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Participation et gestion dans les parcs nationaux de montagne : approches anglo-saxonnes

Stéphane Héritier
Traduction(s) :
Public Participation and Environmental management in Mountain National Parks

Résumés

L’implication du public est devenue l’un des éléments clé des politiques de conservation dans le monde. Cet article a pour objectif de proposer une analyse générale dans quatre pays ayant établi des parcs nationaux de manière très précoce, souvent en opposition avec les populations locales ou autochtones. Depuis les années 1970, la participation publique est devenue une pratique commune dans la gestion des parcs nationaux, même si elle revêt des réalités très variables. Cet article analyse les tendances générales de la participation (notamment au niveau des dispositifs) dans les pratiques de gestion des parcs nationaux, qui sont généralement considérées comme des réussites en termes de pratiques politiques ou de gouvernance et qui sont souvent présentées comme des modes d’élaboration de démocratie délibérative. L’analyse utilisant les différents niveaux scalaires tend à montrer au contraire que les dispositifs de participation publique peuvent aussi fragmenter les parties prenantes et rendre plus difficile la constitution efficace d’une coalition d’acteurs.

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Texte intégral

  • 1  Les conditions sont liées à la liberté d’expression et d’opinion (article 19), les droits de réuni (...)

1Certains articles de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948 suggèrent une participation libre et sans contrainte des populations à l’élaboration de la décision publique1. Plus directement appliqué aux espaces protégés, ces principes suggèrent l’idée d’une implication des citoyens dans la réalisation, dans l’établissement de la législation et dans la gestion courante des espaces protégés ; cette dernière se traduit par des opérations prévisionnelles de planification et des actions opérationnelles. La participation est également comprise, sinon pratiquée, afin de limiter les conflits et de favoriser l’acceptation sociale des projets de protection (Depraz, 2005 ; Laslaz, 2005) ou des activités, notamment touristiques, effectuées dans les espaces protégés. A l’échelle mondiale, l’implication des populations locales est devenue l’un des enjeux majeurs des politiques de conservation, si ce n’est des politiques de développement. Les études portant sur le rôle déterminant de leur participation dans l’élaboration des décisions concernant la gestion des espaces protégés de montagne sont particulièrement nombreuses, donnant lieu à une abondante littérature produite par les gestionnaires et par le monde académique (Beltrán, 2000 ; Borrini-Feyerabend et al., 2002 ; Geoghegan & Renard, 2002 ; Halpenny et al., 2004 ; Borrini-Feyerabend et al., 2004 ; Brown et al., 2004 ; McNeely, 2005 ; Depraz, 2008 ; Héritier & Laslaz, 2008).

  • 2  Traduit par l’auteur.

2La question de la participation s’inscrit dans une double évolution : la première est scientifique et elle suit les travaux et réflexions de Meister (1977) pour qui le rôle de la participation des citoyens, et des individus au sens large, était essentiel au développement et à l’organisation, à la fois politique et sociale, des sociétés. Joliveau (2001) s’appuie, pour sa part, sur les significations principales de la notion : la participation électorale, l’intégration des individus à des groupes formels ou informels (partis politiques, associations) et « l’intégration dans un processus décisionnel quelconque » (p. 273). Selon cet auteur, la participation articule ainsi les registres du politique, de la sociologie et le registre gestionnaire. Ce dernier a pour objectif la résolution les tensions, induites par les intérêts divergents, entre les parties prenantes d’un territoire. Avec la participation, apparaît clairement la question du pouvoir et de la capacité de décision : qui détient le pouvoir de décision ? Assiste-t-on à un rééquilibrage véritable des forces ou la participation vient-elle fragmenter l’action des citoyens en autant de réponses dispersées à différents projets ? Brown & Kothari, 2002 considèrent que la participation des communautés locales s’avère décisif pour les espaces protégés et « ce qui est nouveau, c’est la manière dont, en pratique, leur rôle commence à être encouragé et accepté dans différentes parties du monde » (p. 42).

3La seconde évolution concerne la gestion. La participation des populations locales apparaît souvent comme un mode de gouvernance (Dudley, 2008), répondant aux critères des organisations internationales, depuis l’inflexion observée à l’occasion du 3ème Congrès mondial sur les parcs nationaux qui s’est tenu à Bali (Indonésie) en 1982. Talbot (1982) résumait cette nouvelle doctrine par l’idée d’une « protection contre les hommes » qui deviendrait une « protection pour les hommes » ; une orientation qui se confirme avec la notion d’« espaces (ou de régions) de gestion adaptative » (adaptative management areas), émis à l’occasion du 3e Congrès mondial sur la conservation à Bangkok en 2004. Au-delà, la participation publique en matière de décisions environnementales a montré d’une manière générale les gains en termes d’éducation à l’environnement, de compréhension des enjeux environnementaux et de résolution de conflits (Beierle & Cayford, 2002).

  • 3  En Australie, l’organisation politique du pays (un Commonwealth regroupant des Etats et territoire (...)
  • 4  Au Canada, 42 parcs nationaux du Canada relèvent du Fédéral tandis que 22 parcs nationaux du Québe (...)
  • 5  La question soulevée ici n’est pas celle de la légitimité de la démocratie participative, mais de (...)

