Introduction

1Depuis une vingtaine d’années, les cash transfers (CT) sont devenus l’un des nouveaux instruments privilégiés des politiques de développement et de lutte contre la pauvreté (Gliszczynski, 2015). L’une des raisons de leur succès tient à leur simplicité apparente résumée par un slogan, « donner de l’argent aux pauvres » (Hanlon et al., 2010). La popularité de l’objet cash transfers découle de l’idée que les pauvres sont finalement les mieux placés pour savoir ce qui est bon pour eux, et que la distribution de l’aide au développement en cash plutôt que sous forme de biens matériels ou de projets de développement leur permet d’en optimiser les bénéfices économiques et sociaux. Ils seraient également vecteurs d’autonomie et d’émancipation et pourraient promouvoir un « type potentiellement nouveau de citoyenneté sociale » (Leisering & Barrientos, 2013: 64). Cet optimisme se base notamment sur l’idée qu’un transfert d’argent direct de l’État vers les citoyen·nes les plus marginalisé·es permettrait de les « libérer » des intermédiaires bureaucratiques et clientélistes (Ferguson, 2015), même si plusieurs travaux, principalement sur l’Amérique latine, ont mis en évidence les effets de domination et de coercition induits par les CT, surtout lorsqu’ils sont « conditionnels » (Cookson, 2016 ; Destremau & Georges, 2017) et s’inscrivent dans une perspective néolibérale de contrôle et de mise au travail des pauvres (Bey, 2013 ; Garmany, 2016), malgré leur prétention à l’inclusion sociale.

2Dans les deux cas, les effets politiques des CT sont pensés comme découlant de la manière dont le modèle est conçu, tandis que le rôle des street-level bureaucrats est souvent sous-évalué (Ramírez, 2021 ; Sholkamy, 2018). On sait pourtant que ces derniers ont un rôle actif de policy-making (Lipsky, 1980), qui ne se limite pas aux formes concrètes de la mise en œuvre mais s’étend également à la « réception de l’action publique », c’est-à-dire à la fois les effets des politiques sur les publics et les usages que ceux-ci en font (Revillard, 2018). Cette posture s’inspire du courant des policy feedbacks qui s’intéresse à l’impact des policies sur la politics, et notamment à la manière dont l’action publique participe à façonner les perceptions politiques des individus, leur rapport à l’État et les attentes envers leurs gouvernants qu’ils se sentent légitimes à formuler (Campbell, 2012 ; Mettler, 2007 ; Mettler & Soss, 2004 ; Spire, 2016). Dans cette perspective, l’article explore le rôle de l’intermédiation administrative (définie comme désignant à la fois les autorités chargées de la mise en œuvre et l’architecture administrative) dans la distribution des CT comme modalité centrale de la « revanche du contexte » (Olivier de Sardan & Piccoli, 2018), à partir du cas d’un programme de pension pour les personnes âgées nommé SAGE (Social Assistance Grant for Empowerment) qui a débuté en Ouganda il y a une dizaine d’années.

5La démonstration s’organise en trois temps. Premièrement, l'article revient sur le contexte d’adoption du modèle des CT et de création d’un programme de pensions en Ouganda. Deuxièmement, il aborde la mise en œuvre en insistant sur les rapports de domination paternalistes entre autorités locales et bénéficiaires. Troisièmement, il analyse la réception par les bénéficiaires de la pension et interroge le rôle de l’intermédiation administrative dans celle-ci.

1. La création du programme SAGE : entre importation du modèle et continuités historiques

6Si le « développement » est un fil rouge de l’action publique en Ouganda, la focalisation sur les populations pauvres et vulnérables est récente.

