Introduction

2Dans le même temps, le contexte actuel, marqué par les chocs successifs de la pandémie de Covid-19 et de la guerre en Ukraine, a contribué à remettre en haut de l’agenda les enjeux liés au développement agricole, à la souveraineté alimentaire ou énergétique. Ce retour et cette réappropriation de la souveraineté pourraient être le signe d’une volonté et d’un besoin de politiques publiques et de régulation tout en replaçant le soutien à l’agriculture au centre d’une stratégie visant à dissiper le spectre de l’insécurité alimentaire et plus largement du sous-développement. La deuxième édition du sommet de Dakar sur la souveraineté alimentaire, avec pour thème « Nourrir l’Afrique : souveraineté alimentaire et résilience », en est un exemple. Les conclusions appellent à un investissement de 28 à 36 milliards de dollars pour atteindre l’objectif Faim Zéro en Afrique à l’horizon 2030. Face aux dépendances de certaines agricultures aux intrants importés et à une énergie très chère, la réflexion sur la souveraineté contribue aussi à penser l’accélération de l’adoption de trajectoires agroécologiques dans les Suds (Tayeb Cherif et al., 2023).

3Dans ce contexte, il est crucial de se pencher sur le rôle des financements publics dans le secteur agricole, en mettant l’accent sur leur contribution au soutien des systèmes alimentaires. Ces financements jouent un rôle essentiel dans la promotion de la durabilité environnementale de l’agriculture à l’échelle globale. Il convient donc d’examiner en profondeur comment ces financements publics peuvent optimiser les pratiques agricoles, tout en répondant aux défis de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire. Pour ce faire, il est indispensable de comprendre le fonctionnement actuel des soutiens publics à l’agriculture. Comment sont-ils structurés et distribués ? Dans quelle mesure ces soutiens sont-ils réellement orientés vers la promotion de systèmes agricoles durables ?

1. Mesurer et comparer les soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation dans le monde

5Il existe un grand nombre d’outils de politiques publiques à la disposition des administrations publiques nationales pour accompagner le développement des systèmes agricoles, qui peuvent être de nature budgétaire, fiscale, sociale, réglementaire ou encore capitalistique (actionnariat public des entreprises). Dans le cadre de notre analyse et pour le développement d’un Observatoire mondial des soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation, nous nous sommes concentrés sur les mesures de soutien à l’agriculture qui passent par des aides budgétaires ou qui assurent un soutien des prix agricoles grâce notamment à une protection aux frontières.

6À partir des données provenant de trois sources, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Banque interaméricaine de développement (BID), et l’Organisation des Nations unies pour l’agriculture et l’alimentation (programme Mafap), nous avons effectué un travail de désagrégation et de reconstruction. Cette démarche avait pour but d’harmoniser les données en vue de leur comparaison, aboutissant à la création d’une base de données consolidée qui comprend des informations sur 44 pays à revenu élevé, 35 pays à revenu intermédiaire et 8 pays à faible revenu. Ces pays représentent près de 90 % de la production agricole mondiale. Les données disponibles le sont en fonction des pays de 1986 à 2021. L’Observatoire construit et animé par la Fondation FARM offre ainsi sur son site Internet une plateforme de connaissances accessible gratuitement avec notamment une cartographie dynamique et des outils de comparaison entre pays.

7À partir des sources disponibles et des données comparables, nous avons défini trois indicateurs clés, à savoir les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation, le soutien des prix du marché (écart entre le prix intérieur et le prix mondial, causé par des barrières tarifaires ou non tarifaires) et le soutien total à l’agriculture et l’alimentation qui agrège les deux précédents indicateurs (Tapsoba & Brun, 2022a). Nous proposons de revenir brièvement sur ces différents indicateurs, mais avant cela notons qu’ils contiennent des limites sur lesquelles il nous faut nous arrêter. En effet, la fiabilité des données peut dans certains contextes poser problème autant que leur qualité en vertu du processus d’agrégation et d’harmonisation. Les méthodes de calcul peuvent varier d’une institution à l’autre, conduisant à une perte de qualité des données. La majeure partie des régions du monde est représentée, à l’exception de l’Afrique du Nord qui n’est pas couverte par les trois sources utilisées. Les indicateurs ne prennent pas en compte la politique monétaire ou encore l’ensemble des impôts, taxes et autres prélèvements fiscaux opérés sur le secteur agricole. Les indicateurs utilisés sont exprimés en million de dollars courant américain ou en % de la valeur de la production agricole.

8Les dépenses publiques agricoles sont généralement définies selon la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP/COFOG) et concernent l’ensemble des dépenses engagées par l’État pour atteindre les objectifs socio-économiques du secteur agricole. Toutefois, lorsqu’il faut mesurer ces dépenses, on compte de nombreux indicateurs produits par différentes institutions (OCDE, FAO, BID, Banque mondiale, Resakss, etc.) qui sont peu comparables en raison de méthodologies et d’objectifs différents. L’objectif de l’Observatoire est de suivre et d’analyser les soutiens publics à l’agriculture, dans ses différentes formes et composantes. De ce fait, seuls les indicateurs renseignant les niveaux et la composition des dépenses publiques agricoles sont retenus. Il s’agit des mesures que proposent l’OCDE, la BID et le programme Mafap. Cependant, chacune de ces mesures concerne un nombre limité de pays. Par exemple, l’OCDE se consacre à ses membres et à douze économies émergentes, la BID uniquement à ses membres et le programme Mafap à quinze pays d’Afrique subsaharienne.