4Depuis une trentaine d’années, la question de la gouvernance des espaces protégés et les procédures établissant de nouveaux parcs nationaux cherchent à impliquer très fortement les populations locales – notamment dans des pays nés de la colonisation britannique tels que l’Australie3, le Canada4, les Etats-Unis, la Nouvelle-Zélande, auxquels ce texte s’intéresse en particulier. Ces dernières tendent à être de plus en plus souvent prises en compte, par les Etats et les services gestionnaires des espaces protégés dans le cadre d’une doctrine de la participation des populations locales, induite par les principes de la démocratie participative5 (James & Blamey, 1999). Cet article répond à une ambition modeste dans la mesure où il tente de faire émerger les tendances globales – au-delà des différences qui existent entre ces Etats – concernant la participation, ses enjeux, ses pratiques, ses résultats (espérés ou réels) dans les parcs nationaux des montagnes des pays anglo-saxons, caractérisés par une longue histoire de la conservation (cf. les dates de création des premiers parcs nationaux, figure 1).

5A quelles échelles et à quels niveaux s’opère la participation ? Quels en sont les succès et les limites ? Quelles sont les options choisies par les acteurs locaux – gestionnaires, associations ou populations – pour créer ou stimuler les conditions du vivre ensemble ? Les pratiques participatives se dégagent difficilement des contentieux historiques liés à l’établissement des parcs et la décision publique collective demeure difficile à élaborer.

Une participation difficile, hypothéquée par des héritages conflictuels

6L’établissement d’un parc national correspond généralement à l’action d’un Etat (national, fédéral ou d’un Etat membre d’une confédération) effectuant le retrait d’une portion du territoire (par acquisition ou par expropriation) afin de lui attribuer un statut de protection garanti par ledit Etat et pour en protéger les espèces, les paysages ou les ressources (cf. définition proposée in Héritier & Laslaz, dir., 2008, pp. 14-15). Les espaces protégés retenus pour cette étude permettent de présenter les principales formes de participation dans les parcs nationaux de montagne et d’en proposer une analyse critique.

Des situations de contentieux incomplètement réglées

  • 6  Pleinement conscient des problèmes posés par le vocabulaire en la matière, aucun terme utilisé (qu (...)
  • 7  Le traité de Waitangi est aussi à l’origine d’un litige politique et foncier toujours d’actualité (...)

7La découverte d’une nature différente de celle connue par les colons a favorisé l’apparition de philosophies du wilderness (traduisible par l’expression « grande nature sauvage »), inégalement investi par les quatre pays (Dunlap, 1999). Au Etats-Unis, le mouvement transcendantaliste, sous l’impulsion de R.W. Emerson et surtout d’H.D. Thoreau, a eu pour effet d’étoffer, dès le XIXe siècle, le spectre des conceptions de la nature (Nash, 1982). Partout, la nature fut considérée à la fois comme terrain de jeu pour les Anglo-Saxons, notamment pour ceux d’entre eux qui résidaient dans les villes, et comme un réservoir de ressources (Mosley, 1992 ; Dunlap, 1999). Cette conception fut même utilisée pour justifier la marginalisation des nations préexistant à la colonisation (par commodité, nous utiliserons le terme Autochtones6) et les déposséder des terres, comme ce fut le cas en Colombie-Britannique (Harris, 2002) ou en Australie, deux régions où la doctrine de la terra nullius, contestant le principe même de la moindre souveraineté autochtone antérieure à l’arrivée des Britanniques, fut appliquée et servit de justification à la spoliation des Autochtones (Pratt, 2004). Aux Etats-Unis comme au Canada, l’éviction des populations autochtones de territoires qui eut cours pendant des siècles fut parfois progressive comme à Banff (Binnema & Niemi, 2006), mais en d’autres occasions, elle fut violente et assurée par l’armée comme ce fut le cas à Yellowstone ou à Yosemite pour ne citer que ces deux cas (Kemf, 1993 ; Sellars, 1997 ; Hodgins & Cannon, 1998 ; Keller & Turek, 1998 ; Spence, 1999 ; Beaulieu, 2006). Même lorsque les politiques de droits civiques étaient plus égalitaires (en terme juridique, les Maoris en Nouvelle-Zélande et les Européens possèdent des droits civiques égaux depuis le traité de Waitangi en 18407), les populations autochtones ont été marginalisées, économiquement et socialement (Orange, 1997). Mais la question de la participation intéresse plus largement toutes les populations concernées par la résidence, la propriété foncière, les usages de l’espace et les pratiques touristiques, voire les choix de gestion au sujet d’un espace protégé.

