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Tournant démographique et action publique dans les nouveaux Länder (Allemagne) : échelles et stratégies

Demografischer Wandel und Öffentliche Ordnung in den neuen Bundeländern (Deutschland): Ebenen und Strategien
Demographic change and public action in the New Lander (Germany): scales and strategies
Joséphine Lécuyer

Résumés

Depuis le début des années 2010, le tournant démographique, qui consiste en un vieillissement accru de la population, est devenu un enjeu majeur en Allemagne. Une des conséquences pour le pays est un manque structurel d’actifs, qui pénalise l’économie. Le gouvernement fédéral a donc mis en place de grandes politiques de recrutement de main d’œuvre. L’Allemagne n’est cependant pas concernée uniformément par le tournant démographique : les Länder de l’Est de l’Allemagne sont particulièrement touchés, puisque les départs de population vers l’Ouest depuis la Réunification accélèrent le processus de vieillissement. De plus, au sein de ces nouveaux Länder, certaines régions rurales en décroissance disposent de peu de ressources pour gérer les conséquences du vieillissement. Les grandes politiques de recrutement fédérales semblent alors peu efficaces pour ces régions. L’enjeu de cet article est donc de montrer que les impacts inégaux du tournant démographique sur le territoire impliquent des stratégies différenciées et une multiplication des échelles d’action.

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Texte intégral

Introduction

1La fragilité des dynamiques démographiques, et plus particulièrement le tournant démographique (Demografischer Wandel), sont identifiés depuis le début des années 2010 comme des enjeux de premier plan pour l’action publique en Allemagne, que ce soit dans les politiques économiques (recrutement de main d’œuvre à l’étranger), sociétales (recul de l’âge de départ à la retraite) ou encore dans la gestion territoriale (établissement de stratégies démographiques, programmes de soutien des espaces les plus fragiles). Dans le langage courant, l’expression « tournant démographique » désigne une dynamique démographique régressive, une diminution de la population1. Plus rigoureusement, il s’agit déclin démographique lié à la diminution du nombre de naissances combinée à l’allongement de l’espérance de vie et donc au vieillissement de la population. Avec la publication en 2011 du douzième rapport des projections de population, commandé par le gouvernement fédéral, la notion devient beaucoup plus fréquente dans l’action publique2. L’urgence d’agir face au vieillissement y est en effet soulignée. Dans le cadre d’une Allemagne déjà fragile sur le plan démographique, les espaces ruraux, particulièrement à l’Est, sont globalement marqués par une forte logique de décroissance démographique, accentuée par la crise économique, le départ des populations – notamment des jeunes actifs – n’étant pas contrebalancé par les volumes d’arrivées sur le territoire.

2Le tournant démographique se caractérise donc par un vieillissement accéléré de la population. Cependant, dans les Länder de l’Allemagne Orientale, les effets en sont accrus par les départs de populations vers l’Ouest. Gérer le tournant démographique implique dès lors une prise en compte des migrations entrantes et sortantes sur les territoires. Dans quelle mesure le gouvernement fédéral, les Länder et les acteurs locaux prennent-ils en compte, dans leurs stratégies d’action, le tournant démographique à l’œuvre et les changements à venir? En quoi les impacts inégaux du tournant démographique sur le territoire impliquent-il des stratégies différenciées et une multiplication des échelles d’action ? Notre première hypothèse est que, pour les espaces de l’Est de l’Allemagne, davantage touchés par le tournant démographique et par les fragilités socio-économiques, il pourrait être difficile de s’éloigner des modèles de développement et des « bonnes pratiques » imposés « par le haut » dans une logique « top down » depuis l’échelon fédéral. Dans cette perspective, notre seconde hypothèse est que l’application concrète des mesures recommandées pourrait s’avérer inadaptées aux contextes locaux. La pression pour la mise en œuvre de stratégies de développement est d’autant plus forte que le gouvernement fédéral est tenu par la loi fondamentale (Grundgesetz) de garantir une égalité des conditions de vie aux citoyens (Hagedorn, 2011). Cette loi est cependant soumise à différentes interprétations, et est controversée (Grabski-Kieron, 2016). Notre troisième hypothèse est donc que le gouvernement fédéral chercherait, par les différentes mesures mises en œuvre, à montrer qu’il n’abandonne aucun espace, même très affaibli structurellement.

  • 3 Cet indicateur a l’avantage de ne pas utiliser de grandes classes d’âge prédéfinies qui classeraien (...)

3Pour analyser ces différents éléments, nous nous appuyons, d’une part sur l’analyse des données démographiques (statistiques, cartographie) et, d’autre part, sur l’étude des stratégies démographiques à différents échelons (étude des documents d’aménagement, analyse de sites internet officiels, entretiens semi-directifs). Les données démographiques utilisées proviennent des recensements allemands de 1991 et de 2011. Deux indicateurs ont été mobilisés pour mener une analyse multiscalaire : le taux de croissance annuel moyen de la population entre 1991, un an après la Réunification, et 2011, année du dernier recensement allemand complet ; et l’indicateur de développement démographique durable (Grasland, 2010), correspondant au rapport entre le nombre d’années restant à vivre et le nombre d’années vécues d’une population. Ce second indicateur permet d’identifier une potentielle évolution future des territoires étudiés : plus l’indice est bas, plus la population est vieillissante3.

  • 4 Abrégé par la suite en Mecklembourg-Poméranie

4Dix-sept entretiens semi-directifs ont été réalisés auprès d’acteurs du développement local (manager régionaux, élus locaux, techniciens de l’aménagement du territoire, citoyens engagés), au cours d’un travail de terrain effectué durant le printemps 2018 dans le Land de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale4. En complément, l’analyse du contenu et de l’iconographie d’une douzaine de portails internet officiels en lien avec l’action publique autour du tournant démographique a été effectuée.

I- À l’échelle nationale, l’Est de l’Allemagne vieillit davantage et perd plus de population que le reste du pays

5Le tournant démographique touche inégalement les différents Länder, mais il concerne l’ensemble de l’Allemagne. L’un des principaux facteurs sur lesquels le gouvernement fédéral a choisi d’agir pour compenser les effets du vieillissement est celui de la main d’œuvre disponible. Des politiques favorisant l’immigration de main d’œuvre qualifiée sont donc mises en place, en particulier depuis le début des années 2010.

A- Une perte de population et un vieillissement accrus depuis la Réunification

6Depuis la Réunification, la variation de la population par Land montre une nette différence entre anciens et nouveaux Länder (carte 1) : l’ensemble des nouveaux Länder perd de la population entre 1991 et 2011. Cette perte de population est en partie causée par la désindustrialisation subie par les nouveaux Länder dans les années suivant la Réunification, d’une rapidité et d’une ampleur exceptionnelle (Deshaies, 2017). Le reste de l’Allemagne présente un taux de croissance annuel moyen positif, mais néanmoins inférieur à 0,5. Deux Länder font exception : la Sarre et le Land-ville de Brême, qui ont des taux de croissance annuels entre -0,5 et 0, comparables à ceux du Brandebourg et de Berlin. Le Brandebourg a une évolution moins négative que les autres Länder orientaux en raison de l’étalement urbain autour de Berlin. Capitale depuis 1991, la ville de Berlin devient plus attractive, et son dynamisme attire dans le centre du Brandebourg.

Carte 1 : Taux de croissance annuel moyen de la population par Land entre 1991 et 2011

Carte 1 : Taux de croissance annuel moyen de la population par Land entre 1991 et 2011

Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit

7La Saxe-Anhalt est en revanche le Land ayant le taux de croissance annuel le plus faible, notamment parce qu’il s’agit d’un territoire fortement touché par les départs de l’est vers l’ouest, perdant presque un cinquième de sa population entre 1991 et 2011. De plus, comme dans l’ensemble des Länder de l’Est, les départs vers l’Ouest, en particulier des femmes, accentuent la décroissance démographique, étant donné que moins de mères potentielles se trouvent sur le territoire (Friedrich, 2008). À cet égard, on peut ajouter qu’au-delà du seul contexte de l’Est de l’Allemagne, l’ensemble du pays se caractérise par un indice de fécondité faible (1,5 en 20155), l’accroissement naturel est donc faible.

