Navigation – Plan du site
Spicilège

Les décisions publiques au carrefour des influences

Pascal Koeberlé et François Geoffroy

Résumés

Les entreprises ne sont pas les seules à vouloir influencer les décisions publiques1. Cet article examine, en matière d’aménagement du territoire, la diversité des acteurs qui font pression sur l’agenda, les discours et les décisions des élus. Qui participe à la fabrique des décisions publiques, et pourquoi ? Quelle participation, quel comportement, quelle organisation mettent-ils en œuvre ? Quelles ressources mobilisent-ils ? Nos résultats suggèrent que les participants ne sont jamais désintéressés ; que leur participation peut être assistée plutôt que spontanée ; que le co-leadership est un comportement efficace conditionné par le discours ; et que la résistance psychologique est une ressource-clé de l’influence.

Haut de page

Texte intégral

1De nombreux acteurs tentent d’influencer les décisions publiques en matière d’aménagement du territoire. Certes, les entreprises peuvent être favorisées, ou menacées, par des choix d’aménagement et d’urbanisme. Certains choix empêchent la création d’une entreprise qui comptait s’implanter ; d’autres permettent l’arrivée de nouveaux concurrents, préjudiciable aux entreprises déjà établies. Mais si, de ce fait, les entreprises travaillent au maintien d’un environnement normatif et réglementaire qui les favorise, cet article souligne qu’elles ne sont pas les seules à vouloir maîtriser la fabrique des politiques publiques. L’agenda, le discours et les décisions des élus subissent des influences multiples et concurrentes. Dès lors, si la légitimité des acteurs privés à s’immiscer dans la sphère politique constitue un débat de première importance pour la démocratie, il est essentiel d’examiner ces acteurs dans toutes leurs diversités, sans a priori idéologique. Pourtant, cette participation plurielle à la décision publique a été peu étudiée, et ce sont surtout les agissements des entreprises auprès des élus qui ont retenu l’attention. Qui participe à la fabrique de ces décisions ? Comment sont-elles influencées ? Deux approches nous éclairent dans cet article : le courant dit de la « stratégie-en-pratique » (Jarzabkowski et al., 2007 ; Whittington, 2006) et le champ du lobbying (Rival et Chanut, 2015 ; Hillman et Hitt, 1999). Dans la première approche, en rupture avec une idée tenace, la stratégie cesse d’être vue comme un domaine réservé aux dirigeants. Il devient possible de comprendre les décisions comme une co-construction avec un large éventail de parties prenantes, à partir d’interactions quotidiennes complexes dont les conséquences sur la stratégie (du territoire) ne sont pas toujours intentionnelles (Jarzabkowski et Spee, 2009). Les travaux sur le lobbying examinent, quant à eux, les efforts des entreprises, des associations et de divers groupes de pression sur les décisions publiques, dans une logique délibérée de défense d’intérêts privés.

2Cet article mobilise ces deux approches, pour développer une compréhension originale de la participation à la fabrique des décisions publiques. Celle-ci est analysée en tant qu’activité stratégique, visant à gérer le risque politique qui plane sur les intérêts particuliers des participants. La contribution porte sur 4 facettes de la participation : son existence, ses frontières, les comportements des participants, et les ressources mobilisées. Pourquoi un acteur prend-il part à la décision (existence) ? Peut-on distinguer des postes de participation centraux et d’autres, plus périphériques (frontières) ? Que se passe-t-il lorsque plusieurs participants agissent en meneurs plutôt qu’en suiveurs (comportements) ? Quels sont les leviers d’influence (ressources) ?

3Nous exposons les courants de la stratégie-en-pratique et du lobbying, en veillant à expliciter ce que nous entendons par « participation » dans une perspective de management stratégique. Nous présentons ensuite notre étude de la fabrique d’un plan local d’urbanisme (PLU), en soulignant comment la participation a été observée et analysée. Enfin, nous développons nos résultats et précisons les contributions de l’article.

La participation en management stratégique

4Si la réalité est socialement construite par la communication (Berger et Luckmann, 1967), le terme « participation » appartient au langage qui constitue la démocratie. Il n’est pas étonnant de le trouver associé à plusieurs phénomènes de la vie sociale et organisationnelle ; tant et si bien que nous précisons d’abord quelle « participation » retient notre attention dans cet article, afin de spécifier l’objet de cette recherche. En tant que phénomène organisationnel en particulier, la participation intéresse plusieurs cadres théoriques du management stratégique : l’approche de la stratégie-en-pratique et le courant du lobbying. Nous soulignons comment ces deux champs nous guident dans notre compréhension de 4 facettes de la participation : existence, frontières, comportements et ressources.

La « participation » dans la vie sociale et organisationnelle

5Le terme « participation » retient l’attention dans deux domaines clés de notre société démocratique. Dans le domaine électoral, les observateurs ont les yeux rivés sur le taux de participation. Alors que le vote représente l’acte fondamental de participation aux décisions publiques (le plus souvent par le biais d’un représentant), quelle minorité fabrique la stratégie du territoire lorsque trop peu s’expriment ? En cela, un lien contesté mais solide existe entre vote et participation : s’abstenir, c’est choisir de ne pas participer. De même, quiconque ne jouit pas du droit de vote est, de fait, exclu du processus décisionnel.

