- 1 Le terme de « société civile », bien que mobilisé par nos enquêtés et faisant l’objet d’un discour (...)
- 2 Le terme de transition démocratique est également mobilisé par les acteurs étudiés. Néanmoins, sen (...)
- 3 Observation menée par les auteurs, Ottawa, mai 2019.
1« L’ONG qui veille sur la Constitution », titre le site internet de la radio française Europe 1 en janvier 2014 pour présenter le travail de l’organisation tunisienne Al-Bawsala, à la veille de l’adoption de la nouvelle constitution (Descamps & Yvon, 2014). Comme de nombreux autres médias, du Monde au Washington Post, l’article célèbre une organisation qui « tente d’obliger les députés de la Constituante tunisienne à rendre des comptes » (Auffray, 2013). Le travail de l’ONG est également soutenu depuis sa fondation en 2012, notamment financièrement, par des professionnels de la « bonne gouvernance » qui voient en elle un contrepoids à l’État et aux professionnels de la politique (Atlani-Duault, 2009). Car c’est sa capacité à discipliner le travail des parlementaires qui a fait d’Al-Bawsala un exemple réussi du rôle de la société civile1 dans le processus de mise en place des nouvelles institutions démocratiques2 aux yeux des observateurs occidentaux et des professionnels de la bonne gouvernance. Au niveau national, le rôle joué par Al-Bawsala a néanmoins été considéré de manière plus ambivalente, à la fois comme participant à faire connaître le travail des parlementaires mais aussi à nourrir l’antiparlementarisme et le discrédit des acteurs partisans élus après la fuite de Ben Ali. Comme l’explique un parlementaire tunisien à Ottawa en 2019 lors d’un événement international de l’Open Government Partnership sur la transparence et la lutte contre la corruption, l’organisation a su s’imposer « tous les jours, pas seulement dans les sessions plénières mais lors du travail de chaque commission législative ou spéciale ». Suscitant les rires des participants, il explique que dans l’enceinte de ce qui était quelques mois auparavant un pilier du régime de Ben Ali, la situation est désormais « délicate » pour les parlementaires face à « une société civile qui commence à publier des informations sur ce qui se passe au Parlement, à commencer par qui vient travailler, qui ne vient pas… »3.
- 4 Bien que le terme d’accountability n’ait pas de traduction satisfaisante en français (Blundo, 2012 (...)
2Pour les professionnels de la bonne gouvernance, et tout particulièrement ceux spécialisés dans le « développement parlementaire », une telle organisation porte un nom : c’est une Parliamentary Monitoring Organization (PMO). Dans les bureaux de la Banque mondiale ou du National Democratic Institute (NDI), une organisation étasunienne de promotion de la démocratie proche du parti démocrate, ce « modèle voyageur » (Olivier de Sardan, 2021) est défini comme un groupe de citoyens qui surveille le fonctionnement d’un parlement et rend ses travaux publics. Comme de nombreuses organisations dans d’autres pays, Al-Bawsala mène ainsi des activités allant de la publication d’informations sur les carrières des députés à la retransmission en direct sur Twitter des débats qui se tiennent dans les salles des commissions parlementaires. Ces PMO incarnent désormais, dans la littérature grise et pour les professionnels qui les appuient, des leviers essentiels de promotion d’une forme d’accountability4 des parlements, en les rendant « plus transparents, c’est-à-dire plus ouverts au regard de la société civile et des pouvoirs institutionnels » (Vommaro & Combes, 2017).
3Cet article revient sur la formation de cette ONG et se concentre sur les pratiques de ses membres, cherchant à distinguer ce qui relève de l’importation du modèle voyageur des PMO de ce qui relève de l’effervescence pluraliste propre au contexte post-révolutionnaire tunisien. Nous mettrons alors en évidence l’imbrication entre ces deux dynamiques et la manière dont elles participent d’une « transnationalisation du politique » (Petric & Blundo, 2012). Alors qu’un nombre croissant de travaux s’intéresse aux processus par lesquels des militants importent des ressources globales, la particularité de notre approche est d’étudier conjointement la manière dont le modèle est importé lors du changement de régime tunisien, et la façon dont ce modèle voyageur a été construit par les professionnels de la bonne gouvernance à partir de 2009. En cela, nous combinons les outils de la socio-anthropologie du développement et de la sociologie de l’action publique pour « élargir le questionnement à la façon dont les politiques et les interventions sont définies » (Lavigne Delville, 2017). Cela nous permet de montrer que les militants d’Al-Bawsala ont établi leur organisation en s’appropriant le cadre supposé universel sur lequel ce modèle voyageur a été bâti, et ont construit leur travail en termes d’accountability, reprenant à leur compte la problématisation établie par les professionnels de la bonne gouvernance (Abrahamsen, 2000). Nous montrons également que ces militants, grâce à leurs ressources sociales spécifiques, ont donné corps à leur projet en inventant de nouvelles pratiques politiques répondant aux spécificités du contexte tunisien, caractérisé par la centralité de l’Assemblée nationale constituante (ANC) et la porosité de ses frontières institutionnelles.
4Nous confrontons donc dans cet article des matériaux empiriques (observations, entretiens, documents de travail) collectés à la fois dans les sièges d’organisations promotrices de la bonne gouvernance et lors d’événements internationaux, ainsi qu’au sein de l’ANC et de la configuration développementiste qui s’est constituée autour d’elle à partir de 2011 (Deforge, 2019). La première partie analyse la fabrique du modèle voyageur de PMO, en étudiant à la fois à la façon dont il répond à un présupposé « déficit de redevabilité » (Blundo, 2012a) des parlements et comment il est formalisé par les professionnels de la bonne gouvernance. La seconde partie est consacrée à la mise en place de ce modèle en Tunisie sous le nom d’Al-Bawsala, en s’intéressant à la façon dont ce groupe de militants tunisiens l’a importé et imposé au sein de l’ANC.