8Concernant le vieillissement de la population, l’indicateur de développement démographique durable (carte 2) fait également ressortir d’importants contrastes entre les Länder. Le premier se situe entre anciens et nouveaux Länder : les Länder de l’Est se situent tous en dessous de la moyenne allemande, l’indicateur le plus bas étant celui de la Saxe-Anhalt. La Sarre est à nouveau une exception parmi les Länder de l’Ouest, avec un indice légèrement inférieur à la moyenne allemande. La seconde opposition concerne les Länder du Sud, la Bavière et le Bade-Wurtemberg, qui se démarquent avec un indice très nettement au-dessus de la moyenne allemande, entre 5 et 10 pourcents. Ces deux Länder sont en effet parmi les plus dynamiques économiquement, et sont devenus très attractifs au cours des dernières décennies. Enfin, les deux villes-Land de Hambourg et Berlin affichent également un indice élevé, comparable à celui des Länder du Sud. En revanche, la ville-Land de Brême ne bénéficie pas du même dynamisme démographique : elle n’est que légèrement au-dessus de la moyenne allemande.

Carte 2 : Écart à la moyenne allemande de l’indicateur de développement durable par Land

Carte 2 : Écart à la moyenne allemande de l’indicateur de développement durable par Land

Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit

9La comparaison des cartes 1 et 2 nous indique plusieurs éléments : tout d’abord, les Länder de l’Est ont non seulement perdu de la population au cours des vingt ans suivant la Réunification, mais font également face à un vieillissement marqué. Les départs vers l’Ouest après la Réunification concernent en particulier ceux des jeunes et des actifs qualifiés (Friedrich, Schultz, 2008) ; le vieillissement y est donc renforcé. À l’inverse, les Länder du Sud, ainsi que Hambourg ont non seulement (légèrement) gagné de la population entre 1991 et 2011, mais ils affichent aussi un dynamisme économique important, qui permet de maintenir la population jeune sur ce territoire, tout en en attirant depuis d’autres régions. Cette population globalement plus jeune constitue donc un potentiel de développement démographique plus important que dans le reste de l’Allemagne. Le cas de Berlin est encore plus marqué : bien qu’ayant perdu de la population entre 1991 et 2011, son indice de développement démographique durable est presque le plus élevé d’Allemagne. Berlin est en effet particulièrement jeune par rapport au reste de l’Allemagne, et constitue un îlot à part parmi les Länder de l’Est, probablement en raison du grand nombre de jeunes gens venant y étudier.

B- Le tournant démographique : une priorité affichée par le gouvernement fédéral depuis 2012

  • 6 Glossaire du ministère fédéral de la Santé, « Die Demografiestrategie der Bundesregierung – "Jedes (...)
  • 7 « Die Kehrseite der Medaille: Wir werden weniger, immer mehr Menschen leben allein, viele junge Men (...)

10De très nombreuses politiques sont menées à l’échelon fédéral en lien avec le tournant démographique (tableau 1). Un des piliers de l’action publique concernant le tournant démographique est la création d’une stratégie démographique. Mise en place par le gouvernement fédéral en 2012, elle est intitulée « Chaque âge compte ». Cette stratégie repose sur deux piliers6 : le cadre du gouvernement fédéral constitué par les projets de lois et mesures prises pour gérer le tournant démographique, et le dialogue établi entre les acteurs de tous les champs potentiellement concernés, pour une action concertée. Des représentants de la société civile, des Länder, des partenaires sociaux, des milieux économiques ainsi que des scientifiques sont donc régulièrement réunis dans des groupes de travail, qui ont pour but d’améliorer « la prospérité et la qualité de vie de toutes les générations ». La stratégie démographique a également une autre fonction : elle sensibilise le grand public aux défis que pose le tournant démographique, informe sur le vieillissement et ses conséquences directes, présentées comme le pendant négatif de la croissance économique et de l’allongement de l’espérance de vie allemand. En 2012, le gouvernement a ainsi communiqué sur les implications du tournant démographique, c'est-à-dire le vieillissement accéléré et l’augmentation de la part des plus de 65 ans dans la population, pour justifier des mesures parfois impopulaires comme l’augmentation de l’âge de départ à la retraite à 67 ans7.

11Plusieurs autres mesures se concentrent sur un aspect du tournant démographique : le manque de main d’œuvre, en particulier le manque de main d’œuvre qualifiée. Le rapport économique 2012 de l’OCDE sur l’Allemagne établit le constat suivant :

  • 8 OCDE, 2012, p.61.

12« En théorie, le vieillissement de la population freine la croissance économique par quatre intermédiaires différents : la main-d’œuvre, les gains de productivité, les salaires et la demande intérieure. En Allemagne, son incidence sur l’économie se fera principalement sentir par la baisse de l’offre de main-d’œuvre. […] Les seuls effets démographiques mécaniques de la contraction de main-d’œuvre devraient amputer de 0.9 points de pourcentage la croissance potentielle du PIB en 2025 »8.

13Il s’agit d’un risque dont le gouvernement est conscient, et qui l’amène à assouplir considérablement les conditions d’obtention de titres de séjour pour les travailleurs immigrés (tableau 1). De nombreux portails fédéraux apparaissent ainsi à partir du début des années 2010, dans le but d’informer les migrants potentiels et de leur indiquer les secteurs économiques qui recrutent le plus par région (Alichniewicz et al, 2014).

Tableau 1 : Présentations des principales politiques fédérales en lien avec le tournant démographique

Nom/date

initiateur

Objectif

Contenu

Évolution

Stratégie démographique (Demografiestrategie), « Chaque âge compte » (« Jedes Alt zählt »)

2012

Gouvernement fédéral

Améliorer « la prospérité et de qualité de vie de toutes les générations » (sous-titre ajouté en 2015)

Groupes de travail sur la mobilisation de la main d’œuvre disponible sur le territoire, la formation des jeunes, et attirer des travailleurs étrangers9

Régulièrement actualisé, dernier rapport en 2017

Offensive main d’œuvre (Fachkräfte Offensive)

2012

Ministère fédéral du Travail et du Social, du ministère fédéral de l’Économie et de l’Énergie, ainsi que de l’Agence pour l’emploi

Attirer de la main d’œuvre qualifiée, principalement étrangère, dans les secteurs d’activités et les Länder en manque

Information sur les procédures à suivre pour immigrer et cartes interactives permettant de comparer le nombre de postes à pourvoir et le taux de chômage par secteur d’activité et par Land.

Fermeture du portail en ligne en 2017

Loi de reconnaissance (Anerkennungsgesetz), « une fois appris c’est pour la vie ! » (Gerlernt ist gelernt !)

2012

État fédéral

Faciliter l’insertion des étrangers sur le marché du travail allemand et leur intégration dans la société allemande10

Simplifie la reconnaissance des diplômes étrangers, accorde des équivalences avec les diplômes allemands.

En vigueur

Carte bleue européenne (inspirée de la carte verte américaine)

2012

Le gouvernement fédéral, mobilise la directive européenne de 2009 sur les conditions de séjour des ressortissants de pays tiers pour occuper un emploi hautement qualifié11

Faciliter l’arrivée de main d’œuvre qualifiée hors Union Européenne en Allemagne

Délivrée selon les normes établies par chaque pays ; l’Allemagne exige un diplôme universitaire reconnu en Allemagne et un salaire annuel brut d’au moins 53 600 euros

Assouplissement des conditions d’obtention : seuil abaissé à 41 808 euros pour les professions particulièrement en manque de main d’œuvre (mathématiciens, ingénieurs, médecins etc.)12.

Make it in Germany Portail de bienvenue (« Willkommensportal »)

2012

Gouvernement fédéral

Faciliter la venue de travailleurs ou étudiants étrangers en Allemagne

Centralisation de toutes les informations nécessaires aux étrangers souhaitant venir travailler ou étudier

amélioration du portail avec la loi d’immigration13

Programme-pilote Land(auf)schwung

2015

ministère fédéral de l’Alimentation et de l’Agriculture

financer des projets « contrant activement le tournant démographique, augmentant la création de valeur locale, et assurant de l’emploi dans les espaces ruraux »14

1 million d’euros pour chacun des 13 Landkreise, sélectionnés selon l’incidence du tournant démographique sur la région (Lacquement, 2016)

Prolongé d’un an (durée totale 4 ans)

Loi d’immigration (Einwanderungsgesetz)

Votée en 2018, entrée en vigueur en 2020

État fédéral

Compenser le manque de main d’œuvre en facilitant l’arrivée de travailleurs étrangers.

Fin de la restriction à certains métiers, et obtention d’un titre de séjour de six mois désormais accessible à toute personne qualifiée souhaitant trouver du travail en Allemagne, y compris aux demandeurs d’asiles déboutés

Controversée, la loi ne sera appliquée qu’à partir de 2020, et dans un premier temps seulement jusqu’en juin 202215. Sa reconduction dépendra du gouvernement suivant.