9Dans l’objectif de couvrir un large échantillon de pays, nous proposons un indicateur donnant une mesure comparable des dépenses publiques agricoles entre les pays qui sont documentés par l’OCDE, la BID et le Mafap. Cet indicateur est dénommé « Dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation (DPAA) » et repose sur des équivalences ou des correspondances entre les systèmes de comptabilisation des soutiens agricoles de ces trois institutions. L’OCDE et la BID utilisent toutes deux le Manuel de l’ESP (OCDE, 2016), une méthode développée par l’OCDE pour évaluer les soutiens agricoles. Le Mafap, à travers son Guide méthodologique volume 2 (Ghins et al., 2013), s’aligne également sur cette approche. Cette uniformité méthodologique permet d’assurer la comparabilité et la cohérence des données recueillies.

10L’indicateur de dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation est composé de transferts budgétaires à la production, à la consommation, et de services collectifs pour le développement agricole. Les transferts budgétaires à la production apportent un soutien aux producteurs à titre individuel, englobant principalement les subventions à la production et aux intrants, le soutien au revenu des agriculteurs, ainsi que d’autres formes de paiements profitant directement aux producteurs. En revanche, les transferts budgétaires à la consommation encouragent la consommation de produits agroalimentaires et englobent les paiements destinés aux consommateurs, aux transformateurs, aux transporteurs et aux commerçants de produits agroalimentaires. Quant aux services collectifs, ils soutiennent de manière collective les acteurs du secteur agricole et se distinguent en deux catégories. Tout d’abord, il y a les services collectifs spécifiques au secteur agricole, comprenant toutes les dépenses liées aux infrastructures agricoles, à la recherche agricole, à la formation et à l’assistance technique, à la vulgarisation et aux transferts de technologie, à l’inspection ainsi qu’au stockage. Ensuite, on trouve les services collectifs indirects au secteur agricole, qui se traduisent sous forme de dépenses rurales, telles que la santé, l’éducation, les infrastructures, etc.

11Le soutien des prix du marché (SPM) traduit la valeur monétaire des soutiens aux producteurs découlant uniquement des mesures créant un écart entre le prix à l’intérieur des frontières d’un pays et le prix mondial pour un produit agricole donné. Il est défini comme la « valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation » (OCDE, 2019). Plusieurs mesures politiques peuvent influer sur le prix d’un produit comme les droits de douane, les taxes ou les subventions à l’exportation, etc. Le plus souvent, ces politiques modifiant les prix intérieurs des produits ont pour conséquence de créer un écart positif ou négatif par rapport au prix à la frontière. Dans l’Observatoire de FARM, cet indicateur n’est pas disponible pour l’ensemble des pays. À noter aussi que le mode de calcul du soutien des prix est trompeur. Une hausse temporaire des prix mondiaux peut laisser croire que le soutien des prix a été volontairement réduit. Or, si ce n’est pas le cas, il continue d’avoir un impact sur la production et les échanges, car les agriculteurs sont assurés de garanties de prix si les cours retombent.

12Enfin, le soutien total à l’agriculture et l’alimentation représente la somme des soutiens des prix du marché (SPM) et des dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation (DPAA). Il correspond à l’estimation du soutien total calculée par l’OCDE et la BID. Ce soutien total n’est cependant pas disponible pour l’échantillon des pays de la base du Mafap, car les données sur les soutiens des prix du marché (SPM) de ces pays n’ont pas encore été calculées.

2. Panorama mondial des soutiens publics

2.1. Plus un pays dépend de son agriculture, moins il la soutient

15Il existe au niveau mondial de très grands écarts en matière de soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation, comme l’illustre la carte 1. Globalement, plus un pays a des revenus élevés, plus il dépense pour soutenir ses agriculteurs et ses agricultrices (en proportion de la valeur de la production agricole) alors que l’agriculture ne fournit plus chez lui qu’une partie mineure de l’emploi et de la croissance économique (Tapsoba & Brun, 2022b). À l’inverse, dans les pays où l’agriculture joue encore un rôle majeur dans la création de richesse et l’emploi d’une grande partie de la population, les dépenses publiques consacrées au secteur agricole sont, paradoxalement, faibles. Plusieurs éléments clés peuvent éclairer cette situation. Parmi ces facteurs, on trouve des priorités budgétaires orientées vers d’autres secteurs, un manque de vision à long terme des décideurs politiques sur les avantages d’investir dans l’agriculture en matière de sécurité alimentaire, ainsi que l’impact des politiques d’ajustement structurel et de la libéralisation des marchés agricoles. Cette dernière a notamment offert des débouchés à la surproduction des produits agroalimentaires, bon marché en provenance des pays développés vers les pays en développement. Ainsi, dans les pays à revenu élevé, l’intensité des dépenses publiques à l’agriculture et à l’alimentation est plus de deux fois supérieure à celle des pays à revenu intermédiaire (9 %) et à faible revenu (10 %).