1.1. Une planification sous contraintes politique et budgétaire

7À l’indépendance (1962), le jeune État ougandais ne rompt pas avec la trajectoire entamée sous le colonialisme tardif dans l’empire britannique : faire advenir modernité et prospérité via l’industrialisation, le développement d’infrastructures et la croissance économique (Veit et al., 2017). Dans ce modèle, les pauvres, les indigent·es et les personnes âgées sont censés bénéficier des solidarités « traditionnelles » au sein de la famille élargie et du village. Le gouvernement se cantonne à investir dans la santé et l’éducation (Ulriksen & Katusiimeh, 2014) et il n’existe pas de système formel de protection sociale ou de retraites, sauf pour une minorité de fonctionnaires et de salarié·es du secteur privé (Mubiru & Bukuluki, 2014). L’arrivée au pouvoir du National Resistance Movement (NRM) de Museveni en 1986 réactualise un développementalisme plus néolibéral (Wiegratz et al, 2018) mais centré sur le dépassement des clivages ethniques, régionaux et religieux et la reconstruction du pays après deux décennies de conflits et de guerre civile (Banégas, 1995 ; Perrot, 2003) plutôt que sur la prise en charge des pauvres et des vulnérables.

8C’est dans les années 1990 que la lutte contre la pauvreté est mise à l’agenda ougandais. Le gouvernement, dans une relation de « dépendance mutuelle » avec les bailleurs internationaux (de Torrenté, 1999) publie son Poverty Eradication Action Plan (PEAP) en 1997 (version locale des Poverty Reduction Strategy Papers – PRSP – promus par la Banque mondiale en remplacement des plans d’ajustement structurels). Nouvel instrument phare en matière de planification de l’action publique, les PRSP conditionnent le soutien financier des bailleurs à des objectifs de réduction de la pauvreté. Pour autant, cette nouvelle orientation demeure à l’état de projet et les priorités réelles restent globalement les mêmes : « l’éducation, les routes rurales, les soins de santé primaires, l’eau et l’assainissement [sanitation] ainsi que la modernisation de l’agriculture » (Ulriksen & Katusiimeh, 2014: 4). Globalement, l’action publique ougandaise reste tournée vers des objectifs de croissance économique et de transformation structurelle, et non de réduction de la pauvreté (Hickey, 2005).

1.2. La montée en puissance des autorités locales, une nécessité administrative et financière

2. Le gouvernement des bénéficiaires par les autorités locales : domination paternaliste, pédagogie et injonctions au développement

14Les autorités locales entretiennent des relations paternalistes avec les bénéficiaires, le paternalisme étant entendu comme « attitude du pouvoir, à la fois bienveillante et autoritaire, qui consiste à imposer une domination sous couvert de protection désintéressée » (Donegani, 2011). De telles relations s’expliquent par une proximité et des liens d’interconnaissance auxquels s’oppose une distance sociale soutenue par des trajectoires de notabilités. Dans les différentes étapes de mise en œuvre du SAGE, cela se traduit par un encadrement resserré des bénéficiaires, nourri par un souci de pédagogie les enjoignant d’utiliser leur argent de manière vertueuse et productive.

2.1. La « mission pédagogique » des dominants, entre paternalisme et distance sociale

15La relation entre autorités locales et bénéficiaires s’éloigne fortement du modèle bureaucratique légal-rationnel. Les présidents de LC1 et les Parish Chiefs forment en effet le premier échelon des Local Councils, un système politico-administratif pyramidal, pensé à la fois comme une modalité de contrôle et d’inclusion des populations rurales au sein de l’appareil d’État (Banégas, 1998). Ces Local Councils avaient été expérimentés durant la Bush War avant d’être généralisés avec l’arrivée au pouvoir du NRM en 1986. Les présidents de LC1 y sont, concrètement, des maires de village qui revendiquent une compétence fondée sur la proximité et l’interconnaissance avec leurs administré·es. Cela les amène à être régulièrement sollicités comme intermédiaires, notamment dans la mobilisation des villageois·es (pour des activités politiques, des projets de développement, etc.), la circulation de l’information et la délivrance de documents variés (Brisset-Foucault, 2021a). Les Parish Chiefs, quant à eux, sont des fonctionnaires territoriaux exerçant à l’échelle de la paroisse (celle-ci consiste en un regroupement administratif de quelques villages). Ils et elles sont donc « l’équivalent bureaucratique » des présidents de LC1, par lesquels passent la plupart des politiques locales, qu’il s’agisse de services publics ou de programmes de développement (Jones, 2008: 64, 67‑81).

