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Il rapporto città-montagna nel quadro dei documenti panalpini

1La Dichiarazione Popolazione e Cultura, firmata nel 2006 dagli stati membri dell’arco alpino, quale documento di sostegno ai principi della Convenzione delle Alpi su alcuni temi specifici, pone attenzione al ruolo dei centri interni alle Alpi come “centri di prestazioni sovra-comunali sociali, culturali ed economiche” (Dichiarazione Popolazione e Cultura, Cap. V) in grado di garantire la vivibilità all’interno delle stesse Alpi. Ciò significa, da un lato, una riduzione della marginalità attraverso politiche di mantenimento dei servizi e di attrattività delle persone e delle imprese a garanzia di un presidio territoriale nelle aree montane anche meno accessibili. Dall’altro lato, la Dichiarazione sostiene il potenziamento dei rapporti tra città e territori alpini e extra-alpini, non secondo la logica della dominanza-dipendenza, spesso ancora presente, ma in termini di scambi e politiche di equità sociale e cooperazione.

2Dunque, presidio territoriale e costruzione di un network virtuoso tra città-montagna sono riconosciuti come elementi centrali nella costruzione di politiche territoriali volte alla coesione e cooperazione territoriale. Dunque, serve mettere in campo una governance metro-montana che si possa attivare dentro le maglie della pianificazione territoriale e della programmazione economica, servono strumenti che, mettendo al centro la coscienza di comunità, possano contenere programmi strategici di sviluppo locale indirizzati a valorizzare responsabilità e capacità locali.

3In questo percorso, la Strategia Macroregionale per la Regione Alpina può essere un volano decisivo, se opportunamente interpretata. Si tratta infatti di un accordo che ha come obiettivo il coordinamento delle politiche al fine di consentire al territorio alpino di beneficiare di un ambiente sostenibile, di uno sviluppo economico e sociale ottimale e apportare un valore aggiunto agli interventi sia dell’UE sia degli attori agli altri livelli. I tre pilastri d’azione della strategia riguardano:

• assicurare una crescita sostenibile e promuovere il pieno impiego, la competitività e l’innovazione consolidando e diversificando le attività economiche specifiche nella prospettiva di rinforzare la mutua solidarietà tra aree montane e urbane, tra territori che forniscono amenities e quelli che le usano. Si tratta di mettere in atto un vero e proprio “Patto di solidarietà” tra città e montagna, come viene esattamente definito nel documento di Grenoble e che costituirà uno specifico valore aggiunto della Strategia;

• promuovere uno sviluppo territoriale focalizzato sulla mobilità “environmentally friendly”, lo sviluppo dei servizi, dei trasporti e delle politiche relative alle infrastrutture di comunicazione;

• promuovere la gestione sostenibile dell’energia, delle risorse naturali e culturali, proteggere l’ambiente e preservare la biodiversità e le aree naturali.

4La Strategia richiama dunque quel processo nodale che lega la città alla montagna attraverso una alleanza responsabile tra società urbane e società alpine.

Una proposta per (ri)leggere le relazioni tra città e montagna

5Nella fase attuale la montagna è protagonista di un nuovo dinamismo, in cui la connessione con l’urbanità ha un ruolo importante in termini di ripensamento culturale di valori, di connessioni fisiche e funzionali dei territori, di costruzione di reti urbano-montane. Siamo di fronte ad una complessità della montagna che tiene dentro sperimentazioni, eccellenze così come lacerazioni e derive desertificanti, in cui città e montagna non sono più gli estremi territoriali all’interno dei quali si colloca un “entre-deux” (Bourdeau, 2015) ma sempre più ci troviamo in un territorio al plurale che è piuttosto un assemblaggio di parti che tengono insieme un’eterogeneità di aspetti e elementi che svolgono un ruolo nel posizionamento e nelle geometrie di questo stesso assemblaggio (Beauregard, 2012).

