crise financière, ce qui portait les taux d’intérêts pour ces projets à plus de 7% en 201016. Seulement un quart des contrats PFI conclus avant 2002 comportaient des clauses prévoyant un partage des gains entre autorité publique et consortium privé à la suite du refinancement de la dette en cas de baisse des taux d’intérêts. Il faut ajouter à cela le coût des fonds propres apportés par les investisseurs, la multiplicité des frais liés aux assurances, à l’emploi de conseillers juridiques ou financiers, et surtout l’indexation du prix des services sur l’inflation. Une étude du National Audit Office (NAO) sur un groupe d’établissements scolaires fait apparaître des coûts de financement totaux, sur une durée de vingt-cinq ans, supérieurs de 40% aux coûts d’un financement public pour les mêmes infrastructures17. Mais surtout, les rétributions annuelles, qui couvrent engagements financiers et services, constituent des charges qui ne peuvent être modulées, les paiements étant sanctuarisés (ring-fenced).

• 18 House of Commons, Public Administration and Constitutional Affairs Committee, After Carillion: Publ (...)
• 19 Audit Scotland, Accounts commission, Privately financed infrastructure investment, op. cit., p. 18. (...)
• 20 La Private Finance 2 succède à la PFI en 2010. L’objectif principal du gouvernement est d’améliorer (...)

12Qu’en est-il, à posteriori, du rapport coût-bénéfice-risque réel ? Selon les rapports du National Audit Office et du Public Accounts Committee de la Chambre des Communes publiés en 2018, les avantages censés compenser un coût plus élevé n’ont de manière générale pas été démontrés pour l’ensemble des projets. Cet exercice d’évaluation est de toute façon extrêmement complexe, les différents ministères concernés s’avérant eux-mêmes incapables de quantifier les bénéfices de la PFI, une lacune soulignée en des termes particulièrement sévères dans un rapport de la Chambre des Communes18. Le ministère de l’éducation semble avoir été le seul à envisager de procéder à un tel bilan… qui n’a en tout cas pas été rendu public. En Écosse, les dernières investigations menées par Audit Scotland, qui portent en partie sur les infrastructures scolaires, soulignent également l’absence de clarté dans des choix de financement, considérés comme autant politiques qu’économiques19. La question de la qualité, qui sera abordée plus loin, est à cet égard fondamentale pour déterminer dans toutes ses dimensions le véritable rapport coût-bénéfice-risque, les aspects quantitatifs et qualitatifs étant d’ailleurs souvent liés. Le Treasury reconnaît en revanche assez rapidement la faible Value for Money du dispositif pour les contrats plus modestes, inférieurs à 20 millions de livres, et en particulier pour les équipements informatiques et les prestations de services qui sont à partir de 2012 « détachés » des contrats PF220. C’est la raison pour laquelle le choix de la PFI est considéré comme étant plus pertinent pour les constructions neuves que pour les opérations de rénovation.

• 21 Amin Smith Neil et al, « A time of revolution ? British local government finance in the 2010s », In (...)
• 22 Il s’agit par exemple des coûts liés au maintien du nombre d’enseignants et à l’augmentation des co (...)
• 23 Dunton Jim, « Leeds strikes deal with government over rising PFI school costs », Room 151, 19 juin (...)
• 24 Sheffield City Council, communication personnelle (FOI request), 10 décembre 2019.
• 25 Tower Hamlets Borough Council, communication personnelle (FOI request), 21 février 2020.

13Vingt ans après, la charge financière que représentent les paiements annuels au titre de la PFI pèse lourdement sur des établissements et des collectivités dont l’équilibre budgétaire est fragilisé par la baisse des dotations aux autorités locales consécutive à la crise financière de 2008 et à l’adoption de politiques d’austérité. Cette baisse est particulièrement sensible en Angleterre, où elle atteint 37,9% entre 2010-2011 et 2015-2016, contre 9,6% au pays de Galles et 8,5% en Écosse21. Mais les collectivités écossaises disposent de faibles marges de manœuvre, en raison des pressions financières liées aux priorités fixées par le gouvernement22. Dans les régions du Royaume-Uni où l’on a eu largement recours aux PPP, les crédits accordés par le ministère, qui diminuent au fil du temps, ne permettent plus aux autorités locales d’assumer le remboursement de la dette sur leur budget de fonctionnement. Cet écart entre ressources et paiements (affordability gap) les contraint à réaliser des économies sur d’autres postes budgétaires et parfois en dernier recours, comme à Bristol en 2017 et à Leeds deux ans plus tard, à négocier des crédits supplémentaires auprès du ministère23. À Sheffield, où les paiements annuels à la société projet atteignent en 2018-2019 40 millions de livres, la différence se chiffre à 6,9 millions, soit 2% du budget individuel des établissements. Pour combler cet écart, des prélèvements additionnels ont été effectués sur le budget de toutes les écoles de la ville, y compris celles qui ne sont pas sous contrat PFI24. Même lorsqu’un léger excédent est prévu en fin de contrat, comme cela a été calculé dans le quartier de Tower Hamlets à Londres, les incertitudes demeurent en raison de l’évolution, difficile à prévoir, de l’inflation25.