17Cette distance sociale influence la manière dont les autorités locales vont interagir avec les bénéficiaires du SAGE (Siblot, 2006). Ces trajectoires de notabilité, limitées mais réelles, contrastent avec celles des bénéficiaires les plus pauvres, ayant souvent arrêté l’école très tôt (très peu maîtrisent l’anglais, beaucoup sont illettré·es) et pratiquant l’agriculture de subsistance (parmi mes enquêté·es, certain·es ont pu s’adonner à des cultures commerciales à petite échelle, de café ou de haricots, générant cependant des revenus modestes et irréguliers). Cette distance sociale se traduit par une certaine condescendance de classe dont les pensions permettent la cristallisation, comme le montre le témoignage de ce Parish Chief :

• 14 Entretien avec FK, Parish Chief, Kiboga, le 21 mars 2019.

Dans cette région où l’on travaille, la plupart des personnes âgées, ce sont des ivrognes. Dans la plupart des cas, ils veulent utiliser cet argent pour acheter de l’alcool, fumer, ce genre de choses, mais on les encourage à utiliser cet argent pour investir dans des choses qui peuvent être bénéfiques à leur vie, comme de la porcherie, de la volaille14…

• 18 Entretien avec ON, Parish Chief, Kiboga, le 7 mars 2019.

Je n’ai vu aucun [bénéficiaire] qui s’intéresse à ce qu’il y a dans son compte [en banque]. Tu sais, avec ces personnes âgées, ils ne pensent pas ou ne s’intéressent pas à demander le solde ou quoi… Je n’en ai jamais vu demander à un type de Post Bank, « pourrais-je savoir combien j’ai sur mon compte ? ». […] Ils ne lisent même pas le reçu, les bénéficiaires, ils ne lisent pas le reçu ! Ils amènent juste leur reçu à Post Bank […] Et c’est nous qui sommes supposés aider ces gens à surveiller leur compte, mais ils ne nous donnent pas les informations18 !

19Ce témoignage stigmatise les bénéficiaires tout en illustrant le devoir des Parish Chiefs de les aider en les accompagnant dans leurs démarches. Cette responsabilité des autorités à leur égard, qui leur impose à la fois de surveiller, de conseiller et d’éduquer, n’est pas nouvelle en Ouganda. Depuis l’époque coloniale et après l’indépendance, l’éducation et le savoir sont devenus des modalités centrales de la légitimité politique des dirigeants (Iliffe, 2005). Cette domination par le savoir s’accompagne en retour d’une obligation morale d’éduquer, d’une « mission pédagogique d’édification des masses » (Brisset-Foucault, 2016). L’arrivée au pouvoir du NRM, quoique se voulant en rupture avec les ordres sociopolitiques passés, a renforcé cette dynamique. Le président Museveni lui-même a fondé son style de leadership politique sur la nécessité d’avoir des dirigeants éduqués et avertis, à même de guider et d’élever par la pédagogie des foules paysannes pensées comme arriérées et ignorantes (Kassimir, 1999), dans le but de moderniser le pays. Dans les campagnes, le système des Local Councils, bien qu’ayant fait une place plus grande aux citoyen·nes ordinaires, a confirmé le rôle central de l’éducation comme critère de sélection et de légitimité des dirigeants politiques locaux (Banégas, 1998).