  • 16 „Ziel des Portals ist es, weltweit Fachkräfte dafür zu begeistern, in Deutschland zu arbeiten. Grun (...)

14Miser sur une immigration sélective est donc l’une des solutions privilégiées par le gouvernement fédéral pour pallier le manque de main d’œuvre qualifiée. Un des programmes clé est le portail de bienvenue (« Willkommensportal ») créé en 2012 sous le nom Make it in Germany. Disponible en trois langues, avec des résumés dans une dizaine d’autres langues, le portail centralise toutes les informations nécessaires aux étudiants et professionnels, qui souhaiteraient venir étudier ou travailler en Allemagne. Le portail cherche à la fois à rendre l’Allemagne attirante (vidéo de bienvenue du ministre fédéral, liste des offres d’emploi) et à préparer au maximum l’arrivée des travailleurs : petit test pour savoir quelles sont les chances d’obtenir un visa selon la situation du demandeur, contacts locaux dans de nombreux pays, aide à la candidature à un emploi en Allemagne. Le portail indique lui-même qu’il « montre une image moderne et diversifiée de l’Allemagne, et cherche à montrer la République fédérale comme un pays sympathique, ouvert au monde, et donc attractif pour la main d’œuvre qualifiée16 ». Cinq ans après sa création, le portail totalisait 12 millions de visiteurs de 200 pays, dont 90% de clicks depuis l’étranger. Devant ce succès, le gouvernement a donc décidé de renforcer le portail en 2017, avec un nouveau design.

  • 17 « Fachkräftestrategie : Was tut die Bundesregierung gegen den Fachkräftemangel? » Ministère fédéral (...)
  • 18 « Il manque de la main d’œuvre dans le Sud, mais la situation s’aggrave également à l’Est ». („Im S (...)

15L’angle choisi dans ces nombreux portails est donc celui du marketing territorial, avec une valorisation de l’image du pays, et de l’environnement favorable à l’innovation. A travers les photos présentes sur les sites internet, les différents portails montrent que la population ciblée est très large : on y voit des jeunes, de diverses origines, et de diverses religions, des femmes occupant des postes de commandement, mais aussi des familles avec des jeunes enfants. Des récits de personnes ayant réussi à obtenir un poste important en Allemagne sont disponibles en vidéo. En parallèle, le gouvernement communique beaucoup sur les mesures prises, et rend visible son action à travers des conférences de presse, ou des articles aux titres évocateurs « Stratégie main d’œuvre : que fait le gouvernement fédéral contre la pénurie de main d’œuvre qualifiée ? »17. Les analyses du gouvernement quant aux différentes mesures montrent également le décalage entre la situation des anciens et nouveaux Länder : la pénurie de main d’œuvre qualifiée s’aggrave particulièrement à l’Est, en particulier entre 2012 et 201618.

16L’Allemagne Orientale vieillit plus rapidement que le reste du pays, et ce vieillissement est accru par les départs de populations des Länder de l’Est à la Réunification. Malgré quelques projets pilotes sur des territoires ciblés, les grands programmes fédéraux de recrutement de main d’œuvre étrangère semblent moins profiter à ces régions, et en particulier aux espaces ruraux, qui disposent de moins d’éléments pour attirer de la main d’œuvre qualifiée.

II- D’importantes disparités au sein de l’Allemagne Orientale, mais des stratégies similaires face au tournant démographique

17Les nouveaux Länder sont inégalement concernés par le tournant démographique, et certaines régions résistent davantage au vieillissement, notamment les environs des grandes villes, qui bénéficient d’avantage du mouvement de « Retour à l’Est » (Dienel et al., 2006).

A- Des disparités au sein des Länder de l’Est révélées par le changement d’échelle

18Tout comme à l’échelon du Land (carte 1), la limite entre anciens et nouveaux Länder est toujours visible à l’échelon du Kreis (carte 3). A l’exception de quelques Kreise comme dans la région de Göttingen, ou dans le nord de la Bavière, les taux de croissance annuels moyens entre 1991 et 2011 sont principalement positifs à l’ouest et négatifs à l’est de l’ancienne frontière interallemande.

19La carte 3 montre également un taux d’accroissement annuel moyen généralement supérieur dans les villes ou leurs environs immédiats. Le cas de Berlin est le plus marquant : les Kreise qui entourent le Land-ville sont les seuls parmi les nouveaux Länder à avoir un taux d’accroissement annuel supérieur à 0,5 ; Berlin a attiré à elle seule près d’un tiers des migrations de retour vers l’Est (Quéva, 2016). Dans une moindre mesure, on retrouve cette tendance de croissance démographique dans d’autres villes de l’Est. La ville de Rostock a par exemple perdu de la population entre 1991 et 2011, avec un taux d’accroissement annuel inférieur à moins un durant cette période, mais le Landkreis qui l’entoure a, lui, gagné de la population. Cette dynamique s’explique par plusieurs facteurs : d’une part, Rostock était le principal port de la RDA, ce qui n’est plus le cas dans l’Allemagne réunifiée. La perte des fonctions liées au port a supprimé un grand nombre d’emplois, et a été la cause du départ de beaucoup d’habitants. D’autre part, la Réunification marque aussi une forte accélération de la périurbanisation autour de Rostock, avec l’assouplissement des règles pour obtenir des permis de construire de l’habitat individuel. De même, Leipzig et Dresde dans la Saxe, et la série de villes de Thuringe, Erfurt, Weimar et Iéna ont des taux d’accroissement légèrement négatifs, mais supérieurs aux Kreise avoisinants. A l’inverse, les grandes régions rurales comme l’est du Mecklembourg-Poméranie, le taux d’accroissement est nettement négatif, inférieur à moins un entre 1991 et 2011.

Carte 3: Taux de croissance annuel moyen de la population par Kreis entre 1991 et 2011, centrée sur l’Est de l’Allemagne

Carte 3: Taux de croissance annuel moyen de la population par Kreis entre 1991 et 2011, centrée sur l’Est de l’Allemagne

20Les vagues de départs auxquelles sont confrontées ces régions ont principalement eu lieu en deux temps : un pic de départs est observé en 1991 à la Réunification, un second au début des années 2000 (Nadler, Wesling, 2013). Ces départs ont notamment été analysés sous l’angle du manque d’actifs et de main d’œuvre qu’ils représentent pour l’Est de l’Allemagne (Schultz, 2009). Ces départs contribuent également à accentuer le vieillissement dans les nouveaux Länder, car ce sont souvent les jeunes qui partent, et qui fondent leur famille ailleurs. La carte 4 montre en effet que les espaces ruraux sont davantage touchés par le vieillissement. Cette carte présente l’écart à la moyenne est-allemande (Berlin inclus) de l’indice de développement démographique, qui donne une mesure du vieillissement. Prendre le référentiel des nouveaux Länder permet une vision plus nette des écarts au sein de ces régions que la carte 2 désignait comme particulièrement touchées par le tournant démographique.

21Plusieurs villes présentent un indice de développement démographique durable très positif, notamment dans la Saxe et la Thuringe. Le maillage des Kreise permettant d’observer les villes, leur indice supérieur à la moyenne est-allemande se détache nettement. Berlin et l’ouest de sa couronne obtiennent les indices les plus élevés. En effet, dans certains cas, l’attractivité des villes et leur dynamisme semblent bénéficier à leur environnement immédiat: Berlin rayonne dans le Brandebourg, Hambourg dans l’ouest du Mecklembourg-Poméranie, Rostock dans le Landkreis qui l’entoure. Dans une moindre mesure, Göttingen peut être responsable de l’indice élevé de l’Ouest de la Thuringe, et Leipzig, dans le nord-est de la Saxe, est également supérieure de cinq pourcents à la moyenne est-allemande.

Carte 4 : Écart à la moyenne est-allemande de l’indicateur de développement démographique durable par Kreism

Carte 4 : Écart à la moyenne est-allemande de l’indicateur de développement démographique durable par Kreism

Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit

22La comparaison de ces deux cartes nous montre principalement un décalage entre les villes et le reste du territoire. A l’exception de Berlin, devenue capitale de l’Allemagne à la Réunification, ainsi que Dresde et Weimar, la plupart des villes est-allemandes ont perdu de la population entre 1991 et 2011. Malgré cela, certaines villes semblent nettement plus jeunes que le reste du territoire. En dehors de quelques régions proches de grandes villes, la plupart des espaces ruraux cumulent perte de population entre 1991 et 2011 et faible potentiel de développement démographique. Des contrastes importants apparaissent donc au sein même des Länder, rendant la gestion du tournant démographique complexe pour les acteurs publics.

