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The British Union After Brexit: Issues of Sovereignty and Identity

Le Brexit au Royaume-Uni : vers une évolution du rôle du Speaker à la Chambre des Communes ?

Brexit in the UK: Towards a Changing Role for the Speaker in the House of Commons?
Damien Connil

Abstracts

While Brexit has particularly highlighted the role of the Speaker in the conduct of the business and debate of the House of Commons, the sequence alone probably does not explain the possible evolution of this role. The issue goes beyond Brexit, revealing changes that run more broadly through the UK’s political and institutional system and reflecting new questions about the place and function of Parliament. In this perspective/context, the Speaker has emerged as a key player in British political and parliamentary life.

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Full text

Introduction

1Le Brexit a-t-il à ce point bouleversé le fonctionnement du Parlement britannique qu’il en aurait provoqué la mutation du rôle du Speaker ? Après une séquence aussi intense que le Brexit, qui a particulièrement mis en lumière un Speaker charismatique, médiatisé mais aussi critiqué, la question peut se poser. Pourtant, à la réflexion, le Brexit n’apparaît peut-être pas comme la cause – ou, du moins, pas la cause unique – d’une éventuelle évolution du rôle du Speaker. Celle-ci semble s’inscrire dans un temps plus long et s’expliquer également par d’autres raisons même si le Brexit, à l’évidence, a été un révélateur du phénomène voire un catalyseur, au plein sens du terme, c’est-à-dire un facteur d’accélération du processus.

  • 1 Pour une présentation, v. not. Antoine Aurélien, Droit constitutionnel britannique, Paris, LGDJ, 20 (...)
  • 2 Ainsi que Pierre Avril et Jean Gicquel l’évoquent : « Président de la chambre dans les assemblées a (...)
  • 3 Les premières sont des questions posées par les parlementaires aux membres du Gouvernement qui doiv (...)

2Le rôle traditionnel du Speaker est connu1 : il préside la Chambre, en est le Chief Officer et la plus haute autorité et, s’il n’est plus tout à fait désigné d’un « commun accord2 », il reste élu par une majorité de parlementaires au-delà des classiques clivages partisans. Le Speaker est bien ce personnage parlementaire qui, accédant à la fonction, quitte la formation politique à laquelle il appartenait, marquant par-là la neutralité et l’impartialité que l’on attend de lui pour effectivement assurer un rôle d’arbitre dans le fonctionnement de la Chambre des Communes et la direction des débats. À cette fin, il dispose d’importantes prérogatives : il désigne les parlementaires pouvant prendre la parole ou poser des questions ; il peut déterminer, dans une certaine mesure, le temps de parole et la durée des débats ; il admet les Urgent Questions ou Emergency Debates3 ; il peut procéder à une sélection des amendements mis en discussion, il a un pouvoir de sanction à l’égard des parlementaires ; il doit garantir à chacun de pouvoir s’exprimer ; il peut départager un vote en cas d’égalité des voix ; etc. Pour cela, le Speaker met en application les Standing Orders, des pratiques parlementaires, des conventions, des usages, des précédents.

3La période récente révèle cependant un rôle du Speaker plus actif encore – voire pro-actif – que l’on voudrait ici examiner. Seulement, si l’on retient l’hypothèse d’une évolution dépassant le Brexit, évoquer ce que fut le Speaker avant le Brexit, voir ce qu’il a été pendant puis tenter d’observer ce qu’il pourrait être après, ne permettrait sans doute pas de complètement rendre compte de la possible mutation. Aussi, un tableau d’ensemble sera plutôt privilégié – évidemment incomplet et, en outre, quelque peu impressionniste, parce que les différents points abordés mériteraient, chacun, des études ou des développements plus approfondis – pour observer que le Speaker, au cours de la période récente, s’est non seulement retrouvé sur l’avant-scène politique (I) mais aussi à l’avant-garde parlementaire (II).

Sur l’avant-scène politique

4Si le Brexit a singulièrement mis en lumière le rôle du Speaker en général et celui de John Bercow en particulier, d’autres éléments expliquent que cet acteur de la vie parlementaire se soit ainsi retrouvé sur le devant de la scène politique britannique.

  • 4 Procedure Committee, Election of a Speaker, 15 février 2001, HC 40 2000-01, nous traduisons : « Twe (...)
  • 5 Ibid. : « In view of this disquiet, we decided to conduct a fundamental review of the mechanism by (...)

5En premier lieu, peut-être, son mode de désignation. Après la démission de Betty Boothroyd (première femme à occuper la fonction de 1992 à 2000), l’élection de Michael Martin, en octobre 2000, avait mis en évidence un mode de désignation du Speaker qui n’était plus adapté au contexte et à la configuration politiques de la Chambre et qui avait conduit à une élection contestée du Speaker après 11 tours de scrutin. Aussi, en 2001, un Rapport du Procedure Committee soulignait que « Douze membres de la Chambre se sont portés candidats et le processus électoral a attiré l’attention des médias. De nombreuses inquiétudes ont été exprimées, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la Chambre, quant aux prétendues lacunes du processus actuel4 ». Puis : « Compte tenu de ces préoccupations, nous avons décidé de procéder à une révision fondamentale du mécanisme par lequel la Chambre choisit son Speaker5 ».

  • 6 Pour une présentation détaillée, v. Kelly Richard, The election of a Speaker, House of Commons, Bri (...)

6Le processus est désormais déterminé par le Standing Order n°1B qui prévoit une déclaration de candidature, soutenue par 12 parlementaires au moins, 15 au plus et devant dépasser les clivages partisans. Les candidats sont invités à s’adresser à la Chambre et un vote est organisé. À défaut de candidat emportant la majorité, plusieurs tours de scrutin peuvent néanmoins avoir lieu où sont progressivement éliminés ceux qui reçoivent le moins de votes, ceux qui reçoivent moins de 5% des votes et ceux qui, bien sûr, retirent leur candidature6.