2.2. L’exercice de la domination à travers deux moments clés de la mise en œuvre : distribution des pensions et suivi des bénéficiaires

20L’encadrement des bénéficiaires par les autorités locales dans le programme SAGE est donc distinct du contrôle bureaucratique qui s’opère dans les programmes de conditional cash transfers, où le versement de l’allocation est explicitement conditionné au respect de certaines contraintes, et contrôlé administrativement par des travailleur·ses sociaux. L’implication des autorités politiques locales se traduit alors souvent par des opérations de détournement des conditionnalités vers des objectifs politiques (par exemple, obliger les bénéficiaires à afficher leur soutien au parti au pouvoir ou à participer au rayonnement de l’élite locale) (Cookson, 2018). Ici, le contrôle opéré par les autorités n’est que partiellement bureaucratique, et fondé sur un souci paternaliste d’éduquer. Cet encadrement prend place dans deux étapes clés de la mise en œuvre du SAGE : les sessions de paiement et l’évaluation des bénéficiaires. Loin d’être des procédures standardisées et impersonnelles, celles-ci s’appuient sur un tissu dense de relations de domination entre autorités locales et villageois·es.

21Du fait qu’il cible les populations rurales isolées, le programme SAGE passe par un prestataire de service (d’abord l’entreprise de téléphonie mobile MTN puis la compagnie bancaire Post Bank de 2015 à 2020) effectuant des tournées dans les campagnes à l’aide de véhicules pour établir des guichets temporaires au plus près des bénéficiaires. Informés quelques jours avant par leurs autorités locales, leurs pairs, ou via la radio, ceux-ci sont invités à se rendre à l’endroit désigné, souvent un bâtiment collectif public (le siège du sous-comté, une école, une église, etc.). Les autorités locales, loin de s’en tenir à une distribution standardisée et neutre, savent jouer du caractère collectif et exceptionnel de cet événement. Celui-ci commence généralement par un « discours de prépaiement » (pre-payment address) où sont rappelées aux bénéficiaires les principales informations : la manière dont le paiement va se dérouler, la somme qu’ils vont recevoir et pour quelle période mais aussi la nécessité de bien le dépenser, de manière parcimonieuse pour qu’il « dure » jusqu’au prochain paiement. Des exemples de dépenses leur sont également suggérés : achat de nourriture, de produits de première nécessité ou de vêtements, de petits animaux pour les élever et les revendre par la suite, paiement des frais de scolarité ou de matériel scolaire pour celles et ceux qui ont des enfants à charge, etc. Ces « conseils » sont réitérés à chaque paiement, formant une série d’injonctions non coercitives mais répétées, appelant à une utilisation raisonnée et vertueuse de l’argent.

23Sans conditionnalités officielles, les Parish Chiefs ne sont pas en mesure de contraindre ou de sanctionner les bénéficiaires. Ces évaluations, comme les journées de paiement, leur offrent cependant l’occasion d’exercer une pression, certes indirecte et non coercitive, mais réelle :

• 23 Entretien avec un Parish Chief, Kiboga, le 8 mars 2018.

On doit juste s’asseoir avec cette personne âgée, et on l’informe que c’est censé, au moins, améliorer [uplift] leur vie et non pour boire car boire n’a pas un impact positif. Nous avons des programmes hebdomadaires pour visiter leur maison, au moins pour voir l’impact de l’argent. Mais s’ils usent mal [misuse] de l’argent, tu dois juste t’asseoir avec eux23.

24Pour ce Parish Chief, il s’agit donc de discuter avec les bénéficiaires « fautifs », de leur suggérer des dépenses plus utiles et, par une subtile pédagogie, de les convaincre d’améliorer leur comportement. Les présidents de LC1, en général, affichent une position plus ferme sur la légitimité à contraindre, parfois en usant de coercition, les bénéficiaires, comme le montre ce témoignage :

• 24 Entretien avec FKK, président de LC1, Kiboga, le 13 mars 2019.