B- L’action publique d’un Land calquée sur les politiques fédérales. Focus sur le cas du Mecklembourg-Poméranie, un laboratoire du vieillissement ?

  • 19 Mai 2014, Demografiebericht „Mecklenburg-Vorpommern: Weltoffen, modern, innovativ. Den demografisch (...)

23De même que pour les autres Länder est-allemands, le tournant démographique représente un défi important pour le Mecklembourg-Poméranie, comme l’expliquent régulièrement ses responsables politiques (Landtag Mecklenburg-Vorpommern, 2016). Dès 2011, le gouvernement produit une stratégie démographique : « Mecklembourg-Poméranie, ouvert sur le monde, moderne, innovant : gérer le tournant démographique ». Actualisée en 2014, elle en présente les principaux enjeux, et détaille la stratégie mise en place par le groupe de travail interministériel « tournant démographique ». Le Land a donc réagi de manière similaire à l’État fédéral, avec une « stratégie démographique », constituée par des groupes de travail interministériels. Si ce document met en évidence les transformations et les progrès accomplis par le Land depuis sa création 25 ans plus tôt, il reconnaît aussi les difficultés importantes qui persistent sur ce territoire, notamment économiques et démographiques19 :

  • 20 « Schrumpfung und Alterung sind für Deutschland und für andere Länder in Europa nichts Ungewöhnlich (...)

24« La réduction de la population et le vieillissement ne sont pas inhabituels pour l’Allemagne et pour d’autres pays d’Europe. Cependant, la particularité du Mecklembourg-Poméranie, comme d’autres Länder de l’Allemagne de l’Est, est la suivante : ici, ces transformations ont lieu en accéléré. Le Land a donc une fonction de précurseur dans sa manière de faire face aux conséquences du tournant démographique20 ».

  • 21 Mai 2014, Demografiebericht „Mecklenburg-Vorpommern: Weltoffen, modern, innovativ. Den demografisch (...)
  • 22 Les politiques publiques sont principalement pensées sur le long terme, mais cela n’empêche pas la (...)

25Le Land serait donc une sorte de laboratoire du vieillissement, en ce qu’on y retrouverait, en concentré, les effets du vieillissement et du manque de main d’œuvre qualifiée. Cette idée est présente dans plusieurs documents d’aménagement et de planification du Land. Ainsi, l’introduction du plan « Économie de la santé Mecklembourg-Poméranie 2020 » rédigée par le ministre président fait à nouveau état de la spécificité du Land : évoquant les « défis » du tournant démographique, il rappelle qu’en vingt ans, le Land est passé du plus jeune au plus vieux d’Allemagne, et explique que les « experts » y ont identifié des facteurs de risque particulièrement défavorables, et qu’il est probable que le problème démographique d’une société vieillissante se fasse sentir beaucoup plus tôt que dans les autres espaces ruraux (Ministerium für Wirtschaft, Bau und Tourismus, 2012). Entre 1990 et 2011, l’âge moyen de la population du Mecklembourg-Poméranie est passé de 36 à 46 ans21. La fécondité n’y est pas inférieure au reste de l’Allemagne, mais le taux de départ, notamment des jeunes, reste important22. Une des conséquences majeures du tournant démographique pour le Land concerne le maintien des services de proximité (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, 2016), en particulier des infrastructures de santé. Il s’agit cependant d’une problématique à part entière, qui n’est pas l’objet du présent article.

  • 23 „Mecklenburg-Vorpommern will strukturschwache Regionen fördern“, Conférence de presse du ministère (...)
  • 24 „Dort, wo es enorme Schrumpfung gibt, muss der Staat eingreifen, denn wir wollen und dürfen keine R (...)
  • 25 Entretien Leiter des Amtes für Wasserwirtschaft und Kreisentwicklung et Sachgebietsleiter Kreisentw (...)

26Le gouvernement du Land a par ailleurs réaffirmé à plusieurs reprises sa volonté de soutenir les régions avec des difficultés structurelles particulièrement importantes23, et multiplie les initiatives ou programmes de soutien pour contrer le tournant démographique. Il est cependant souvent difficile d’obtenir des informations concrètes sur ces mesures, qui semblent parfois se limiter à un effet d’annonce suivi de quelques réunions. Le programme de soutien aux régions rurales en difficulté  « Ländlichen GestaltungsRäume », soutient par exemple quatre territoires-pilotes du Land, qui font l’objet d’un suivi spécial : « Là où la décroissance est énorme, l’État doit agir, car nous ne voulons et ne devons pas abandonner de régions24 », a déclaré le ministre de l’Agriculture et de l’Environnement. Ce suivi consiste principalement en des réunions régulières avec les acteurs locaux (élus, entrepreneurs, associations, société civile) pour évoquer leurs problèmes concrets mais aussi leurs forces ou leurs avantages. Le Land disposant de peu de moyens financiers, il est probable que le principal effet de ce type de mesure est d’apaiser le mécontentement des citoyens dans ces régions où le sentiment d’abandon des pouvoirs publics ressort fréquemment, comme la Poméranie-Occidentale, à l’Est du Land, qui s’estime « trop loin de Schwerin25 ».

27Outre les mesures de sensibilisation et de communication autour du tournant démographique et de ses effets, un autre type de mesures se décline à différents échelons : celles visant à attirer de la main d’œuvre grâce à divers organismes et évènements. Tout comme à l’échelon fédéral, chaque Land a ses propres stratégies, plans ou pactes mis en place par le ministère de l’Économie pour contrer la pénurie de main d’œuvre (Busse, Morehouse, 2013). Les stratégies d’attractivité visent généralement une catégorie de personnes en particulier : les « Rückwanderer », littéralement « revenants ». Ce terme désigne les personnes ayant quitté l’Est à la Réunification, et revenant s’y installer par la suite. Dès la Réunification, des migrations de l’Ouest vers l’Est ont eu lieu, sans compenser les migrations très nombreuses de l’Est vers l’Ouest. Cependant, à partir du milieu des années 2000, une augmentation de ces retours est constatée (Beck, 2004 ; Dienel et al., 2007, Matuschewski, 2010). Ces retours ont par la suite fait l’objet d’une étude approfondie par des chercheurs du Leibniz-Institut für Länderkunde de Leipzig (Nadler, Wesling, 2013 ; Lang, Hämmerling, 2013) dans le cadre d’un programme de recherche européen sur le mouvement de retour26. Même si environ un cinquième des personnes parties à la Réunification est revenu s’installer à l’Est (Matuschewski, 2010), cette augmentation des retours est à relativiser compte tenu du contexte global d’augmentation des migrations ; il s’agit surtout d’évaluer s’il s’agit d’une tendance de long terme ou d’un phénomène ponctuel (Quéva, 2016).

28Parmi les Länder qui bénéficient le plus de ces retours d’actifs, la Saxe et la Thuringe voient leurs pourcentages d’actifs partis à l’Ouest puis revenus à l’Est augmenter fortement entre 2006 et 2010 : dans le sud de la Saxe ou le long de l’ancienne frontière interallemande en Thuringe, cette part est passée de moins de 6% entre 2001 et 2005 à plus de 12% entre 2006 et 2010 (Quéva, 2016). De même, la part d’actifs revenus après avoir travaillé à l’Ouest a sensiblement augmenté dans le nord-ouest du Brandebourg et le sud de la Saxe-Anhalt. Dans le Mecklembourg-Poméranie, seul le Landkreis Mecklembourg-du-Nord-Ouest (cf. carte 5) a une part d’actifs revenus à l’Est supérieure à 12% (ibid), ce qui peut être expliqué par la proximité de Hambourg, pôle d’emplois important dans la région. Andrea Schultz avait pourtant déterminé que le Mecklembourg-Poméranie disposait d’un potentiel de retour plutôt élevé (Schultz, 2004), en raison d’une part de son cadre attractif, et d’autre part du profil des personnes ayant quitté le Land. Parmi les migrants sur lesquels portait son étude, 60% de ceux qui étaient partis avaient moins de trente ans, beaucoup avaient donc des possibilités de revenir au cours de leur vie active. Le faible pourcentage d’actifs étant revenus peut aussi être expliqué par le profil de ceux qui reviennent dans le Mecklembourg-Poméranie : il s’agit beaucoup de retraités, qui ne sont donc pas comptabilisés comme actifs.