7L’élection de John Bercow en 2009 a donc été la première à suivre cette nouvelle procédure, à être médiatisée comme telle et considérée comme telle par les candidats eux-mêmes présentant ainsi des visions et des projets différents quant à ce que pourrait et devrait être le rôle du Speaker. Par conséquent, l’évolution de ce rôle n’est ni un hasard, ni une surprise.

8D’autant que, en deuxième lieu, l’élection de 2009 est aussi intervenue après la démission de Michael Martin et le scandale des notes de frais. Autrement dit, à un moment où l’attention de l’opinion publique était particulièrement portée – et de manière critique – sur la Chambre des Communes.

  • 7 Bercow John, HC Deb, 22 juin 2009, c623, nous traduisons : « I want to implement an agenda for refo (...)
  • 8 Les backbenchers sont les membres de la Chambre qui n’exercent pas de fonction officielle au sein d (...)
  • 9 Ibid., c624, nous traduisons : « A reforming Speaker needs to become both an advocate and an ambass (...)

9La candidature de John Bercow en 2009 faisait ainsi écho à une aspiration nouvelle. Jusqu’alors élu du Parti conservateur, il n’avait jamais exercé de fonction ministérielle, ni n’avait été Deputy Speaker. Aux membres de la Chambre des Communes, en juin 2009, il affirmait vouloir « mettre en œuvre un programme de réforme, de renouvellement, de revitalisation et de réaffirmation des valeurs fondamentales de cette grande institution [la Chambre] dans le contexte du xxie siècle7 ». Il insistait pour cela sur la nécessité de réformer le système de ressources financières allouées aux parlementaires, de renforcer le rôle des backbenchers8 et, pour le Speaker, d’incarner la Chambre au-delà même de Westminster. « Un Speaker réformateur doit devenir tout à la fois un défenseur et un ambassadeur du Parlement. Il doit le reconnecter avec la société qu’il cherche à représenter9 ».

  • 10 Rogers Robert et Gay Oonagh, Suggestions for possible changes to the procedure and business of the (...)

10Faire du Speaker un acteur majeur du Parlement était donc une évolution attendue et annoncée du rôle du Speaker. Elle était d’ailleurs, au même moment, recommandée par le Clerk of Legislation de la Chambre qui encourageait le Speaker à présenter « un profil médiatique actif », à jouer un rôle d’interface et d’intermédiaire entre le public et le Parlement, entre l’opinion et les membres de l’assemblée pour expliquer le « travail de la Chambre et du Parlement10 ».

  • 11 V. sur ce point, Antoine Aurélien, « Brexit et souveraineté, Une mise en perspective juridique », R (...)
  • 12 V. Connil Damien, « Le Scottish National Party à Westminster (2015-2017), observations sur un group (...)
  • 13 Sur ce point, v. not. les travaux de Leston-Bandeira Cristina, « Parliamentary petitions and public (...)
  • 14 Pour une présentation d’ensemble, v. Geddes Marc, « The Shadow of John Bercow », UK in a Changing E (...)

11À cela s’est aussi ajoutée une forme de modernisation de la Chambre à laquelle le Speaker a participé et qu’il a accompagnée, y compris sur des aspects plus anecdotiques – comme la tenue officielle du Speaker qui a été peu à peu simplifiée depuis l’abandon de la longue perruque par Betty Boothroyd. Aussi empreinte de tradition qu’elle puisse apparaître, la Chambre des Communes a été conduite, au cours de la période récente, à prendre en compte de nouveaux enjeux et à modifier certaines de ses habitudes ou certaines de ses pratiques. Au-delà du rôle du Speaker, il faudrait évoquer – parmi bien d’autres sujets – la confrontation entre souveraineté populaire et souveraineté parlementaire que la question référendaire (à propos de l’Écosse puis du Brexit) a mis en évidence11 ; l’entrée à Westminster, à la Chambre des Communes, de nouveaux élus aux profils parfois atypiques et aux habitudes différentes (on pense notamment aux élus du Scottish National Party après les élections de 201512) ; le renouvellement, via le numérique, de la pratique des pétitions13 ; ou encore, plus récemment, comme dans d’autres Parlements et en raison de la crise sanitaire, le développement de séances en visioconférences et le recours au vote électronique, à distance. En dehors même de la conduite des débats, sous la direction de John Bercow, par exemple, une crèche a été créée, les initiatives pédagogiques ont été multipliées, une femme a été nommée Speaker’s Chaplain14.

12En troisième lieu, la personnalité et le style de John Bercow qui a occupé la fonction pendant dix ans (soit le plus long mandat depuis 1945) ont joué. Les articles que la presse internationale a pu lui consacrer – le plus souvent, il est vrai à l’occasion du Brexit – mettent en évidence un véritable personnage public (avec ses cravates, pour le moins originales, et son célèbre « order »).

13Quelques exemples issus de la presse française en témoignent. Libération en novembre 2019 expliquait que :

  • 15 Delesalle-Stolper Sonia, « John Bercow tire sa révérence et…déplore le Brexit », Libération, 7 nove (...)

Détendu, en costume bleu sombre assorti d’une de ses innombrables cravates bariolées, John Bercow se prête volontiers au cirque de son désormais fameux « Orderrrrrr, orderrrrr ». Il va même jusqu’à en décliner les nuances. Il y a le « order » enthousiaste, le « oooorddderrr » agacé et celui furieux15 ;

pour Le Figaro, en octobre de la même année,

  • 16 de la Grange Arnaud, « John Bercow, l’arbitre tonitruant des Communes, tire sa révérence », Le Figa (...)