6Costruire progetti e politiche a livello metropolitano rappresenta oggi sicuramente una sfida che richiede di saper guardare oltre il proprio confine amministrativo per favorire la realizzazione di una visione d’insieme.

7Questo contributo, facendo riferimento ad una ricerca svolta sul tema (Dematteis, Corrado, Di Gioia, Durbiano, 2017), intende approfondire la questione di una nuova ri-configurazione metro-montana dei territori e degli strumenti della pianificazione territoriale utili per costruire appunto una visione urbano-montana. A tal fine, il contributo, prendendo in considerazione l’attuale indirizzo delle Città Metropolitane, neo-nate istituzioni che si pongono come livello intermedio nel governo del territorio, assume come elemento cruciale quanto disposto all’interno dello Statuto Metropolitano, ovvero l’implementazione di una pianificazione di tipo strategico a supporto del governo dei territori metropolitani (e dunque anche metro-montani). In riferimento a questo quadro, il contributo presenta la metodologia e i risultati relativi ad una disamina svolta su quei piani strategici che in maniera sperimentale hanno descritto e “progettato” il rapporto urbano-montano. I risultati di questa disamina hanno permesso di focalizzare alcuni nuclei tematici che possono essere letti come una sorta di agenda di questioni territoriali a supporto della costruzione di strategie territoriali che si muovono verso un equilibrio delle diverse componenti territoriali e, se possibile, verso il riconoscimento di un valore aggiunto territoriale che può emergere proprio da queste nuove configurazioni territoriali

La Città Metropolitana, un nuovo ente nella normativa nazionale

8La “Città Metropolitana” è un ente che è stato introdotto nella normativa nazionale per la prima volta nel 1990 (L.N. n.142, legge sull’ordinamento delle autonomie locali) con riferimenti specifici rivolti al procedimento istitutivo e alle regole organizzative delle aree metropolitane e delle città metropolitane. Oltre dieci anni dopo, nel 2001, la Città Metropolitana viene riconosciuta dalla Costituzione quale ente autonomo costitutivo.

10L’occasione di ridefinire il rapporto tra i Comuni e il nuovo ente di scala vasta è stata colta, e declinata, dalle neo-istituite Città Metropolitane, con accorgimenti differenziati a seconda delle specifiche caratteristiche del territorio governato. In linea generale, è possibile evidenziare alcuni elementi comuni che interessano in modo diretto la programmazione dei territori di montagna e le relazioni con la città. In particolare:

• il riconoscimento della specificità territoriale: è posta una certa attenzione al riconoscimento della montagna come un elemento con una propria diversità strutturale, per il quale procedere nell’attenuare le condizioni sfavorevoli di marginalità attraverso anzitutto la garanzia di parità di diritti sostanziali per le sue popolazioni.

• la gestione dei rapporti tra le aree di montagna e la realtà metropolitana si caratterizza per la possibilità di incidere sulle future configurazioni organizzative attraverso la possibilità di attivare servizi decentrati dell’ente e di esercitare funzioni di competenza metropolitana da parte di forme comunali associate anche in area montana;

• alcuni ambiti di gestione dei servizi ricomprendenti l’intera area metropolitana possono diventare il luogo di confronto per intervenire sul rapporto tra montagna e città: in particolare gli ambiti relativi ai trasporti e alla gestione delle acque che costituiscono risorse di rilevanza strategica per l’ambito montano e di scambio con la città.

11All’interno della recente legge, si va però segnalato almeno un aspetto significativo ma allo stesso tempo critico per il governo e la gestione delle aree montane: la rappresentanza istituzionale e il riconoscimento di politiche distinte per la montagna. La L.N. 56/14 ha definito, tra le numerose novità introdotte nella definizione dell’assetto degli enti locali, le modalità con cui vengono eletti i rappresentanti dell’ente di secondo grado della città Metropolitana. I criteri e l’approccio adottati nei rapporti tra grandi centri e centri minori, in termini di rappresentanza e di espressione della varietà delle realtà che compongono l’area metropolitana, sono stati decisivi per definire un rapporto emblematico tra città e montagna, in cui le terre alte risultano in netta minoranza. L’elezione a consigliere metropolitano dei Sindaci e dei Consiglieri comunali in carica prevede che ciascun elettore esprima un voto ponderato sulla base di un indice determinato in relazione alla popolazione complessiva della fascia demografica del Comune di cui è Sindaco o Consigliere.