• 26 Les informations sur la soutenabilité budgétaire étant rarement rendues publiques, il est impossibl (...)
• 27  Marty Frédéric et Spindler Jacques, « Bilan et perspectives des contrats de PFI britanniques (19 (...)

14Il est bien sûr légitime de s’interroger sur la fiabilité des projections faites initialement par les responsables locaux pour déterminer la soutenabilité budgétaire de leurs projets. Ces calculs semblent avoir été très optimistes et l’attribution des marchés peu transparente en Écosse26. Dans les quatre nations, les collectivités ne disposaient pas toujours, dans les premiers partenariats, de l’expertise nécessaire à la gestion de ces contrats. Mais quelle que soit la situation locale, la longue durée de la relation qui lie la société projet et les autorités locales est intrinsèquement porteuse d’incertitude. Sur une aussi longue période, les paramètres évoluent en fonction de la conjoncture économique, des décisions politiques ou fiscales, de l’allocation des ressources aux établissements. L’utilisation des bâtiments et des équipements change au fil du temps, créant de nouveaux « risques ». Comme le soulignent Frédéric Marty et Jacques Spindler, les contrats PFI sont par nature des contrats incomplets, les aléas sur une longue période ne pouvant être envisagés à l’origine du projet27. Dans le secteur éducatif, c’est une réaction en chaîne qui affecte les ressources des collectivités locales et des établissements scolaires, y compris ceux qui ne sont pas concernés par les contrats PFI.

• 28 50% des academies étaient en déficit en 2016-2017 et 60% des écoles administrées par les autorités (...)
• 29 Hepburn Henry, « Private finance legacy frustrates efforts to reform Scottish curriculum », Times E (...)

15Il est difficile d’évaluer précisément le poids de la dette sur les budgets des établissements et ses conséquences sur les activités scolaires, car les charges liées aux contrats PFI, qui peuvent dépasser 10% du budget des établissements, se cumulent avec d’autres charges fixes, principalement cotisations sociales et salaires. Dans l’enseignement secondaire, la situation financière des établissements s’est fortement dégradée entre 2014 et 201828. Toute recherche d’économies tend à se traduire par des suppressions de personnel ou par une réduction de certains enseignements. La mise en place du Curriculum for Excellence en Écosse, qui prévoit une large offre d’enseignements, serait ainsi fragilisée par la PFI, selon le Times Educational Supplement29. Dans le système éducatif anglais, très atomisé, où chaque école bénéficie d’une large autonomie, tout dépend en fait de la situation financière de chaque établissement, et de son « taux d’occupation », les budgets étant en très grande partie calculés en fonction du nombre d’élèves. Or une école en perte d’effectifs, quelle qu’en soit la raison, voit sa dotation budgétaire diminuer, alors qu’une partie de ses paiements à la société projet augmente avec l’inflation. La nécessité de maintenir un niveau d’effectifs élevé est donc une préoccupation constante des chefs d’établissement. Conséquence inattendue sur les réformes portées par les gouvernements Conservateurs en Angleterre, la situation financière d’un nombre croissant d’établissements va jusqu’à compromettre l’intégration d’ « écoles PFI » précédemment sous tutelle des autorités locales dans des groupements d’academies (academy chains) peu enclines à absorber leurs déficits.

• 30 Plimmer Gill et Ford Jonathan, « PFI: hard lessons on growing cost of public-private deals », Finan (...)