  • 27 Entretien Projektleiterin mv4you, Schwerin, 18/03/2015
  • 28 Entretien Projektleiterin mv4you, Schwerin, 18/03/2015
  • 29 « Arbeiten, wo Dein Herz schlägt », «Dort leben, wo andere Urlaub machen»

29Dès 2001, une agence a été créée dans le Mecklembourg-Poméranie pour encourager le retour dans le Land, sous le nom de « mv4you ». Installée à Schwerin, pour la proximité avec le gouvernement27, mv4you est née de la prise de conscience que beaucoup de jeunes ne voyaient pas leur futur dans le Land. Entièrement financée par le Land, l’agence se concentrait à sa création sur les contacts avec les actifs qui avaient quitté le Land, et leur transmettait des informations sur les entreprises locales (Ohse, 2008). En 2008, il apparaît que cela ne suffit pas pour stopper les départs, c’est pourquoi l’ensemble de l’agence est alors repensé (ibid.) et devient un outil de recrutement intéressant pour les entreprises locales, qui jusque-là pouvaient difficilement recruter des actifs partis à l’Ouest (Nadler, Matuschewski, 2013). L’agence s’occupe depuis de l’envoi de newsletter hebdomadaires avec la liste régulièrement actualisée des emplois disponibles, l’annonce de workshops (réseaux sociaux, droit du travail), de conseils aux personnes envisageant de revenir, propose un calendrier de l’actualité culturelle du Land, ainsi que des affiches et cartes postales de promotion du Land28. Le site internet est amélioré, il devient un portail vers les offres d’emploi et les activités de l’agence, avec un accès « employeur » et un accès « travailleur ». Le public visé s’est donc également élargi : « enfants du Land » ayant émigré, intéressés pour venir habiter dans le Land, navetteurs, ou même travailleurs qualifiés du Land. Le Mecklembourg-Poméranie a choisi de miser sur le cadre de vie. « Travailler là où ton cœur bat », « Vivre là où les autres partent en vacances »29 : les slogans développés portent à la fois sur les paysages et sur l’attachement au Land des actifs qui en sont partis, potentiellement à contrecœur.

30Ce type d’agence n’est pas une spécificité du Mecklembourg-Poméranie, on la retrouve également dans les autres Länder est-allemands (tableau 2). En effet, les études portant sur le mouvement de retour évaluent également le gain que représentent ces retours pour les régions qui en bénéficient le plus, et les différents Länder de l’Est lancent des stratégies de soutien de ces mouvements de retour (Quéva, 2016). Outre la main d’œuvre le plus souvent qualifiée que représentent les « revenants » pour le Land, ils sont également plus appréciés des entreprises pour leur connaissance du contexte local, et la faible probabilité qu’ils partent à nouveau à l’Ouest (Nadler, Matuschewski, 2013). Différents portails ou agences pour le retour sont mises en place pour informer et attirer les « revenants » potentiels.

Tableau 2 : Différentes agences de soutien du mouvement de retour à l’Est

  • 30 « Gute Arbeit für Sachsen», «Fachkräfte für Sachsen»
  • 31 « Kommen und bleiben – Familien gestalten Sachsen-Anhalt»
  • 32 « Mach Mutti glücklich. Komm zurück »
  • 33 « Heimweh ? », « Arbeiten, wo dein Herz schlägt », « Land zum leben… und jede Menge Arbeit! »

LAND

Axe choisi pour attirer

Slogan(s)

Type/Site

Saxe

-Nombreuses offres d’emploi, contexte démographique en hausse

-« du bon travail pour la Saxe »

-« de la main d’œuvre pour la Saxe »30

Portail « Heimat für Fachkräfte », https://www.heimat-fuer-fachkraefte.de/​

Réseau pour le retour https://rueckkehrernetzwerk.de/​komm-zurueck/​

Portail pour le retour https://www.sachsekommzurueck.de

Saxe-Anhalt

- facilité d’y vivre en famille

- possibilité de télétravail

-« Venir et rester, les familles construisent la Saxe-Anhalt 31»

Welcome Center Sachsen Anhalt

https://www.welcomecenter-sachsen-anhalt.de/​home.html

Thuringe

- bourse d’emplois performante

Thaff, Agence thuringeoise pour le gain de main d’œuvre

https://www.thaff-thueringen.de/​

Brandebourg

-attachement à la famille

- « fais plaisir à Maman, reviens32 » (campagne de cartes postales)

Réseau des initiatives du retour « Ankommen in Brandenburg » https://ankommen-in-brandenburg.de/​

Mecklembourg-Poméranie

- les paysages, la proximité de la nature et de la mer Baltique

- l’attachement à la région d’origine

- « Mal du pays » ? (Campagne de cartes postales,)

- « travaille où ton cœur bat » (Campagne de cartes postales)

- « un Land agréable à vivre… et où le travail ne manque pas ! » (référence à une photo d’un homme allongé sur la plage) 33

Agence Mv4you

https://www.mv4you.de/​

31Beaucoup des campagnes misent sur l’attachement à la région d’origine et à la famille, car il apparait que les motivations des personnes revenant à l’Est sont davantage personnelles que professionnelles, elles semblent principalement liées à un ancrage social et spatial dans leur région d’origine (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2014). Trois grands profils de « revenants » sont généralement identifiés (Beck 2004 ; Jain, Schmithals, 2009 ; Matuschewski, 2010 ; Nadler, Wesling, 2013) : les jeunes diplômés partis se former à l’Ouest et revenant travailler à l’Est, les actifs travaillant à l’Ouest mais habitant à l’Est, et les retraités ayant travaillé à l’Ouest mais revenant passer leur retraite à l’Est. La plupart des stratégies mises en place dans les nouveaux Länder visent simultanément les trois profils, avec plus ou moins de succès. Les grandes villes attirent plus facilement les jeunes, les régions proches de l’ancienne frontière interallemande les navetteurs, et leur région d’origine les retraités.

32Face à des difficultés similaires concernant le vieillissement, les Länder de l’Est mettent en place des mesures reposant principalement sur le soutien du mouvement de retour et sur l’augmentation de leur attractivité. À chacun ensuite de miser sur des atouts spécifiques, et de chercher à attirer un public en particulier. Certaines régions particulièrement touchées par le tournant démographique semblent cependant avoir des difficultés à mettre en place des mesures efficaces.

III/ Des stratégies locales différenciées à l’échelon local

33A un échelon plus local, les inégalités face au vieillissement structurel et aux départs de populations se font plus marquées, même au sein d’un Land considéré comme vieillissant dans son ensemble. Si certaines régions disposent d’atouts suffisants pour mettre en place des stratégies fondées sur l’attractivité, les ressources financières et humaines des régions les plus touchées par la périphérisation sont trop limitées pour mettre en place des stratégies efficaces.

A- Des contextes démographiques contrastés au sein d’un même Land.

  • 34 Mairie de Rostock, 2016, Bevölkerungsprognose der Hansestadt Rostock bis 2035 Herausgabe: Februar 2 (...)

34Malgré la perte d’une part importante de sa population entre 1991 et 2011, le Mecklembourg-Poméranie présente localement des écarts très importants concernant l’évolution de la population sur cette période (carte 5). Afin de bien appréhender ces disparités locales, les cartes 5 et 6 sont construites à l’échelon du Nahbereich. Ce maillage, issu de la théorie des lieux centraux, correspond à l’aire d’influence d’un petit centre (Grundzentrum), offrant les services de base. Cet échelon est principalement utilisé comme zonage des politiques publiques, il n’existe que dans les Länder à faible densité de population. Si la Poméranie-Occidentale et le Landkreis du Plateau-des-lacs perdent de la population dans leur ensemble, les environs des deux principales villes du Land, Rostock et Schwerin, ont un taux d’accroissement annuel moyen de plus de 1,5 pourcents. Cette augmentation est liée d’une part aux permis de construire attribués plus librement après la Réunification, et d’autre part au regain d’attractivité de ces villes. Rostock a par exemple gagné à nouveau de la population à partir de 200334. Outre ces régions, l’extrême ouest du Land a également gagné fortement de la population entre 1991 et 2011. Cette région devient plus attractive en raison de la proximité de la ville de Lübeck, ainsi que celle du pôle d’emploi que représente Hambourg. Les espaces est-allemands proches de l’ancienne frontière interallemande sont en effet plus attractifs (Nadler, Wesling, 2013), et s’associent à une importance des mobilités quotidiennes entre l’Est et l’Ouest de l’Allemagne (Quéva, 2017).