En tant que chef [leader], tu dois appliquer la carotte et le bâton, tu ne peux pas être bon tout le temps. […] On leur dit qu’il s’agit de l’argent du gouvernement, et qu’il a été envoyé exprès pour aider. Quand ils reçoivent cet argent, certains le ramènent à la maison, car on sait que ces personnes l’utilisent de manière utile [profitably]. Mais il y a certaines personnes… on sait que celui-là, quand il reçoit l’argent, il le gaspille juste en buvant. […] Ils n’ont pas de vêtement ou de chaussures et quand ils payent l’argent, il y a des gens qui viennent et installent leur commerce plus proche, donc on surveille [follow up] ces personnes. On sait que si on les laisse partir, cet argent ne va pas atteindre la maison, donc on les force à acheter du savon, on insiste pour que tu achètes des vêtements […] on dit aussi « tu achètes des chaussures et tu repars avec des chaussures ». Donc on essaie de les forcer, pour s’assurer que ceux qui n’utilisent pas l’argent profitablement, on leur fait des sortes de menace, et ceux qui l’utilisent bien, on les encourage à faire encore mieux24.

25Ainsi, même contrainte formelle, la street-level bureaucracy au cœur de la délivrance des pensions impose un contrôle des bénéficiaires se situant au croisement du système de monitoring and evaluation du programme SAGE et des relations paternalistes entre autorités locales et résident·es des campagnes, autrement dit à l’intersection entre le modèle importé et le contexte local.

3. Les effets de l’intermédiation administrative sur la réception des cash transfers : du sentiment d’illégitimité à la dette morale

26En raison d’une maîtrise limitée de son fonctionnement et de modalités de distribution personnalisées et instables, la plupart des bénéficiaires considèrent le programme SAGE comme un mécanisme arbitraire, sur lequel ils n’ont pas de pouvoir, comme chez les bénéficiaires de l’assistance publique décrits par Soss (1999). Mais ils et elles se perçoivent également comme les bénéficiaires illégitimes d’une pension non méritée. Ce sentiment d’illégitimité découle notamment de l’idée qu’ils et elles n’ont pas travaillé pour cet argent et le reçoivent « gratuitement ». Pour comprendre cette interprétation, il faut replacer les relations paternalistes et autoritaires entre bénéficiaires et autorités locales dans les processus ordinaires de délivrance. Mon enquête montre que l’expérience routinière du programme SAGE crée chez les bénéficiaires le sentiment qu’il s’inscrit dans une économie plus générale du patronage (Médard & Golaz, 2013) qui place les bénéficiaires dans l’obligation morale d’adopter un comportement vertueux.

3.1. Un sentiment d’illégitimité nourri par l’intermédiation administrative

27Le SAGE étant relativement nouveau (moins d’une dizaine d’années), le manque de maîtrise juridique et administrative des bénéficiaires favorise cette compréhension particulière en termes d’illégitimité (Petersen et al., 2011 ; Sarat, 1990). Lors de la campagne d’enregistrement des bénéficiaires, la plupart d’entre eux ont reçu une visite de leur président de LC1, ou de leur Parish Chief, leur ordonnant de se rendre au chef-lieu de la municipalité (Town Council) ou du sous-comté pour s’y faire enregistrer, sans qu’on ne leur en explique clairement les raisons. Une fois là-bas, d’autres témoignent du fait qu’on leur a demandé leur identité et leur âge, à nouveau sans explication précise. Bien sûr, cela a déclenché un certain nombre d’interrogations et d’inquiétudes, mais la plupart expliquent n’avoir reçu que des réponses très vagues sur le fait qu’ils allaient bientôt recevoir de l’argent. Sans plus de précisions, beaucoup en ont conclu que « l’argent des vieux » (sente ze bakande en luganda) était une faveur du président Museveni lui-même, au motif qu’ayant combattu dans cette région lors de la guerre du Bush (entre 1980 et 1986), il a, selon les versions, voulu aider les personnes âgées dont il a pu constater les conditions de vie difficiles, ou décidé de remercier les civil·es (désormais âgé·es) l’ayant aidé à remporter la guerre.