5Le modèle voyageur de Parliamentary Monitoring Organizations (PMO) a été produit de 2009 à 2012 par des professionnels de la bonne gouvernance circulant entre différentes organisations internationales, essentiellement dans le cadre d’une enquête financée par la Banque mondiale et le NDI. Publiée sous forme de rapport, celle-ci a été présentée lors de différentes rencontres internationales contribuant à identifier les acteurs intéressés par le monitoring parlementaire et à faire circuler leurs pratiques. Restituer empiriquement ce processus, notamment par des entretiens avec les principaux professionnels impliqués, permet de voir en quoi ce modèle voyageur est fondé essentiellement sur un cadre supposé universel et sur ce que les professionnels de la bonne gouvernance nomment des « bonnes pratiques » visant à accroître la redevabilité des parlementaires. Cela conduit également à identifier une inflexion dans la manière de construire des politiques de bonne gouvernance au sein des différentes organisations internationales qui, jusqu’alors, intervenaient directement au sein d’institutions étatiques et vont ensuite privilégier l’intermédiation d’ONG locales.
6S’intéresser aux pratiques propres à une forme d’ingénierie sociale globale (Bierschenk, 2014) implique « d’analyser en détail les processus, les jeux d’acteurs, les réseaux, les clivages » autour desquels celle-ci se structure (Lavigne Delville, 2017). D’entrée de jeu, le modèle de PMO s’inscrit en faux avec les politiques de développement parlementaire menées jusqu’alors notamment par l’United States Agency for International Development (USAID) et le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Dans les années 1990, ces politiques consistent en des activités d’appui aux parlements dans les pays du Sud, aussi bien dans le cadre de changements de régimes que de leur travail régulier. Des organisations comme l’USAID ou le PNUD apportent des ressources financières et logistiques aux parlements et à leurs administrations, par exemple pour installer des dispositifs numériques de vote ou de retransmission des séances en vidéo. Avec l’accord des autorités du pays, ces projets sont mis en place par des experts parlementaires internationaux qui conduisent également des formations à destination des fonctionnaires des parlements et des parlementaires, visant entre autres à organiser le travail des commissions (Deforge, 2019). Ce secteur connaît une croissance importante à la fin des années 2000, avec plus d’une centaine de projets ayant notamment pour objectif de renforcer le contrôle du travail gouvernemental par les parlements, et ainsi de contribuer in fine à ce que ces organisations identifient comme la bonne gouvernance des États (Democracy Reporting International, 2015).
- 5 Entretien réalisé par les auteurs, Montréal, mai 2016.
7Mais les représentants de ces différentes organisations s’opposent quant à la façon d’intervenir auprès des parlements ; les professionnels de la Banque mondiale et du NDI mettent plus particulièrement en doute l’intérêt des projets conduits par le PNUD et l’USAID. La personne en charge des projets concernant les parlements à la Banque mondiale explique ainsi avoir fait, dès les années 1990, le constat que « le Parlement n’était pas seulement une partie de la solution pour freiner la corruption et promouvoir la bonne gouvernance, c’était également une partie du problème5 ». Ce constat est partagé par Thomas Carothers, professionnel du développement devenu chercheur dans un think tank, qui déclare dans un ouvrage : « les activités de renforcement parlementaire sont restées très en surface, dans des parlements inefficaces, corrompus et clientélistes qui inspirent peu de respect au public et ne jouent qu’un rôle mineur dans le processus politique » (Carothers, 1999). Du côté du NDI, le responsable des activités menées auprès des parlements regrette que le développement parlementaire se réduise bien souvent à des activités de formation, comme c’est le cas d’autres domaines des politiques de développement. Il y a, selon lui, dans ces projets
- 6 Entretien réalisé par les auteurs, Washington DC, mai 2016.
une tendance à voir tout en termes de renforcement des capacités ou de formation. Comme si, s’il y a un déficit démocratique dans un pays ou une institution donnée, la réponse est automatiquement la formation. Et peut-être que ce n’est pas ça. En fait, le plus souvent non. C’est plus une question d’avoir une société civile, des acteurs qui essaient d’apporter plus de transparence6.
8Autrement dit, ces professionnels de la Banque mondiale et du NDI font rapidement à la fin des années 1990 le constat d’un « déficit de redevabilité » (Blundo, 2012a) des parlements : plutôt que d’apporter des ressources aux parlementaires comme le font les projets du PNUD ou de l’USAID, il faudrait faire en sorte qu’ils rendent des comptes aux citoyens.
9La mise en place d’un projet auprès d’un parlement est néanmoins contrainte par la volonté des autorités locales, et chaque activité développée fait l’objet d’une négociation au cours de laquelle les experts parlementaires internationaux ne parviennent que rarement à s’imposer (Deforge, 2019). Les professionnels du NDI et de la Banque mondiale ne sont donc pas en mesure de mettre ouvertement à l’agenda, dans les espaces nationaux, le problème du déficit de redevabilité des parlements, et les solutions d’action publique dont ils disposent pour y répondre sont par ailleurs très limitées. Jusque dans les années 2000, les activités portées par la Banque mondiale dans le domaine parlementaire se limitent donc aux questions budgétaires, en appuyant par exemple le travail de commissions et de fonctionnaires spécialisés sur les finances publiques. Celles de NDI, qui dispose d’une plus grande liberté, se concentrent sur un appui à certains parlementaires ou journalistes engagés dans la lutte contre la corruption.