16L’Europe et l’Amérique du Nord, qui sont les deux premières régions exportatrices de produits agricoles bruts et transformés, sont aussi celles qui dépensent le plus pour leur agriculture et leur alimentation. Comme l’indique la carte 1, cela représente entre 22 et 25 % de la valeur de la production agricole, un chiffre particulièrement élevé en comparaison des autres pays et régions, à l’exception de l’Inde (24 %). L’analyse des transferts budgétaires aux consommateurs (subventions) indique aussi que les pays à revenu élevé soutiennent le plus la consommation alimentaire. Ils sont notamment très élevés aux États-Unis en raison du fonctionnement de la politique agricole et le financement des Food Stamps (Devienne et al., 2005). L’Inde fait également partie des pays qui soutiennent le plus la consommation alimentaire. Malgré l’insécurité alimentaire qui reste prégnante en Afrique subsaharienne, les transferts aux consommateurs en provenance du budget de l’État y sont inférieurs à 1 % de la valeur de la production agricole.

17D’un pays à l’autre, il y a donc de fortes variations en termes de dépenses publiques. Ces dernières tiennent principalement au montant des transferts budgétaires à la production, l’une des composantes qui nous permet de calculer le montant des dépenses publiques (voir infra). Les transferts budgétaires à la production sont ainsi quatorze fois plus importants dans les pays à revenu élevé que dans les pays à faible revenu. L’Afrique subsaharienne arrive très loin derrière avec un soutien aux producteurs inférieur en moyenne à 1 % de la valeur de la production agricole. En Éthiopie, par exemple, les transferts budgétaires aux producteurs sont presque cent fois plus faibles qu’au sein de l’Union européenne (en pourcentage de la valeur de la production agricole).

18L’écart du soutien entre pays riches, pays émergents et pays à faible revenu s’accroît considérablement quand on ramène les montants des dépenses publiques au nombre d’actifs familiaux ou salariés travaillant en agriculture. Ainsi, ces dépenses de soutien par actif agricole, aux États-Unis (45 700 $), sont 80 fois supérieures à celles existantes en Inde ou en Chine (580 $) et 2 690 fois plus importantes qu’au Ghana (17 $).

19Nous proposons de partager quelques analyses sur les pays d’Afrique subsaharienne couverts par l’Observatoire dans la mesure où ils sont parmi les plus exposés à l’insécurité alimentaire et où les défis démographiques obligent à penser la transformation des agricultures. Globalement, sur la moyenne des trois dernières années connues, les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation représentent 9,7 % de la valeur de la production agricole. Il y a de fortes variations d’un pays à l’autre, le Sénégal et l’Éthiopie ont les plus hauts niveaux de dépenses (19 % de la valeur de la production agricole) alors qu’elles ne dépassent pas 5 % au Malawi, au Mali ou au Rwanda. De plus, même si certains États africains sont parvenus à augmenter le niveau des budgets publics pour l’agriculture, à la suite des engagements pris à Maputo en 2003 (consacrer au moins 10 % des budgets au secteur agricole), une bonne partie de ces dépenses soutiennent indirectement le secteur agricole. En effet, comme dans l’ensemble des pays à faible revenu, l’essentiel du soutien public à l’agriculture et à l’alimentation en Afrique subsaharienne est massivement orienté vers les services collectifs à l’agriculture et l’alimentation. Ces services représentent plus de 80 % du total des dépenses budgétaires attribuées à l’agriculture, mais les deux tiers ne ciblent pas directement le secteur agricole. Il s’agit par exemple de dépenses rurales de santé, d’éducation, d’infrastructures, etc. Ces dépenses sont cependant essentielles et contribuent, de manière indirecte, au développement du secteur agricole dans la mesure où la majeure partie des populations rurales travaille dans ce secteur. Le tiers restant, orienté directement vers le secteur agricole, est composé de dépenses de formation (2 % des services collectifs), de vulgarisation (2 %) ou d’infrastructures agricoles (11 %). En outre, la part consacrée à la recherche (3 % des services collectifs) reste bien en deçà de l’objectif de 1 % du produit intérieur brut (PIB) agricole fixé par les accords de Malabo (0,29 % aujourd’hui). Pourtant, un accroissement de la recherche et développement agricole en Afrique subsaharienne, à hauteur de 1 % du PIB agricole annuel, pourrait augmenter de 60 % la productivité d’ici 2050 (IFPRI, 2020).

20S’agissant des transferts à la production, dans les pays africains couverts par l’Observatoire on constate que les dépenses demeurent faibles et qu’elles sont en plus affectées à plus de 90 % aux subventions à l’achat d’intrants, au détriment d’autres actions qui pourraient bénéficier tout autant, sinon plus, aux producteurs, comme les subventions à la production, des soutiens aux revenus, etc. Au regard des niveaux de productivité agricole de la région, ce constat soulève de nombreuses questions quant à l’efficacité de ces subventions aux intrants (principalement des engrais) et quant à la justification de leur poids dans les aides à la production. En ce qui concerne le soutien à la consommation, 98 % des transferts budgétaires sont composés des aides aux consommateurs et 1 % aux transformateurs, pourtant essentiels au développement des filières agroalimentaires et à leur transformation vers une plus grande durabilité.