16Au niveau des écoles elles-mêmes, ce n’est pas seulement la dette, mais la nature même de la relation contractuelle qui a un impact sur la vie des établissements. D’une part les coûts de révision des contrats, notamment des contrats secondaires concernant les prestations de service, représentent une charge supplémentaire sur les budgets. D’autre part la rigidité de ces mêmes contrats entrave l’adaptation à de nouveaux besoins et de nouveaux usages qui surviennent inévitablement sur une durée de plus de vingt ans. Le cas de Frederick Bremer School à Waltham Forest, Londres, en est une illustration : dans cette école secondaire construite en 2009, qui consacrait en 2017 une part importante de son budget (16,7%) au paiement du contrat PFI, des travaux d’entretien jugés peu utiles sont planifiés, au détriment du renouvellement plus urgent des équipements informatiques souhaité par l’équipe de direction30. On a pu noter également, comme dans le secteur hospitalier, des dérives dans la facturation de travaux d’entretien courant, largement supérieure aux tarifs pratiqués sur le marché, et l’application de charges supplémentaires dans les nombreux cas d’utilisation des locaux hors temps scolaire.

• 31 Douze autorités locales en Angleterre et neuf en Écosse, parmi celles qui détenaient le plus grand (...)
• 32 « Slough Borough Council could propose a change of services in the contract, but the provider could (...)

18La situation des autorités locales n’est cependant pas uniforme. Si certains cas ont été fortement médiatisés, le bilan n’est pas toujours négatif, en particulier dans les localités les plus importantes, qui bénéficient en général des ressources matérielles et humaines indispensables à la gestion de contrats complexes. Les informations obtenues pour cette étude auprès de plusieurs autorités locales indiquent que le niveau de prestations spécifié pour l’entretien et la maintenance des locaux a été respecté, les contrats incluant la possibilité de revoir les paiements à la baisse ou de les suspendre dans le cas contraire31. Certaines mesures, comme le benchmarking des prestations de services, ou la standardisation des contrats introduite en 2007 (SOPEC) ont permis également de corriger les excès cités plus haut, et de protéger davantage les intérêts des collectivités dans leurs relations avec le consortium. Mais l’efficacité de ces mesures dépend aussi de leur capacité à faire appliquer les mécanismes prévus, et à imposer des pénalités financières réellement dissuasives, ce qui implique un suivi précis, sur le terrain, de la qualité des prestations fournies. Les marges de manœuvre sont parfois étroites, comme l’ont montré les tentatives des élus de la municipalité de Slough, en 2016, pour réduire le coût de certains services32. La question centrale reste bien celle du contrôle de la collectivité – et des moyens d’exercer ce contrôle – sur la gestion et l’utilisation d’équipements publics dont elle supporte les coûts.

• 33 Le PSBP succède au programme Building Schools for the Future supprimé en 2010 par le gouvernement d (...)
• 34 Centre for Health and the Public Interest Datablog, Counting the Cost of School PFI scheme, op. cit(...)
• 35 Voir notamment les investigations de la European Services Strategy Unit et des commissions parlemen (...)
• 36 Whitfield Dexter, « The financial commodification of public infrastructure, The growth of offshore (...)

20Cette rupture apparaît de manière encore plus évidente lorsque l’on examine la nature même du financement et ses conséquences. Le montage financier est constitué à 80 ou 90% de prêts bancaires et obligataires, et à 10% de fonds propres provenant d’institutions financières et des entreprises porteuses du projet. Or le coût du capital est plus élevé que celui de la dette. Pour les constructions scolaires, si l’on prend l’exemple du Priority School Building Programme33, le retour sur investissement se situe entre 10 et 12,4%. Les dividendes versés aux actionnaires de 139 sociétés ayant investi dans des projets de construction scolaire entre 2010 et 2016 auraient atteint 180 millions de livres, pour des bénéfices avant impôts de 329 millions de livres, soit 5,6% des paiements à ces sociétés34. Plusieurs travaux ont mis en évidence l’étendue du contrôle exercé par un petit nombre de groupes internationaux, souvent domiciliés offshore35. Ainsi les secteurs de l’éducation et de la santé représentent à eux deux en 2016 deux tiers des projets PPP au Royaume-Uni dont le capital est détenu à 50 ou 100% par des fonds d’infrastructure domiciliés offshore. C’est notamment le cas en Écosse où la moitié des 320 « écoles PFI », sont à 100% contrôlées par des fonds d’infrastructures tels que 3i, Semperian ou Tetragon36, le capital de la société projet faisant partie du portefeuille d’actifs de ces groupes internationaux. Innisfree, dont les investisseurs sont principalement des fonds de pension, est actuellement le principal détenteur de projets PFI dans le secteur éducatif, avec des participations dans dix-huit projets comptant 260 écoles.