10À la fin des années 2000, le constat d’une prolifération d’organisations non gouvernementales conduisant des activités de suivi du travail parlementaire change la donne, et fait de leur appui une véritable solution d’action publique (Zittoun, 2017). Dans de nombreux pays, l’attribution depuis les années 1980 de financements internationaux successifs à des groupes de militants (Atlani-Duault, 2009) sur des enjeux de lutte contre la corruption a fait émerger des coalitions d’organisations non gouvernementales particulièrement internationalisées (Petric, 2008). Certaines d’entre elles se sont depuis lors spécialisées sur des institutions ou des secteurs spécifiques, développant par endroits une véritable expertise des processus législatifs et du travail parlementaire. Par exemple, l’organisation Poder Ciudadano, créée en 1989 en Argentine avec l’appui d’organisations comme l’USAID ou encore la Fondation Ford, a su s’imposer dans la mise en place de projets de loi anticorruption (Pereyra, 2013). À la fin des années 2000, ce mouvement se confond par ailleurs avec l’émergence d’organisations, essentiellement au Nord, dont les militants utilisent leurs compétences pour documenter le travail parlementaire à travers différents instruments numériques. C’est par exemple le cas de l’organisation Regards Citoyens en France, ou ParliamentWatch en Allemagne, qui créent des plateformes permettant notamment de suivre les votes des députés et leur présence aux séances de débats. Plutôt que d’agir directement auprès des parlementaires, ces organisations interviennent essentiellement en s’assurant que les données qu’elles publient sont bien reprises par les journalistes.
11Dès lors, au sein du NDI, on voit l’appui à ces organisations comme une solution permettant de donner corps à une politique de promotion de la redevabilité des parlementaires. Mobilisant les ressources financières et symboliques de la Banque mondiale, les professionnels impliqués font alors du « monitoring » parlementaire un problème global (Neveu & Surdez, 2020) en publiant d’abord en septembre 2011 un rapport conjoint intitulé Strengthening Parliamentary Accountability, Citizen Engagement and Access to Information: A Global Survey of Parliamentary Monitoring Organizations (Mandelbaum, 2011), puis en organisant un événement international intitulé Parliamentary Monitoring Leaders' Conference. En avril 2012 à Washington DC, la conférence rassemble pendant trois jours, grâce à un financement du fondateur de l’entreprise eBay, 51 représentants des organisations identifiées dans le cadre du rapport, de 36 pays différents, auxquels s’ajoutent de nombreux professionnels d’organisations nationales et internationales de promotion de la démocratie.
12Ce processus de mise à l’agenda consiste surtout à imposer « à la fois la définition d’un problème et les moyens de le traiter » (Barthe, 2003) : pour les professionnels impliqués, les parlements et les parlementaires ne rendent pas suffisamment de comptes aux citoyens et les PMO peuvent prendre en charge ce problème. Le terme de « PMO » et le constat en lui-même sont ainsi diffusés et largement repris par les acteurs du développement parlementaire, en premier lieu dans le Global Parliamentary Report publié dès 2012 par le PNUD et par l’Union interparlementaire, la principale organisation de représentation des parlementaires au niveau international. Il est ensuite repris par plusieurs travaux de recherche, mettant de facto à l’agenda le travail de ces organisations, et la façon dont celles-ci sont supposées accroître la redevabilité des parlements, appelant au passage les bailleurs internationaux à financer leurs activités (UIP & PNUD, 2012).
13À travers ce processus, l’objectif des professionnels de la Banque mondiale et du NDI consiste à diffuser les pratiques existantes et les rendre conformes à leur propre conception de la redevabilité parlementaire au niveau global. Les organisations internationales jouent alors à la fois un rôle de construction d’un modèle, de diffusion des pratiques permettant de l’incarner, et de financement des militants qui importent ce modèle. Le modèle voyageur (Olivier de Sardan, 2021) de la PMO émerge alors comme un instrument dont la formalisation doit permettre d’opérationnaliser et de matérialiser cette politique (Halpern et al., 2014). Ce travail est essentiellement pris en charge par un consultant recruté à partir de 2009 par le NDI, avec un financement de la Banque mondiale, pour conduire une enquête qui donnera ensuite lieu à la publication du rapport sur les PMO, puis par l’organisation de la conférence à Washington en 2012. De nationalité étasunienne, celui-ci a commencé quelques années auparavant sa carrière dans le secteur du développement parlementaire au Maroc pour le compte de l’USAID. Au cours de son enquête, il a documenté le travail de 191 organisations dans le monde menant des activités auprès des parlements, et les présente comme un type d’organisation spécifique :
- 7 Entretien réalisé par les auteurs, Washington DC, 2016
Il y avait beaucoup de gens qui s’intéressaient à ce que faisaient les parlements du point de vue de la société civile. Ils revendiquaient le droit à l’information et essayaient de trouver le moyen de la rendre accessible aux citoyens – et je crois que c’était une dynamique dans laquelle de plus en plus d’organisations étaient reconnues –, et en fait il s’agissait là d’un type d’organisations7.
- 8 Nous proposons par « cadre » une traduction inspirée de la notion de « blueprint » (Bierschenk, 20 (...)
- 9 Document de la présentation faite en 2010 à Paris par le consultant.