6Au niveau organisationnel, un management « participatif » plus inclusif se diffuse en tant que « bonne pratique ». Il consiste, jusqu’à un certain point, à substituer à la hiérarchie une forme de démocratisation de la prise de décision. De même, un modèle de gouvernance « partenariale » modère l’attention accordée aux intérêts des actionnaires, pour mieux écouter les autres parties prenantes internes et externes de l’organisation. La participation peut occasionner de délicats exercices de « concertation », à la recherche d’une intercompréhension et d’un consensus entre les participants (Richard-Ferroudji, 2013). Toutefois, dans ce domaine la prise en compte des rapports de force et des jeux d’acteurs sont essentiels pour comprendre la formation des décisions. L’analyse et les choix stratégiques sont négociés avec les parties prenantes clés, c’est-à-dire celles dont le potentiel de menace et/ou de coopération est élevé (Savage et al., 1991). Les participants s’emploient à promouvoir des problèmes et des projets, à contraindre l’agenda des décideurs, et à modifier la façon dont les décideurs et les parties prenantes clés perçoivent la décision qui fait l’objet de la concertation. Ainsi, d’un point de vue organisationnel, même pour une décision publique finalement soumise au vote, l’analyse des participants ne saurait se réduire à celle des votants.

7Dans cet article, la participation renvoie à toute activité destinée à influencer les décisions et le projet stratégique des entreprises ou des territoires (y compris, le cas échéant, celles destinées à influencer le vote des électeurs). En particulier, les activités de communication sont susceptibles d’exercer une influence à travers la réalité qu’ils construisent (Berger et Luckmann, 1967 ; Fairclough, 2005). A partir de la communication des participants, un discours (dé)favorable à propos de la décision ou du projet du moment s’installe, lequel conditionne son devenir (Koeberlé et Geoffroy, 2015). Même l’abstention est parfois porteuse de sens et s’interprète comme un silence significatif, valant participation. En somme, de nombreux acteurs participent aux décisions publiques, sans être électeurs. L’idée centrale est que les véritables décideurs ne sont pas les acteurs qui arrêtent la décision, mais plutôt ceux qui détiennent la plus grande influence sur la fabrique (communicationnelle) de la décision (Koeberlé, 2011), de sa mise à l’agenda jusqu’à sa mise en œuvre en passant, le cas échéant, par sa mise aux voix. Ces derniers sont la véritable cible des activités d’influence.

8Cette conception de la participation s’accorde avec deux pans de la littérature en management stratégique : celui de la stratégie-en-pratique et celui du lobbying.

Participation et fabrique de la stratégie

9Le courant de la stratégie-en-pratique conçoit la stratégie comme un ensemble d’activités accomplies en situation par des « praticiens » (Jarzabkowski et al., 2007 ; Whittington, 1996). Cette conception soulève deux questions : (1) qui sont les praticiens ?, et (2) quelles sont les activités stratégiques ? Dans la réalité, ces questions suggèrent que plusieurs acteurs participent, de fait, à la « fabrique » de la stratégie.

  • 2 Voir par exemple les articles L103-2 et suivants du code de l’urbanisme, pour ce qui concerne certa (...)

10La première question porte sur l’identité des participants et leurs motivations. Pourquoi la participation diffère-t-elle d’une décision à une autre ? L’existence de la participation a été comprise comme un produit de la communication : certains discours sur la stratégie stimulent la participation (Mantere et Vaara, 2008). Pour Mantere (2013), un discours exclusif sur la stratégie (réservée aux initiés) décourage au contraire la participation. Elle dépend aussi de l’importance et de l’urgence de la décision à prendre (Beinhocker et Kaplan, 2002), du degré de stabilité de l’environnement (Mantere et Vaara, 2008) et du cadre légal. Ce dernier peut imposer une « concertation » associant divers acteurs2.

11La question des praticiens porte aussi sur les frontières de la stratégie comme profession (Whittington, 2007). Qui sont les stratèges les plus engagés dans la pratique de la stratégie ? Jarzabkowski et Spee (2009) distinguent, d’une part, les praticiens internes (e.g. dirigeants, managers intermédiaires) et externes à l’organisation (e.g. consultants, écoles de management, chercheurs). D’autre part, ces auteurs soulignent que les praticiens peuvent être analysés au niveau individuel (e.g. le directeur général) et au niveau du groupe (e.g. le top management). Ils mettent en évidence que les travaux examinant les acteurs extérieurs ont négligé le niveau individuel d’analyse (Jarzabkowski et Spee, 2009).

12La question des activités stratégiques renvoie à toutes les ressources mobilisées pour les accomplir. L’effet du discours sur l’orientation et la survie des organisations a été souligné (Koeberlé, 2011), dans des activités telles que l’analyse stratégique, la promotion de problèmes ou la communication de la stratégie.

13Ces ressources sont des dénominateurs communs à au moins 3 types de comportements. (Mantere, 2005). Un « champion » tente d’influencer la stratégie, que cela soit son rôle ou non. Un « citoyen » applique la stratégie, par loyauté envers l’organisation. Un « cynique » juge la stratégie sans intérêt : il ne la soutient pas, mais ne s’y oppose pas. Si par définition les participants sont des champions, qui a la plus forte influence sur la décision lorsque plusieurs champions s’affrontent ?

14En somme, les participants influencent nécessairement la stratégie : leur identité, leur comportement et leurs ressources donnent du sens et du pouvoir à leur participation.

Participation et lobbying

15Pour une entreprise, un objectif classique de sa stratégie est de saisir des opportunités et d’atténuer des menaces repérées dans son environnement (Porter, 1980), y compris normatif et réglementaire. Le lobbying, l’influence délibérée sur les décisions publiques, est alors une option. Il inclut des activités dites « transactionnelles », de court terme, focalisées sur des objectifs spécifiques ; et des stratégies « relationnelles », de long terme, qui visent à devenir un participant écouté durablement influent (Rival, 2015 ; Hillman et Hitt, 1999).

16Une organisation fait au moins 4 choix en matière de lobbying (Attarça et al., 2010).