8Le contexte historique pèse lourdement sur les conditions d’élaboration des parcs nationaux dans ces Etats et tous se rejoignent sur un point, à savoir une exclusion quasi systématique des populations occupant les espaces concernés des quatre pays étudiés, la Nouvelle-Zélande représente une exception puisque le parc National Tongariro fut établi en 1887 à partir d’un espace sacré (environ 2640 ha) offert par Te Heuheu Tukino IV (Horonuku), le chef des Ngāti Tūwharetoa à la Couronne : Gift Area. L’histoire de la conservation montre que la création des parcs nationaux a bien souvent été accompagnée, quels que soient les régimes politiques ou les continents, par des processus d’exclusion des populations locales, au bénéfices d’acteurs intervenant à d’autres échelles (Alcorn, 1993 ; Sellars, 1997 ; Mitchell et al., 2002 ; Brockington & Igoe, 2006 ; Guyot, 2006 ; Depraz, 2008). Aux échelles régionales, par exemple, les demandes de création de parcs nationaux effectuées par des élus régionaux ou des associations de conservation auprès des services fédéraux peuvent l’illustrer aisément (New South Wales, 2000 ; Hall et Page, 2002 ; Sandlos, 2005). A l’échelle nationale et internationale, la mobilisation d’associations de protection de la nature, disposant souvent de relais gouvernementaux, a contribué directement à la création de parcs nationaux. Elle a aussi permis l’élaboration de traités internationaux (par exemple le Migratory Birds Treaty signé en 1917 entre les Etats-Unis et le Canada) et de réglementations nationales. L’évolution des trois dernières décennies – principalement grâce à des modifications législatives et à la reconnaissance internationale de nombreux droits autochtones – a eu pour conséquence de transformer radicalement la position de certaines parties prenantes dans le jeu de force qui s’exerce autour des parcs nationaux, et elle a participé plus largement au « réveil autochtone » (pour reprendre l’expression de De Varennes, 1996).

Figure 1. Des parcs anciens, une participation récente

Figure 1. Des parcs anciens, une participation récente
  • 8  « From the perspective of knowledge as science offered here, the physical and cultural displacemen (...)

9Au total, l’exclusion des populations locales de nombreux espaces protégés a produit des situations de forts contentieux accroissant les oppositions aux objectifs de protection et, conséquemment, en privant les gestionnaires des parcs des savoirs écologiques détenus par les résidents8 (Danby et al., 2003), considérés par certains auteurs comme essentiels pour assurer la gestion des milieux (Berkes, 1999).

Les parties prenantes en présence

  • 9  Ou par « acteurs ».

10La participation dans les parcs nationaux concerne un large éventail de population. Les gestionnaires et les documents de gestion, dans les pays concernés par cet article, utilisent généralement deux termes. Le premier, stakeholders est en général traduit par le syntagme parties prenantes9 (avec ou sans trait d’union entre ces deux mots), qui désigne tous les individus ou les groupes concernés par une mesure décidée par une organisation (publique ou privée). Les parties prenantes sont considérées comme des partenaires de discussion, voire de négociation, comme des individus ou des groupes avec lesquels l’organisation doit composer pour faire accepter un projet quelconque. Ce terme s’inscrit dans une doctrine générale qui vise à prendre en considération une population afin de faire accepter une idée et, le cas échéant, d’ajuster la proposition à des demandes ou des doléances exprimées par celle-ci. Elle s’inscrit dans une démarche non point descendante (top-down pour les anglo-saxons), mais elle est présentée comme une démarche ascendante (bottom-up) caractérisée par la prise en considération des propositions des individus ou des groupes concernés par un projet les concernant. En termes scalaires, les parties prenantes ne sont pas nécessairement proches (figure 2).

  • 10  Par exemple, une famille propriétaire d’un bail commercial dans un parc national pourra être consi (...)
  • 11  Mais elle n’est plus supportée par les finances publiques.
  • 12  Au-delà des expériences rencontrées sur le terrain par de nombreux géographes, Hall (1999) dévelop (...)

11Shareholders est le second terme utilisé, il sert généralement à désigner les actionnaires d’une entreprise. En référence à la sociologie des organisations, ils correspondent aux individus qui partagent (share) un pouvoir réel de décision au sein de l’organisation ou de la structure organisée10. Si toutes sont impliquées dans le processus de participation, les premières sont consultées avant la prise de décision (une consultation permet de prendre des avis… sans obligation réelle d’en tenir compte) tandis que les secondes participent effectivement à la prise de décision. L’implication des parties prenantes est également le résultat, dans les quatre pays de cette étude d’une volonté de réduction du coût des politiques publiques dans les décennies 1980-90 au Etats-Unis et en Nouvelle-Zélande, en Australie (Hall, 1999) tout comme au Canada. La diminution de la prise en charge de certaines activités (gestion des espaces protégés, activité touristique, etc.) par la puissance publique a conduit à diluer une partie de la décision nécessitant une élaboration longue11, prenant en compte des partenaires (ou parties prenantes) variés, dont les plus influents demeurent décisifs dans la prise de décision finale – il s’agit souvent des « groupes d’intérêts » entrepreneuriaux capables de présenter leur intérêt économique comme relevant de l’intérêt général ou d’orienter les priorités politiques selon leurs intérêts propres (Hall, 1999)12.