Il Piano Strategico, uno strumento pianificatorio per i territori urbano-montani

12Partendo da questo quadro di riferimento istituzionale, si prende in esame lo strumento di piano strategico, riconosciuto appunto entro lo stesso Statuto della Città Metropolitana, come quello strumento della pianificazione necessario per costruire una visione del territorio che sia di riferimento per le scelte di sviluppo a scala vasta. Esso favorisce un processo di apprendimento territoriale, tende verso la costruzione di scenari futuri, mette in campo una dimensione collettiva, sollecita l’emergere di reti locali su cui si ancorano identità territoriali e forme di cittadinanza attiva per giungere a definire nuove immagini territoriali.

13Tale strumento è già diventato operativo in pochi casi di Città Metropolitane. Pertanto si è ritenuto utile fare una indagine che prende in considerazione una varietà di situazioni in cui è stata messa in campo una pianificazione strategica per la messa a sistema dei rapporti tra città e montagna. Si sono prese in considerazione quindi esperienze che derivano da altri input della gestione di governo del territorio ma che in qualche modo possono dare indicazioni di metodo, di processo e di contenuto relativamente al percorso di condivisione strategica tra territori urbani e montani.

14A seguito di una ricognizione generale, si sono individuate due categorie di esperienze da analizzare: una prima categoria di esperienze che hanno in comune un percorso di ricerca di strategie che mette in relazione in maniera esplicita l’urbanità, generalmente di un certo rango, con il resto del territorio metropolitano prevalentemente rurale-montano; una seconda categoria di esperienze che hanno individuato relazioni implicite tra la montagna e la città, anche in sinergia con altri strumenti pianificatori.

15La disamina della prima categoria di esperienze si è concentrata su tre casi significativi: 1) Il Piano di Cuneo 2020; 2) il Piano strategico territoriale di Belluno; 3) il Piano Strategico Metropolitano di Bologna 2020. Queste diverse esperienze sono state analizzate utilizzando uno schema di indagine articolato intorno a tre questioni: a) i caratteri d’insieme, ovvero gli aspetti conoscitivi del progetto; b) i soggetti e le reti, mettendo in evidenza i diversi ruoli; c) i contenuti e la gestione, attraverso i quali si è voluto far emergere qual è la visione della montagna in relazione alla città all’interno del Piano e attraverso quali modalità è avvenuta la gestione del Piano.