• 37 Dans ce type de transactions, les investisseurs primaires vendent leurs parts de ces sociétés à des (...)
• 38 Ces pratiques concernent 34,9% des infrastructures scolaires sur la période 1998-2016. Sur ce sujet (...)
• 39 House of Commons, Committee of Public Accounts, Private Finance Initiatives, Londres, 20 juin 2018, (...)
• 40 Voir Audit Scotland, Accounts commission, Privately financed infrastructure investment, op. cit., p (...)

21Avec la vente de parts du capital de la société projet à des investisseurs secondaires37, la propriété des actifs change de main, et l’on peut penser que l’objectif va être d’optimiser l’investissement et donc de limiter les coûts. Lorsque l’on sait que les parts du capital ainsi investi peuvent faire l’objet de multiples échanges sur les marchés financiers, on mesure la distance qui s’établit entre la fonction première des infrastructures – l’accueil des jeunes dans des bâtiments de qualité – et les objectifs de ceux qui en assurent le financement et la gestion. Il faut cependant garder ces chiffres en perspective, car tous les projets PPP ne sont pas concernés par ces opérations de revente aux investisseurs secondaires38. Il est tout à fait significatif qu’en dépit des recommandations du National Audit Office et du Public Accounts Committee de la Chambre des Communes, le Treasury ait renoncé à introduire des mécanismes permettant au secteur public de participer aux bénéfices réalisés sur les ventes des parts de la société-projet sur les marchés secondaires39. Ce que révèlent ces dérives, plus qu’une financiarisation du patrimoine scolaire, c’est l’incapacité des pouvoirs publics à réguler un dispositif qui ne peut fonctionner qu’en attirant de nouveaux investisseurs40.

• 41 Au premier rang figure le principe suivant : « Holders of public office should act solely in terms (...)

22Les partisans de la PFI font valoir par ailleurs que la rentabilité doit être à la mesure du risque, et que tous les contrats n’atteignent pas le niveau de rentabilité prévu. Sans ce modèle d’acquisition et de financement d’infrastructures, affirment-ils, il aurait été impossible de renouveler et d’entretenir le patrimoine scolaire. Au pays de Galles, où les PPP ont été peu utilisés, les nouvelles infrastructures ont été financées sur les budgets d’investissement, ce qui a limité le nombre de projets de construction. Il est vrai également que la gestion des locaux, et en particulier les réparations et l’entretien courant, a longtemps été négligée à l’échelon local. Sur ce plan, selon les services des collectivités contactées pour cette étude, les bâtiments de ces « écoles PFI » seraient dans un état bien supérieur à celui d’autres établissements où réparations et entretien sont retardés par mesure d’économies. Mais ces résultats positifs ont été acquis au prix d’une érosion des processus démocratiques de décision et de contrôle et d’une captation des bénéfices financiers par un petit nombre d’investisseurs privés, opération peu compatible avec le respect d’une éthique de service public telle qu’elle est définie dans le guide britannique à ce sujet, intitulé Nolan principles of public life41. Ce processus a produit, pour des générations à venir, un patrimoine dont la valeur éducative et architecturale, à la fois matérielle et immatérielle, est au cœur des débats concernant son héritage.

• 42 Sur ce sujet, voir l’analyse de Cardellino Paula, Leiringer Roine et Clements-Croome Derek, « Explo (...)

23Outre un cahier des charges spécifique, la conception des bâtiments et des équipements scolaires implique une compréhension précise du travail des enseignants et du développement de l’enfant. L’organisation de l’espace joue également un rôle social dans l’intégration d’enfants handicapés, dans la prévention de comportements violents, dans la création d’un climat scolaire favorable à l’étude et au bien-être des élèves. Dans ce domaine, le Royaume-Uni se distingue par une longue et riche histoire d’innovations – parfois controversées –, de recherches et de débats sur les relations entre l’espace scolaire et ses utilisateurs. Par ailleurs la qualité et la durabilité des infrastructures dépendent aussi, sur le long terme, de leur entretien, de la maintenance des installations et de la réactivité des prestataires. La définition et l’appréciation de la qualité sont donc complexes et, comme l’ont montré Cardellino et al, varient en fonction des éléments valorisés par les diverses parties prenantes : faisabilité du projet, valeur d’usage des infrastructures et services, esthétique, prise en compte des attentes des utilisateurs. En Angleterre comme en Écosse et en Irlande du Nord, sous l’influence d’organismes de conseil tels que la Commission for Architecture and the Built Environment (CABE) et Architecture & Design Scotland, ce sont principalement des critères architecturaux qui ont prévalu, au détriment d’interprétations plus larges et parfois plus pragmatiques de la qualité42. Trois grands critères, déclinés en une dizaine d’indicateurs (Design Quality Indicators) figurent régulièrement dans les publications officielles de la période : la fonctionnalité des infrastructures, la qualité des éléments constructifs et l’impact, notamment esthétique, et enfin l’identité du bâtiment.