14Le travail de ce consultant identifie un « type d’organisations » et en fait un modèle voyageur, capable de circuler et d’être importé, en formalisant en premier lieu un cadre universel8 permettant de les décrire (Bierschenk, 2014). Alors que les résultats de l’enquête montrent que nombre des organisations existantes ne travaillent sur les parlements qu’à la marge et, pour beaucoup, s’intéressent également au travail des gouvernements ou des collectivités locales, le modèle de PMO est d’abord construit comme uniquement dédié au suivi du travail parlementaire. Cette focalisation invisibilise ainsi l’hétérogénéité des organisations existantes et le périmètre de leurs activités en appliquant aux pratiques des militants le découpage sectoriel (Halpern & Jacquot, 2015) propre aux professionnels du développement parlementaire, et concentré sur les parlements. Dès 2010, au cours d’une conférence réunissant députés et professionnels du développement parlementaire, le consultant définit de la manière suivante ce qui constitue une PMO : « contrôler, évaluer, ou faire le diagnostic de la performance et du fonctionnement d’institutions législatives, dans le but de garantir un accès renforcé du public à ces institutions9 ». Celles-ci se définissent également selon lui par leur nature, qui doit être essentiellement non lucrative, par le fait qu’elles ne doivent pas se concentrer sur les questions budgétaires, ni sur un domaine de politique publique spécifique, comme les politiques éducatives, mais prennent pour objet le suivi des parlementaires et du travail parlementaire en tant que tels. Le caractère universel de ce cadre est ailleurs affirmé par l’idée qu’il peut s’adapter à « tous les types » d’assemblées : parlements nationaux, conseils communaux ou régionaux, et même « parlements supranationaux » comme le Parlement européen ou même l’Assemblée générale de l’ONU (Mandelbaum, 2011).
15À partir des résultats de l’enquête, le consultant crée ensuite une typologie de cinq ensembles de pratiques que mène une PMO : l’agrégation et la dissémination d’informations sur le travail du parlement et sur les parlementaires ; des activités d’évaluation visant à mesurer la « performance » de ces derniers ; un travail de « recherche et d’analyse » ; un travail de plaidoyer visant à mettre à l’agenda certains sujets spécifiques ; et enfin des activités relatives à l’« engagement citoyen » visant à créer des points de contacts avec les parlementaires (Mandelbaum, 2011). Pourtant, la grande majorité des organisations identifiées ne mènent qu’une ou quelques-unes de ces activités, et deux modèles s’opposent : celles, essentiellement au Nord, qui produisent et publient, via les médias, des informations par l’usage d’outils numériques, et celles, essentiellement au Sud, qui mènent des activités de plaidoyer auprès des parlements dans une continuité forte avec des activités antérieures de lutte contre la corruption et de défense des droits de l’homme. En cela, le cadre établi est la formalisation abstraite de pratiques hétérogènes transposées en un modèle à partir de plusieurs expériences distinctes. Ce modèle voyageur est ainsi construit pour véhiculer une conception particulière des pratiques militantes, qui associe étroitement la publication d’informations à des activités de plaidoyer, dans le but d’aboutir plus efficacement à la mise en place de réformes parlementaires.
- 10 Entretien réalisé par les auteurs, Washington DC, 2016.
- 11 Document de la présentation faite en 2010 à Paris par le consultant.
16Car comme tout instrument d’action publique, le modèle voyageur de PMO est « à la fois technique et social » et « organise des rapports sociaux spécifiques » (Halpern et al., 2014), ici entre parlementaires et militants. Les promoteurs du modèle de PMO ont en effet une conception précise des pratiques qu’ils veulent voir se diffuser, comme l’explique le professionnel de NDI : « Pour une partie, je pense que si c’est bien fait, cela peut conduire à une plus grande redevabilité avec/par les parlementaires et à une meilleure redevabilité vis-à-vis des citoyens. Si c’est mal fait, je pense que cela ne fait que nourrir le cynisme vis-à-vis de la classe politique : ce sont tous des escrocs et pourquoi devrais-je m’engager en politique10 ? ». Autrement dit, pour ces professionnels, ces pratiques militantes ne doivent pas pointer du doigt les irrégularités du travail parlementaire dans le seul but de délégitimer les circuits de la politique représentative. Ils estiment au contraire que « développer la crédibilité au sein du parlement et de la société est nécessaire pour contribuer de façon constructive à la discussion sur les performances parlementaires », et que les militants doivent donc « rechercher la coopération avec les parlementaires et faire des efforts plus importants pour éviter la confrontation »11. Un élément essentiel du cadre qui forme le modèle voyageur de PMO relève ainsi d’une définition précise des rapports qui doivent être entretenus avec les parlementaires, fondés autant que possible sur une relation de confiance, le tout dans l’objectif d’intervenir dans le champ politique pour promouvoir directement des réformes, et participer ainsi à la légitimation des institutions politiques.
17Au-delà de ce cadre universel, ce modèle voyageur est formalisé essentiellement par un ensemble de « bonnes pratiques » qui peuvent être appréhendées comme des pratiques militantes sorties de leurs contextes institutionnels et politiques. Celles-ci sont formulées dans un registre exclusivement technique : mise en ligne de statistiques sur la présence des députés développée par l’organisation Regards Citoyens (France) ; fiches d’informations individuelles pour chaque parlementaire développées par l’organisation Directorio Legislativo (Argentine) ; « truth-o-meter » vérifiant la véracité des propos tenus en séances développé par l’organisation CRTA (Serbie) ; etc. C’est aussi le cas du dispositif numérique de questions-réponses développé par l’organisation allemande ParliamentWatch. Présenté à Washington en 2011, ce mécanisme couvre alors vingt parlements communaux, les parlements de huit Länder, le parlement fédéral, et même les parlementaires allemands élus au Parlement européen, et est le produit d’un contexte spécifique de mise en cause du travail des parlementaires allemands, dont des militants se sont saisis. Celui-ci est transposé en une solution technique (Dufournet, 2014) : l’utilisation d’un code source librement accessible et reproductible, dessinant une plate-forme numérique à travers laquelle n’importe quel citoyen peut poser une question à un ou plusieurs parlementaires.
18Qu’il s’agisse de la publication du rapport, des prises de paroles des experts, ou même de l’organisation d’événements visant à présenter des dispositifs considérés comme efficaces, chaque étape du processus de construction du modèle voyageur de PMO se structure ainsi autour de la mise en avant de bonnes pratiques. Leur diffusion permet aux professionnels de la bonne gouvernance de promouvoir des pratiques de promotion de la redevabilité conformes à leurs propres conceptions (Dakowska, 2019), et ce sans avoir à prendre le risque d’intervenir directement au sein d’un parlement. Les tensions entre acteurs nationaux et organisations internationales quant à l’ingérence de ces dernières sont en effet très importantes dans le domaine parlementaire (Deforge, 2021). Le cas de la Tunisie, devenu depuis la révolution un enjeu essentiel de promotion de la démocratie représentative pour les organisations internationales et les chancelleries occidentales, illustre particulièrement bien ces tensions.