Piano Strategico della città e del territorio - Cuneo 2020
CARATTERI D’INSIEME
Obiettivo del piano	L’obiettivo generale è quello di costruire una visione al futuro, condivisa e coesa tra tutti gli attori, facendo conto sulle capacità innovative della società locale.
Territorio del progetto	Cuneo e i 54 comuni del Sistema Locale del Lavoro “Nessuna città è avulsa dal territorio in cui è situata, nessuna è auto sufficiente, e le sue decisioni – non solo urbanistiche – sono sempre più o meno dense di ricadute esterne ad essa. Quel che vale per una metropoli vale per una città di dimensioni medio-piccole come Cuneo, tanto più se localizzata ai piedi di sei valli montane che le fanno da corona e che da essa dipendono non soltanto in quanto capoluogo provinciale”
Tempi di elaborazione	2003-2006
SOGGETTI E RETI
Soggetto promotore	Comune di Cuneo
Soggetti partner	Le amministrazioni dei comuni coinvolti, rappresentanti di categoria, le associazioni socio-culturali, istituti di credito, camere di commercio, terzo settore
Relazioni orizzontali costruite	E’ stato avviato un processo di progettazione partecipata articolato in più fasi: a) ascolto del territorio tramite interviste; b) seminari e dibattiti aperti al pubblico, c) ricognizione territoriale; d) progettazione nei Tavoli e Gruppi di lavoro
CONTENUTI E GESTIONE
Visione della montagna	Montagna non più come parco giochi della città con problemi di spopolamento, invecchiamento e carenza di servizi ma al tempo stesso con qualche ritrovato dinamismo
Connessioni progettuali città-montagna	Necessità di fare rete: la montagna come luogo di nuovi turismi in sinergia con la realtà urbana. Invertire la tendenza ad una mera dipendenza funzionale tra Cuneo e la sua montagna Sostegno a reti di cooperazione con le regioni d’Oltralpe Intensificazione dei servizi telematici e dell’assistenza a domicilio
Gestione e attuazione del Piano	Costituzione di una associazione di soggetti quale attore strategico del Piano che si occupa della sua implementazione, guida la realizzazione, connette processi di governance e procede al monitoraggio e valutazione Costituzione di una agenzia di sviluppo quale braccio operativo del Piano in accordo con le istituzioni
Piano Strategico Territoriale della Provincia di Belluno
CARATTERI D’INSIEME
Obiettivo del piano	L’obiettivo generale è costruire un piano che sia uno “spazio” entro il quale muoversi in cui vi sia l’idea di bene comune come procedura. Gli obiettivi del piano fanno riferimento alle seguenti questioni: Ri-definizione dell’identità territoriale in termini attuali Competitività e crescita economica in termini pluri-settoriali Facilitare la coesione progettuale Sviluppare una concreta politica delle autonomie
Territorio del progetto	Provincia di Belluno (69 comuni del territorio bellunese)
Tempi di elaborazione	2005-2006
SOGGETTI E RETI
Soggetto promotore	Provincia di Belluno
Soggetti partner	Le amministrazioni dei comuni coinvolti, rappresentanti di tutti i settori sia pubblici che privati
Relazioni orizzontali costruite	Si è trattato di costruire una “riflessione collettivista” che si basi su di un processo volontario, inclusivo, aperto che mobilita persone e idee
CONTENUTI E GESTIONE
Visione della montagna	Montagna non come problema ma come mercato, rovesciando i trend tradizionali di uno sviluppo folkloristico che allontana sempre più la popolazione dall’identità storica. Dunque, una visione rovesciata della montagna stereotipata, marginale e periferica
Connessioni progettuali città-montagna	Promuovere una abitabilità della montagna in connessione con la città. Innescare processi turistici innovativi, tra questi viene indicata la candidatura dei Mondiali a Cortina come punto di riferimento per l’intera provincia e non solo.
Gestione e attuazione del Piano	Modello reticolare e di processo. Sei fasi avviate: analisi; raccolta delle progettualità; definizione delle leve di cambiamento; articolazione degli assi; condivisione dei risultati; prime modalità di attuazione. Il Piano è strettamente collegato al Piano Territoriale di Coordinamento provinciale, in quel momento ancora da realizzarsi.
Piano Strategico Metropolitano Bologna 2020
CARATTERI D’INSIEME
Obiettivo del piano		Il Piano Strategico è teso ad individuare direzioni e azioni concrete per la nuova città metropolitana in diversi settori: innovazione e sviluppo, ambiente, assetti urbani e mobilità, conoscenza, educazione e cultura, benessere e coesione sociale
Territorio del progetto		Provincia di Bologna oggi Città metropolitana
Tempi di elaborazione		2011-in corso
SOGGETTI E RETI
Soggetto promotore		Regione Emilia-Romagna, Ex-provincia oggi Città metropolitana di Bologna, Comune di Bologna
Soggetti partner		Le amministrazioni dei comuni coinvolti, altri enti, rappresentanti di settore pubblici e privati
Relazioni orizzontali costruite		Forum, Gruppi di lavoro e Tavoli di progettazione
CONTENUTI E GESTIONE
Visione della montagna		Non esplicitata
Connessioni progettuali città-montagna		Il Piano fa riferimento a Bologna e alla sua area metropolitana in generale. Viene esplicitata la montagna come risorsa in particolare in riferimento all’asse Sostenibilità ambientale del Piano. In termini più generali il territorio montano si trova incluso nelle azioni tese a valorizzare il “sistema bologna” nella sua complessità (vedi turismo)
Gestione e attuazione del Piano		Si prevede la costituzione di una associazione di soggetti quale attore strategico del Piano che si occupa della sua implementazione e la costituzione di una agenzia di sviluppo quale braccio operativo del Piano in accordo con le istituzioni