28Les modalités de distribution de la pension viennent renforcer cette interprétation. Il s’agit d’un événement collectif impliquant une certaine mise en scène de l’ordre social et politique villageois, qui façonne les interactions avec les autorités et les perceptions des bénéficiaires (Dubois, 2003). En entretien, plusieurs d’entre eux décrivent ces sessions de paiement comme des journées spéciales qui sont l’occasion de se rendre au chef-lieu du village, de s’habiller avec soin, de pouvoir saluer ami·es et connaissances. En plus des autorités locales et des employé·es du SAGE et de Post Bank impliqué·es dans la mise en œuvre du programme, il arrive que des responsables politiques d’importance soient présents, comme le président du district (LC5 chairperson) ou le député de la circonscription. Les rapports de domination s’y expriment de manière particulièrement visible, et dépassent la seule question de la pension, comme on le voit à travers cet extrait de discours du représentant de Post Bank aux bénéficiaires réunis :

• 25 Observations personnelles (discours enregistré et retranscrit), Nakasongola, le 18 mars 2019.

PB : La dernière fois que j’étais là, je vous avais apporté de l’argent pour Noël, vous avez très bien utilisé cet argent. […] Cette fois, j’ai apporté de l’argent pour Pâques. Si vous n’utilisez pas cet argent avec sagesse [wisely], c’est votre problème. Pour combien de mois allons-nous recevoir de l’argent ?
Bénéficiaires [ensemble] : 3 mois.
PB : Quels mois et quels mois ?
Bénéficiaires : Janvier, février et mars […].
PB : La dernière fois que j’étais là, je vous avais dit que vous vous étiez très mal comportés, vous vous poussiez, et je vous avais demandé de maintenir de l’ordre. Et j’étais très heureux car la dernière fois vous étiez très organisés. Merci d’avoir été organisés, et de ne pas avoir causé d’agitation. Cette fois-ci, je vous demande également gentiment d’être organisés. Nous avons apporté tout votre argent, tout le monde va être payé25.

29Comme on le voit dans cet extrait, ces sessions sont collectives et ritualisées, notamment à travers ces discours prenant place avant le début du paiement. Les bénéficiaires sont traités de manière paternaliste, les orateurs leur parlant sur un ton très enfantin (notamment en leur demandant de répondre à des questions simples pour vérifier qu’ils ont bien compris). De plus, le discours ne se limite pas à la délivrance d’informations mais véhicule des injonctions et des attentes morales, tant sur le comportement des bénéficiaires au guichet que sur la façon dont ils et elles dépensent leur argent. Enfin, la pension n’est pas décrite comme une allocation régulière distribuée de manière bureaucratique par l’État, mais présentée comme une faveur personnelle (« j'ai apporté de l’argent ») pour une occasion spéciale (« pour Pâques »). La présence régulière de cadres nationaux ou locaux du régime ainsi que le rôle d’encadrement et de mobilisation des autorités viennent également renforcer le sentiment qu’il s’agissait d’une faveur personnelle et non d’un droit garanti. Ce constat concorde avec les analyses de Titeca sur l’ouest de l’Ouganda, où « les activités de délivrance de services [service provision activities] sont perçues comme étant très personnalisées. La plupart des services sont perçus comme étant fournis par un certain “big man” ou son camp politique, plutôt que par les institutions étatiques » (Titeca, 2006: 52).

3.2. Formation et effets de la dette morale : des usages de la pension entre conformité, contestation et réaffirmation de soi

31En raison de cette réception, qui convoque l’idée du don, ou de l’échange inégal, plus que d’un droit distribué bureaucratiquement, les bénéficiaires se sentent donc redevables, et ce sentiment d’illégitimité nourrit la formation d’une dette morale. Celle-ci est ambiguë quant aux effets politiques qu’elle génère. Plusieurs travaux ont montré que l’inclusion dans les politiques sociales peut générer une participation politique accrue (Soss, 2000), parfois précisément à travers l’idée d’une dette morale qu’il convient de rembourser par l’engagement civique (Mettler, 2007).