• 43 Marrs Colin, « Did PFI cause Edinburgh’s school failures ? », Architects Journal, 4 mai 2016, https (...)
• 44 Northern Ireland Audit Office, Building for the Future, a Review of the PFI Education Pathfinder Pr (...)

24Dans quelle mesure les écoles construites sous partenariats publics-privés répondent-elles, dans la durée, à cette définition de la qualité ? Et comment le processus qui régit le financement et la commande architecturale influe-t-il sur la qualité ? Les premières évaluations des bâtiments scolaires neufs construits après 1998 réalisées par le British Research Establishment (BRE) pour l’Audit Commission au début des années deux mille étaient très critiques, en particulier sur le plan de la conception architecturale et des éléments de confort. Seuls les services intégrés aux contrats PFI semblaient donner satisfaction. Selon un des responsables de BRE, « We could spot PFI schools at 1,000 yards – they all had aluminium cladding and crinkly tin roofs »43. Les organisations professionnelles n’avaient pas manqué de dénoncer cette « esthétique d’entrepôt » visible dans les premiers bâtiments, qui se manifeste notamment par l’absence de lumière naturelle ou des espaces de circulation mal conçus ou trop étroits. Une critique formulée également dans une évaluation des Pathfinder projects nord-irlandais menée en 2004, qui ne notait guère de différences entre les écoles PFI de la province et celles de ses voisins44.

• 45 Cardellino Paula, Leiringer Roine et Clements-Croome Derek, « Exploring design quality in the BSF p (...)

25Les efforts réalisés par la suite ont été notables, et sont à mettre en relation avec l’objectif de transformation sociale et de réussite éducative qui est au cœur du programme phare du New Labour, Building Schools for the Future, et de son équivalent écossais Schools for the Future. De nouvelles pratiques ont été intégrées au processus, comme l’évaluation systématique des projets à trois étapes différentes selon la méthodologie développée par les experts de CABE et la nomination d’un « design champion » pour assister le client. En Écosse la rénovation ou reconstruction des infrastructures, directement associée au projet éducatif porté par le Curriculum for Excellence, a été accompagnée d’une véritable réflexion sur la conception de l’espace scolaire pilotée par le Scottish Futures Trust, dans le but de capitaliser sur l’expérience acquise et de diffuser objectifs et bonnes pratiques. Mais la question de la qualité demeure, sur le terrain, un sujet particulièrement complexe qui se prête à des interprétations subjectives et fort différentes selon les professionnels concernés45. Les améliorations constatées en Angleterre dans les dernières phases du programme BSF, avant sa suppression en 2010 par le gouvernement de Coalition, laissent penser que l’accompagnement du processus, de la définition des spécifications au suivi du chantier, joue un rôle primordial. C’est également la leçon que l’on peut tirer, a contrario, de la suppression de CABE et du recours à la PFI, au profit de la mise en œuvre de solutions à bas coûts à partir de plans standardisés, ce que certains ont appelé des « flat-pack schools ». Les PPP ne seraient-ils finalement ni pires ni meilleurs que d’autres formes de maîtrise d’ouvrage, l’essentiel étant la préparation, le suivi et le contrôle des projets ?

• 46 Freeman Tom, « Edinburgh PFI school crisis – private consortium will foot bill », Holyrood Magazine(...)
• 47 Voir à ce sujet : Cole John, « Quality control demands architects return to site », RIBA Journal, 7 (...)