35

Carte 5 : Taux de croissance annuel moyen de la population du Mecklembourg-Poméranie par Nahbereich entre 1991 et 2011

Carte 5 : Taux de croissance annuel moyen de la population du Mecklembourg-Poméranie par Nahbereich entre 1991 et 2011

Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit

36Concernant l’impact du tournant démographique, l’indicateur de développement démographique durable (carte 6) fait à nouveau ressortir l’ouest, polarisé par Hambourg, ainsi que Greifswald et les environs de Rostock et Schwerin comme particulièrement jeunes. Les espaces périurbains sont plus jeunes principalement du fait de jeunes ménages avec enfants venant s’installer en périphérie pour un accès plus facile à la propriété individuelle. Dans le cas de Greifswald, la présence de l’université peut expliquer la jeunesse de la ville dans un environnement plutôt vieillissant. Les villes universitaires bénéficient également davantage du mouvement de retour (Quéva, 2016).

37

Carte 6 : Écart à la moyenne du Land de l’indicateur de développement démographique durable par Nahbereich dans le Mecklembourg-Poméranie

Carte 6 : Écart à la moyenne du Land de l’indicateur de développement démographique durable par Nahbereich dans le Mecklembourg-Poméranie

Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit

38La Poméranie-Occidentale, à l’exception de Greifswald et dans une moindre mesure Stralsund, est concernée dans son ensemble par le vieillissement. De même, toute la bande du sud du Land, frontalière du Brandebourg, est particulièrement confrontée au vieillissement ; il s’agit également de la région d’Allemagne la moins reliée aux grandes villes. Selon le BBSR, cette zone n’accède qu’en plus de 60 minutes en transports personnels à un grand centre (Oberzentrum).

39 Au sein du Mecklembourg-Poméranie, une division s’opère donc d’une part entre l’Ouest plus jeune et le reste du Land, et d’autre part entre les grandes villes et chefs-lieux de Landkreise et les espaces ruraux vieillissants.

B- Des stratégies contrastées, entre attractivité et résignation

40Parmi les régions les plus jeunes du Mecklembourg-Poméranie, le Mecklembourg-du-nord-ouest a été évoqué plus haut. Il s’agit d’un Landkreis dans lequel de nombreux actifs travaillent à Hambourg, dans lequel un ticket de bus mensuel à un tarif préférentiel pour les navetteurs35 est par exemple proposé. Cette part importante de navetteurs a un impact positif pour la région au sens où le taux d’emploi est important, mais se ressent négativement sur les entreprises du Landkreis, qui peinent à trouver de la main d’œuvre qualifiée : comme l’expose le chercheur mecklembourgeois Peter Dehne, « le problème de ces régions n’est plus le manque d’emploi mais le manque de main d’œuvre36 ». Le 27 décembre 2018, une grande  « journée du retour » (Rückkehrertag, littéralement « journée des revenants ») a donc eu lieu à Wismar, chef-lieu du Landkreis. Cette initiative avait pour objectif d’informer sur les perspectives d’emploi dans la région, elle était organisée par un centre de gestion locale de l’emploi. Les entreprises du Landkreis sont venues présenter leurs offres d’emplois pour l’instant vacants. Cette journée visait avant tout les personnes étant parties du Mecklembourg-Poméranie pour aller travailler ailleurs, et qui souhaiteraient éventuellement revenir dans la région s’ils avaient une opportunité d’emploi. Elle s’adressait cependant aussi aux navetteurs, aux personnes en changement d’emploi et aux jeunes familles qui voudraient travailler et habiter dans la région. Cette journée a été organisée pendant les fêtes de fin d’année car c’est à cette période que les personnes ayant quitté le Land, notamment pour des raisons économiques, reviennent dans leur famille. La journée était d’ailleurs prévue pour les familles, avec des espaces d’animation pour les jeunes enfants37.

41C’est la première journée de ce type dans le Mecklembourg-Poméranie, mais d’autres ont déjà lieu depuis plusieurs années dans la Saxe, Land confronté à des difficultés similaires, et le Landkreis s’en est inspiré pour concevoir celle de Wismar38. Il s’agit avant tout pour les entreprises locales de trouver de la main d’œuvre qualifiée qui fait défaut dans le Land, en misant sur les actifs ayant quitté la région dans les années 1990 et 2000 faute d’emploi sur place39. Environ 300 emplois étaient à pourvoir lors de cette journée d’action, proposés par une trentaine d’entreprises. La journée a rencontré le succès escompté (environ 900 visiteurs40) et a été reconduite pour 2019. Ce transfert de « bonne pratique » à l’échelon local entre Länder est-allemands montre que les mesures prises à l’échelon fédéral en lien avec l’attraction de main d’œuvre, déjà déclinées à l’échelon du Land, se retrouvent également à l’échelon local.

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  • 42 Regionaler Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte, 2011, „Strategiepapier zum Umgang mit den F (...)
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  • 47 Entretien maire de Demmin 14/06/2018
  • 48 Entretien maire de Demmin 14/06/2018

42Cependant, certaines des régions les plus touchées par la « périphérisation » (Roth, 2016), dans lesquelles la démographie est en baisse et l’économie en crise, peinent à construire de manière efficace les incontournables stratégies de développement. En ce sens, la stratégie de développement du Landkreis du Plateau des Lacs Mecklembourgeois est intéressante, car elle montre bien l’ambiguïté entre la volonté de croissance et de développement, et le réalisme face à la situation concrète de la région. Ce Landkreis est, depuis 2011, le plus étendu d’Allemagne, ce qui rend la gestion des problèmes locaux assez difficile41. Il est issu de la fusion de trois Landkreise, aux perspectives démographiques contrastées : pour la région de Müritz, dans le sud-est du nouveau Landkreis, qui bénéficie de l’attractivité d’un grand lac et d’un Parc naturel, le rapport stratégique pour gérer les conséquences du développement démographique prévoyait une baisse de population de 15% entre 2006 et 2030. Pour la région de Demmin en revanche, il envisageait une perte de 38% des habitants sur la même période42, la situation au sein du Landkreis est donc également contrastée. La région de Demmin est désignée par un des responsables du Landkreis comme l’« enfant à problème43 » (« Sorgenkind ») en raison de l’accumulation de facteurs négatifs qui caractérise la région. Parmi les nombreux documents d’aménagement du Landkreis, un seul consacré au tournant démographique mentionne la nécessité « d’accepter les transformations démographiques imminentes44 », et recommande de « s’adapter aux exigences » de ces transformations. C’est également le seul à parler clairement de « région en décroissance » (Schrumpfende Region), un terme rare dans les programmes de développement. Ces interrogations sont au cœur de l’action des acteurs de la planification, qui font face au défi du maintien des services et des infrastructures pour une population toujours plus réduite, avec un budget limité. « Faut-il vraiment sauver chaque village ? », se demande un gestionnaire du Landkreis au cours d’un entretien45, en calculant le coût de la rénovation des infrastructures où ne vit qu’un nombre très réduit d’habitants vieillissants. Ces questions ne ressortent cependant que rarement dans le discours public d’aménagement : le programme de développement du Landkreis de 2011 préconise davantage de coopération pour un marketing régional46, celui actualisé de 2017 a pour slogan « gérer activement au lieu de subir passivement » („Aktiv gestalten statt passiv erleiden“). La volonté d’attirer et d’agir, présente dans les stratégies de développement en vigueur à l’échelon fédéral, est également présente dans les documents d’aménagement y compris à l’échelon local, et ce, même si elles semblent peu réalistes en raison des budgets limités des collectivités territoriales dont les recettes diminuent avec le nombre d’habitants. Les atouts mobilisables par le Landkreis sont principalement le paysage et la proximité avec la nature, mais ils ne font pas forcément le poids face au manque d’emploi dans la région, au manque d’infrastructure et aux difficultés d’accessibilité impliquant fréquemment de longs trajets en voiture, ce que déplorent les élus locaux47. Il leur semble plus envisageable de miser la position d’étape entre Berlin et le littoral touristique de la mer Baltique pour retenir les touristes traversant la région une nuit ou deux48. En outre, le manque d’action concrète de ces stratégies est sensible ; dans son rapport pour le ministère fédéral des Transports et des Infrastructures digitales, Peter Dehne conclut à la nécessité de laisser davantage de place à l’expérimentation et de recourir à des mesures concrètes de l’accessibilité aux différentes infrastructures (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, 2016 ; Dehne, 2017). L’arrivée massive de demandeurs d’asiles en Allemagne depuis 2015 a pu constituer un espoir pour cette région et pour d’autres ayant un contexte démographique similaire. En Allemagne, les demandeurs d’asile sont répartis par Land selon un quota établi pour un tiers en fonction du nombre d’habitants et pour deux tiers en fonction des recettes fiscales. Le Mecklembourg-Poméranie ne reçoit donc que 2% des demandeurs d’asiles du sol allemand, mais ces personnes sont obligées de demeurer dans le Land jusqu’à la reconnaissance de leur statut de réfugié. Si certains Landkreise ont tenté de mettre en place des programmes pour inciter ces demandeurs d’asile à rester sur place, ils ont dans l’ensemble eu très peu de succès. Dès la reconnaissance de leur statut, la plupart partent dans les grandes villes (souvent Hambourg) ou dans le sud de l’Allemagne pour rejoindre leurs proches ou chercher du travail.