2.2. Des agricultures plus protégées dans les pays riches et émergents

21Parmi les politiques de soutien à l’agriculture et à l’alimentation, les mesures de soutien des prix sont les plus décriées au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). En effet, elles vont à l’encontre des nombreux accords commerciaux qui poussent vers une libéralisation des échanges. Elles sont pourtant, dans un grand nombre de pays, la principale forme d’aide accordée aux producteurs. Dans les pays qu’analyse le rapport 2022 du suivi et de l’évaluation des politiques agricoles (OCDE, 2022), l’OCDE rappelle que le soutien à travers le paiement de prix plus élevés aux producteurs atteint 317 milliards de dollars par an (moyenne 2019-2021).

22Au cours des dernières décennies, de façon tendancielle et concomitante, le niveau du SPM s’est fortement réduit dans les pays à revenu élevé, tout en augmentant progressivement dans les pays à revenu intermédiaire. L’écart moyen entre ces deux types de pays est passé de 15 % en 2000-2002 à seulement 2 % en 2019-2021. Toutefois, il existe de grandes disparités du soutien aux prix du marché entre les pays de ces catégories. En effet s’agissant des pays à revenu élevé, l’Union européenne, les États-Unis, l’Australie, le Canada, l’Uruguay ou encore la Nouvelle-Zélande ont des taux de soutien des prix, donc de protection de l’agriculture, faibles, à la différence du Japon, de la Corée, de la Norvège ou de la Suisse. Dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire, il y a aussi de grandes disparités. Le poids de certains géants agricoles comme la Chine, l’Inde ou le Brésil de par l’intensité de leur soutien et la taille de leur agriculture influence la moyenne de cette catégorie.

23Malgré les différences entre les pays, cette situation de convergence des niveaux de soutien contraste fortement avec la faible protection des pays à revenu faible, en particulier en Afrique (Tapsoba & Brun, 2023). Ne disposant pas des données pour ces pays, nous utilisons le taux nominal de protection (TNP) pour analyser le soutien des prix agricoles. Il exprime, pour chaque produit agricole, l’écart entre le prix payé au producteur et le prix à la frontière, en pourcentage du prix à la frontière. Ce TNP est resté négatif en Afrique sur la période 2005-2018, ce qui indique que le producteur est « taxé » par les politiques menées et/ou que les protections existantes sont inefficaces. En 2018, ce taux nominal de protection (TNP) dans les pays à revenu élevé était supérieur en moyenne de 30 points de pourcentage à celui des pays d’Afrique, contre 5 points par rapport aux pays à revenu intermédiaire. Ce taux négatif signifie aussi que les gouvernements des pays d’Afrique subsaharienne ont privilégié la protection des consommateurs au détriment des producteurs agricoles. Les gouvernements de cette région du monde semblent avoir entretenu un « biais urbain » en donnant la priorité à l’alimentation des villes pour assurer leur sécurité alimentaire. Ils ont ainsi instauré des droits de douane assez faibles et une taxation des produits agricoles exportés, ce qui se traduit par une concurrence de produits importés à bas prix provenant de pays où la productivité totale des facteurs est considérablement plus élevée et où l’agriculture est souvent plus subventionnée.

24Ces évolutions des soutiens et de la protection des agricultures montrent que l’agriculture africaine est relativement peu protégée et qu’elle l’est à un degré moindre que dans les autres régions en développement (Debar & Tapsoba, 2019). Ce constat est d’autant plus préoccupant que, comme indiqué plus haut, les dépenses publiques à l’agriculture et à l’alimentation sont également beaucoup moins élevées dans les pays d’Afrique subsaharienne.

25Ainsi, les dépenses de soutien à l’agriculture se concentrent dans les pays à revenu élevé et intermédiaire tandis que les pays à revenu faible connaissent un soutien des prix négatif. Cela reflète un double problème dans les pays à faible revenu : d’une part, un manque de ressources budgétaires allouées à la production agricole, et d’autre part, une politique commerciale qui favorise la protection des consommateurs et encourage l’achat de produits importés à bas prix, ce qui nuit aux producteurs agricoles locaux. Dans le cas des pays africains, le soutien agricole est donc pris dans une contradiction politique. Les dépenses de soutien à l’agriculture et à l’alimentation sont supposées stimuler la productivité du secteur, or le soutien négatif des prix agricoles efface les effets de ces dépenses et n’offre pas aux agriculteurs un climat propice à l’amélioration de la production. Ce constat soulève plus largement la question de la cohérence des politiques agricoles et commerciales.

26Nous avons ici mis en lumière les différences en termes de montants des soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation. Il faut à présent s’intéresser à leur impact environnemental et à la manière dont ils peuvent participer aux transitions vers la construction de systèmes alimentaires durables.