On ne sait s’il aura changé la face du Brexit, mais l’homme a popularisé les exotiques usages de Westminster bien au-delà des rivages britanniques… Avec ses tonitruants « Order ! Order ! » lancés d’une voix caverneuse pour que les bancs turbulents des Communes fassent silence, John Bercow est devenu une célébrité mondiale. Cravates baroques et mimiques de cinéma ont parachevé une renommée qui ne va pas de soi pour un président de Parlement. Mais à 56 ans, après une décennie dans ce fauteuil, le « speaker » doit passer la main ce 31 octobre. Personnage haut en couleur et controversé, John Bercow n’aura pas fait de la figuration16 ;

ou encore, dans Le Monde, en janvier 2019,

  • 17 Bernard Philippe, « Royaume-Uni : John Bercow, speaker tonitruant de la Chambre, s’est imposé en ar (...)

Alors que le gouvernement, incapable de faire passer son plan Brexit, est dans l’impasse, le « speaker », personnage aussi truculent que controversé, a permis au Parlement de reprendre la main dans le débat qui empoisonne et divise le pays plus qu’aucun autre depuis 194517.

14Aussi, une conjugaison de facteurs – nouveau mode de désignation, répercussions d’un scandale politico-financier, modernisation de la Chambre, style et personnalité du titulaire de la fonction, médiatisation du rôle du Speaker et contexte et circonstances politiques – a vraisemblablement contribué à faire du Speaker un acteur de premier plan de la scène politique britannique, plus encore que par le passé. Le Brexit, de ce point de vue, a sans doute été un élément de cristallisation et d’exposition de ce rôle.

  • 18 Winterton Rosie, HC Deb, 4 novembre 2019, c607, nous traduisons : « My view is that the Speaker’s j (...)
  • 19 Bryant Chris, HC Deb, 4 novembre 2019, c609, nous traduisons : « a Speaker who is an umpire, not a (...)
  • 20 Laing Eleanor, HC Deb, 4 novembre 2019, c611, nous traduisons : « It is the role of the Speaker not (...)
  • 21 Ibid., c612, nous traduisons : « The Speaker is not the ruler of the House of Commons but its serva (...)

15Lors de la campagne pour la succession de John Bercow, après la phase la plus critique du Brexit, fin 2019, plusieurs des candidats insistaient d’ailleurs, à nouveau, sur le rôle d’arbitre que doit jouer le Speaker. Rosie Winterton soulignait que sa « conception du rôle du Speaker n’est pas de dominer les débats ou de parler pour le Parlement mais de faciliter les débats et de permettre au Parlement lui-même de s’exprimer18 ». Chris Bryant plaidait pour « un Speaker qui est un arbitre, et non un acteur19 ». Eleanor Laing avançait que « Le rôle du Speaker n’est pas de provoquer division ou rancœur au sein de la Chambre, mais de rechercher le consensus et de nous rappeler ce qui nous rassemble tous : nos règles, nos procédures et nos précieuses conventions »20 et elle ajoutait que « Le Speaker n’est pas le maître de la Chambre des Communes mais son serviteur21 ».

16L’expérience montre que le Speaker peut marquer de son empreinte la fonction pour incarner effectivement une figure du Parlement, y compris vis-à-vis de l’opinion publique, et orienter les perspectives de la Chambre. À cet égard et au cours de la période récente, le Speaker est apparu sur l’avant-scène politique parce qu’il se voulait à l’avant-garde du Parlement.

À l’avant-garde parlementaire

17Dans son autobiographie, John Bercow explique sa conception du rôle du Speaker. Dès le chapitre introductif, il écrit :

  • 22 Bercow John, Unspeakable. The Autobiography, Londres, W&N, 2020, « Prorogue », nous traduisons : «  (...)

Pendant plus d’une décennie, j’ai toujours cherché à accroître l’autorité et l’influence de la législature, précisément de la Chambre des Communes, dans ses rapports avec l’exécutif, le gouvernement. Mon rôle n’a jamais été de tranquillement ânonner ou lécher les bottes de la branche exécutive de notre système politique. Comme je l’avais annoncé en me présentant à la fonction de Speaker en juin 2009, je ne cherchais pas à être quelqu’un mais à faire quelque chose [ : ] défendre le Parlement, encourager la Chambre des Communes à prendre elle-même le contrôle de ses fonctions essentielles et affirmer son droit de contrôler pleinement et sans ménagement le gouvernement en place22.

18Plus loin, il ajoute :

  • 23 Ibid., nous traduisons : « Specifically, as Speaker, I had a duty to stand up for MPs individually, (...)

Précisément, en tant que Speaker, mon devoir était de défendre les parlementaires individuellement, de promouvoir le Parlement sur le plan institutionnel et d’essayer de faire en sorte que l’Assemblée ressemble davantage au pays que nous sommes chargés de représenter23.

19Le Speaker s’est ainsi efforcé d’être à l’avant-garde parlementaire en se faisant le constant défenseur de la Chambre et de ses membres. Mais, là encore, s’il a pu le faire et si le rôle du Speaker a pu évoluer en ce sens, plusieurs éléments participent de l’explication.

  • 24 Standing Order n°14(1) : « Save as provided in this order, government business shall have precedenc (...)
  • 25 House of Commons Reform Committee, Rebuilding the House, 2009, HC 1117, p. 12, nous traduisons : « (...)
  • 26 V. désormais Standing Order n°122B.
  • 27 V. désormais Standing Order n°152J.