12Actuellement, les parties prenantes (figure 2) dans les parcs nationaux de montagne sont composées :

- des acteurs institutionnels internes (gestionnaires des parcs ou des villes et des centres d’accueils des visiteurs à l’intérieur des parcs)

- des communautés résidant dans les localités environnantes

- des acteurs privés (de dimension variable)

- des associations ou toute autre organisation environnementale (ONG).

- des parties prenantes privées, de dimension variable (individus, familles, groupes professionnels)

  • 13  Pour reprendre la terminologie – discutable par ailleurs – de l’UICN.

- des populations locales (« indigènes ou non-indigènes13 »), résidant effectivement sur le lieu, disposant d’un lien effectif, mais aussi les populations qui revendiquent des droits d’usages ou des droits fonciers sur tout ou partie de l’espace protégé (Berg et al., 1993).

- des populations touristiques, qui peuvent être consultées par voie de sondage in situ ou ex situ (sondages téléphoniques régionaux ou nationaux).

13Il est utile de préciser que les groupes impliqués dans les procédures de participation ne sont pas forcément homogènes. Par exemple, les populations locales sont présentées en deux groupes distincts dans la figure 2 (les populations locales et les populations locales délocalisées), en fonction de leur proximité avec l’espace protégé mais ces groupes s’avèrent particulièrement hétérogènes et animés par des concurrences ou par des tensions d’intensité inégales dans le temps. Par exemple, des entretiens réalisés avec des membres et représentants de la Première Nation Siksika a révélé une querelle de légitimité – situation commune à de nombreux parcs dans les quatre pays – qui les oppose à la Nation Stoney. Ces deux nations ont historiquement utilisé l’espace du parc, en ont nommé les lieux dans leur langue respective et en revendiquent l’antériorité, voire l’usage privilégié. Au-delà, les acteurs économiques locaux ne constituent pas un groupe forcément plus homogène. S’ils s’entendent généralement pour contrer ou contourner les décisions de l’organisme gestionnaire lorsque celui-ci cherche à renforcer les réglementations, ils peuvent également entrer en concurrence lorsque les intérêts propres de ses composantes le nécessitent, sans compter qu’ils ne disposent pas tous des mêmes capacités de lobbysme.

Participation et gestion des parcs nationaux de montagne : la difficile adéquation

14La consultation correspond en quelque sorte à une forme de participation au cours de laquelle l’implication des populations locales demeure relativement modeste et dont les effets peuvent être inégaux, la décision finale restant en général du ressort de l’instance effective des services gestionnaires des parcs.

Modalités et pratiques de la participation

  • 14  Bill R.E. 1987, Attempts to establish national parks in Canada. University of Carleton (p. 137 et (...)
  • 15  Au Canada, les difficultés rencontrées à l’occasion de la création du parc national Forillon (1974 (...)

15Une trentaine de méthodes de participation ont été identifiées par Pimbert & Pretty (1997). Ces approches et ces méthodes demeurent fortement liées à la société civile à laquelle elle s’adresse ; les méthodes de participation et les conditions d’application de cette dernière étant largement définies par les modes d’exercice de la démocratie, appliquée à la décision concernant les espaces protégés. Pour être effective, la participation répond à des besoins particuliers, lorsque la prise de décision publique, effectuée jusqu’alors sans concertation, ne peut plus se produire sans que la société n’accepte ou ne se reconnaisse dans les pratiques des gestionnaires de l’espace public. Cette approche existe déjà depuis une trentaine d’années en Australie ou au Canada où le service fédéral chargé de la gestion des parcs existants et de la création des nouveaux parcs nationaux a élaboré une démarche de consultation publique préalable à l’établissement des parcs créés après 197914. Ce processus de consultation a pour objectif de favoriser la création du parc, et de limiter les tensions, comme celles qui ont suivi l’expropriation forcée à l’occasion de la création du parc national de Forillon15, en Gaspésie. Le service fédéral Parcs Canada se dota ainsi dès 1979 d’une procédure spécifique de négociation et d’un protocole de participation préalable à la création de tout nouveau parc national. La démarche est aujourd’hui régulièrement appliquée. Elle comporte plusieurs étapes qui suivent un calendrier généralement précis, au cours duquel toutes les parties prenantes pourront être directement consultées ou pourront s’exprimer sur le projet de classement.

La participation en lien avec les parcs nationaux revêt des réalités très diverses selon les moments et selon les situations. Quelques lignes de forces peuvent être dégagées, en suivant un gradient croissant d’implication dans la gestion des parcs :

La participation à des enquêtes publiques menées auprès des visiteurs (résidents ou non) : enquêtes/questionnaires autour de questions de gestion environnementale et touristique à Denali, Yosemite ou Yellowstone (Lavigne, 2002 ; White, 2007).

La participation à des consultations et des prises de paroles à l’occasion d’audiences publiques (exemple à Banff où une grande étude sur la vallée de la Bow a permis la participation de dizaines d’acteurs locaux dans l’établissement d’un bilan environnemental du parc, Banff-Bow Valley Study, 1996).

La participation à des groupes de travail sur des sujets ponctuels (actions culturelles).

La participation à des tables rondes (Banff).

La participation à des discussions de grande ampleur sur les principes de la gestion et sur les orientations de gestion souhaitable (réglementations sur la chasse notamment).