19À partir du printemps 2012, en créant l’organisation Al-Bawsala, des militants tunisiens mettent en place auprès de l’Assemblée nationale constituante (ANC) ce qui deviendra rapidement pour les organisations promotrices de la bonne gouvernance un exemple réussi de Parliamentary Monitoring Organization. Étudier cette importation au regard du processus par lequel ce modèle voyageur a été construit amène pourtant à voir que les « bonnes pratiques » mises en circulation par ces organisations se prêtent mal au contexte tunisien. Les militants d’Al-Bawsala redéfinissent bien leur projet initial autour du cadre universel (Bierschenk, 2014) mis en forme par les professionnels de la bonne gouvernance et s’approprient pleinement la problématisation en termes de « déficit de redevabilité » du parlement, mais ils inventent leurs propres pratiques politiques et militantes. Celles-ci sont déterminées par les conditions d’écriture du texte constitutionnel et par les dynamiques de recomposition du personnel politique propres au changement de régime tunisien.
20L’importation en Tunisie du modèle voyageur de PMO se comprend d’abord à travers une spécificité du contexte national : l’ANC est un site clé du processus de changement de régime. Les mobilisations et les décisions prises par les gouvernements de transition successifs conduisent à remettre l’ANC au centre du nouveau jeu politique, alors que le parlement était jusque-là considéré comme la vitrine du pluralisme limité et des pratiques de cooptation caractéristiques du régime de Ben Ali (Chouikha & Gobe, 2000). L’ANC fait alors l’objet d’un intérêt très important de la part d’organisations internationales qui cherchent à s’assurer que les nouvelles institutions tunisiennes répondent bien aux prescriptions qu’elles émettent depuis les années 1990 au nom de la bonne gouvernance (Abrahamsen, 2000). Les professionnels du développement parlementaire du PNUD, du NDI et de l’Union européenne ont rapidement établi une configuration développementiste (Olivier de Sardan, 1995) autour de l’ANC, cherchant à intervenir dans de multiples aspects de la rédaction de la constitution et du travail parlementaire régulier (Deforge, 2019).
- 12 Entretien réalisé par les auteurs, Tunis, décembre, 2015.
21C’est cette centralité de l’ANC dans le changement de régime qui donne une portée particulière à l’importation du modèle de PMO. La création non seulement de partis politiques mais aussi d’associations et de projets hybrides participe à l’effervescence pluraliste (Allal & Vannetzel, 2017) caractéristique des élections constituantes tunisiennes après des années de « pluralisme limité » (Camau & Geisser 2003). C’est dans ce contexte qu’un groupe de militants issus de la diaspora – qui est, jusqu’en 2011, à la fois un espace oppositionnel et sous contrôle du régime (Zederman, 2018) – présente une liste de candidats sous le nom de Sawt el-Mostakel (la voix de l’indépendance). Ils se sont rencontrés sur Twitter et ont une appétence particulière pour les questions de nouvelles technologies et d’open-data. Ils veulent intégrer le jeu politique tunisien en recomposition et participer à la rédaction de la norme suprême, avec comme préoccupation centrale l’inscription dans la constitution de principes relatifs aux droits humains. Cependant, les élections remettent sur le devant de la scène les partis politiques historiques et notamment les islamistes d’Ennahdha, principal parti d’opposition mais éradiqué par Ben Ali depuis 1992, au détriment des listes indépendantes. La liste Sawt el-Mostakel n’obtient aucun élu, mais ses initiateurs reportent alors leur engagement vers la création d’une association dont le but initial est de participer indirectement à la rédaction de la constitution par un travail de plaidoyer auprès des nouveaux députés. Avec le nom d’Al-Bawsala, la boussole en français, l’organisation est ainsi supposée indiquer la direction à prendre aux rédacteurs du texte constitutionnel. Les militants qui avaient au départ un projet politique se reconvertissent en « courtiers de la bonne gouvernance » (Blundo, 2012b) pour garder un pied à l’ANC : « c’était en travaillant sur la forme qu’on pourrait avoir un droit de regard sur le fond12 ». Le projet évolue par tâtonnements vers la création d’un observatoire du travail conduit à l’ANC, mais reste ancré dans un militantisme local, marqué par la défense des droits humains, ainsi que par la volonté de défendre l’inscription de certains points dans la nouvelle constitution et de redéfinir les liens entre la politique et les citoyens.
22Cette transformation s’inscrit dans la continuité de la politisation primaire des fondateurs de l’ONG, structurée par l’opposition au régime de Ben Ali, et notamment la dénonciation de la censure et la torture des prisonniers qui unissait à la fois la gauche progressiste, les nationalistes arabes et les islamistes. Amira Yahyaoui, tête de liste et première présidente de l’association, est la fille d’un juge célèbre pour avoir dénoncé la corruption de la justice, et est elle-même connue pour s’être engagée contre la censure sur internet. Exilée en France, elle connaît depuis l’enfance de nombreux militants de gauche qui sont, depuis la fin des années 1990, davantage réunis dans des associations de défense des droits de l’homme que dans des partis politiques (Ayari, 2016). Ses colistiers ne sont pas héritiers d’une tradition militante familiale mais ont eu différents engagements associatifs et syndicaux à distance, avant et pendant la révolution. Ils disposent également de ressources culturelles et économiques importantes, et sont en cela représentatifs des « élites locales [qui] s’appuient autant sur les mots de la bonne gouvernance que sur les moyens inhérents à celle-ci (financements, équipements, réseaux sociaux) pour combattre au sein de leur propre arène politique » (Petric & Blundo, 2012). À ce titre, on peut les définir comme des élites réformatrices (Camau, 2018) extraverties, qui jouent un rôle de courtiers conjuguant des ressources politiques locales qu’elles souhaitent renforcer, avec une proximité avec des acteurs étatiques et de l’opposition, ainsi qu’avec les professionnels des organisations internationales impliquées en Tunisie qui voient leur travail comme le véhicule de leurs propres objectifs.