  1. Veut-elle agir ? L’existence de la participation, individuelle ou collective, dépend de l’importance des enjeux et de la disponibilité des ressources.

  2. Doit-elle agir de façon ouverte ou fermée/secrète ? Le secret est recommandé lorsqu’il existe un risque de polémique ou pour d’autres raisons de confidentialité ; des actions ouvertes sont pertinentes si l’opinion publique ou les médias sont des alliés décisifs (Attarça et al., 2010). La participation serait en quelque sorte caractérisée par une double frontière : une scène d’acteurs découverts, et des coulisses de protagonistes dans l’ombre. Le lobbying est ainsi tantôt « interne », plutôt discret au sein d’un cercle restreint de décideurs, tantôt « externe », ouvert et destiné à toucher des cibles plus larges : citoyens, alliés potentiels… (Attarça et Chomienne, 2014). Qui participe de l’une et de l’autre façon, et pourquoi ?

  3. Quel comportement doit-elle adopter ? Les leaders sont les plus impliqués. Ils pilotent l’action d’influence, stimulent la mobilisation, organisent des coalitions. Les passagers clandestins restent inactifs en espérant profiter de l’action des leaders. Les suiveurs adoptent un comportement intermédiaire qui consiste à s’investir dans la démarche d’influence mais en restant en retrait par rapport aux leaders (Attarça et al., 2010). La notion de leader tend à focaliser l’attention sur un individu, habile à en galvaniser d’autres. Mais un groupe efficace s’organise-t-il autour d’un leader unique ?

  4. Quelles ressources doit-elle mobiliser ? Ces auteurs identifient trois « modes d’influence » : « La stratégie de pression est fondée sur la défiance, le recours à la menace, la mobilisation politique ou la médiatisation. La stratégie de légitimation est basée sur l’information, l’argumentation et une volonté de convaincre les décideurs de la pertinence et de la légitimité des positions de l’entreprise […]. [La stratégie d’échange] est basée sur la promesse d’avantages économiques, sociaux ou politiques faite aux décideurs en contrepartie d’une décision favorable aux intérêts de l’entreprise. Par exemple, […] relocalisation de la fonction R&D en France en contrepartie d’une mesure favorable aux innovations de l’entreprise » (2010, p. 41).

17Les ressources nécessaires à ces différents modes de participation peuvent ainsi être de nature informationnelle, relationnelle, symbolique, organisationnelle, économique et financière (Attarça, 2002).

Tableau 1. La participation dans deux champs du management stratégique

Dimensions de la participation

Courant de la stratégie-en-pratique

Courant du lobbying

Conception

Des praticiens influencent la construction de la stratégie, à travers leur identité, leurs actions et leurs ressources

Des organisations influencent les décisions publiques par le lobbying

Existence

La représentation de la « stratégie » conditionne la participation en assignant des rôles

L’importance des enjeux et la disponibilité des ressources conditionnent la participation (individuelle ou collective)

Frontières

Participants internes vs. externes

Participants individuels vs. groupes

Scène d’acteurs découverts (lobbying interne) vs. coulisses de protagonistes dans l’ombre (lobbying externe)

Comportements

Champions, citoyens, cyniques

Leaders, passagers clandestins, suiveurs

Ressources

Tout moyen mobilisé pour l’action (notamment le discours)

Pression, légitimation, échange (sur la base des ressources correspondantes)

18Le tableau 1 résume les 4 dimensions de la participation, du point de vue de ces deux pans du management stratégique. A ce stade, nos questions centrales se formulent ainsi :

  • Qui participe à la fabrique de la décision publique ? (i.e. existence, frontières)

  • Comment les praticiens s’y prennent-ils pour influencer la décision ? (i.e. comportements, ressources)

Méthodologie

19Nous rendons compte de notre analyse longitudinale d’une révision du plan local d’urbanisme (PLU) de Seppois-le-Haut, une commune rurale alsacienne d’environ 500 habitants pour 627 hectares (Koeberlé, 2011). Nous justifions le choix de ce cas d’étude, puis résumons notre travail de collecte et d’analyse des données.

Une large participation à la fabrique d’un PLU

  • 3 Les Center Parcs sont des villages de vacances de court séjour implantés au cœur de domaines forest (...)

20En juin 2004, la commune de Seppois-le-Haut prescrit la révision de son PLU. Après avoir connu un développement remarqué durant les années 1990, le village se cherche un nouveau projet. D’une part, un lotissement résidentiel est envisagé. Mais surtout, sans tarder, un promoteur immobilier déjà connu localement présente à la presse son projet d’implantation d’un village de vacances (une variante de « Center Parcs3 »). Cette perspective provoque la formation immédiate d’un « comité de défense » composé de riverains du futur lotissement et d’associations de protection de l’environnement, d’autant plus que le maire appelle quant à lui ses conseillers municipaux à soutenir ce scénario. La participation s’intensifie en juin 2007 après que le conseil municipal a arrêté un projet de PLU autorisant les projets touristique et de lotissement. Les opposants, estimant ne pas avoir été entendus, réclament un référendum, qui n’aura pas lieu. En septembre 2007, le PLU est approuvé mais, en mars 2008, l’équipe municipale sortante est sévèrement battue par une liste d’opposition ayant fait campagne contre ce PLU. Une nouvelle révision du PLU est prescrite. Son approbation en 2011 enterre définitivement le projet touristique.