3. (Ré)orienter les soutiens publics vers des systèmes agricoles et alimentaires durables

27Face aux chocs climatiques, géopolitiques, sanitaires (surpoids et sous-alimentation notamment) et sociaux auxquels sont confrontées les agricultures du monde, l’élaboration de systèmes alimentaires plus durables demeure un défi majeur pour atteindre les ODD. Il est essentiel d’évaluer les soutiens publics, tant en termes d’affectation que de montant, dans leur contribution à l’atteinte de ces objectifs, et de voir en quoi ils peuvent encourager ou décourager la transformation des agricultures vers une durabilité plus forte (Valiorgue, 2023). En fonction des contextes, cela nécessite un accroissement et une (ré)orientation des politiques actuelles de soutien à l’agriculture vers des politiques de systèmes alimentaires durables qui allient production/productivité, santé et préservation de l’environnement. Cette seconde partie de l’article se penchera sur les limites des politiques actuelles de soutien à l’agriculture en termes de durabilité, mais insistera aussi sur la nécessité d’une analyse systémique pour relier les enjeux environnementaux à la demande alimentaire. Enfin, nous reviendrons sur des leviers existants pour réorienter les soutiens publics.

3.1. Les limites des politiques actuelles du soutien à l’agriculture

29D’autres mesures de soutien à la production sont considérées comme moins préjudiciables, neutres ou même bénéfiques pour l’environnement, en fonction de leur degré de dissociation par rapport à la production, de l’application de contraintes environnementales aux pratiques agricoles, ou encore de leur contribution à la réalisation d’objectifs agro-environnementaux spécifiques. Le montant de ces mesures s’élève à 223 milliards de dollars, mais seule une part très marginale est soumise à des critères écologiques stricts. Selon un rapport de la Banque mondiale et de l’IFPRI, les subventions « vertes » ou destinées à soutenir des résultats environnementaux s’élèveraient à près de 29 milliards de dollars (Gautam et al., 2022). Ces subventions prennent différentes formes selon les pays, telles que des incitations à utiliser des intrants moins polluants, à produire des biens ayant moins d’externalités négatives ou encore des paiements pour la préservation des ressources naturelles ou la mise en place de zones de conservation. Bien que le soutien accordé par le biais de ces subventions ait augmenté ces dernières années, il reste limité en termes de volume et de nombre de pays les proposant. En dehors de la Chine, elles sont principalement mises en place dans les pays développés.

30L’impact négatif de ces soutiens sur l’environnement dépend de nombreux facteurs, tels que les pratiques agricoles et d’élevage utilisées, le niveau de productivité agricole, mais aussi les régimes alimentaires. Dans les pays industrialisés, où sont concentrés les soutiens, les politiques agricoles mises en place depuis la fin des années 1940 ont joué un rôle crucial dans les profonds changements qu’ont connus les mondes agricoles, contribuant à l’évolution des pratiques agricoles et à ce qui est décrit comme une modernisation de ce secteur. Cela s’est traduit par la promotion d’une agriculture industrielle aux États-Unis et en Europe puis par la révolution verte dans les pays à revenu faible ou moyen. L’agriculture s’est progressivement motorisée et de nouvelles variétés de cultures à haut rendement ont été introduites, associées à une utilisation intensive d’engrais chimiques, de pesticides et d’eau. Ces nouvelles techniques et intrants ont visé à améliorer la productivité agricole (voir infra) et à diminuer le prix de l’alimentation. Ces évolutions ont permis de répondre aux besoins alimentaires, mais elles ont également entraîné une augmentation considérable des impacts environnementaux (eau, sols, biodiversité, air, émissions de gaz à effet de serre [GES]) et sociaux de l’agriculture. De plus, les prix alimentaires et les gains de revenus ou de compétitivité des producteurs ont été largement remis en question par la hausse des coûts de production associée à la dépendance aux énergies fossiles et aux autres intrants de ces modèles d’agriculture (van der Ploeg et al., 2019).

3.2. De la fourche à la fourchette : adopter une approche « système alimentaire »

31En outre, il est important de ne pas considérer uniquement le stade de la production agricole, mais d’adopter une approche en termes de systèmes alimentaires pour comprendre les enjeux de durabilité environnementale (émission de GES, impacts sur la biodiversité, sur les sols, la qualité de l’air et des eaux, etc.). Les régimes alimentaires jouent en effet un rôle crucial dans les externalités négatives liées à l’agriculture, car l’offre et la demande alimentaires soutiennent et orientent implicitement la production agricole. C’est le cas de la production et de la consommation de viande, notamment bovine. L’intensification des systèmes d’élevage a engendré une forte demande de production végétale (céréales et oléo-protéagineux) contribuant à un changement d’usage des sols et à une hausse des émissions de GES (Rebulard, 2022). 30 % de la production mondiale de céréales est destiné à l’alimentation animale (70 % en Europe) (Rebulard, 2022). L’intensification de l’élevage dans certains pays a été permise par des politiques de soutiens ciblées à des productions végétales (céréales en Europe, oléo-protéagineux en Amérique du Nord, etc.).