- 13 Entretien réalisé par les auteurs, Tunis, novembre 2016.
23L’importance des mobilisations en Tunisie et leur écho global conduisent ainsi les militants de la nouvelle organisation à profiter d’un moment de transnationalisation du politique (Petric & Blundo, 2012) qui se traduit par l’organisation de nombreux événements, en Tunisie mais aussi en dehors, visant à influer sur l’avenir politique du pays. Les militants d’Al-Bawsala multiplient alors les contacts avec des organisations internationales qui souhaitent faire de la Tunisie un exemple de démocratisation, en particulier à travers le rôle de cette société civile qui apparaît en rupture avec les élites politiques traditionnelles, mais aussi avec les militants islamistes. Cela les amène à participer à des événements internationaux, comme c’est le cas dès le 23 octobre 2011, lorsque l’une des fondatrices de l’ONG, dont les parents sont fonctionnaires internationaux et qui a travaillé au World Economic Forum, présente Amira Yahyaoui à différents acteurs susceptibles de financer le projet. « Amira a parlé du projet qu’on avait de monter un observatoire, ce qui a attiré l’attention de bailleurs de fonds qui s’intéressaient déjà à la Tunisie. Ensuite, il y a eu un sommet et Amira a été sélectionnée pour aller à Davos et là alors, d’un point de vue couverture médiatique, ça ne pouvait pas être mieux13 », explique-t-elle.
- 14 Observations menées par les auteurs, Tunis, septembre 2012.
24Cela conduit les militants à confronter leur projet d’observatoire à ce qui est à ce moment même en train d’être constitué comme le modèle voyageur de PMO, dont les professionnels du développement parlementaire font la promotion. Ils se familiarisent avec le cadre (Bierschenk, 2014) mis en forme par les acteurs internationaux et avec des expériences similaires développées dans d’autres pays, et redéfinissent leur projet autour de la publication des CV des députés, des textes régissant le fonctionnement du parlement et de la dénonciation des infractions à ces règles. Mis en contact par téléphone avec les représentants d’une PMO libanaise sur leur première note de projet, ils participent à différentes réunions, dont la Parliamentary Monitoring Leaders’ Conference organisée en avril 2012, à laquelle assistent à la fois leurs nouveaux contacts libanais et le représentant de ParliamentWatch, venu notamment présenter sa « bonne pratique » de dispositif numérique de question-réponse entre citoyens et députés. C’est autour de celle-ci que les membres d’Al-Bawsala structurent la deuxième version de leur observatoire de l’ANC. En septembre 2012, le développeur de ParliamentWatch se rend à Tunis et partage le code source nécessaire à la création de la plate-forme. Quelques semaines plus tard, l’organisation publie officiellement le communiqué de lancement de sa plateforme dans lequel est ouvertement mentionné l’appui de l’organisation allemande14.
25La redéfinition du projet autour de ces pratiques désormais valorisées et mises en circulation par des professionnels de la bonne gouvernance entraîne alors un processus d’ONGisation des militants tunisiens (Fichtner, 2012). Celui-ci est permis en premier lieu par l’obtention de financements : les liens avec l’organisation ParliamentWatch débouchent sur une première subvention de la part de l’ambassade d’Allemagne, puis d’Open Society, fondation présidée par George Soros qui finançait déjà avant 2011 Nawaat, une plateforme de journalistes citoyens proches d’Amira Yahyaoui et fondée en 2004. L’organisation commence dès lors à se démarquer des organisations non gouvernementales tunisiennes plus anciennes. Alors qu’Al-Bawsala avait une dimension familiale – ses bureaux étaient installés dans l’ancien appartement familial des Yahyaoui, dans un vieil immeuble du marché central et c’est Nabil Yahyaoui, le frère d’Amira, qui codait la plateforme d’observatoire –, l’ONG déménage dans des bureaux modernes de la principale avenue de Tunis au printemps 2013. Al-Bawsala bénéficie également du fait que de nombreuses organisations occidentales saluent l’adoption de la constitution en janvier 2014. Cela se traduit, par exemple, par l’attribution du prix Nobel de la paix au quartet composé de l’Union générale tunisienne du travail, de l’Union tunisienne de l’industrie, du commerce et de l’artisanat, de l’Ordre national des avocats de Tunisie et de la Ligue tunisienne des droits de l’homme. Amira Yahyaoui reçoit alors le prix de la fondation Chirac en 2014 et est invitée à être l’une des co-présidentes du Forum économique mondial de Davos de 2016. Cette consécration lui donne accès à des financements importants qui permettent de recruter avec des salaires comparables à ceux payés par les organisations internationales en Tunisie quand, à l’automne 2012, l’ONG ne compte que quatre permanents et une stagiaire. Alors que l’organisation porte d’autres projets, cette reconnaissance par des acteurs internationaux se concentre sur un élément essentiel du travail de l’organisation : le « monitoring » du travail constituant puis parlementaire.
26Pourtant, ce cadrage du travail de l’ONG sur le travail constitutionnel et parlementaire va rapidement être incarné par des pratiques imaginées spécifiquement pour répondre aux enjeux propres à l’ANC. Les militants procèdent par tâtonnements successifs : si la publication des biographies des élus et de leurs votes reste au cœur de leur travail, d’autres pratiques sont progressivement écartées en fonction de l’écho qu’elles rencontrent.