21De nombreux acteurs participent à la fabrique de cette décision à rebondissements. Les agriculteurs locaux exploitent, sans en être propriétaires, les terres visées par le village de vacances. Ils occupent un siège dans l’équipe municipale sortante, mais se rallient à la liste d’opposition peu avant les élections, lorsque l’opinion apparaît défavorable au projet. Ils préservent ainsi leur siège, qui constitue une ressource pour faire valoir leurs intérêts (lobbying). D’autres conseillers municipaux sortants prennent position. Par ailleurs, des élus d’échelons supra-communaux sont interrogés par la presse quant à leur position vis-à-vis du projet touristique. Les partenaires institutionnels (dont la chambre d’agriculture) se contentent, quant à eux, d’être tenus informés (comme le droit l’exige).

22La fabrique de ce PLU est révélatrice (Yin, 2003) : les chercheurs en management se sont rarement penchés sur la participation dans les petites collectivités. Leurs « querelles de clocher » sont pourtant idéales pour étudier comment les décisions sont influencées. Ce cas est aussi représentatif (Yin, 2003) des situations où des acteurs s’opposent à un projet que l’organe de direction (ici, le conseil municipal) lui-même divisé, peine à légitimer. Le contexte public de ce cas permet un regard nouveau sur ces situations, typiques des projets de changement dont l’effet naturel est de diviser (Koeberlé, 2011).

Collecte des données

23Notre collecte de données vise à identifier tous les acteurs dont les agissements véhiculent un discours sur le PLU, plus ou moins (dé)favorable. Nous nous concentrons sur les activités communicationnelles, « symboliques », et donc influentes à travers leur capacité à produire du sens, à (dé)légitimer le PLU. Une activité évidente est la production et la diffusion de « textes », c’est-à-dire toute prise de parole orale ou écrite. Ces textes constituent l’essentiel de notre corpus de données. Les textes écrits relatifs au PLU, tous auteurs confondus, nous ont été transmis systématiquement par le maire de la commune. De nombreux documents (tracts, lettres ouvertes, bulletins communaux, communications au tribunal administratif) ont été réunis. Ces documents « naturels » (Phillips et Hardy, 2002) ne sont pas orientés par les chercheurs : à cette époque, seuls le maire et le secrétaire de mairie avaient connaissance de notre recherche.

24Une activité plus discrète, mais porteuse de sens, consiste au contraire à rester silencieux. Nous avons considéré comme significatif, le silence d’un acteur dont l’identité, la position sociale et/ou les intérêts justifient de le présumer participant à la décision. Il s’est agi en fait de 3 élus supra-communaux ; leur position sociale exige un intérêt pour le débat sur le PLU (ses implications dépassent le cadre communal). Ce silence est porteur de sens parce qu’il laisse entendre qu’ils ne soutiennent pas le PLU. Nous disposons donc des données contextuelles nécessaires à cette connaissance des acteurs. Pour les habitants de la commune, nous connaissons en outre l’adresse de leur domicile (identification des riverains du projet), leurs appartenances associatives, et l’historique de leurs prises de position.

25En outre, nous avons assisté à plusieurs réunions publiques munis d’un carnet de notes (textes oraux), et collecté tous les articles relatifs au PLU parus dans les 2 quotidiens régionaux : L’Alsace et les Dernières Nouvelles d’Alsace.

26En somme, nous disposons de deux catégories de données : textuelles et contextuelles. La taille réduite du terrain de recherche, nos liens personnels avec lui, et l’intérêt de notre informateur-clé pour notre travail, nous confortent dans la qualité de ce corpus. Il est improbable que des indices significatifs nous aient échappé.

Analyse des données

27Les données sont analysées selon 4 axes correspondant aux dimensions de la participation que nous examinons. L’existence de la participation est analysée à partir de la connaissance des acteurs recensés. L’analyse permet d’avancer que la participation est associée à la présence d’enjeux (intérêts matériels et/ou sociaux à protéger) liés à l’identité de l’acteur (Figure 1).

Figure 1. Analyse des identités/intérêts et interprétations quant à l’existence d’une participation (extrait)

Figure 1. Analyse des identités/intérêts et interprétations quant à l’existence d’une participation (extrait)

Source : Auteurs.

28Parmi les lobbies associatifs, l’association de riverains est « la forme la moins institutionnelle mais souvent la plus redoutable pour une municipalité » (Portelli, 1996, p. 94). Dans le cas étudié, ses activités (pétitions, présence dans les médias, tracts, recours au tribunal administratif et à des soutiens électoraux…) sont typiques d’un lobbying externe (Attarça et Chomienne, 2014).

29Il est certes intéressant de différencier les praticiens internes et externes à l’organisation (approche « stratégie-en-pratique »), de même que ceux qui conseillent les décideurs en secret pendant que d’autres les exhortent ouvertement (approche « lobbying »). Mais notre analyse des frontières de la participation distingue les acteurs qui se tiennent sur le devant de la scène, de ceux qui restent en retrait. Les premiers participent spontanément ; les seconds évitent de s’exprimer, sauf sous contrainte (e.g. un journaliste les interroge). Pour consolider cette distinction induite par notre sensibilité théorique (Glaser et Strauss, 1967), nous avons cherché à comprendre ce qui différencie les « spontanés » des « assistés ». Nous avançons que les « assistés » se heurtent à un conflit d’intérêts. Ils hésitent entre soutenir la décision ou s’y opposer : la bonne décision dépend de la tournure des événements. Ils élaborent une position ambiguë, réversible (cf. Figure 2). L’analyse met également en évidence une forme particulière de participation spontanée (nommée « irruption »), que nous développons plus bas.

Figure 2. Analyse des (conflits d’) intérêts et interprétations quant aux frontières de la participation (extrait)

Figure 2. Analyse des (conflits d’) intérêts et interprétations quant aux frontières de la participation (extrait)

Source : Auteurs.