32Dans le cas ougandais, l’expérience de la pension s’insère dans les relations de domination locales et favorise moins la participation que la déférence. L’interprétation des bénéficiaires est que recevoir un bénéfice qu’ils et elles n’ont pas mérité par le travail doit les inciter à se montrer reconnaissant·es, et à remplir des obligations morales de modestie, d’honnêteté, de décence à l’égard de ceux qui la distribuent. Une telle attitude est particulièrement claire lorsqu’on s’intéresse à l’enjeu du montant de la pension, considéré comme trop faible par l’ensemble des bénéficiaires. Cette idée, souvent exprimée à titre personnel, est cependant rejetée en tant que revendication formelle auprès des autorités, comme en témoigne cet homme :

• 28 Entretien avec JS, bénéficiaire, Kiboga, le 16 mars 2019.

Si quelqu’un te sert de la nourriture et te donne un certain morceau de viande, dirais-tu « tu m’as donné un petit morceau » ? Tu te montres seulement reconnaissant pour ce que cette personne t’a donné, et tu continues de prier pour que cette personne l’augmente. […] Dans notre culture, ici, si quelqu’un t’a donné quelque chose, tu ne peux pas te lever et dire « ce que tu m’as donné est petit ». Et si disons, par exemple, tu te lèves et tu dis quelque chose, la majorité des gens vont dire que cette personne veut apporter des problèmes, comme manifester, que tu veux amener les gens à rejeter ce qu’on leur a donné. Donc dans le processus, tu es celui qui est montré comme quelqu’un qui veut apporter le conflit28.

33La retenue et la décence dont ce bénéficiaire estime devoir faire preuve s’inscrivent dans l’expérience vécue du programme. Le caractère collectif du mode d’administration de la pension entraîne chez lui l’idée que les décisions (versement ou retrait de la pension) sont d’ordre collectif et que son attitude entraîne des conséquences pour lui mais aussi pour les autres bénéficiaires, ce qui entre en résonance avec les travaux de Soss (1999) mettant en avant l’impact des choix effectués en matière d’administration de la pension sur les perceptions des bénéficiaires. La perception d’un bénéfice distribué de manière arbitraire et personnalisée va à l’encontre d’une appropriation de celui-ci comme un droit, administré selon des procédures bureaucratiques que l’on serait en mesure de contester (Campbell, 2003).

• 30 Entretien avec AK, bénéficiaire, Kiboga, le 8 mars 2019.

AK : Quand on nous a donné de l’argent, ils ont souligné qu’on devrait utiliser cet argent ou l’investir dans quelque chose, mais on ne devrait pas le manger [le gaspiller]. Alors j’ai utilisé cet argent pour acheter des plaques de tôles, et ensuite j’ai été aidée par mon fils pour acheter d’autres matériaux, comme des briques, du ciment et d’autres matériaux de construction [pour construire une maison]. J’ai aussi utilisé cette modique somme [little money] que je reçois pour veiller [take care] sur mes petits-enfants qui ont perdu leurs parents. […] Après que j’ai reçu cet argent, ils nous ont dit qu’on devrait utiliser cet argent de manière productive, donc quand j’ai reçu l’argent, j’ai essayé de l’investir.
Enquêteur : Et qu’est-ce qu’il se passe si vous ne suivez pas leurs conseils ?
AK : C’est très mal, parce que d’habitude ils nous disent ça, c’est à vous de ressentir cette culpabilité, parce que vous avez utilisé l’argent d’une mauvaise manière, et la prochaine fois que vous allez là-bas, ça sera difficile pour vous de faire face à ces gens une fois que vous avez mal utilisé [misuse] l’argent. […] Ce sont de bons conseils selon moi, ce sont de très bons conseils car cela m’aide à alléger le stress, parce qu’après avoir investi quelque part, j’en attends quelque chose à la fin30.

35On voit ici que les injonctions des autorités ont eu un effet sur la manière dont cette bénéficiaire gère son argent. Cet effet n’est pas assimilable à une simple coercition mais renvoie aux relations paternalistes entre résident·es et autorités, qui produisent ici des sentiments à la fois positifs et négatifs. D’un côté, elle a cherché à éviter la honte et le stigmate anticipés en cas de « mauvais » usage de la pension. De l’autre, elle estime que ces conseils étaient bons et pouvaient lui être utiles. Une telle perception vient complexifier l’analyse de la réception des injonctions par les bénéficiaires en suggérant que celle-ci est multiple et ne se réduit pas à un choix binaire consentement/refus (Berjaud, 2019) et qu’un programme d’assistance, apprécié par son public cible en ce qu’il est générateur d’opportunités, peut dans le même temps être un dispositif de production et de normalisation de la domination (Hibou, 2011).