La participation régulière et officielle à des comités de conseil (Advisory Committee) ou de gestion (management board/council).

Enfin, une forme particulière de participation qui se traduit par l’emploi favorisant l’intégration de membres des communautés locales dans l’organisation gestionnaire (mais dans ce cas, qu’en est-il de l’autonomie de parole au sein de systèmes administratifs qui contrôlent très fortement le discours et les principes de la communication ?).

16Même encadrée par des procédures, la création de nouveaux parcs nationaux ne se fait jamais sans tension et les négociations sont souvent tendues avec les communautés locales, qui ne souhaitent pas accepter sans condition les nouvelles évolutions « The presence of parks also creates new demands on local resources, which in turn, affect park conservation objectives » (Fortin & Gagnon, 1999 : 201).

Enjeux de la participation : reconnaître l’action publique ou inclure les populations locales ?

  • 16  Un rapport établi à propos du parc national Tongariro (Nouvelle-Zélande) indique que « Discussions (...)

17La participation n’a pas la même signification pour les parties prenantes selon les parcs. Dans les parcs créés à partir des années 1980, les règles de participation sont fixées et connues, intervenant au moment du processus de création de l’espace protégé. A l’inverse pour les parcs les plus anciens (souvent créés dans les régions de montagne à l’époque de l’essor du tourisme pratiqué par les élites socio-économiques au XIXe siècle), la participation porte autant sur des projets d’aménagement de l’espace protégé que sur des revendications d’usages ou des litiges fonciers ou la volonté d’améliorer l’intégration des Autochtones dans la décision publique16.

  • 17  Les agences qui gèrent les parcs sont responsables devant le Parlement des Etats ou le Parlement f (...)

18Les enjeux peuvent être synthétisés en un mot : démocratie, ou plus précisément, comment faire entrer l’ensemble des composantes de la société dans la pratique d’une démocratie impliquant les parties prenantes dans les étapes de discussion, d’élaboration, et de prise de décision liée, dans le cas présent, à la gestion d’un espace protégé. Dans le domaine de la participation, les actions donnent lieu à un vocabulaire assez vague incluant les termes de collaboration, de coopération, de co-gestion – avec ou sans tiret – (parfois les termes de gestion collaborative ou gestion coopératives sont également employés sans qu’ils renvoient forcément à des réalités toujours clairement établies – O’Donnell, 1995) voire de gestion adaptative, supposée exprimer, entre autres choses, la plasticité de la décision publique sous l’action de la réflexion collective. D’une manière générale la collaboration peut avoir lieu au sujet d’actions ou de projets ponctuels comme des actions d’interprétation (guides interprètes autochtones) ou des productions de panneaux d’interprétation à l’attention des touristes (panneaux ethnobotaniques dans le parc Lacs Waterton, panneaux ethno-paysagers dans le parc national Kosciuszko) ; la coopération porte le plus souvent sur des actions plus soutenues et plus durables. Elle concerne notamment des projets pluriannuels s’intéressant à la gestion de la faune sauvage ou aux incidences de sa mobilité dans les espaces périphériques au parc (phénomènes observés pour Yellowstone, Jasper, Banff, Kootenay, Tongariro, Yosemite). Dans ces deux dispositifs, l’implication des populations locales ou des touristes est clairement identifiée comme extérieure au processus de prise de décision ; elles peuvent participer à l’élaboration de projets, donner leur avis, mais ne possèdent aucune capacité de poser les termes de la décision finale qui reste totalement aux mains des gestionnaires, responsables devant leurs Parlements respectifs17.

19L’application des théories de la démocratie participative aux questions environnementales et aux parcs nationaux en Australie a conduit à identifier un gradient de « participation » d’où il est possible de distinguer une approche dite descendante :

1) la « participation passive » (en fait, une absence de participation réelle puisque l’Etat indique ce qui est fait sans avis des citoyens) ;

2) la participation sous forme d’information (autrement dit, il n’y a pas d’implication réelle des citoyens) ; et une approche plus intégrative :

3) la participation par consultation ;

4) la participation continue (par l’emploi permanent ou saisonnier répété) ;

5) la participation fonctionnelle (participation de parties prenantes à divers projets) ;

6) la participation interactive (lorsque les parties prenantes participent à des actions qui perdurent après la réalisation du projet initial) ;

  • 18  Ici dans le sens de l’empowerment.

7) l’auto-mobilisation (parties prenantes extérieurs à la gestion régulière prennent l’initiative d’un projet) (ces sept points sont proposés par James & Blamey, 1999). Certains auteurs, travaillant sur les questions touristiques et l’écotourisme en Australie, proposent d’ailleurs de dépasser cette conception, et défendent l’idée d’une « gestion hybridée » (hybridized management) (Wearing & Huyskens, 2001), articulant la gestion conjointe (joint management) entre les parcs et les groupes autochtones avec les principes de l’écotourisme, autorisant leur implication réelle18 dans l’élaboration des modes de gestion.