30Notre analyse du comportement des participants emprunte les catégories du lobbying (leader, suiveur, passager clandestin). L’identification des leaders ne pose guère de difficulté, mais distinguer les suiveurs des passagers clandestins a parfois été délicat. Ceci nous a incités à catégoriser les participants en double aveugle (triangulation des analyses). Les divergences ont été résolues par l’explicitation des propriétés des comportements observés (cf. Figure 3). Le passager clandestin a tendance à changer de camp, à « monnayer » son soutien aux leaders, sans calquer son discours sur les leurs ; il est peu actif. Le suiveur est également réservé, mais son discours reprend ceux du (ou des) leader(s) qu’il suit. Les concepts d’intertextualité (les relations entre textes successifs) et d’interdiscursivité (la combinaison de discours dans un même texte) (Fairclough, 2005) sont sous-jacents à cette analyse.

31Notre analyse des ressources de la participation met l’accent sur les éléments « symboliques » (Attarça, 2002), plus spécifiquement sur les discours élaborés par les participants (cf. Figure 4). L’identification des discours nous a conduits à réduire les données. Un participant peut exploiter simultanément plusieurs discours, associés à des stratégies d’influence différentes : légitimation, pression, échange (Attarça et al., 2010). Nous retenons pour chaque participant sa stratégie dominante : celle qui recouvre le mieux la variété de ses discours.

Figure 3. Analyse des propriétés des comportements, et interprétations quant à l’intensité de la participation (extrait)

Figure 3. Analyse des propriétés des comportements, et interprétations quant à l’intensité de la participation (extrait)

Source : Auteurs.

Figure 4. Analyse du discours des participants et interprétations quant à leur stratégie dominante (extrait)

Figure 4. Analyse du discours des participants et interprétations quant à leur stratégie dominante (extrait)

Source : Auteurs.

32Nous détaillons à présent les résultats de ces analyses, et développons nos interprétations sous la forme de propositions, selon une logique inductive.

Résultats et discussion

33Nous proposons une compréhension de 4 facettes de la participation à la fabrique de la décision publique.

Existence de la participation

34En quoi les participants sont-ils différents des non-participants ? La participation apparaît associée à la présence d’intérêts matériels et/ou sociaux à défendre (cf. Tableau 2).

Tableau 2. La participation associée à la présence d’intérêts à défendre

Acteurs

Identité

Intérêts

Participation

Maxime

Maire

Réélection

Orienter le développement communal

Oui

René

Secrétaire de mairie

Néant

Non

Gérard

Promoteur du parc touristique (société Largue Parc) (lobby économique)

Valorisation de ses propriétés foncières

Oui

Bernard B.

Premier adjoint

Achever son dernier mandat et profiter de sa retraite, sans rester sur un échec et des accusations à son encontre

Oui

Patrick Mu.

Pino

Fabien

Francis Ro.

Association de riverains du lotissement résidentiel en projet

(lobby associatif)

Protéger leur cadre de vie

Oui

Guillaume et Marie-Laure

Agriculteurs

(lobby économique)

Conseillers municipaux

Empêcher l’ouverture à l’urbanisation des terres agricoles qu’ils exploitent

Conserver leur siège au conseil municipal

Oui

Colette (présidente)

Association écologiste (lobby associatif)

Protéger les paysages et les espaces naturels, Préserver le caractère authentique du territoire

Oui

Antoine Waechter

Personnalité politique locale, de notoriété nationale

Expert écologue (lobby d’aide à la décision)

Elections cantonales 2008

Oui

Rudi

Conseiller municipal

Réaliser un projet immobilier personnel nécessitant une modification du PLU

Oui

Patrick Me.

Habitant de la commune

Désir d’engagement dans la vie publique

Oui

Patrick C.

Commissaire-enquêteur

Défendre son intégrité professionnelle, contestée par les opposants

Oui

Dominique

Expert écologue

(lobby d’aide à la décision)

Défendre une vision « positive » de l’écologie

Oui

Armand

Bernard L.

Francis Re.

Elus supra-communaux

Partenaires politiques

Réélection

Promouvoir le développement de l’intercommunalité

Oui

35Parmi l’ensemble des acteurs recensés, seul René s’abstient de participer. Nous en faisons mention parce que les opposants le disent partisan silencieux du PLU : il y consacre beaucoup de temps (avec le maire, mais cela ne veut pas dire qu’il l’influence). Mais sa participation n’est attendue ni en tant que secrétaire de mairie (position sociale, identité), ni au regard de ses habitudes : son silence n’est pas significatif (cf. supra). Il n’a aucun intérêt manifeste qui justifierait de le présumer participant.

Proposition 1 : Pour chaque participant, il faut présumer la présence d’un ou plusieurs intérêt(s) à défendre, même s’il affirme le contraire.

36Cette proposition ne signifie pas que la présence (l’absence) d’intérêts soit la cause directe de la (non-)participation. Le silence du secrétaire peut aussi être relié à son interprétation de son rôle : s’il adhère à une conception « mystique » de la stratégie (Mantere et Vaara, 2008), il estime qu’il n’a pas à prendre part à la décision.

Frontières de la participation

37En quoi les participants spontanés sont-ils différents des participants assistés ? L’analyse approfondie des intérêts révèle qu’une participation assistée (mutisme) est associée à un conflit d’intérêts (cf. Tableau 3).