- 15 Observations menées par les auteurs, Tunis, novembre 2012.
27C’est le cas de la plate-forme numérique de question-réponse développée par ParliamentWatch, qui était initialement la bonne pratique centrale dans la redéfinition du projet comme PMO. La communication des députés passe davantage par Facebook, et par leur téléphone, dont les numéros circulent de manière assez large. Contrairement aux députés allemands, peu de députés prennent le temps de répondre aux questions posées sur le site www.marsad.tn. Les militants tunisiens se détournent alors de cette « bonne pratique » numérique, et se reportent sur un projet de rencontres élus-citoyens qu’ils élaborent en ciblant des quartiers populaires et périurbains, et en organisant des journées de porte-à-porte et de rencontres au café entre des députés et les habitants à l’automne 201215.
- 16 http://7ell2.info/, entretien réalisé par les auteurs, Paris, mai 2013.
- 17 Entretien réalisé par les auteurs, Tunis, juin 2013.
28Surtout, un obstacle essentiel à leur travail est l’accès à la « cité interdite » (Abélès, 2000) qu’est l’ANC. Au-delà des parlementaires, l’administration et la présidence de l’ANC ont en effet le pouvoir de déterminer les personnes autorisées à entrer au palais du Bardo, où siègent les constituants, et les militants d’Al-Bawsala se voient parfois interdits d’entrer, ce qui suscite rapidement des conflits. Ils organisent dans un premier temps des actions conjointes avec d’autres associations, telles que Nawaat et OpenGov.Tn. En mai 2012, leur campagne 7ell2 (« ouvre ! ») pour la transparence, revendique la publication des documents en rapport avec les activités de l’ANC, des votes, des présents et absents16. Bien qu’Amira Yahyaoui dispose de ressources sociales importantes et anciennes auprès des nouvelles élites politiques tunisiennes, et connaisse notamment de longue date le président de l’ANC17, les tensions se font croissantes, en particulier avec l’ancienne opposition légale de gauche.
29La réponse des militants d’Al-Bawsala à cet obstacle va alors être de chercher à répondre aux besoins immédiats des élus, faisant feu de tout bois pour créer des relations de confiance et de travail avec eux. Cette conception de la promotion de la redevabilité au cœur du cadre propre au modèle de PMO est alors incarnée dans des pratiques adaptées au contexte tunisien. Celui-ci se caractérise par une légitimité de l’ANC et de ses élus en proie à de vives contestations, notamment de la part des anciennes élites politiques marginalisées par la dissolution du parti quasi-unique, et par le fait que ces parlementaires disposent de moyens de travail réduits (Perez, 2021). Accepter la présence d’Al-Bawsala à l’ANC participe paradoxalement à la reconstruction de leur légitimité, mise sous tension par le changement de régime, et par l’enchâssement de différents pouvoirs à des échelles nationales, et transnationales (Petric, 2012).
- 18 Le mouvement Ennahdha est un parti issu de l’islam politique qui a été l’un des principaux partis (...)
30Tout au long de l’année 2012-2013, l’équipe d’Al-Bawsala développe donc de nouveaux liens avec les députés, et notamment ceux de la majorité. Les membres de l’ONG publient des irrégularités de vote (Business News, 2012) qui conduisent certains élus, a priori favorables à leur démarche, à prendre leur distance, mais qui, dans le même temps, établissent des relations de confiance avec la Vice-présidente de l’Assemblée, députée Ennahdha18 d’une circonscription en France – les Tunisiens vivant à l’étranger ont le droit de vote. La présidente de l’ONG revient sur la façon dont ils ont créé des liens avec les élus :
- 19 Entretien réalisé par les auteurs, à distance, avril 2016.
On a eu une certaine intelligence, qui était qu’on essayait d’utiliser tout ce qu’on pouvait pour créer une relation. On essayait de les rencontrer en passant par l’intermédiaire d’amis communs, par leur famille… Ils étaient également en demande d’assistance juridique et nous la leur fournissions. Nous avons travaillé, article par article, mot par mot, sur les techniques de rédaction du droit avec les députés19.
31Le fait que les députés soient très largement des novices (Perez, 2016) conduit les membres de l’ONG à leur fournir une expertise technique.
- 20 La notion de « sale boulot » vient de la sociologie du travail (Hugues, 1996) et renvoie à un type (...)
- 21 Entretien réalisé par les auteurs, à distance, avril 2016.
- 22 Idem.
32Mais les membres de l’ONG s’adaptent également aux autres besoins des élus et accomplissent une part du sale boulot inhérent au rôle de député constituant20 : « Nous savions aussi nous rendre utiles : nous faisions leur baby-sitting, nous leur apportions à manger quand ils n’avaient pas le temps d’y aller eux-mêmes, nous leur imprimions les documents dont ils avaient besoin21. » La présidente de l’ONG souligne la pluralité des petites tâches quotidiennes investies par les membres d’Al-Bawsala pour créer des liens de confiance avec les élus qui n’ont pas d’assistant parlementaire et peinent à connaître à l’avance les heures et les lieux des réunions. « Nous devions toujours savoir dans quelle salle avait lieu la commission, à quelle heure, quels étaient les documents qu’ils devaient avoir, être capables de les leur fournir… Tout s’est passé comme si, par moment, nous servions d’assistants parlementaires de l’Assemblée tout entière. »22. » Les élus trouvent alors utile la présence d’Al-Bawsala au parlement : ils se servent du dispositif wifi que l’ONG amène chaque jour, qui est le seul wifi stable de l’hémicycle et sur lequel se connectent également tous les observateurs du changement de régime. La manière dont est organisé l’espace parlementaire joue aussi un rôle important dans la socialisation entre élus et membres de l’ONG : les députés n’ont pas de bureau, et croisent donc en permanence la nébuleuse d’acteurs non-élus qui gravite autour de l’ANC.