20Il apparaît ainsi essentiel d’envisager la place occupée par les parties prenantes – toutes concernées, par la résidence, la propriété foncière, les usages de l’espace et les pratiques touristiques, voire les choix de gestion au sujet du parc – dans le paysage participatif. La figure 2 illustre la répartition des parties prenantes en fonction des niveaux scalaires auxquels ils appartiennent (en ordonnée) et d’une hiérarchie des pouvoirs correspondant à leur capacité de décision ou d’influence relative (en abscisse).

Figure 2. Niveau de prise en considération des parties prenantes. Approche théorique et application au Parc de Banff

Figure 2. Niveau de prise en considération des parties prenantes. Approche théorique et application au Parc de Banff

21Cette figure permet de proposer une lecture corrélant les échelles d’implication et la hiérarchisation des pouvoirs. Le dispositif général permet d’identifier des configurations classiques de jeux d’acteurs, liés à la proximité des niveaux d’implication (signalés par l’encadré en pointillé). Toutefois, ces relations ne sont pas forcément stables et elles évoluent en fonction des questions en débats. Ainsi, représenté en vert, les parties prenantes impliquées par les revendications de la Première Nation Siksika à Banff illustre une sorte de fragmentation du « paysage » de la participation. La Première Nation Siksika est l’une des nombreuses Premières Nations revendiquant des droits d’usages traditionnels à l’intérieur du parc national Banff. Elle revendique également des droits fonciers sur une portion du parc d’environ 43 km² (soit 0,65 % de la superficie totale du parc). Cette lecture suggère que les hiérarchies de pouvoir (ou de domination) verticales, notamment ascendantes, ont du mal à s’exprimer, d’autant plus qu’il existe une forme de pondération – autrement dit de régulation – exercée par les tribunaux (ils permettent la reconnaissance de certains droits à l’issue de longues procédures qui ont tendance à ralentir l’entente au niveau local). Une situation qui permet de mieux comprendre la difficulté d’élaborer une véritable gestion partagée.

La cogestion est-elle possible ?

  • 19  Au Canada, l’Etat fédéral doit être propriétaire de la totalité du foncier dans un parc national. (...)
  • 20  Pour une approche synthétique de ces termes, Héritier in Héritier & Laslaz, 2008 : 279-280 ; sur l (...)

22La cogestion (co-management) proprement dite, peut-elle exister réellement si les interlocuteurs qui participent aux comités ou conseils de gestion (management boards) ne disposent que d’un avis consultatif ? Canada et Etats-Unis se rejoignent sur ce point que le service fédéral américain (le National Park Service) et l’Agence Parcs Canada disposent seul de l’autorité finale en matière de décision de gestion, principalement parce que les parcs fédéraux sont propriété de l’Etat fédéral19. Les remarques faites antérieurement à propos du vocabulaire utilisé par les agences et les services étatiques en charge des parcs illustrent en partie la complexité de la situation : les syntagmes cooperative/collaborative management, joint management, co-management20 correspondent-ils à une réalité pratique permettant de percevoir une évolution dans le gouvernement des espaces protégés ainsi qu’une évolution du rapport et de la distribution des pouvoirs (selon les sujets abordés notamment) entre les acteurs en présence (en un mot une évolution de la gouvernance des espaces protégés) ? Ou s’agit-il simplement d’une nébuleuse sémantique masquant d’anciens rapports de pouvoir et de domination entre des partenaires, forcément inégaux en termes de capacité de décision, voire en termes de moyens de pressions et d’influences des décisions publiques en matière de protection ?

23Certains auteurs considèrent qu’il existe un biais considérable en la matière. Selon ceux-ci, le maintien de « l’hégémonie culturelle » se perpétue dans tout partenariat de gestion lié à un parc national, principalement parce que ces parcs, ainsi que les réglementations en vigueur dans les parcs, ont été établis selon les règles de la culture dominante (Wearing & Huyskens, 2001 : 283). Cet argument fait écho à un entretien effectué dans le parc national Banff (Alberta, Canada) par l’auteur avec deux représentants de la Nation Siksika. Leur revendication porte depuis 1982 sur une portion de territoire qui leur aurait été attribuée en compensation de la cession de l’usage des territoires obtenus à l’occasion de la signature du Traité avec le gouvernement canadien en 1877 (antérieurement à la création du parc). Une clause leur permettait de disposer d’une coupe forestière à usage collectif. L’attribution de cette parcelle n’aurait jamais été honorée et les Siksika ont intenté une action en justice contre Parcs Canada en 2000. La situation est demeurée complexe et tendue entre les parties prenantes, qui ont établi une entente (non publique) en 2006. En 2009, la situation n’est pas encore résolue. La durée de la procédure, engagée en 1982, indique clairement qu’il demeure difficile de retrouver une situation où les parties prenantes seraient des partenaires véritablement égaux.

  • 21  En 1992, D. Mercer écrivait : « De nombreuses agences gouvernementales sont impliquées dans la ges (...)

24Cette étude de cas ne doit pas faire oublier une véritable évolution21 dans la manière de concevoir les relations entre les organismes gestionnaires des parcs et les populations locales, notamment dans les parcs créés depuis les années 1990, autour des questions de développement de l’activité et de l’économie touristique (Fortin & Gagnon, 1999 ; McCleave et al., 2006).