  • 49 Entretien maire de Demmin 14/06/2018

43Dans les régions en décroissance affectées par le tournant démographique, plusieurs types de stratégies de développement sont possibles, et les politiques publiques fédérales prennent dans ce domaine le plus souvent appui sur la recherche-action. Or, Patrick Küpper met en évidence dans sa thèse sur les réactions locales face au tournant démographique que les solutions mises en place dans les faits sont systématiquement celles que la recherche-action déconseille (Küpper, 2011). Par exemple, ce sont systématiquement les acteurs publics qui sont les acteurs clé du développement local, quand c’est au contraire une mobilisation des acteurs non publics qui est recommandée. De même, la concentration des habitants dans les lieux centraux est préconisée, mais les politiques locales favorisent le plus souvent la construction d’habitat individuel en dehors des chefs-lieux, ce qui rend l’accès aux services de base plus difficile, et affaiblit les centres-villes. Toujours d’après Patrick Küpper, les stratégies de planification d’ensemble sont présentées comme plus efficaces par la recherche sur le développement local, mais l’approche incrémentale apparaît beaucoup plus réaliste dans les régions en décroissance. Enfin, les nombreux travaux sur la coopération indispensable au développement local rural (Schmied, 2016) se heurtent à des actions unilatérales, ou à des alliances bilatérales, le plus souvent dans un contexte de concurrence locale : « C’est un projet phare ici dans le nord-est (…) Anklam nous fait sérieusement concurrence49 », reconnait le maire de Demmin, évoquant le nouveau projet de développement de cette ville fondée sur la réhabilitation d’une ancienne église et la construction d’un musée.

44Le Mecklembourg-Poméranie, un des Länder d’Allemagne les plus touchés par le vieillissement, n’est pas concerné uniformément par le tournant démographique. Si certaines régions peuvent s’appuyer sur la proximité de grandes villes pour maintenir leur nombre d’habitants voire en attirer de nouveaux, d’autres ne bénéficient pas de ces atouts, et mettent en place des mesures plus brouillonnes à l’efficacité limitée.

Conclusion

45Le « tournant démographique » et ses effets sont pris en compte dans la plupart des politiques publiques allemandes depuis 2012. Le choix du gouvernement fédéral d’établir une stratégie démographique et d’attirer de la main d’œuvre se retrouve décliné à différents échelons, à la fois dans les Länder, mais aussi plus localement. Au sein des Länder est-allemands, certaines « bonnes pratiques » permettant de valoriser la région et d’y attirer de la population circulent, comme les agences pour le soutien du mouvement de retour à l’Est ou les journées de recrutement d’une population ciblée comme les navetteurs.

46Les régions les plus affectées par le changement démographique ne sont cependant pas toujours aptes à mettre en place ces stratégies. D’une part, elles font face à des difficultés structurelles liées à leur situation « périphérisée ». Le contexte de décroissance agit comme un facteur limitant de leur capacité d’action, en particulier sur le plan financier. D’autre part, l’efficacité de ces mesures imposées est compromise par les acteurs à l’échelon le plus local : les élus locaux ou les techniciens de l’aménagement, à qui d’autres modes d’action semblent plus pertinents étant donné le contexte local (concurrence pour les fonds publics, ressources similaires à valoriser). Enfin, face à un sentiment d’abandon par les pouvoirs publics de certaines régions rurales comme la Poméranie-Occidentale, très touchées par le tournant démographique, des initiatives de soutien sont lancées par le gouvernement du Land, sans systématiquement aboutir à des mesures concrètes ni parvenir à dépasser un effet d’annonce.

Sites internet consultés

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https://www.make-it-in-germany.com/​en/​ (consulté en mars 2019)

http://www.demografie-portal.de/​DE/​Home/​home_node.html

Portails à l’échelon du Land :

https://www.heimat-fuer-fachkraefte.de/​ (consulté en mars 2019)

https://www.sachsekommzurueck.de/​servlet/​portal?knoten_id=9320&sprache=deu&ref_detail=RootServlet&ref_sprache=deu (consulté en janvier 2019)

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Notes

1 https://de.statista.com/themen/653/demografischer-wandel/ consulté en janvier 2019

2 Statistische Ämter des Bundes und der Länder, 2011, « Demographischer Wandel in Deutschland, Heft 1, Bevölkerungs-und Haushlatsentwicklung im Bund und in den Ländern », 40 p.

3 Cet indicateur a l’avantage de ne pas utiliser de grandes classes d’âge prédéfinies qui classeraient les populations en « jeunes », « actifs » etc. Il souligne ainsi qu’un âge moyen élevé n’est pas forcément un problème si l’espérance de vie est élevée. Indépendamment de l’âge de départ à la retraite, il valorise de bonnes infrastructures pour une population en bonne santé. Cependant, il faut avoir en tête que cet indicateur présente deux principaux biais : le premier biais est qu’il suppose un maintien du taux de mortalité présent, puisque le nombre d’années restant à vivre a été calculé à partir des tables de mortalités allemandes de 2015 ; le second biais est que le taux de natalité n’est pas du tout pris en compte par l’indice.

4 Abrégé par la suite en Mecklembourg-Poméranie

5 INED, « Indicateur conjoncturel de fécondité », https://www.ined.fr/fr/tout-savoir-population/chiffres/europe-pays-developpes/indicateurs-fecondite/#r205 consulté en mars 2019

6 Glossaire du ministère fédéral de la Santé, « Die Demografiestrategie der Bundesregierung – "Jedes Alter zählt" », https://www.bundesgesundheitsministerium.de/service/begriffe-von-a-z/d/demografiestrategie-der-bundesregierung.html consulté en janvier 2019

7 « Die Kehrseite der Medaille: Wir werden weniger, immer mehr Menschen leben allein, viele junge Menschen drängt es vom Land in die Städte, die Zahl der Pflegebedürftigen steigt. Viele Menschen machen sich deswegen Sorgen. Sorgen, die nicht unbegründet sind. Aber wir können etwas tun. In den vergangenen Jahren hat die Bundesregierung bereits viele Maßnahmen ergriffen, damit unser Land im demografischen Wandel seine Stärken und Lebensqualität behält und weiter entwickelt. Bekanntestes Beispiel: die Rente mit 67. Sie ist nötig, weil es immer weniger Beitragszahler und immer mehr Rentner gibt. So bleiben die Beiträge bezahlbar und die Renten auf einem stabilen Niveau », Site du gouvernement (http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Themen/Demografiestrategie/Basis-Artikel/2012-04-18-artikel-top-basis.html), consulté en avril 2015

8 OCDE, 2012, p.61.

9 Bundesministerium des Innern, 2017, „Jedes Alter zählt, Die Demografiestrategie der Bundesregierung, Arbeitsgruppenergebnisse zum Demografiegipfel am 16. März 2017“, 84p

10  https://www.anerkennung-in-deutschland.de/html/de/anerkennungsgesetz_des_bundes.php consulté en février 2019

11 « La carte bleue européenne », 2014, https://www.immigration.interieur.gouv.fr/Archives/Les-archives-du-site/Archives-Immigration/Archives-Immigration-professionnelle/La-carte-bleue-europeenne consulté en février 2019

12 http://www.bamf.de/DE/Migration/Arbeiten/BuergerDrittstaat/BlaueKarte/blaue-karte-node.html consulté janvier 2019

13 Die Bundesregierung, 2 octobre 2018, „ECKPUNKTE zur Fachkräfteeinwanderung aus Drittstaaten“, 7p. https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2018/eckpunkte-fachkraefteeinwanderung.pdf?__blob=publicationFile&v=1, janvier 2019