36L’encadrement par les autorités n’est cependant pas toujours aussi effectif et peut faire l’objet de contestations :

• 31 Entretien avec DN, bénéficiaire, Kiboga, le 6 mars 2019.

Je trouve que c’est un problème lorsqu’ils nous disent par exemple d’acheter un porcelet ou une chèvre. Pour un porcelet, ça nécessite d’aller chercher de la nourriture et je n’ai pas l’énergie pour aller chercher de la nourriture pour les cochons. Pour la chèvre, cela nécessite aussi de l’énergie pour traîner cette chèvre, pour l’emmener, pour la faire brouter et je n’ai pas l’énergie pour tirer une chèvre31.

Conclusion

38La perspective des policy feedbacks permet de souligner la dimension subjective de ce programme. Le SAGE représente un dispositif encore jeune dans un pays historiquement étranger aux mécanismes assistanciels de protection sociale. C’est sur ce manque d’institutionnalisation que les effets de l’intermédiation administrative se déploient et réancrent le modèle dans un ensemble de représentations et de pratiques morales qui contraignent l’usage des pensions et reproduisent les relations ordinaires de domination. Une telle perspective permet également de se départir d’une vision trop simpliste qui postulerait l’appropriation ou le rejet du modèle par les bénéficiaires, et la domination ou l’émancipation comme horizon des CT et des politiques de développement, en soulignant au contraire la perméabilité du modèle et le rôle des relations de pouvoir, des structures politiques et administratives et des imaginaires moraux dans son appropriation par les individus.

39À ce stade, il est difficile de dire quels seront les effets politiques du programme SAGE sur le long terme, et si la manière dont les bénéficiaires s’en saisissent sera en mesure de recomposer leur « rapport ordinaire à l’État » (Spire, 2016), sur lequel l’article revient finalement peu, tant la production des policy feedbacks est dépendante des temporalités de l’action publique. On peut cependant faire l’hypothèse que le programme SAGE, comme d’autres politiques de développement, sert la formation d’une citoyenneté « développementaliste ». Il peut paraître paradoxal qu’un dispositif qui reproduit les relations de domination et contraint les individus soit associé à l’idée de citoyenneté. Pourtant, les normes morales promues ne sont pas imposées de l’extérieur mais s’inscrivent dans le processus de (re)production de « communautés morales » à l’échelle du village, autrement dit « l’imagination et la promotion au sein d’une localité de critères de civisme à l’aune desquels le comportement et l’appartenance des individus sont évalués » (Brisset-Foucault, 2021b: 125).

40En étudiant la manière dont les politiques publiques servent la reproduction de la domination dans les régimes autoritaires, Hibou (2006, 2011) allait à l’encontre d’une vision des politiques servant à « acheter » la docilité du peuple et à susciter l’adhésion selon l’idée d’une transaction « bénéfices contre soutien », et affirmait au contraire l’idée d’une participation au développement comme à la fois un désir de normalité et un désir d’État. La présence, dans certains entretiens, de souvenirs liés aux années de guerre civile et de délabrement des services publics sous Idi Amin, Milton Obote ou Yoweri Museveni souligne alors, par contraste, un retour de l’État (et de ses services) dans les territoires ruraux, via le programme SAGE. La volonté de certains bénéficiaires d’appliquer avec rigueur les injonctions des autorités, et surtout d’en faire la démonstration publique, doit aussi être comprise en ce sens. Elle permet de réaffirmer son appartenance à la communauté morale, fût-ce dans la grammaire développementaliste et autoritaire de l’Ouganda de Museveni.