32Les systèmes alimentaires sont donc, de la production à la consommation, responsables d’externalités négatives qui peuvent être induites par des politiques de soutien à l’agriculture. En 2015, à l’échelle mondiale, le système alimentaire, de la production à la consommation, était responsable du tiers des émissions anthropiques de GES (Crippa et al., 2021). Il y a cependant des différences entre les pays à revenu élevé et les pays en développement. Crippa et al précisent que le quart des émissions de GES (27 %) provenait des pays industrialisés qui représentent 15 % de la population mondiale. Les émissions des régimes alimentaires de ces pays sont non seulement plus élevées, mais elles contiennent aussi des émissions importées du fait des importations de produits agricoles et alimentaires depuis les pays du Sud. Enfin 43 % des émissions de GES sont liées aux activités post-récoltes dans les pays industrialisés (transport, transformation, emballage, distribution, gestion des déchets) contre 24 % dans les pays en développement (Crippa et al., 2021).

33La consommation alimentaire fait, elle aussi, l’objet de soutiens publics. Ces derniers, en fonction de leur fonctionnement, participent à orienter les systèmes de production agricole. Entre 2018 et 2021, les transferts budgétaires accordés à la consommation de produits agroalimentaires (destinés aux consommateurs, aux transformateurs et dans le cadre de programmes alimentaires) ont atteint 101 milliards de dollars. Selon le rapport sur l’état de la sécurité alimentaire et de la nutrition dans le monde 2022, ces subventions ciblent principalement les produits de base tels que les céréales, les viandes et le sucre, au détriment d’autres aliments qui contribuent à une alimentation équilibrée sur le plan nutritionnel, tels que les fruits, les légumes ou les légumineuses (FAO, 2022). Bien que ce soutien direct à la consommation reste marginal par rapport au total du soutien consacré à l’agriculture et à l’alimentation, il n’encourage pas l’adoption de régimes alimentaires sains et moins préjudiciables à l’environnement. Ce soutien est concentré à 99 % dans les pays à revenu élevé et intermédiaire, notamment aux États-Unis, où il représente près de 52 % de ce montant. Ainsi, les politiques de soutien qui favorisent la consommation de régimes non respectueux de l’environnement contribuent également à accroître les externalités négatives de l’agriculture.

3.3. Supprimer ou réorienter les soutiens publics ?

34Les formes actuelles de soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation n’encouragent pas la transition vers des systèmes alimentaires durables (FAO et al., 2021). Pour autant, stopper ou réduire drastiquement les soutiens publics à l’agriculture et à l’alimentation ne favoriserait pas un alignement sur les ODD. Les soutiens publics ne peuvent être supprimés en raison des conséquences humaines et socio-économiques que cela entraînerait. Des études montrent que la suppression totale du soutien agricole aurait des effets négatifs sur la production, la consommation, la disponibilité alimentaire et la santé (Laborde Debucquet et al., 2021 ; Springmann & Freund, 2022). Bien que des réductions d’émissions de gaz à effet de serre puissent être observées, elles seraient accompagnées d’une diminution de la production végétale et animale ainsi que de l’emploi agricole. Il est donc essentiel de trouver un équilibre entre la promotion de pratiques agricoles durables et la nécessité de soutenir le secteur agricole pour assurer la sécurité alimentaire et le bien-être socio-économique. Dans cette optique, la hausse des soutiens agricoles dans toutes leurs composantes (producteurs, consommateurs et services collectifs pour le développement agricole) accompagnée d’une modification de leur composition au Sud et la réorientation, au Nord, vers des pratiques agroécologiques et le développement de systèmes alimentaires sains et nutritifs, est une priorité mondiale (FAO et al., 2021).

35Dans les pays du Sud, il ne s’agit pas tant de réorienter les soutiens que de les augmenter tant ils demeurent faibles. Les analyses de la section précédente montrent clairement que les niveaux de soutien actuels, notamment en Afrique subsaharienne, sous toutes leurs formes, demeurent très insuffisants. Très peu de pays africains parviennent à respecter leur engagement de Maputo, qui consiste à allouer au moins 10 % de leurs budgets au secteur agricole. De plus, en Afrique subsaharienne, les budgets de soutien à l’agriculture dépendent beaucoup de l’aide extérieure. Selon les chiffres du Mafap, cette dépendance s’est établie en moyenne à 20 % sur la période de 2015 à 2020. Tout en augmentant l’ensemble des soutiens, il est également crucial d’allouer davantage de budgets à la composante associée directement à la production. Actuellement, seulement 8 % des dépenses publiques liées à l’agriculture et à l’alimentation sont consacrées à la production ou au soutien du producteur, alors que près de 60 % des budgets sont alloués à des dépenses de développement rural (santé, éducation, infrastructures, etc.), certes essentielles, mais qui ne contribuent pas directement à la production agricole. En outre, les financements de l’aide publique au développement en matière agricole sont dirigés vers ces dépenses rurales. Il reste donc à savoir si l’aide budgétaire apportée par les partenaires techniques et financiers pourrait être augmentée et orientée vers les soutiens aux producteurs.