16Per quanto riguarda la seconda categoria di esperienze, sono state individuate altre due esperienze significative: l’esperienza fatta nella Regione Valle d’Aosta, dove, da un lato, è stato realizzato il Piano Strategico di Aosta che restituisce una visione al futuro della città strettamente in relazione al territorio circostante della plaine, e, dall’altro lato, è stata realizzata una sorta di Piano strategico a livello regionale direttamente inserito nel “Quadro strategico regionale”, documento incluso nella Politica regionale di sviluppo 2014-2020. La seconda esperienza riguarda quella del Piano Strategico dei Comuni dell’Alto Canavese (Regione Piemonte): Carema, Settimo Vittone, Nomaglio, Borgofranco d’Ivrea, Lessolo, Andrate, Chiaverano, Montalto Dora. Si tratta di un Piano strategico in fase di completamento che intende costruire uno sviluppo diverso e alternativo a partire dagli elementi caratteristici del paesaggio: i terrazzamenti. Questo Piano si pone in dialogo e in integrazione a piani di area più vasta, quale quello d’ambito e regionale. Le analisi svolte su queste due esperienze hanno fatto emergere che i percorsi di costruzione dei piani strategici vanno nella direzione di dialogare e fornire indicazioni strategiche per la costruzione di visioni al futuro. In particolare, la prima esperienza mette in luce un percorso di ri-composizione delle parti (montagna e città) all’interno di un processo di integrazione di tipo orizzontale che necessita di una legittimazione a livello sovra-locale, nella seconda esperienza, invece, si tratta piuttosto di un processo verticale di approfondimento dove le parti (montagna e città) non possono che tenersi necessariamente insieme attraverso un dialogo, che trova concretezza anche all’interno di piani di scala più vasta come in un gioco di scatole cinesi, aprendo così ad un confronto continuo e serrato con la realtà metropolitana.

Le sfide della Città Metropolitana tra urbano e montano

17I risultati dell’analisi mettono dunque in evidenza che non esiste più una separazione netta tra una cultura di città e una cultura di montagna, si delinea invece attraverso il confine un’occasione per condividere, mettere a sistema, unire forme territoriali (urbano-montane), costruendo una “cooperazione sui confini” (Pasqui, 2003). Non più quindi una soglia che include ed esclude, che attribuisce giudizi di valore e che definisce dipendenze ma una saldatura che mette in relazione i soggetti, a partire da usi e pratiche diverse sul/del territorio, valorizzando gli scambi possibili ed esaltando le differenze come un valore aggiunto. Come emerge nei recenti dibattiti francesi, possiamo forse arrivare a parlare a livello metropolitano di un “ecosistema territoriale” (LABEX, 2017) all’interno del quale si individuano interdipendenze così come si riconosce una capacità di innovazione e di sperimentazione dei territori montani che rimette in discussione il modello passato delle relazioni città-montagna (Fourny, 2014). Il lavoro di ricerca svolto ha dunque permesso di elaborare una serie di questioni-guida che rappresentano una sorta di sfida per la neonata Città Metropolitana ma al tempo stesso anche importanti questioni territoriali per superare la tradizionale dicotomia città-montagna e costruire quel patto di solidarietà richiesto a livello europeo.