Tableau 3. La participation assistée (mutisme) associée à un conflit d’intérêts

Sens de la participation

Identité des participants

Intérêts

dont facteurs de mutisme

Participation

spontanée/assistée

Partisans

Maire

Réélection

Orienter le développement communal

Spontanée

Normale

Promoteur du parc touristique

Valorisation de ses propriétés foncières

Spontanée

Normale

Premier adjoint

Achever son dernier mandat et profiter de sa retraite, sans rester sur un échec et des accusations à son encontre

Lien de parenté avec Patrick (instable)

Assistée

Mutisme

Opposants

Association de riverains

Protéger leur cadre de vie

Spontanée

Normale

Association écologiste

Protéger les paysages et les espaces naturels, Préserver le caractère authentique du territoire

Spontanée

Normale

Personnalité politique locale

Elections cantonales 2008

Spontanée

Normale

Instables

Agriculteurs

Empêcher l’ouverture à l’urbanisation des terres agricoles qu’ils exploitent et dont ils ne sont pas propriétaires

Marie-Laure est aussi conseillère municipale sortante. S’allier aux opposants est risqué avant de connaître le « sens du vent »

Assistée

Mutisme

Conseiller municipal

Réaliser un projet immobilier personnel nécessitant une modification du PLU

Rudi est conseiller municipal. S’allier aux opposants est risqué avant d’être persuadé que l’équipe municipale refusera son projet

Assistée

Mutisme

Habitant de la commune

Désir d’engagement dans la vie publique

Spontanée

Normale

Neutres

Commissaire-enquêteur

Défendre son intégrité professionnelle, contestée par les opposants

Spontanée

Irruption

Expert écologue

Défendre une vision « positive » de l’écologie

Spontanée

Irruption

Ambivalents

Elus supra-communaux

Partenaires politiques

Réélection

Promouvoir le développement de l’intercommunalité

Le projet de PLU est une opportunité pour développer l’intercommunalité. Mais le soutenir est un risque pour la réélection si l’opinion y est opposée

Assistée

Mutisme

38L’ambiguïté des agriculteurs est intéressante. Ils devraient s’opposer au PLU pour protéger les terres agricoles exploitées (ils n’en sont pas propriétaires). Mais leur siège au conseil municipal est une précieuse ressource de lobbying. Ils hésitent donc longtemps avant de se rallier, tardivement, aux opposants à l’équipe dont ils sont historiquement membres. Leur mutisme initial s’interprète comme la conséquence de ce conflit d’intérêts. L’analyse des autres cas de mutisme amène à généraliser cette proposition.

Proposition 2 : Une participation assistée (mutisme) doit faire suspecter un conflit d’intérêts.

39Certains participants spontanés ont également attiré notre attention. A priori, le commissaire-enquêteur n’est pas un participant attendu. Son devoir de réserve pourrait même l’inciter à ne pas participer. Pourtant, il s’est défendu dans la presse locale après qu’un membre de l’association de riverains l’a accusé d’avoir un parti pris favorable au PLU. Cette « irruption » d’acteurs initialement sans parti pris, mais pris à partie, s’interprète selon nous comme un signal de pratiques peu éthiques, contraires aux règles du jeu institutionnalisées (accusations gratuites…).

Proposition 3 : L’irruption d’un acteur, tel un arbitre (absence de parti pris), doit faire suspecter une violation, par un autre acteur, des règles admises en matière de participation.

40Une contribution importante de cette recherche réside dans la distinction entre participants « spontanés » et « assistés », c’est-à-dire entre ceux qui gagnent à se positionner clairement et ceux qui peuvent gagner (ou éviter de perdre) en construisant un positionnement réversible. Cette distinction vaut pour les participants internes et externes et augmente donc notre connaissance des participants. En revanche, si cette recherche porte uniquement sur le lobbying « externe » (Attarça et Chomienne, 2014), il nous semble vraisemblable que les lobbyistes internes, lorsqu’il y en a, soient des participants spontanés.

Comportements des participants

41Lorsqu’un projet provoque l’affrontement de plusieurs « champions » (Mantere, 2005), qui a la plus forte influence sur la décision ? Il semble qu’un groupe d’intérêt influent s’organise autour de plusieurs leaders (cf. Tableau 4).

Tableau 4. Le comportement de co-leadership des opposants

Sens de la participation

Identité des participants

Comportement
Leader/Suiveur/Passager clandestin

Partisans

Maire

Leader

Promoteur du parc touristique

Suiveur

Premier adjoint

Suiveur

Opposants

Association de riverains

Leader

Associations écologistes

Leader

Personnalité politique locale

Leader

Instables

Agriculteurs

Passager clandestin

Conseiller municipal

Passager clandestin

Habitant de la commune

Suiveur

Neutres

Commissaire-enquêteur

(sans objet)

Expert écologue

(sans objet)

Ambivalents

Elus supra-communaux (partenaires politiques)

Passager clandestin

42Les opposants au PLU adoptent – tous – un comportement de leader. Nous appelons co-leadership cette coexistence de plusieurs inspirateurs au sein d’un groupe d’intérêt. Il est intéressant d’observer que ce comportement est « gagnant » dans le cas étudié (les projets touristique et de lotissement ont échoué).

Proposition 4 : Une organisation en co-leadership accroît le pouvoir d’un groupe d’intérêt.

43Si le leadership classique du maire découle d’un discours « mystique » sur l’organisation (principe d’unité de commandement : le maire est le décideur unique, évident, tacitement convenu, désigné par l’ « ordre des choses » institutionnalisé), une représentation démystifiée de la stratégie admet plusieurs leaders. Le co-leadership est une mise en actes d’un discours peu orthodoxe sur l’organisation.

Proposition 5 : Chaque groupe d’intérêt est structuré par un discours sur l’organisation, qui attribue des rôles (et les comportements associés). Chaque participant se comporte conformément à son rôle au sein du groupe d’intérêt.