20Tout d’abord, il convient de rappeler que si la procédure parlementaire britannique repose largement sur la prédominance de l’exécutif (en particulier en ce qui concerne la maîtrise de l’agenda parlementaire)24, en 2009, le Wright Committee, dans un Rapport intitulé Rebuilding the House, avait avancé un certain nombre de propositions dans le sens d’un renforcement de la Chambre des Communes et de sa place dans le système institutionnel. Le Comité expliquait avoir le sentiment que « la Chambre des Communes, en tant qu’institution représentative et démocratique, doit reprendre le contrôle de ses propres décisions plutôt que déléguer autant (qu’elle le fait actuellement) aux ministres et aux frontbenchers25 ». Aussi, parmi les propositions du Comité, se trouvaient – entre autres – la désignation des présidents des Select Committees par un vote de la Chambre26, la création d’un Backbench Business Committee chargé de déterminer l’agenda du temps non gouvernemental de la Chambre27 ainsi que d’un House Business Committee pour déterminer l’ordre du jour de la Chambre, notamment en ce qui concerne le temps gouvernemental. Toutes les propositions n’ont pas été retenues mais certaines ont néanmoins été reprises et intégrées aux Standing Orders. Le Speaker a donc, aussi, pu s’appuyer sur cette orientation et cette dynamique nouvelles du fonctionnement de la Chambre des Communes, en particulier sa valorisation et la valorisation du travail des backbenchers.

  • 28 En français, v. not. Barbé Vanessa, « Le Fixed-Term Parliaments Act 2011 ou la fin du droit de diss (...)
  • 29 V. en ce sens les critiques rappelées par Reignier Dorothée, art. préc., p. 631 et s.
  • 30 V. Marique Yseult, « Une lecture belge du Brexit : droit et politique au Royaume-Uni, une grande dé (...)

21Ensuite, le Fixed-term Parliaments Act, adopté en 201128 (et dont la suppression est actuellement discutée au Royaume-Uni), encadre les hypothèses de dissolution de la Chambre des Communes. Alors que le pouvoir de dissolution était traditionnellement dévolu au Premier ministre qui, dans le contexte britannique, l’utilisait souvent pour provoquer des élections anticipées, le texte de 2011 en limite les possibilités dès lors que la Chambre n’a vocation à être renouvelée qu’à l’issue des cinq ans de la législature, sauf hypothèse d’un refus de la confiance au Gouvernement ou d’un vote à la majorité des 2/3 des membres de la Chambre en faveur de la dissolution. Bien qu’on pût douter de la revalorisation du Parlement par ce mécanisme29, il n’en demeure pas moins que l’on a restreint la marge de manœuvre de l’exécutif et donné, in fine, la possibilité au Parlement de décider de la dissolution, confortant ainsi un mouvement plus large qui a, sans doute, marqué la décennie parlementaire30.

  • 31 Sur le Brexit et le fonctionnement du Parlement au cours de cette période, v. Antoine Aurélien, « L (...)
  • 32 V. Maer Lucinda et Kelly Richard, Hung Parliaments, House of Commons, Briefing Paper n°04951, 2017.
  • 33 Antoine Aurélien, « Hung Parliament : précédents, fonctionnement, et conséquence pour le Brexit », (...)
  • 34 Bercow John, « Opening Up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons », 11 o (...)

22Enfin, les circonstances politiques ont particulièrement contribué à la possibilité d’une évolution du rôle du Speaker permettant de réaffirmer le rôle et la place de la Chambre des Communes vis-à-vis de l’exécutif et des backbenchers au sein de l’assemblée31. Primo, parce qu’en 2010 et 2017, les résultats des élections ont conduit à des Hung Parliaments avec un gouvernement de coalition (David Cameron/Nick Clegg, Conservateurs/Lib-Dem) et un gouvernement minoritaire (Theresa May puis Boris Johnson)32. Autrement dit, des configurations dans lesquelles un parti ne dispose pas, à lui seul, de la majorité absolue des sièges au sein de la Chambre de sorte que le Gouvernement ne peut pas pleinement s’appuyer sur cette majorité mais doit s’adapter et trouver des partenaires (pour une coalition, pour un accord ou au cas par cas pour reprendre les hypothèses mises en évidence par Aurélien Antoine33). John Bercow reconnaissait d’ailleurs en 2017 que la situation politique était favorable aux réformes qu’il portait au sein de la Chambre34. Secundo, parce que la Chambre était elle-même divisée et que les partis, sur la question du Brexit au moins, étaient particulièrement fragmentés, modifiant ou bouleversant ainsi les clivages traditionnels. Tertio, parce que le nombre de backbenchers (entre 2010 et 2019) était conséquent et que la revalorisation de leur rôle a renforcé leur poids politique vis-à-vis du gouvernement.

23Le contexte institutionnel et politique apparaissait donc favorable à une évolution du rôle du Speaker comme défenseur de la Chambre et de ses membres. Mais, le Speaker a aussi fait preuve de volontarisme en ce sens. Quelques exemples, sans doute les plus connus mais révélateurs de la volonté du Speaker de permettre à la Chambre de s’exprimer, de permettre à ses membres de contrôler l’action du Gouvernement et de permettre à chacun (majorité et opposition ; frontbenchers et backbenchers) de jouer son rôle, le montrent.

  • 35 Priddy Sarah, Number of Urgent Questions in the House of Commons since 1997, Parliamentary Informat (...)
  • 36 Ibid.