27Il serait illusoire de croire que les contrats traditionnels donnent lieu à des réalisations exemplaires. Mais les conséquences des pratiques induites par ces partenariats sont apparues très clairement en janvier 2016 lors de la chute d’un mur dans une école d’Édimbourg faisant partie de la première phase de constructions scolaires engagée en 2001 (fig.2). Sans attribuer la responsabilité directe de la chute de neuf tonnes de maçonnerie à l’utilisation de financements privés, les conclusions de l’enquête ont indiqué que la méthodologie adoptée pour la conduite des projets PFI a augmenté les risques de construction et de conception défectueuses. Est mise en cause en particulier, comme étant la principale faiblesse du dispositif, l’absence d’examen détaillé, par un expert indépendant, de la qualité des éléments structurels, et une confiance excessive dans les procédures d’auto-certification adoptées par les constructeurs pour ces opérations de contrôle. À la suite de cet évènement survenu alors que l’école était inoccupée, soixante-douze établissements ont été inspectés et dix-sept autres « écoles PFI » ont été fermées, perturbant la scolarité de plusieurs milliers d’élèves, et plusieurs organisations ont appelé à une inspection générale de tous les bâtiments construits sous partenariats publics-privés en Écosse46. Même si le « risque » a été effectivement assumé par le consortium (Edinburgh School Partnership) il est clair que les conséquences ont dû être prises en charge par la municipalité, comme cela a pu être le cas ailleurs, lorsque les prestataires de services ont été défaillants. Il existe donc bien un défaut de redevabilité d’impact, au-delà de la responsabilité financière du consortium. La survenue d’autres incidents liés à des défauts de construction confirme les doutes que l’on peut avoir sur un système qui accentue la vulnérabilité aux défaillances mais n’en couvre pas toutes les conséquences47.

• 48 Le gouvernement écossais a pour cette raison été contraint en 2015 à diminuer la participation du s (...)
• 49 « The entire PF structure is to keep the debt off the public balance sheet. This is where we start  (...)

31Il est clair désormais que toutes les tentatives de réforme des financements privés se heurtent à deux obstacles principaux : d’une part les projets doivent être attractifs pour les investisseurs en termes de volume et de rentabilité, et d’autre part le contrôle du capital et l’affectation du risque doivent rester effectivement au secteur privé, faute de quoi les projets sont reclassifiés comme étant publics. L’équation est donc impossible à résoudre : toute tentative de participation accrue des pouvoirs publics au capital de la société projet, de l’ordre de 40%, comme cela a été tenté en Écosse, va à l’encontre de l’objectif de maintenir ces opérations hors bilan48. Or c’est cet objectif qui reste, de l’aveu même de John Manzoni, Permanent Secretary au Cabinet Office, la raison d’être des partenariats publics-privés49.

• 50 Bawden Anna, « Why councils are bringing millions of pounds worth of services back in-house », The (...)

32À l’échelle locale, deux grandes tendances se dégagent actuellement dans le domaine scolaire : d’une part la recherche d’une diversité de modes de financement, avec un retour marqué depuis quelques années vers l’internalisation des services (insourcing). Cela concerne notamment les services de formation, de soutien pédagogique proposés aux établissements pour améliorer les résultats de leurs élèves et leur classement dans les league tables. D’autre part, et cela peut paraître paradoxal, le développement par les autorités locales d’une activité commerciale susceptible de générer des ressources propres50 qui pourront être mobilisées sur des projets plus modestes de rénovation et d’entretien du patrimoine scolaire.

• 51 Granoulhac Françoise, « Excellence at what cost ? Austerity and the reform of the school system in (...)

33La réponse à l’abandon de la PFI et des PPP pourrait donc se trouver dans la juxtaposition de divers modes d’intervention et de financement, notamment dans le recours aux Municipal bonds déjà expérimenté en Angleterre et en Écosse. Si l’on peut attendre de cette évolution une transparence accrue et un meilleur contrôle des pouvoirs publics sur l’utilisation des ressources, encore faudra-t-il que les collectivités démontrent leur capacité à gérer efficacement leur patrimoine, en particulier à assurer l’entretien des locaux et la qualité des services mieux qu’elles ne l’ont fait dans le passé. Le recul de l’externalisation des services, de même que la vigilance accrue des pouvoirs publics, en Angleterre, envers les opérations des groupes privés impliqués dans la gestion des academies confirment bien, après deux décennies de croissance en Angleterre, les limites de la privatisation dans le secteur éducatif51. En fin de compte, qu’il s’agisse de l’efficacité du système scolaire ou de la gestion des infrastructures, c’est toujours l’État qui est redevable du bon fonctionnement du service public.