44Ces résultats prolongent ceux de Mantere et Vaara (2008) : la participation est conditionnée par le discours, non seulement en matière de stratégie « marché », mais aussi en matière de stratégie « hors marché » (lobbying).

Ressources d’influence

45Quelles sont les ressources-clés des participants ? Nos résultats montrent que les stratégies de pression, de légitimation et d’échange coexistent dans le cas étudié. On constate que les opposants au projet privilégient la pression (cf. Tableau 5).

Proposition 6 : Une stratégie de pression menée collectivement accroît le pouvoir d’un groupe d’intérêt.

Tableau 5. La stratégie de pression des opposants : une ambiguïté morale

Sens de la participation

Participants

Stratégie d’influence
Pression/légitimation/échange

Partisans

Maire

Légitimation

Promoteur du parc touristique

Echange

Premier adjoint

Légitimation

Opposants

Association de riverains

Pression

Associations écologistes

Pression

Personnalité politique locale

Pression

Instables

Agriculteurs

Echange

Conseiller municipal

Echange

Habitant de la commune

Légitimation

Neutres

Commissaire-enquêteur

Légitimation

Expert écologue

Légitimation

Ambivalents

Elus supra-communaux (partenaires politiques)

Légitimation

46Dans les trois stratégies, et en particulier dans la stratégie de pression, les participants sont confrontés à des dilemmes éthiques. Où s’arrête la pression, où commence l’intimidation ? Où s’arrête la rhétorique, où commence le mensonge ? Où s’arrête l’échange, où commence la collusion ? Même sans aller jusqu’à ces extrémités, les participants sont humains : ils sont sujets au doute et doivent pouvoir se regarder dans un miroir. Pour cela, une autre ressource est indispensable : la capacité d’assumer des activités « grises », légales mais moralement discutables. Les opposants ont usé de cette capacité : attaques personnelles, procès d’intention, raisonnements fallacieux (jusqu’à mettre le promoteur en difficulté financière) sont récurrents dans leur stratégie de pression. Nous avons indiqué plus haut que l’ « irruption » d’un acteur (participation spontanée inattendue) doit faire suspecter une violation des règles admises en matière de participation (cf. Proposition 3), comme s’il agissait en lanceur d’alerte (« whistleblower »). Cette ressource mentale correspond à une forme de résistance psychologique, plus souvent analysée comme un travers moral. Où s’arrête le tolérable ? Où se situe la ligne jaune ?

Proposition 7 : la participation exige une résistance psychologique, spécifiquement une capacité à tolérer des comportements violents propres aux situations où les passions peuvent l’emporter sur la raison.

47Les propositions avancées dans cet article ont été élaborées par raisonnement inductif, dans le cadre d’une étude qualitative d’un cas unique, qui a permis d’examiner plusieurs participants de façon rigoureuse. Toutefois, à ce stade, cette construction théorique est limitée dans sa validité externe. Elle nécessite d’être confrontée à d’autres contextes, non pas pour être testée, mais pour être d’autant mieux enracinée (Glaser et Strauss, 1967).

Conclusion

48Si les entreprises peuvent être affectées par les politiques d’aménagement du territoire, elles ne sont pas les seules à vouloir les influencer. Cet article émet un ensemble de propositions relatives à la participation à la fabrique des décisions publiques. Elle existe du fait d’intérêts à défendre ; en cas de conflit d’intérêts, elle peut être assistée (plutôt que spontanée) ; elle est plus efficace lorsqu’elle est menée en co-leadership par des coalitions porteuses d’un discours démystifié sur la stratégie ; enfin, elle nécessite de la résistance psychologique. Ce travail contribue à la connaissance du lobbying, ainsi qu’à la compréhension plus générale de la fabrique de la stratégie des territoires (politiques publiques). Il permet de mieux comprendre « qui » influence les décisions et « comment » y parvenir.

Haut de page

Bibliographie

ATTARÇA Mourad, « Les ressources politiques de l’entreprise : proposition d’une typologie », Actes de La XIe Conférence de l’AIMS, 2002.

ATTARÇA Mourad, CHOMIENNE Hervé, « Les politiques publiques sous l’influence des entreprises. Un regard gestionnaire », Revue Française de Gestion, 2014, n° 245, p. 101-130.

ATTARÇA Mourad, CORBEL Pascal, NIOCHE Jean-Pierre, « Innovation et politiques d’influence », Revue Française de Gestion, 2010, n° 206, p. 31-47.

BEINHOCKER Eric, KAPLAN Sarah, « Tired of strategic planning ? », McKinsey Quarterly, special edition on Risk and Resilience, 2002 special edition, p. 49-57.

BERGER Peter L., LUCKMANN Thomas, The social construction of reality, N. Y., Anchor, 1967

FAIRCLOUGH Norman, « Discourse analysis in organization studies : the case for critical realism », Organization Studies, 2005, vol. 26, n° 6, p. 915-939.

FOUCAULT Michel, L’ordre du discours, Paris, Gallimard, 1971.

GLASER Barney G. et STRAUSS Anselm L., The Discovery of Grounded Theory, Strategies for Qualitative Research, AdlineTransaction, 1967.

HILLMAN J. Amy, HITT Michael A., « Corporate political strategy formulation : a model of approach, participation, and strategy decisions », Academy of Management Review, 1999, vol. 24, n° 4, p. 825-842.

JARZABKOWSKI Paula, BALOGUN Julia, SEIDL David, « Strategizing : The challenges of a practice perspective », Human Relations, 2007, vol. 60, n° 1, p. 5-27.

JARZABKOWSKI Paula, SPEE A. Paul, « Strategy-as-practice : a review and future directions for the field », International Journal of Management Reviews, 2009, vol. 11, n° 1, p. 69-95.