24Premièrement, John Bercow a particulièrement développé la pratique des Urgent Questions. Prévues au Standing Order n°21(2), il s’agit de questions orales qui n’ont pas à être inscrites préalablement au feuilleton de la Chambre (order paper) mais qui peuvent être soumises par un parlementaire à l’avis du Speaker si elles présentent un caractère d’urgence et ont trait à des questions d’importance ou portent sur l’organisation des débats. En cas d’avis favorable du Speaker, un membre du Gouvernement est alors tenu de répondre à la question. Cette pratique, très rarement mise en œuvre avant 2009, a considérablement augmenté sous l’impulsion de John Bercow qui en a fait un instrument privilégié de contrôle du Gouvernement au profit des membres de la Chambre (backbenchers et opposition)35. À titre d’illustration, si entre 2005 et 2010, 51 questions avaient été admises, 196 l’ont été entre 2010 et 2015 puis 151 entre 2015 et 2017 et plus de 300 entre 2017 et 201936.

  • 37 Hoyle Lindsay, HC Deb, 30 septembre 2020, c331 (« I will give very sympathetic consideration to app (...)

25De ce point de vue, il est encore intéressant d’observer que le successeur de John Bercow, Lindsay Hoyle, en septembre 2020, s’est montré particulièrement critique à l’égard du Gouvernement et de la manière dont ce dernier a exercé pendant la crise sanitaire ses pouvoirs en matière de législation déléguée. Le Speaker invitait vigoureusement le Gouvernement à mieux informer la Chambre et prévenait qu’il examinerait, le cas échéant, « avec beaucoup de bienveillance les demande d’Urgent Questions ou d’Emergency Debates37 ».

  • 38 V., en français, Guigue Alexandre, « Origines et conséquences de la déclaration du Speaker John Ber (...)
  • 39 HC Deb, 9 janvier 2019, c.386-390.
  • 40 HC Deb, 4 décembre 2018, c.741-745.
  • 41 Antoine Aurélien, « De quelques réflexions d’un constitutionnaliste sur la semaine de débats écoulé (...)
  • 42 Bercow John, HC Deb, 18 mars 2019, c775.
  • 43 HC Deb, 3 septembre 2019, c76 et s. et c81 et s.
  • 44 Bercow John, HC Deb, 3 septembre 2019, c94, nous traduisons (« I have sought to exercise my judgmen (...)

26Deuxièmement, John Bercow n’a pas hésité, à l’occasion du Brexit, à réaffirmer l’autorité et les prérogatives de la Chambre des Communes face au Gouvernement38. Par exemple, quand il a permis, en janvier 2019, par une décision particulièrement discutée à la Chambre et en dehors, l’examen et l’adoption (par 308 voix contre 297) de l’Amendement de Dominic Grieve qui obligeait le Gouvernement à revenir devant la Chambre dans les trois jours suivants un éventuel rejet de l’accord de sortie de l’UE39 ; étant entendu que, au mois de décembre, un autre amendement de Dominic Grieve, également accepté par une décision critiquée du Speaker, avait permis aux membres de la Chambre de modifier la Business of the House Motion relative aux modalités d’organisation du meaningful vote et des débats subséquents40. Aurélien Antoine le soulignait : « en agissant comme il l’a fait, le Speaker est parvenu à renforcer le rôle du Parlement après une énième vexation de l’Exécutif dans la procédure du Brexit41 ». Le Speaker a permis à la Chambre d’intervenir là où traditionnellement elle n’aurait pas pu le faire et a contraint le Gouvernement. Par exemple, également, lorsque, en mars 2019, il a rappelé au Gouvernement, à propos du meaningful vote que la Chambre ne pourrait pas se prononcer à nouveau sur une proposition identique ayant déjà fait l’objet d’un vote. À cet effet, John Bercow prenait appui sur le Traité d’Erskine May, qu’il citait, et sur une convention établie depuis 1604 et réaffirmée à plusieurs reprises par différents Speakers42. Par exemple, encore, lorsqu’il a permis, en septembre 2019, par la tenue d’un Emergency Debate (sur le fondement du Standing Order n°24), aux parlementaires de déterminer l’ordre du jour de la Chambre, facilitant l’adoption du Benn Act prévenant d’un éventuel no deal43. Au cours des débats, le Speaker rappelait une nouvelle fois son rôle : « J’ai cherché à exercer mon jugement en m’acquittant de ma responsabilité qui est de faciliter la tâche de la Chambre des Communes – de faciliter la tâche de la législature44 ».

27Le Brexit montre ainsi que le Speaker, dans ce contexte institutionnel et politique, a facilité – y compris de manière controversée – l’affirmation de la Chambre vis-à-vis du Gouvernement. Mais il n’a pu le faire, précisément, que parce que le contexte institutionnel et politique le plaçait en position de pouvoir le faire. Face à une majorité plus solide ou plus robuste, le Speaker n’aurait sans doute pas disposé d’une telle marge de manœuvre (en d’autres circonstances, la crise sanitaire l’a ensuite montré).

28Troisièmement, et cela résume peut-être la position du Speaker au cours de cette séquence politique, John Bercow s’est visiblement efforcé d’adopter une position permettant à la Chambre de s’exprimer. L’exemple le plus topique en est peut-être le casting vote du 3 avril 201945 alors que la Chambre était partagée (310 voix pour, 310 voix contre). Le Traité d’Erksine May explique que, « dans l’exercice de son vote prépondérant, le Speaker est libre de voter comme tout autre membre de la Chambre, selon sa conscience, sans donner de raison ; mais, afin d’éviter la contestation de son impartialité, il est habituel que le Speaker, lorsque cela est possible, vote de manière à ne pas rendre la décision de la Chambre définitive […]46 ». L’hypothèse d’un départage par le Speaker est relativement rare mais les précédents, auxquels John Bercow a fait référence, révèlent trois grands principes : « 1. que le Speaker se prononce de façon à permettre la poursuite de la discussion, lorsque cela est possible […] ; 2. que, lorsque cela n’est pas possible, les décisions ne soient prises qu’à la majorité […] ; 3. que le casting vote sur un amendement laisse le texte [sur lequel il porte] en l’état47 ». En l’espèce, John Bercow se fondait sur la deuxième hypothèse et les décisions du Speaker Denison de 1861 et 1867. Autrement dit, se manifeste, là encore, le rôle du Speaker qui est de permettre à la Chambre de s’exprimer et de s’exprimer pleinement.