Conclusion : Une vision critique de la participation publique à la gestion environnementale

25Les initiatives de participation des populations locales à la gestion des parcs nationaux de montagnes semblent, sur le papier, nettement plus soutenues qu’il y a trente ans. Toutefois, la confrontation des analyses conceptualisant les pratiques et les conceptions de la participation (présentes dans les études scientifiques ou les documents produits par les gestionnaires) avec les pratiques et leurs effets réels, observées à l’occasion de missions de terrain (principalement au Canada et aux Etats-Unis), ne manque pas de laisser perplexe. Même si ce court article ne permet pas une conclusion trop définitive, il s’avère utile de distinguer les pratiques de participation, leurs effets en matière de gestion et leurs effets sur les décisions. Les pratiques sont réglementées et garanties par la loi ou par les évolutions constitutionnelles des Etats. Les effets en matière de gestion demeurent particulièrement modestes dans les parcs anciens, dans la mesure où les revendications d’usages et les litiges fonciers entraînent des crispations importantes avec les organismes gestionnaires. Par ailleurs, les effets sur les décisions sont inégaux et difficilement généralisables, pour des raisons liées au rythme d’évolution des pratiques politiques dans les Etats concernés et plus encore pour des raisons liées à l’inertie propre des bureaucraties (publiques comme privées) qui ont en charge la gestion des parcs nationaux en général, et les parcs des régions de montagne en particulier. Cette conclusion en demi-teinte ne doit pas faire oublier que les évolutions sont pourtant considérables depuis trois décennies et que les populations locales disposent désormais des moyens de se faire entendre, même si elles ne sont pas toujours écoutées ou prises en considérations avec autant de force que d’autres acteurs économiques.

26A regarder attentivement les modalités de la participation, il apparaît que les échelles –niveaux scalaires en référence à la figure 2 – sont toutes concernées par la participation mais qu’elles ne sont pas toutes convoquées de manière systématique ni homogène. En diversifiant les cas présentés (en prenant en compte des projets d’aménagement de stations de ski, des projets de développement commercial, ou d’aménagements routiers, voire de transformation des pratiques touristiques – mise en place de navettes pour accéder à certains sites déclarés « fragiles » par exemple – etc.) la figure 2 permettrait de visualiser la variété des recompositions entre les parties prenantes de la négociation, l’émergence d’ententes tacites, de tensions ou de confrontations entre des partenaires de même niveau scalaire ou des concurrences. Dans cette perspective, la participation ouvre un champ d’application de la démocratie particulièrement stimulant, mais qui n’exclut en aucune manière qu’un acteur particulièrement puissant, ou qu’une collusion d’acteurs, puisse orienter les projets de manière décisive, rendant extrêmement difficile l’élaboration d’une protestation ou d’une contestation contre l’un des acteurs en particulier. Le fractionnement des forces en présence, permis par la doctrine de la gouvernance (participative) des espaces protégés, joue – sous prétexte d’implication publique, voire d’établissement de procédures de démocratie délibérative – un rôle bien différent puisqu’elle disloque les parties prenantes (le syntagme est assez révélateur) en une nébuleuse de groupes, eux-mêmes d’ailleurs tiraillés en interne par des tensions d’ordre privé, économique ou idéologique.

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Notes

1  Les conditions sont liées à la liberté d’expression et d’opinion (article 19), les droits de réunion et d’association (art. 20), la possibilité garantie par la loi de choisir ses représentants et de prendre part au gouvernement d’un Etat (art 21), tout en respectant ses devoirs envers la collectivité (article 29).

2  Traduit par l’auteur.

3  En Australie, l’organisation politique du pays (un Commonwealth regroupant des Etats et territoires disposant chacun de leur propre gouvernement et parlement) a conduit à la coexistence de deux systèmes d’espaces protégés. Les plus anciens ont été créés par les Etats (le premier, The National Park, renommé Royal National Park, fut créé en Nouvelle Galles du Sud en 1879) disposant d’une législation propre et d’une autorité pleine et entière sur leurs parcs. Le gouvernement australien a engagé la création de parcs plus tardivement (Kakadu, en 1979).

4  Au Canada, 42 parcs nationaux du Canada relèvent du Fédéral tandis que 22 parcs nationaux du Québec sont administrés par la Société des Établissements de Plein Air du Québec (SEPAQ).

5  La question soulevée ici n’est pas celle de la légitimité de la démocratie participative, mais de sa mise en application dans des espaces protégés. L. Blondiaux (2007) propose un plaidoyer de la démocratie participative en présentant également ses limites.

6  Pleinement conscient des problèmes posés par le vocabulaire en la matière, aucun terme utilisé (qu’il s’agisse d’Indigène – étymologiquement, de cette terre, mais le terme est connoté péjorativement en français – Autochtone, Natif, Peuple Premier) n’est totalement satisfaisant et ne recueille véritablement l’assentiment général ; il demeure impropre en termes historiques car les Maoris auraient conquis le pays à partir XIe siècle. En conséquence, nous avons fait un choix pratique en utilisant le terme Autochtone pour désigner l’ensemble des peuples dont les ascendants occupaient les territoires avant la colonisation européenne. Par ailleurs, dans le cas spécifique du Canada, le terme « Autochtones » sert à désigner, selon la Loi constitutionnelle du pays (établie en 1982), les « Premiers Nationaux, Métis et Inuit ».