- 23 Observations menées par les auteurs, Tunis, mars 2013.
33Les députés des différents partis acceptent alors d’amender leurs pratiques afin de renforcer leur légitimité aux yeux des acteurs internationaux et nationaux : certains publient leurs fiches de paie sur le site de l’ONG (Weslaty, 2013) et envoient aux membres d’Al-Bawsala des certificats médicaux en cas d’absence. Tout ceci vient nourrir le site internet de l’organisation : outre les biographies des députés et l’agenda de travail de l’ANC, on y trouve les procès-verbaux des commissions, des chroniques, les votes des députés en plénière, et des pages spéciales consacrées aux changements de partis, aux amendements déposés sur le texte constitutionnel. Leurs comptes Twitter et Facebook permettent de suivre en français les débats en plénière : ils sont suivis par les observateurs du changement de régime mais aussi par les députés et par les membres de l’opposition extra-parlementaire, qui utilisent cependant ces données pour pourfendre l’ANC. Certains membres de l’administration parlementaire deviennent également réceptifs à leur démarche, et les aident à publier et à traduire le règlement intérieur (Al-Bawsala & Bsili, 2013). Point tournant des relations Al-Bawsala-ANC : en mars 2013, la commission du règlement intérieur auditionne les membres de l’ONG sur leur projet de refonte du texte dans une atmosphère cordiale23.
- 24 Observations menées par les auteurs, Tunis, janvier 2014.
34La disciplinarisation des élus se fonde donc sur un rapport de force indissociable d’une relation de confiance à établir entre les députés et les membres de l’ONG, laquelle était l’une des principales prescriptions émises par les professionnels du NDI et de la Banque mondiale. Cette relation se construit du fait de la porosité des frontières de l’institution et par un brouillage des rôles entre membres élus de l’ANC, fonctionnaires et observateurs du processus constitutionnel. Les députés sont contraints de s’appuyer sur des membres extérieurs à l’institution pour mener à bien leur travail dans l’hémicycle. L’ONG se rend ainsi indispensable à la bonne marche de l’ANC en participant à la division du travail constituant. C’est à ce titre qu’elle peut défendre de manière efficace la redevabilité des élus. Pendant la séquence extrêmement intense d’adoption de la constitution, on voit des élus amener à manger aux membres d’Al-Bawsala. Ces derniers ont apprivoisé les lieux, sont assis par terre, certains en chaussettes, font une courte sieste entre deux rangées de fauteuils à l’étage des visiteurs24. Lors du vote final sur le texte constitutionnel, ils festoient dans l’hémicycle avec les élus.
35L’article a montré comment s’opère ce processus de transnationalisation du politique à travers lequel, tout en inventant leurs propres pratiques politiques, les militants d’Al-Bawsala importent le cadre et la problématisation conçus presque concomitamment par les professionnels de la bonne gouvernance. Ils reprennent ainsi à leur compte le déficit de redevabilité du parlement et sectorisent leur travail autour du parlement et de pratiques qui associent suivi du travail parlementaire et activités de plaidoyer, le tout dans un rapport ambivalent, à la fois conflictuel et de contre-pouvoir mais aussi de coopération et de confiance avec les parlementaires. On voit donc en quoi ces pratiques des militants s’inscrivent dans le droit fil de leurs socialisations antérieures à la révolution, structurées par la contestation du régime de Ben Ali, mais se redéploient désormais au sein de la nouvelle institution parlementaire. L’importation du modèle de PMO témoigne donc du renouvellement des pratiques d’opposition par la captation de ressources globalisées, mais qui ne restent pas exogènes au champ politique tunisien. Le cas d’Al-Bawsala démontre la capacité d’organisations comme le NDI et la Banque mondiale à mettre en circulation des modèles voyageurs à travers lesquels ils problématisent le déficit de redevabilité des parlements comme les solutions qui permettent d’y répondre. Plutôt que d’intervenir directement dans des domaines considérés comme relevant de la souveraineté nationale, ils parviennent, dans une certaine mesure, à gouverner à distance les pratiques de redevabilité parlementaire.
36Pourtant, pour ses militants, si Al-Bawsala est bien faite d’emprunts à l’étranger, c’est avant tout une organisation qui tient sa légitimité à intervenir au sein de l’Assemblée et du champ politique du fait d’être tunisienne, portée par des militants tunisiens. À plusieurs reprises, ces militants se sont même opposés à l’intervention d’experts internationaux au sein de l’Assemblée comme le NDI et le PNUD, pointant là une forme d’ingérence étrangère dans des institutions et plus largement dans un processus de changement de régime supposé souverain. L’organisation se révèle ainsi comme les deux faces d’une même pièce : organisation tunisienne d’un côté, reproduction d’un modèle voyageur de l’autre. Elle est à la fois le produit d’un processus de transfert, lequel a consisté pour les militants tunisiens à s’approprier des exemples existants à l’étranger, mais aussi le produit du travail de professionnels de la bonne gouvernance qui ont consciencieusement cherché à promouvoir le développement d’organisations dont le travail serait conforme à leur conception de l’accountability des parlements et des parlementaires. Ce cas d’étude invite ainsi à s’affranchir de la dichotomie entre processus de transferts, très présente en science politique, et construction de modèles voyageurs, chère à la socio-anthropologie du développement. Il invite également à s’interroger sur le succès de cette forme d’intervention à distance. Si Al-Bawsala est bien parvenue, dans une certaine mesure, à discipliner les parlementaires tunisiens, l’objectif poursuivi par les acteurs nationaux et internationaux de re-légitimation du parlement n’a en effet pas su empêcher sa fermeture sur décision du président à l’été 2021.
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