KOEBERLE Pascal, Discours et contre-discours dans la fabrique de la stratégie. Qui pilote l’organisation polyphonique ?, Université de Strasbourg, Thèse de doctorat, 2011.

KOEBERLE Pascal, GEOFFROY François, « Communiquer pour protéger les projets d’implantation des risques de refus », Management & Avenir, 2015, vol. 7, n° 81, p. 185-207.

MANTERE Saku, « What is Organizational Strategy ? A Language-Based View », Journal of Management Studies, 2013, vol. 50, n° 8, p. 1408-1426.

MANTERE Saku, « Strategic practices as enablers and disablers of championing activity », Strategic Organization, 2005, vol. 3, n° 2, p. 157–184.

MANTERE Saku, VAARA Eero, « On the problem of participation in strategy : A critical discursive perspective », Organization Science, 2008, vol. 19, n° 2, p. 341-358.

PHILLIPS Nelson, HARDY Cynthia, Discourse analysis: Investigating processes of social construction, Sage Publications, Inc., 2002.

PORTELLI Hugues, « Les lobbies au niveau local », Pouvoirs, 1996, n° 79, p. 87-97.

PORTER Michael E., Competitive Strategy : Techniques for analyzing industries and competitors, New York : Fress Press, 1980.

RICHARD-FERROUDJI A. (2013), « Malléabilité du terme ‘concertation’« [en ligne : https://goo.gl/z7yabR, consulté le 13 mars 2019].

RIVAL Madina, « Alignement stratégique et stratégies politiques », Revue Française de Gestion, 2015, vol. 7, n° 252, p. 183-187.

RIVAL Madina, CHANUT Véronique, « Les stratégies politiques des organisations », Revue Française de Gestion, 2015, vol. 7, n° 252, p. 71-88.

SAVAGE Grant T., NIX Timothy W., WHITEHEAD Carlton J., BLAIR John D, « Strategies for assessing and managing organizational stakeholders », Academy of Management Executive, 1991, vol. 5, n° 2, p. 61-75).

WHITTINGTON Richard, « Strategy Practice and Strategy Process : Family Differences and the Sociological Eye », Organization Studies, 2007, vol. 28, n° 10, p. 1575-1586.

WHITTINGTON Richard, « Completing the practice turn in strategy research », Organization Studies, 2006, vol. 27, n° 5, p. 613-634.

WHITTINGTON Richard, « Strategy as Practice », Long Range Planning, 1996, vol. 29, n° 5, p. 731-735.

YIN Robert, Case Study Research : Design and Methods. (Third. ed.), Londres, Sage Publications, 2003.

Haut de page

Notes

1 Une version antérieure de cet article a été présentée au 14ème colloque francophone sur le risque ORIANE, IUT de Bayonne, 22-23 septembre 2016. Les auteurs remercient Bernard Guillon, Jean-Claude Sallaberry, ainsi que 3 rapporteurs anonymes, pour leur importante contribution à l’amélioration et à la publication du présent article.

2 Voir par exemple les articles L103-2 et suivants du code de l’urbanisme, pour ce qui concerne certains projets d’aménagement susceptibles de modifier le cadre de vie, l’activité économique, et/ou d’affecter l’environnement.

3 Les Center Parcs sont des villages de vacances de court séjour implantés au cœur de domaines forestiers.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure 1. Analyse des identités/intérêts et interprétations quant à l’existence d’une participation (extrait)
Crédits Source : Auteurs.
URL http://journals.openedition.org/rfsic/docannexe/image/5996/img-1.png
Fichier image/, 390k
Titre Figure 2. Analyse des (conflits d’) intérêts et interprétations quant aux frontières de la participation (extrait)
Crédits Source : Auteurs.
URL http://journals.openedition.org/rfsic/docannexe/image/5996/img-2.png
Fichier image/, 528k
Titre Figure 3. Analyse des propriétés des comportements, et interprétations quant à l’intensité de la participation (extrait)
Crédits Source : Auteurs.
URL http://journals.openedition.org/rfsic/docannexe/image/5996/img-3.png
Fichier image/, 542k
Titre Figure 4. Analyse du discours des participants et interprétations quant à leur stratégie dominante (extrait)
Crédits Source : Auteurs.
URL http://journals.openedition.org/rfsic/docannexe/image/5996/img-4.png
Fichier image/, 512k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Pascal Koeberlé et François Geoffroy, « Les décisions publiques au carrefour des influences », Revue française des sciences de l’information et de la communication [En ligne], 16 | 2019, mis en ligne le 01 mai 2019, consulté le 21 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/rfsic/5996 ; DOI : 10.4000/rfsic.5996

Haut de page

Auteurs

Pascal Koeberlé

Pascal Koeberlé est maître de conférences en sciences de gestion à l’IUT d’Amiens (Université de Picardie Jules Verne) et chercheur au CRIISEA (EA 4286). Ses recherches mobilisent les théories du discours et de la communication organisationnelle, et les méthodes qualitatives de recherche en sciences sociales, pour éclairer les problématiques du management et de la stratégie. Courriel : pascal.koeberle@u-picardie.fr

François Geoffroy

François Geoffroy est maître de conférences en sciences de gestion à l’IAE d’Amiens (Université de Picardie Jules Verne) et chercheur au CRIISEA (EA 4286). Ses recherches portent sur l’informel et l’hypocrisie dans les organisations notamment dans le milieu bancaire. Courriel : francois.geoffroy@u-picardie.fr

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Les contenus de la Revue française des sciences de l’information et de la communication sont mis à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution - Pas d’Utilisation Commerciale - Partage dans les Mêmes Conditions 4.0 International.

Haut de page