Conclusion

29En définitive, le rôle du Speaker demeure. Il reste l’acteur parlementaire qui participe au bon fonctionnement de l’assemblée, qui facilite l’organisation du travail parlementaire, qui garantit la conduite des débats, qui s’assure de ce que la Chambre et ses membres puissent être entendus. Mais le Brexit a contribué à placer le Speaker sur le devant de la scène politique et à l’avant-garde du Parlement. Il a surtout montré l’influence que le Speaker peut avoir sur le fonctionnement de la Chambre et sur la dynamique institutionnelle et politique, c’est-à-dire son rôle dans l’affirmation des rapports entre la Chambre et le Gouvernement, entre la majorité et l’opposition, entre les frontbenchers et les backbenchers. Mais, si le Brexit a été un révélateur et un catalyseur de cette évolution, il n’en est vraisemblablement ni la seule raison, ni la seule motivation, ni la seule manifestation. L’enjeu, en réalité, dépasse le Brexit et tient bien davantage à l’équilibre institutionnel et politique du système parlementaire britannique. La représentation, la maîtrise de l’ordre du jour, le contrôle du gouvernement restent, encore aujourd’hui, après le Brexit et comme pour beaucoup d’autres assemblées, les défis auxquels la Chambre des Communes doit faire face. De sorte que, au-delà des configurations politiques, de la personnalité du Speaker, de l’attitude du Gouvernement ou d’autres facteurs encore, demeure la question centrale qui est celle de la place du Parlement et de son rôle dans nos démocraties. Le Brexit l’a montré. La crise sanitaire l’a montré. Et le Speaker, en raison de sa fonction, en raison de son rôle, en raison de ses pouvoirs apparaît, de ce point de vue, comme un acteur tout à fait majeur. À l’avenir cependant de dire si le rôle particulièrement actif du Speaker au cours de la décennie écoulée n’aura été qu’une parenthèse conjoncturelle (certainement exacerbée par le Brexit) ou, plus fondamentalement, une profonde mutation de la culture parlementaire britannique.

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Bibliography

Antoine Aurélien, « Brexit et souveraineté, Une mise en perspective juridique », Revue française de civilisation britannique, 2022, XXVII-2, https://journals.openedition.org/rfcb/9108.

Antoine Aurélien, « De quelques réflexions d’un constitutionnaliste sur la semaine de débats écoulée à Westminster », Observatoire du Brexit, 2019, https://brexit.hypotheses.org/3372, consulté le 4 octobre 2021.

Antoine Aurélien, « Hung Parliament : précédents, fonctionnement, et conséquence pour le Brexit », Observatoire du Brexit, 2017, https://brexit.hypotheses.org/766, consulté le 4 octobre 2021.

Antoine Aurélien, « L’avenir de la Chambre des Communes à la suite des élections du 6 mai 2010 », Revue française de droit constitutionnel, 2011, p. 733-757.

Antoine Aurélien, « Le fonctionnement du parlement de Westminster entre juin 2017 et décembre 2019 : exemplarité ou obstruction ? », Politique européenne, 2021, n°73, p. 118-148.

Antoine Aurélien, Droit constitutionnel britannique, Paris, LGDJ, 2018, 2e éd.

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Notes

1 Pour une présentation, v. not. Antoine Aurélien, Droit constitutionnel britannique, Paris, LGDJ, 2018, 2e éd. ; Mackenzie Kenneth, The English Parliament, Harmondsworth, Penguin Books, 1950 ; Laundy Philip, The office of Speaker, Londres, Cassell, 1964 ; House of Commons Information Office, The Speaker, Factsheet M2 Members Series, 2010, https://www.parliament.uk/globalassets/documents/commons-information-office/m02.pdf, consulté le 4 octobre 2021 ; Lilly Alice, The new Speaker of the House of Commons. Key challenges, Institute for Government, 2019, https://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/new-speaker-house-commons.pdf, consulté le 4 octobre 2021.

2 Ainsi que Pierre Avril et Jean Gicquel l’évoquent : « Président de la chambre dans les assemblées anglo-américaines. À la Chambre des communes, traditionnellement désigné d’un commun accord et investi d’une autorité arbitrale étendue (aux élections générales, le parti adverse ne présente en principe pas de candidat contre lui). Il est reconduit aussi longtemps qu’il le souhaite » (in Lexique de droit constitutionnel, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, 2016, p. 116).

3 Les premières sont des questions posées par les parlementaires aux membres du Gouvernement qui doivent répondre sans délai ; les seconds sont des débats organisés au sein de la Chambre et portant sur « une question spécifique et importante qui doit être examinée d’urgence » (Standing Order n°24).

4 Procedure Committee, Election of a Speaker, 15 février 2001, HC 40 2000-01, nous traduisons : « Twelve Members of the House put themselves forward as candidates and the electoral process attracted considerable media attention. There was much disquiet expressed both inside and outside the House about the supposed shortcomings of the current process ».

5 Ibid. : « In view of this disquiet, we decided to conduct a fundamental review of the mechanism by which the House chooses its Speaker ».

6 Pour une présentation détaillée, v. Kelly Richard, The election of a Speaker, House of Commons, Briefing Paper n°05074, 2020.