37Les transferts budgétaires à la production devraient également être orientés vers d’autres formes de soutiens connus pour leur efficacité en raison de leur rôle prépondérant dans les politiques agricoles de pays ou de régions (comme l’Europe de l’Ouest et l’Amérique du Nord) où les objectifs de productivité agricole ont été atteints (Butault, 2004). Il s’agit notamment des paiements directs au titre de la production et du soutien au revenu des producteurs, qui sont quasi inexistants dans les politiques de soutien à l’agriculture en Afrique subsaharienne. Orienter le soutien à la production sur ces deux axes est indispensable, en les conditionnant à des critères socio-environnementaux et à des résultats économiques (choix de cultures comme les légumineuses ou vivrières, ciblage des producteurs les plus vulnérables, etc.). Cela peut constituer un levier important pour améliorer la production agricole, d’autant que les producteurs de cette région évoluent dans un environnement mondial ultra-compétitif où ils peinent à exister. De plus, la mise en pratique d’un tel mécanisme de soutien permettrait d’améliorer le ciblage des producteurs et donc l’efficacité de tous les transferts budgétaires à la production. Cependant, l’absence de statut professionnel et juridique agricole constitue un obstacle à la mise en œuvre de ces soutiens et à leur ciblage. Le métier d’agriculteur est très souvent considéré comme un mode de vie plutôt que comme un statut entrepreneurial.

38Au niveau des services collectifs – qui font l’objet de l’essentiel des dépenses –, un accroissement du soutien aux services spécifiquement liés à l’agriculture est nécessaire. Ces derniers ne représentent que 32 % du soutien pour la fourniture de services collectifs contre 68 % pour des services ruraux sans lien direct avec l’agriculture. Parmi les services directs à l’agriculture, l’essentiel du soutien est orienté vers la fourniture d’infrastructures qui sont encore insuffisantes. Ce type de soutien doit être renforcé. Il est également important d’orienter davantage de soutien vers la formation, la recherche et la vulgarisation (IFPRI, 2020). La recherche, en particulier sur les cultures de subsistance (mil, sorgho, tubercules) est parfois négligée au profit des cultures commerciales comme le coton.

39Ces différentes orientations du soutien doivent s’accompagner de mesures de protection temporaires pour permettre le développement de certaines filières stratégiques, comme l’illustre l’exemple de la filière avicole au Sénégal (Fondation FARM & AVRIL, 2022). Les États d’Afrique subsaharienne doivent définitivement rompre avec le biais urbain à l’encontre du secteur agricole, d’autant plus que dans les différentes régions du monde où la suppression du biais urbain a été opérée, la production agricole s’est nettement améliorée (Laborde et al., 2019).

40Dans les pays du Nord, ainsi que dans certains pays en développement où la majorité du soutien à l’agriculture est potentiellement nuisible à l’environnement, il devient nécessaire de réorienter ces soutiens vers des pratiques agricoles plus durables. Le développement et la mise en œuvre de ces pratiques nécessitent un environnement politique (lois, décrets, normes, plans d’investissements, instruments financiers, etc.) favorable et approprié. Or, les modèles conventionnels sont enfermés dans des trajectoires avec des contraintes structurelles à débloquer, ce qui nécessite des changements fondamentaux (HLPE, 2019). Comme le rappellent Place et al. (2022) l’un des principaux goulets d’étranglement qui entravent les transitions agricoles, au-delà de la disponibilité des solutions, est de savoir si les bonnes politiques, adaptées au contexte, peuvent être mises en œuvre.

41Cette réorientation du soutien vers des pratiques agricoles durables sur le plan environnemental peut s’articuler autour des leviers techniques, sociaux, financiers et agronomiques issus de l’agroécologie. Cette dernière offre une approche holistique de l’agriculture en mettant l’accent sur la préservation des écosystèmes, la diversification des cultures, la réduction de l’utilisation de produits chimiques et la promotion de la biodiversité (Côte et al., 2022). Les politiques publiques peuvent soutenir cette transition en fournissant des incitations financières et des formations aux agriculteurs pour les aider à adopter des techniques agroécologiques, comme c’est le cas en Inde dans l’État d’Andhra Pradesh (Landy & Dorin, 2022), en France (Hubert & Couvet, 2021), au Brésil (Niederle et al., 2019) et au Sénégal (Boillat et al., 2022 ; Bottazzi & Boillat, 2021). Cela peut prendre la forme de subventions pour la conversion vers des méthodes agroécologiques, de soutien à la recherche et au développement dans ce domaine, et de programmes de formation pour les agriculteurs.