7  Le traité de Waitangi est aussi à l’origine d’un litige politique et foncier toujours d’actualité à propos des termes du traité et de leurs traductions en langue maori. Par le traité, les Maoris cédaient en effet un droit de kawanatanga (gouvernance/governance) sur leurs terres, alors que la version anglaise parlait de céder la souveraineté (sovereignty) sur ces terres (je remercie les évaluateurs de ce texte pour la précision contenue dans cette note).

8  « From the perspective of knowledge as science offered here, the physical and cultural displacement of aboriginal peoples in the St Elias region is of particular note since it also represent a significant loss of information » (Danby et al., 2003 : 199)

9  Ou par « acteurs ».

10  Par exemple, une famille propriétaire d’un bail commercial dans un parc national pourra être considérée comme partie prenante d’un projet de transformation des aménagements touristiques et de l’accueil, sans pour autant participer à la prise de décision finale et sans disposer d’une influence réelle dans la prise de décision.

11  Mais elle n’est plus supportée par les finances publiques.

12  Au-delà des expériences rencontrées sur le terrain par de nombreux géographes, Hall (1999) développe un argumentaire à la fois convaincant et fortement référencé. Il ajoute que pour l’Australie, “Craik (1990) clearly demonstrated that the key industry association was able to influence government policy deliberation in a manner which met their specific interests” (Hall, 1999: 282). Une situation que l’auteur a pu effectivement observer dans le Parc National Kosciuszko (Nouvelle Galles du Sud, Australie), où les questions de développement touristique (dans les deux principales stations de skis situées à l’intérieur du parc, Thredbo et Perisher) sont un sujet d’actualité très sensible en 2010.

13  Pour reprendre la terminologie – discutable par ailleurs – de l’UICN.

14  Bill R.E. 1987, Attempts to establish national parks in Canada. University of Carleton (p. 137 et 143) cité par Hamel-Dufour, à paraître, « Un territoire, deux visions : les retombées d’un processus de participation publique sur les relations entre Parcs Canada et les communautés de la Minganie », in Laslaz et al., 2010 : Espaces protégés et territoires. Conflits et acceptation, Belin, coll. Mappemonde, à paraître.

15  Au Canada, les difficultés rencontrées à l’occasion de la création du parc national Forillon (1974) ont entraîné de violentes réactions des populations locales résistant à l’expropriation nécessaire à la création du parc. Le refus de population de pêcheurs de quitter leurs domiciles et l’intervention des forces de l’ordre traduisait une sorte de crise de légitimité de l’action publique.

16  Un rapport établi à propos du parc national Tongariro (Nouvelle-Zélande) indique que « Discussions with iwi [Maori] note the need for a partnership approach to management system, and acknowledgment of the roles and responsibilities of tangata whenua [people of the land] as kaitiaki (guardians). By statute, Ngati Tuwharetoa [Maori Tribe in Turangi/taupo area] has a permanent position on the Tongariro/Taupo Conservation Board » (Blaschke & Whitney, 2007, 29).

17  Les agences qui gèrent les parcs sont responsables devant le Parlement des Etats ou le Parlement fédéral (notamment au plan financier et de gestion).

18  Ici dans le sens de l’empowerment.

19  Au Canada, l’Etat fédéral doit être propriétaire de la totalité du foncier dans un parc national. Aux Etats-Unis, s’il existe des enclaves privées avec les inholders (propriétaires fonciers installés avant la création des parcs), le NPS dispose également du contrôle foncier dans les parcs.

20  Pour une approche synthétique de ces termes, Héritier in Héritier & Laslaz, 2008 : 279-280 ; sur la notion de co-management, voir Notzke, 1995.

21  En 1992, D. Mercer écrivait : « De nombreuses agences gouvernementales sont impliquées dans la gestion […] mais, de façon typique, dans les Etas concernés ce sont les départements gouvernementaux […] qui jouent un rôle prééminent. […] La coordination varie entre le « raisonnable » et le « virtuellement inexistant » (Mercer, 1992 : 296).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Des parcs anciens, une participation récente
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Titre Figure 2. Niveau de prise en considération des parties prenantes. Approche théorique et application au Parc de Banff
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Pour citer cet article

Référence électronique

Stéphane Héritier, « Participation et gestion dans les parcs nationaux de montagne : approches anglo-saxonnes », Revue de Géographie Alpine | Journal of Alpine Research [En ligne], 98-1 | 2010, mis en ligne le 13 avril 2010, consulté le 13 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/rga/1128 ; DOI : 10.4000/rga.1128

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Auteur

Stéphane Héritier

CNRS – UMR Environnement, Ville, Société (5600), Université Jean Monnet, St-Etienne stephane.heritier@univ-st-etienne.fr

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