14 „Projekte und Ideen umgesetzt, mit denen lokale Akteure dem demographischen Wandel aktiv begegnen, die regionale Wertschöpfung erhöhen und die Beschäftigung im ländlichen Raum sichern“, présentation du projet-pilote sur le site du BMEL (https://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/BULE/land-auf-schwung/las_node.html, janvier 2019)

15 19/12/2018, „Nach 30 Jahren Streit : Deutschland bekommt ein Einwanderungsgesetz“ https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/kabinett-beschliesst-einwanderungsgesetz-fuer-fachkraefte-15949384.html janvier 2019

16 „Ziel des Portals ist es, weltweit Fachkräfte dafür zu begeistern, in Deutschland zu arbeiten. Grundlage dafür ist eine Kultur in Politik, Gesellschaft, Verwaltung und Unternehmen, die zum Bleiben in Deutschland einlädt. „Make it in Germany" zeigt ein modernes und vielfältiges Bild von Deutschland und trägt dazu bei, die Bundesrepublik als sympathisches und weltoffenes und damit für qualifizierte Fachkräfte attraktives Land zu präsentieren“, (https://www.make-it-in-germany.com/de/ueber-das-portal/make-it-in-germany/ consulté en mars 2019)

17 « Fachkräftestrategie : Was tut die Bundesregierung gegen den Fachkräftemangel? » Ministère fédéral de l‘Économie et de l’Energie, « De la main d’œuvre pour l’Allemagne », https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/fachkraeftesicherung.html (consulté en mars 2019)

18 « Il manque de la main d’œuvre dans le Sud, mais la situation s’aggrave également à l’Est ». („Im Süden mangelt es an Fachkräften – aber auch im Osten verschärft sich die Situation“), https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/fachkraeftesicherung.html (consulté en mars 2019)

19 Mai 2014, Demografiebericht „Mecklenburg-Vorpommern: Weltoffen, modern, innovativ. Den demografischen Wandel gestalten.“p.6

20 « Schrumpfung und Alterung sind für Deutschland und für andere Länder in Europa nichts Ungewöhnliches. Das Besondere an Mecklenburg-Vorpommern wie auch an anderen ostdeutschen Ländern aber ist: hier vollziehen sich diese Veränderungen im Zeitraffer. Das Land hat damit eine Vorreiterfunktion beim Umgang mit den Folgen des demografischen Wandels»

21 Mai 2014, Demografiebericht „Mecklenburg-Vorpommern: Weltoffen, modern, innovativ. Den demografischen Wandel gestalten.“p.6

22 Les politiques publiques sont principalement pensées sur le long terme, mais cela n’empêche pas la mise en place de stratégies liées à des évènements ponctuels comme la crise migratoire de 2015. Le Landkreis de Rostock a par exemple développé une stratégie d’ancrage sur le territoire des quotas de demandeurs d’asiles attribués au Mecklembourg-Poméranie (Lécuyer, 2015).

23 „Mecklenburg-Vorpommern will strukturschwache Regionen fördern“, Conférence de presse du ministère de l’Agriculture et de l’Environnement du Mecklembourg-Poméranie, 2 octobre 2017

24 „Dort, wo es enorme Schrumpfung gibt, muss der Staat eingreifen, denn wir wollen und dürfen keine Region aufgeben“, „Mecklenburg-Vorpommern will strukturschwache Regionen fördern“, Conférence de presse du ministère de l’Agriculture et de l’Environnement du Mecklembourg-Poméranie, 2 octobre 2017

25 Entretien Leiter des Amtes für Wasserwirtschaft und Kreisentwicklung et Sachgebietsleiter Kreisentwicklung/ Wirtschaftsförderung, 20/06/2018, Entretien Regionalmanagerin Stettiner Haff, 18/05/2018

26 Re-turn, Regions benefitting from returning migrants ( http://www.re-migrants.eu/ consulté en mars 2019)

27 Entretien Projektleiterin mv4you, Schwerin, 18/03/2015

28 Entretien Projektleiterin mv4you, Schwerin, 18/03/2015

29 « Arbeiten, wo Dein Herz schlägt », «Dort leben, wo andere Urlaub machen»

30 « Gute Arbeit für Sachsen», «Fachkräfte für Sachsen»

31 « Kommen und bleiben – Familien gestalten Sachsen-Anhalt»

32 « Mach Mutti glücklich. Komm zurück »

33 « Heimweh ? », « Arbeiten, wo dein Herz schlägt », « Land zum leben… und jede Menge Arbeit! »

34 Mairie de Rostock, 2016, Bevölkerungsprognose der Hansestadt Rostock bis 2035 Herausgabe: Februar 2016, 35p.

35 https://www.nordwestmecklenburg.de/de/aktuelle-meldung/das-auto-nicht-fuer-arbeitswege-verschleissen-monatsticket-von-nahbus.html (consulté en janvier 2019)

36 „Das problem in diesen Regionen ist nicht mehr die fehlenden Arbeitsplätze, es sind die fehlenden Arbeitskräfte“, (Dehne, 2017)

37 https://www.nordwestmecklenburg.de/de/aktuelle-meldung/hohe-erwartungen-an-den-ersten-rueckkehrertag-des-welcome-service-centers.html (consulté en janvier 2019)

38 Birte Rathsmann, directrice du Welcome Service Center de Wismar, dans Schmidt M., 16/11/2018, « Nordwestmecklenburg: Rückkehrertag für Fachkräfte », SVZ. https://www.svz.de/lokales/gadebusch-rehnaer-zeitung/rueckkehrertag-fuer-fachkraefte-id21674552.html (consulté en janvier 2019)

39 https://www.nordwestmecklenburg.de/de/aktuelle-meldung/hohe-erwartungen-an-den-ersten-rueckkehrertag-des-welcome-service-centers.html (consulté en janvier 2019)

40 https://www.wsc-nwm.de/de/aktuelles-wsc_detail/resonanz-auf-1-rueckkehrertag-nordwestmecklenburg.html consulté en janvier 2019

41 Entretien Leiter des Amtes für Wasserwirtschaft und Kreisentwicklung et Sachgebietsleiter Kreisentwicklung/ Wirtschaftsförderung, 20/06/2018, Entretien maire de Dargun 14/06/2018, Entretien maire de Demmin 14/06/2018

42 Regionaler Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte, 2011, „Strategiepapier zum Umgang mit den Folgen des demografischen Wandels“, 25p. (p.3)

43 Entretien Leiter des Abteilung 3 (Integrierte ländliche Entwicklung) vom Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mecklenburgische Seenplatte, 19/06/2018

44 Regionaler Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte, 2011, „Strategiepapier zum Umgang mit den Folgen des demografischen Wandels“, 25p. (p.6)

45 Entretien Leiter des Amtes für Wasserwirtschaft und Kreisentwicklung et Sachgebietsleiter Kreisentwicklung/ Wirtschaftsförderung, Plateau des Lacs Mecklembourgeois, 20/06/2018

46 Regionaler Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte, 2011, « Regionales Raumentwicklungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte »,152p. (p. 143)

47 Entretien maire de Demmin 14/06/2018

48 Entretien maire de Demmin 14/06/2018

49 Entretien maire de Demmin 14/06/2018

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Taux de croissance annuel moyen de la population par Land entre 1991 et 2011
Légende Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit
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Titre Carte 2 : Écart à la moyenne allemande de l’indicateur de développement durable par Land
Légende Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit
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Titre Carte 3: Taux de croissance annuel moyen de la population par Kreis entre 1991 et 2011, centrée sur l’Est de l’Allemagne
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Titre Carte 4 : Écart à la moyenne est-allemande de l’indicateur de développement démographique durable par Kreism
Légende Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit
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Titre Carte 5 : Taux de croissance annuel moyen de la population du Mecklembourg-Poméranie par Nahbereich entre 1991 et 2011
Légende Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit
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Titre Carte 6 : Écart à la moyenne du Land de l’indicateur de développement démographique durable par Nahbereich dans le Mecklembourg-Poméranie
Légende Source : Eurostat, 2019, réalisé avec Magrit
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Pour citer cet article

Référence électronique

Joséphine Lécuyer, « Tournant démographique et action publique dans les nouveaux Länder (Allemagne) : échelles et stratégies »Revue Géographique de l'Est [En ligne], vol. 59/1-2 | 2019, mis en ligne le 23 novembre 2021, consulté le 20 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/rge/9397 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rge.9397

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