7 Bercow John, HC Deb, 22 juin 2009, c623, nous traduisons : « I want to implement an agenda for reform, for renewal, for revitalisation, and for the reassertion of the core values of this great institution in the contexte of the 21st century ».

8 Les backbenchers sont les membres de la Chambre qui n’exercent pas de fonction officielle au sein du Gouvernement ou de l’Opposition, contrairement aux frontbenchers.

9 Ibid., c624, nous traduisons : « A reforming Speaker needs to become both an advocate and an ambassador for Parliament. He must reconnect it with the society that it seeks to represent ». Il ajoutait encore : « Je crois que nous pouvons rétablir la confiance et restaurer notre réputation, mais seulement si nous rompons avec le passé et démontrons une fois de plus que siéger dans cette Assemblée est un honneur sans égal. Je suis ce candidat de la rupture ["clean break" candidate]. Je peux aider cette Chambre à relever les défis qui l’attendent, à relever le défi du changement » (ibid., col. 624, nous traduisons : « I believe that we can rebuild trust and restore our reputation, but only if we make a clean break with the past, and demonstrate once again that it is an honour without equal to sit in this House. I am that "clean break" candidate. I can help this House to meet the challenges ahead – to meet the challenge of change »).

10 Rogers Robert et Gay Oonagh, Suggestions for possible changes to the procedure and business of the House, Standard Note, 18 juin 2009, SN/PC/05110.

11 V. sur ce point, Antoine Aurélien, « Brexit et souveraineté, Une mise en perspective juridique », Revue française de civilisation britannique, 2022, XXVII-2, https://journals.openedition.org/rfcb/9108.

12 V. Connil Damien, « Le Scottish National Party à Westminster (2015-2017), observations sur un groupe parlementaire monté en puissance », Revue française de droit constitutionnel, 2018, p. 285-300.

13 Sur ce point, v. not. les travaux de Leston-Bandeira Cristina, « Parliamentary petitions and public engagement: an empirical analysis of the role of e-petitions », Policy & Politics, 2019, 47(3), p. 415-436, « Here we go again, the parliamentary petitions site has re-opened – what roles can it play? », The Constitution Unit Blog, 2017, https://constitution-unit.com/2017/09/26/here-we-go-again-the-parliamentary-petitions-site-has-re-opened-what-roles-can-it-play, consulté le 4 octobre 2021, « What is the point of petitions in British politics? », Blog LSE, 2017, https://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/what-is-the-point-of-petitions, consulté le 4 octobre 2021.

14 Pour une présentation d’ensemble, v. Geddes Marc, « The Shadow of John Bercow », UK in a Changing Europe Blog, 2019, https://ukandeu.ac.uk/the-shadow-of-john-bercow/, consulté le 4 octobre 2021.

15 Delesalle-Stolper Sonia, « John Bercow tire sa révérence et…déplore le Brexit », Libération, 7 novembre 2019.

16 de la Grange Arnaud, « John Bercow, l’arbitre tonitruant des Communes, tire sa révérence », Le Figaro, 31 octobre 2019.

17 Bernard Philippe, « Royaume-Uni : John Bercow, speaker tonitruant de la Chambre, s’est imposé en arbitre du Brexit », Le Monde, 14 janvier 2019.

18 Winterton Rosie, HC Deb, 4 novembre 2019, c607, nous traduisons : « My view is that the Speaker’s job is not to dominate proceedings or speak for Parliament but to facilitate debate and allow Parliament to speak for itself ».

19 Bryant Chris, HC Deb, 4 novembre 2019, c609, nous traduisons : « a Speaker who is an umpire, not a player ».

20 Laing Eleanor, HC Deb, 4 novembre 2019, c611, nous traduisons : « It is the role of the Speaker not to create division or rancour in this House, but to seek consensus and to remind us of the things that unite us all: our rules, our procedures, and our precious conventions ».

21 Ibid., c612, nous traduisons : « The Speaker is not the ruler of the House of Commons but its servant ».

22 Bercow John, Unspeakable. The Autobiography, Londres, W&N, 2020, « Prorogue », nous traduisons : « My entire approach in over a decade in the Chair was to seek to increase the relative authority and influence of the legislature, specifically the House of Commons, in its dealings with the executive, the government. It was never any part of my role to serve as a nodding donkey or quiescent lickspittle of the executive branch of our political system. As I had foreshadowed in seeking election as Speaker in June 2009, I did not want to be someone, but to do something [:] to stand up for Parliament, encourage the House of Commons to take control of its own core functions and to assert its right fully and unsparingly to scrutinise the government of the day ».

23 Ibid., nous traduisons : « Specifically, as Speaker, I had a duty to stand up for MPs individually, to champion Parliament institutionally and to try to make Parliament look more like the country we are charged to represent ».

24 Standing Order n°14(1) : « Save as provided in this order, government business shall have precedence at every sitting ».

25 House of Commons Reform Committee, Rebuilding the House, 2009, HC 1117, p. 12, nous traduisons : « There is a feeling that the House of Commons, as a representative and democratic institution, needs to wrest control back over its own

decisions rather than delegating so much (as it does now) to Ministers and frontbenchers ».