42Pour soutenir efficacement des systèmes alimentaires durables, il est également crucial de mettre en œuvre des politiques qui modifient les habitudes de consommation et de promouvoir des régimes alimentaires sains. L’organisation d’un environnement alimentaire favorable, basée sur des incitations et des réglementations, peut renforcer la demande de produits sains. Au niveau des incitations, les soutiens publics directs à l’alimentation sont actuellement insuffisants et ne ciblent pas adéquatement les aliments nutritifs tels que les fruits et les légumes. L’accès à une alimentation saine est souvent restreint pour les personnes à faible revenu, car les aliments nutritifs peuvent être coûteux (FAO, 2022). Cela crée une disparité dans les régimes alimentaires en fonction du niveau de revenu. Les politiques visant à soutenir les systèmes alimentaires durables doivent prendre en compte ces disparités et promouvoir l’accès équitable à des aliments sains. La diversité des contextes impose des mesures spécifiques à chaque région. Dans les pays développés, le problème de disponibilité se pose moins que dans les pays en développement. Cependant, l’accès à ces aliments reste un défi, en particulier pour les populations à faible revenu. Des incitations adaptées peuvent être mises en place pour réduire les obstacles financiers à l’accès aux aliments sains et encourager leur consommation. Dans les pays en développement, la disponibilité et l’accessibilité des aliments sains constituent des défis majeurs. C’est notamment le cas dans les pays à revenu intermédiaire (Afrique du Sud, Égypte, Mexique, îles du Pacifique, etc.) qui sont confrontés à l’augmentation de pathologies liées à l’alimentation (surpoids, obésité, maladies cardiovasculaires) (Popkin et al., 2012). Des mesures spécifiques doivent être prises pour développer des filières visant à améliorer la production agricole locale, renforcer les infrastructures de distribution et faciliter l’accès des populations à faible revenu à des aliments nutritifs et abordables. À l’inverse, que ce soit dans les pays industrialisés ou dans les pays en développement, des actions peuvent être mises en œuvre pour limiter l’attractivité des aliments riches en calories, en particulier ceux contenant des quantités élevées de gras, de sucre et de sel, et présentant des risques pour la santé (taxes mises en œuvre au Mexique et au Chili depuis 2014).

Conclusion

43Dans cet article, nous avons analysé les financements publics et les soutiens au prix du marché dévolus à l’agriculture et à l’alimentation en comparant à l’échelle mondiale le montant et la structuration de ces soutiens. Nous avons ainsi montré que plus un pays a des revenus élevés plus il soutient son agriculture et que dans certains contextes, comme en Afrique subsaharienne, le manque de protection des agricultures face à la compétition mondiale annulait le trop faible niveau des soutiens publics. Après avoir analysé les limites des financements publics actuels, nous avons insisté sur la nécessité de réorienter, dans les pays à revenu élevé, les soutiens publics vers des mesures qui encouragent la préservation de l’environnement et la régénération des ressources naturelles. À l’inverse, dans les pays à revenu faible, et plus particulièrement en Afrique subsaharienne, où les soutiens budgétaires à la production agricole et à l’alimentation sont dramatiquement insuffisants, il faut non seulement accroître les montants des soutiens et les orienter vers des pratiques durables en mobilisant la grande diversité de mécanismes, d’instruments et d’incitations existants ou à co-construire. Ces derniers doivent en effet être élaborés, gérés, voire contrôlés par les acteurs des filières, les agriculteurs en premier lieu, afin qu’ils soient appropriés et utilisés selon des stratégies définies collectivement et sur lesquelles les politiques publiques pourront s’aligner. Cela demande cependant que les producteurs soient représentés et les filières organisées dans des instances de coordination où la gouvernance est régulée par la puissance publique. Cela suppose aussi d’investir dans la montée en capacité des organisations représentatives des producteurs et des filières. Les États ont un rôle clé à jouer et ne doivent pas s’effacer, il faut au contraire qu’ils occupent un rôle de garant et qu’ils aient la capacité d’orienter les soutiens publics vers des cibles prioritaires, en particulier les agricultures familiales, les femmes, les jeunes ruraux, les biens communs et les zones enclavées. Le renforcement des institutions nationales et régionales en charge de l’agriculture et des financements sera d’ailleurs indispensable pour canaliser les nouveaux financements. L’enjeu réside aussi dans la cohérence des politiques publiques, notamment les politiques de soutien et les politiques commerciales qui encouragent les importations alimentaires au détriment des producteurs (FARM & AVRIL, 2022). Dans le même temps, l’ensemble de ces dispositifs ne doit pas réduire les revenus des agriculteurs, ce qui appelle aussi à une réflexion au niveau des industries agroalimentaires et des consommateurs.

44Le financement de l’agriculture dans le monde, et en particulier dans les pays en développement, est en recomposition. De nouveaux modèles apparaissent, caractérisés par l’émergence d’outils comme les crédits carbone ou les financements climatiques, ainsi que l’implication d’acteurs privés dont les financements doivent être orientés vers les mêmes cibles décrites plus haut, trop longtemps marginalisées. Un vaste chantier de recherche et de politiques publiques s’ouvre pour guider et vérifier que ces mécanismes et ces acteurs agissent dans le sens des trajectoires de transformation des agricultures vers une plus grande durabilité. Au cœur de ce chantier, les données tiennent un rôle essentiel mais elles font souvent défaut, notamment pour évaluer les impacts des changements de pratiques et pour mesurer les financements publics et privés qui y sont consacrés. Ces données seront particulièrement importantes pour guider les efforts du financement de l’adaptation au changement climatique des agricultures dans les Suds. La COP 28 à Dubaï a d’ailleurs tiré la sonnette d’alarme, montrant que l’adaptation est faible, voire inexistante dans un certain nombre de pays, faute d’investissements publics et privés. Nous sommes en effet encore très loin des 1 000 milliards de dollars nécessaires chaque année pour permettre aux pays en développement de combattre les effets du changement climatique, tous secteurs confondus (UNEP, 2023).