18La prima questione riguarda il cambio di tipologia di relazioni territoriali. Ciò fa riferimento al fatto che i territori all’interno dell’area metropolitana devono necessariamente passare da relazioni simbiotiche, tipiche soprattutto del contesto urbano-periurbano alpino (per usare una descrizione funzionale dei territori), a nuove forme di relazioni basate su “mutual benefit” (METREX, 2006). Questo aspetto necessita anzitutto di “better mutual understanding” e di “capacity building” attraverso un processo che ri-mette in gioco gli attori locali in maniera equilibrata, diversamente dalla situazione attuale. Una diversità, questa, che riguarda una pluralità di aspetti, almeno in termini di ascolto dei territori, di rappresentanza all’interno dei centri gestionali delle risorse, di spazi di progettazione autonoma che possono essere volano di sviluppo dalla montagna alla città.

19La seconda questione riguarda la necessità di pensare un territorio metro-montano dove alla visione centro-periferia viene sostituita una visione strategica policentrica in cui urbanità e montanità concorrono alla stabilità e alla competitività del sistema. Si va dunque verso l’idea delle “bioregioni urbane” (Magnaghi e Fanfani, 2010) in cui “le aree marginali e periferiche, i sistemi vallivi, profondi, che danno storicamente identità ai sistemi urbani di pianura, riacquistano centralità nel garantire la riorganizzazione di relazioni di reciprocità, non gerarchiche, fra sistemi urbani e spazi aperti agro-forestali per realizzare nuovi equilibri ecosistemici, energetici, alimentari e funzionali”. Da tempo la montagna innovante ha puntato sulla qualità come elemento di distinzione territoriale (si pensi a tutti i brand legati all’ambiente alpino) e la città ha saputo trarne reale vantaggio? “La città savoiarda di Chambery, porta di accesso a tre grandi aree protette (il parco naturale Massif des Bauges, il parco naturale La Chartreuse e il parco nazionale La Vanoise) esercita un ruolo di precursore in questa direzione. La città supporta progetti dei comuni rurali per prevenire lo spopolamento. Nell’autunno 2006 Chambery ha inaugurato una “Maison des Parcs et de la Montagne” situata in una posizione centrale e dotata di grandi spazi nei quali le aree protette vengono presentate in una moderna esposizione” (CIPRA, 2007, p. 227). In questo modo, il sistema urbano-montano è in grado di generare al suo interno valore aggiunto.

20La terza questione riguarda l’interterritorialità come dispositivo per costruire un’identità metropolitana, ovvero un’identità che vede al centro soggetti che vivono sempre più tra una territorialità e un’interterritorialità in maniera marcata, come sostiene Martin Vanier (2008). In questo senso, l’ipotesi di una sorta di “politicizzazione” delle reti che passa attraverso i territori e si concretizza nella costruzione di forme di alleanza a geometria variabile rispetto a temi specifici, una sorta di cooperazione multi-territoriale (multi-attoriale e multi-tematica) e multi-livello ben si configura per i territori metro-montani. I laboratori territoriali sono in questi casi strumenti molto validi di ascolto del territorio. E’ un esempio il Laboratorio alpino coordinato da CIPRA Italia in Alta Valle di Susa (Corrado, a cura di, 2015): un’esperienza interattiva, multidimensionale, trasversale e inclusiva per costruire nuovi spazi di produzione della conoscenza e offrire nuove rappresentazioni e auto-progettazioni dentro il sistema metropolitano e non solo. Sui fili di questa interterritorialità si possono dunque disegnare geometrie altre rispetto a quelle squisitamente istituzionali creando saldature riconoscibili e pro-attive. Saldature che servono a creare condivisione, cooperazione e coesione rispetto a temi e problemi.