26 V. désormais Standing Order n°122B.

27 V. désormais Standing Order n°152J.

28 En français, v. not. Barbé Vanessa, « Le Fixed-Term Parliaments Act 2011 ou la fin du droit de dissolution discrétionnaire au Royaume-Uni », Constitutions, 2012, p. 28-33, « La dissolution de la Chambre des Communes et les élections législatives anticipées du 8 juin 2017 au Royaume-Uni », Constitutions, 2017, p. 392-394 ; Derosier Jean-Philippe, « Chronique d’une révolution silencieuse, ou lorsque la Chambre des Communes ne peut plus être dissoute… », Constitutions, 2012, p. 262-265 ; Le Divellec Armel, « Un tournant de la culture constitutionnelle britannique : le Fixed-Term Parliaments Act 2011 et l’amorce inédite de la rationalisation du système parlementaire de gouvernement au Royaume-Uni », Jus Politicum, 2021, n°7 ; Reignier Dorothée, « Le Fixed-Term Parliaments Act 2011. La révolution à l’anglaise », Revue française de droit constitutionnel, 2012, p. 615-639 ; Antoine Aurélien, « L’avenir de la Chambre des Communes à la suite des élections du 6 mai 2010 », Revue française de droit constitutionnel, 2011, p. 733-757.

29 V. en ce sens les critiques rappelées par Reignier Dorothée, art. préc., p. 631 et s.

30 V. Marique Yseult, « Une lecture belge du Brexit : droit et politique au Royaume-Uni, une grande démocratie contemporaire », in Mélanges Ph. Lauvaux, Ed. Panthéon-Assas, 2020, p. 693.

31 Sur le Brexit et le fonctionnement du Parlement au cours de cette période, v. Antoine Aurélien, « Le fonctionnement du parlement de Westminster entre juin 2017 et décembre 2019 : exemplarité ou obstruction ? », Politique européenne, 2021, n°73, p. 118-148.

32 V. Maer Lucinda et Kelly Richard, Hung Parliaments, House of Commons, Briefing Paper n°04951, 2017.

33 Antoine Aurélien, « Hung Parliament : précédents, fonctionnement, et conséquence pour le Brexit », Observatoire du Brexit, 2017, https://brexit.hypotheses.org/766, consulté le 4 octobre 2021.

34 Bercow John, « Opening Up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons », 11 octobre 2017, disponible sur https://www.hansardsociety.org.uk/blog/opening-up-the-usual-channels-next-steps-for-reform-of-the-house-of-commons, consulté le 4 octobre 2021. Pour une présentation, en français, de ces réformes, v. Guillon Pascal, « Réformer la Chambre des Communes ? Le point de vue du Speaker », Blog Jus Politicum, 2017, https://blog.juspoliticum.com/2017/12/01/reformer-la-chambre-des-communes-le-point-de-vue-du-speaker-par-pascal-guillon/, consulté le 4 octobre 2021.

35 Priddy Sarah, Number of Urgent Questions in the House of Commons since 1997, Parliamentary Information List, CBP 08344, 2020.

36 Ibid.

37 Hoyle Lindsay, HC Deb, 30 septembre 2020, c331 (« I will give very sympathetic consideration to applications for urgent questions or emergency debates […] »).

38 V., en français, Guigue Alexandre, « Origines et conséquences de la déclaration du Speaker John Bercow », Observatoire du Brexit, 2019, https://brexit.hypotheses.org/3562, consulté le 4 octobre 2021 et « L’intervention du Speaker dans les débats portant sur le Brexit : de la sélection des amendements à l’interdiction des votes répétés sur une question identique à la Chambre des Communes », Blog Jus Politicum, 2019, https://blog.juspoliticum.com/2019/04/15/lintervention-du-speaker-dans-les-debats-portant-sur-le-brexit-de-la-selection-des-amendements-a-linterdiction-des-votes-repetes-sur-une-question-identique-a-la-chambre-des-c/, consulté le 4 octobre 2021. Pour un bilan d’ensemble, v. Simson Caird Jack, « The Speaker’s role », in Parliament and Brexit, The UK in a Changing Europe-University of Leicester-The Constitution unit, 2020, p. 28-29, https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/sites/constitution-unit/files/85963_ukin_parliament_report_proof_v10.pdf, consulté le 4 octobre 2021.

39 HC Deb, 9 janvier 2019, c.386-390.

40 HC Deb, 4 décembre 2018, c.741-745.

41 Antoine Aurélien, « De quelques réflexions d’un constitutionnaliste sur la semaine de débats écoulée à Westminster », Observatoire du Brexit, 2019, https://brexit.hypotheses.org/3372, consulté le 4 octobre 2021.

42 Bercow John, HC Deb, 18 mars 2019, c775.

43 HC Deb, 3 septembre 2019, c76 et s. et c81 et s.

44 Bercow John, HC Deb, 3 septembre 2019, c94, nous traduisons (« I have sought to exercise my judgment in discharging my responsibility to facilitate the House of Commons—to facilitate the legislature »).

45 HC Deb, 3 avril 2019, c.1115 et s.

46 Erskine May’s treatise on the law, privileges, proceeding, and usage of Parliament, §20.89, https://erskinemay.parliament.uk/section/4829/casting-vote-of-speaker/, consulté le 4 octobre 2021, nous traduisons.

47 Ibid., §20.90, https://erskinemay.parliament.uk/section/4830/principles-on-which-speaker-gives-casting-vote/, consulté le 4 octobre 2021, nous traduisons.

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References

Electronic reference

Damien Connil, “Le Brexit au Royaume-Uni : vers une évolution du rôle du Speaker à la Chambre des Communes ?”Revue Française de Civilisation Britannique [Online], XXVII-2 | 2022, Online since 15 June 2022, connection on 06 October 2022. URL: http://journals.openedition.org/rfcb/9203; DOI: https://doi.org/10.4000/rfcb.9203

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About the author

Damien Connil

CNRS, Univ. Pau & Pays Adour, Aix Marseille Univ., Université de Toulon, CNRS, DICE, IE2IA, Pau, France

Damien Connil est chargé de recherche CNRS (UMR 7318 DICE – IE2IA) et enseigne à l’Université de Pau. Constitutionnaliste, ses travaux portent notamment sur l’étude du Parlement et du droit parlementaire.

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